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Efectos de la descentralizacion fiscal sobre la estabilidad macroeconomica

Enviado por cdcabrerac



  • 1. Antecedentes
  • 2. Conceptos Básicos *
  • 2.1. Funciones del Estado *
  • 2.1.01. Función de Asignación.- *
  • 2.1.02. Función de Distribución .- *
  • 2.1.03. Función de Estabilidad Económica.- *
  • 2.2. Descentralización *
  • 2.2.01. Concepto y Objetivo .- *
  • 2.2.02. Diferencia entre Desconcentración, Descentralización , Autonomía y Autarquía.- *
  • 2.3. Estabilidad Macroeconómica *
  • 2.3.01. Objetivo *
  • 2.3.01.01. Equilibrio Interno.- *
  • 2.3.01.02. Equilibrio Externo.- *
  • 2.3.01.03. Crecimiento Económico Sostenido.- *
  • 2.3.02. Instrumentos *
  • 2.4. Política Fiscal *
  • 2.4.01. Concepto y Objetivos *
  • 2.4.02. Instrumentos *
  • 2.5. Descentralización Fiscal *
  • 2.5.01. Relaciones Intergubernamentales *
  • 2.5.01.01. Ingresos .- *
  • 2.5.01.02. Gastos .- *
  • 2.5.01.03. Financiamiento .- *
  • 2.5.02. Ventajas y Desventajas de la Descentralización Fiscal *
  • 2.5.02.01. Ingresos Tributarios.- *
  • 2.5.02.02. Ingresos por Transferencias.- *
  • 2.5.02.03. Responsabilidad de Gastos .- *
  • 2.5.02.04. Fuentes y Formas de Financiamiento .- *
  • 2.5.02.05. Manejo Económico.- *
  • 3. ANEXOS *
  • ANEXO No. 1 *
  • Modelo Teórico Equilibrio Interno y Externo *
  • 3.1.01. Nomenclatura : *
  • 3.1.02. Supuestos: *
  • 3.1.03. Modelo : *
  • ANEXO No. 2 *
  • Ingresos por Transferencias a los Gobiernos Secciónales *
  • ANEXO No. 3 *
  • Acceso Subnacional a los Mercados de Capitales *
  • 4. Bibliografía *
  1. En el Ecuador a lo largo de la época republicana se ha ido dando un proceso de concentración de la función de asignación de bienes públicos en el gobierno central, causando una perdida de autonomía y participación de los gobiernos seccionales en el desarrollo económico del país.

    Esta corriente ha hecho que la mayoría de los gobiernos seccionales no tengan políticas de desarrollo así como una deficiente administración de recursos, dando lugar a su despilfarro privilegiando intereses de sectores particulares. De igual manera sé a rezagado una de las principales funciones de los gobiernos locales que es el de ser un vínculo entre el gobierno central y la participación social con la finalidad de concertar intereses en bien de la comunidad. Al respecto ya los Romanos establecieron la institución denominada Municipium, mediante la cual se permitía el autogobierno de las ciudades conquistadas, por parte de representantes nativos, para entender los asuntos locales bajo estricta supervisión y control, con el propósito de facilitar la dominación y el cobro de tributos.

    En este sentido también es necesario tomar en cuenta la concepción Cristiana que define al Municipio como:

    El cuerpo social intermedio de personas y asociaciones intermedias avecindadas en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurídico que garantiza la participación popular en la formación y conducción de la sociedad local, con autonomía para darse su propio gobierno el cual como parte instrumental del primero esta encargado de la rectoría y gerencia del bien común general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonomía suficiente.

    En este contexto los cambios políticos ocurridos en el mundo desde el colapso de la Unión Soviética y la caída del muro de Berlín han intensificado el debate sobre el rol que debe desempeñar el Estado y la participación ciudadana en el desarrollo de cada región.

    Una de las alternativas dadas por diversos organismos internacionales para la transformación integral del sector público es la descentralización. La cual se origina en los años ochenta con el llamado "Consenso de Washington", cuyo objetivo era, el hacer que los países latinoamericanos respondan a la crisis de la deuda existente en la región. Dicho consenso propuso el retorno a la disciplina fiscal y el buen manejo monetario, así como la apertura de las economías hacia el libre mercado, también se emprenden reformas del Estado, las cuales comienzan con la privatización, y los primeros pasos hacia la descentralización.

    En teoría el modelo de Estado descentralizado permite el acercamiento entre ciudadanía y Estado coparticipando en su desarrollo, así como enfrentar las reglas de un mundo globalizado de libre mercado, donde la flexibilización y rapidez en la toma de decisiones tendientes a cambios estructurales son indispensables para un desarrollo sostenible.

    En el caso del Ecuador bajo el esquema de estado centralizado la participación ciudadana es aún incipiente, esta podría mejorar mediante el fortalecimiento de las instituciones descentralizadas dotándolos de la capacidad de absorción de responsabilidades en el manejo y administración de sus propios recursos. Para cumplir con este objetivo el gobierno tiene el apoyo de algunos entes como: Asociación de Municipios del Ecuador (AME), Banco del Estado (BEDE), Organismos no gubernamentales entre las principales, Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) por medio del El Centro Latinoamericano de Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales (CELCADEL), entre otras. Las cuales otorgan financiamiento a proyectos, asistencia técnica y fortalecimiento institucional.

    Así con la aprobación de la Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social, el gobierno ecuatoriano emprendería el proceso de descentralización y desconcentración administrativa financiera del Estado, así como el fortalecimiento de la participación ciudadana.

    Para la implementación de este modelo se pueden identificar varios problemas entre ellos:

    Una mala distribución del ingreso que se observa en la pobreza generalizada a lo largo del país, entendida esta como la falta de acceso a las necesidades básicas y la permanecía de enfermedades de fácil erradicación debido a la alta insalubridad, esto ahondado por la crisis económica actual, dando como resultado una deficiente inserción social por parte de la población al mercado laboral [baja productividad de la mano de obra] y en la sociedad misma [reflejada en las altas tasas de desempleo y violencia], también se puede observar una marcada desnutrición, mortalidad, morbilidad y hacinamiento de la población conformando todos estos elementos la pobreza misma. Esto a consecuencia de la mala distribución del ingreso y la falta de infraestructura pública y privada adecuadas para el desarrollo social, así como la falta de acceso a una buena alimentación, vivienda, servicios, salud, y educación. A todo esto se suma la escasa o deficiente información actualizada para la realización de un completo análisis económico.

    Otra es la falta o escasa autonomía y autogestión tanto financiera como administrativa evidenciadas por: dependencia de las asignaciones del gobierno central, no-generación de nuevos recursos, agresivo endeudamiento, deficiente información administrativa financiera, personal escasamente capacitado, atribuciones y responsabilidades no claras, falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y la participación ciudadana. Todo esto afectado con un alto grado de influencia política por parte de las clases económicamente dominantes de cada región.

    Dentro del Proceso mismo de descentralización se puede identificar algunos problemas debido a la carencia de un marco legal adecuado dando como resultado la falta de coordinación y planificación de políticas económicas desde los gobiernos seccionales hacia él central, poca claridad en la definición de responsabilidades y atribuciones de cada gobierno seccional y su grado de influencia causando la superposición de funciones en los diferentes niveles de gobierno. Un proceso de transición y delegación de funciones no delimitado adecuadamente haciendo que el gobierno central mantenga las responsabilidades de los servicios a descentralizarse.

    De mantenerse el escenario antes mencionado los gobiernos seccionales aumentarían su gasto corriente o de capital incurriendo en déficits provocando una expansión en la demanda agregada que causaría un efecto crowding out o in. Pudiendo estos déficits ser financiados mediante transferencias presentes y futuras, endeudamiento, impuestos o retorno de inversiones de capital, donde una concentración en cualquiera de ellos provocarían una perdida de autonomía financiera.

    Una política fiscal sana deberá evitar la concentración de las fuentes de financiamiento, así como una coordinación del gasto de acuerdo a los requerimientos de la economía contrarrestando la incertidumbre que causan estos factores a la gestión municipal, y la estabilidad económica. A un más si se toman en cuenta la rigidez de la política monetaria y cambiaría a consecuencia del proceso de dolarización.

  2. Antecedentes

    Para poder hablar de descentralización y su impacto en la estabilidad macroeconómica, primero se debe definir algunos conceptos básicos y su interelación e incidencia a nivel macro.

    1. Según Richard A. Musgrave en su libro "Hacienda Pública Teórica y Aplicada", define tres funciones o objetivos donde deben ir orientadas las políticas del gobierno, que son:

      1. Se entiende por la función de asignación a la provisión de bienes sociales o el proceso por el que el uso total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales y por el que se elige la combinación de bienes sociales. Los cuales no se pueden proveer mediante el sistema de mercado, es decir, a través de transacciones entre consumidores y productores individuales.

      2. Función de Asignación.-

        Se entiende por la función de Distribución el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado "equitativo" y "justo" de distribución. Dicha función por ocuparse de la provisión eficiente de bienes sociales, inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el tipo de problema que tradicionalmente se ha planteado el análisis económico: el uso eficiente de los recursos dadas una distribución de la renta y una pauta de las preferencias de los consumidores determinadas.

      3. Función de Distribución.-
      4. Función de Estabilidad Económica.-

      Se define por función de estabilidad económica a la utilización de la política presupuestaria como un medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos. Es decir como el estado puede incidir a obtener un alto nivel de empleo, un razonable grado de estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento económico.

    2. Funciones del Estado
      1. Concepto y Objetivo.-
    3. Descentralización
  3. Conceptos Básicos

Antes de definir la descentralización, se debe poner en claro cuales son sus objetivos y los mecanismos para lograr estos, que son:

  • Si no el principal uno de los más importantes, "es [lograr] el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, a través de una mejor prestación de servicios y un mejor acceso a estos por parte de la población".
  • Lograr equidad en la participación y la distribución de los recursos del Estado, mediante el fortalecimiento de la participación social y la definición de funciones de las instituciones del régimen seccional, a fin de optimizar los recursos y evitar la superposición de funciones.
  • En lugar de ofrecer un conjunto de bienes y servicios uniformes al país, los adapta a las preferencias de cada región, a través de un plan de desarrollo local elaborado con la planificación participativa de la comunidad.
  • Por último, Impulsar el desarrollo de áreas rurales y/o menos favorecidas, con el uso de subvenciones e impuestos, así como focalizando las obras haciendo a estas más atractivas para la inversión. De igual manera imponiendo un mayor impuestos en áreas urbanas dando el costo real de invertir en estas. Todo esto en un marco de crecimiento sostenido para cada región.

Identificados los objetivos, ahora se puede definir con claridad un concepto, pero en vista de la existencia de varios enfoques y sustentaciones para definir el término descentralización se citarán algunos de ellos, seleccionados por el uso habitual en la critica de la opinión pública:

  • Según el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), la Descentralización consiste en la transferencia de competencias, atribuciones, funciones y recursos desde el gobierno central (en cualquier nivel) al régimen seccional autónomo (consejos provinciales, municipios, juntas parroquiales) y organizaciones de la sociedad.
  • Para Shahid Javed Burki, en su libro "Beyond the center: decentralizing the state" define a la descentralización "... este término, se refiere al proceso de devolver poder político, fiscal y administrativo a las unidades de gobiernos subnacionales".
  • A este respecto la ley especial de descentralización del estado y de la participación social, promulgada el 8 de octubre de 1997, define la descentralización como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos secciónales autónomos.

En conclusión, él terminó descentralización se entiende como el proceso mediante el cual se transfiere funciones y recursos del estado central hacia los gobiernos secciónales, así como dotar de la capacidad de decisión para velar por el desarrollo sustentable de cada región sin contradecir o violar las leyes y la soberanía nacional.

  1. Diferencia entre Desconcentración, Descentralización, Autonomía y Autarquía.-

Al igual que en el caso anterior al definir él termino descentralización, existe en la teoría muchas definiciones y factores que ayudan a diferenciar entre desconcentración, descentralización, autonomía, y autarquía, para los cuales se resumen algunos de estos.

Al apreciar el cuadro No. 1, se entiende a la desconcentración como la delegación de atribuciones, funciones y recursos dentro del mismo régimen, hacia sus propias dependencias en otros niveles territoriales, en cambio a la descentralización como la desconcentración de la función de asignación hacia los gobiernos secciónales, donde la función de distribución podría estar en el gobierno central y/o seccional pero bajo la supervisión del gobierno central.

Cuadro No. 1

Modelos de Estado y Nivel de Gobierno Responsable

Fuente: El Autor

Elaborado por: El Autor

En cambio por autonomía se entiende como la conformación de jurisdicciones territoriales (provincias, departamentos, regiones, cantones) con gobierno propio, para cuyo funcionamiento ejercen directamente la gestión, administrativa y en determinada normativa jurídica, dentro del territorio de su incumbencia, conservando su pertenencia política a un estado unitario. La adquisición de autonomía se hace factible mediante el ejercicio descentralizado de competencias y atribuciones, más la gestión de recursos, en ámbitos de responsabilidad manejados antes por el gobierno central. La autonomía no genera soberanía, o sea que la autonomía no significa la creación de países.

Al contrario de los términos antes mencionados la autarquía es una situación de total autosuficiencia económica. En esta situación una región puede prescindir del intercambio comercial tanto interno como externo.

  1. Con la finalidad de deducir la definición de estabilidad macroeconómica, se empezará recordando que, "la economía es la ciencia que estudia la manera en que las sociedades utilizan los recursos escasos para producir mercancías valiosas y distribuirlas entre los diversos individuos produciendo bienestar". Conociendo que el gobierno sabe en qué consiste ese bienestar de sus ciudadanos y tiene también información fiable necesaria para llevar a cabo la política que permitiría maximizar dicho bienestar, este hace uso de la política económica para lograr dicho propósito.

    Llamándose "política económica a toda actuación del gobierno dirigida a influir en la trayectoria temporal de alguna variable económica", encaminada a corregir las fluctuaciones económicas (evitando tanto las recesiones como las expansiones excesivas), a fin de lograr un crecimiento sostenido y estable con un empleo de los recursos lo más próximo posible al pleno, evitando o corrigiendo aquellos desequilibrios (inflación, déficit público, déficit por cuenta corriente) que, si creen y se repiten en el tiempo, pueden hacer imposible aquel crecimiento sostenido.

    Así podemos definir a la estabilidad macroeconómica como un objetivo de política económica que consiste en reducir o minimizar las variaciones cíclicas en el nivel de actividad o producción económica, así como restableciendo el equilibrio interno y externo de la economía nacional.

    1. Siendo la estabilidad macroeconómica una situación económica deseada por los agentes económicos el objetivo final de está, es lograr el bienestar de la sociedad alcanzando tres objetivos de política económica, que son:

      1. Equilibrio Interno.-
    2. Objetivo
  2. Estabilidad Macroeconómica

Se da cuando los recursos productivos de un país están plenamente empleados y su nivel de precios está estabilizado, definiendo estos:

  • Recursos en pleno empleo: Los recursos o factores productivos son todo aquello que contribuye a obtener bienes y servicios, estos se los puede dividir en: naturales, humanos, y capital físico o medios de producción. Una situación de pleno empleo se da cuando todos los factores productivos de una economía son utilizados plenamente. Esta definición acepta un cierto nivel de desempleo, por razones estacionales o friccional.
  • Estabilidad del nivel de precios: Debido a la escasez de los recursos y siendo la primera cuestión para la sociedad el determinar la composición de la producción. Si los agentes tienen libertad de elegir y les damos los medio de manifestar sus preferencias, se tendría un mecanismo que posibilitaría conocer qué tipos de bienes han de producirse. Ese mecanismo es el sistema de precios. Una persona indica, mediante el precio que está dispuesto a pagar por un bien, la deseabilidad que le representa el mismo. Así la estabilidad en los precios es un objetivo de política económica que consiste en reducir las fluctuaciones del nivel general de precios internos, factores de producción y tipo de cambio, con respecto a sus precios de equilibrio donde la economía asigne su valor real a cada bien de acuerdo a las preferencias de los agentes.
  1. Los textos de economía internacional identifican a menudo el equilibrio externo con el equilibrio de la balanza por cuenta corriente, pero esta definición no es adecuada como regla general ya que para la balanza por cuenta corriente no es generalmente cero, los países tratan por lo general de evitar fuertes superávit o déficit, a menos que tengan claro que esos grandes desequilibrios están justificados por potenciales ganancias en el comercio íntertemporal. Así el objetivo del equilibrio externo consiste en un nivel de la cuenta corriente, que permita conseguir las mayores ganancias del comercio en el tiempo, sin el riesgo derivado de problemas como: un excesivo déficit donde representan un elevado consumo presente como resultado de una desacertada política gubernamental o de un mal funcionamiento de la economía. O un excesivo superávit donde refleja un préstamo excesivo a los extranjeros, el país podría encontrarse en el futuro ante la imposibilidad de recuperar estos prestamos, así también se puede convertir en el objetivo de las medidas proteccionistas discriminatorias de sus socios comerciales que tengan déficit exteriores.

    Otra forma de medir el equilibrio externo es la balanza de pagos que ha tenido a lo largo de la historia una importante función a la hora de expresar los desequilibrios exteriores, y para muchos países todavía desempeña este tipo de función. Una balanza de pagos deficitaria puede indicar una crisis, ya que ello significa que el país está perdiendo sus reservas exteriores o se está endeudando respecto a las autoridades monetarias del exterior.

  2. Equilibrio Externo.-
  3. Crecimiento Económico Sostenido.-

Se define como crecimiento económico al aumento en la producción de bienes y servicios en la economía, por unidad de tiempo. Pero este crecimiento no es sostenido en el tiempo por diversas razones dando origen a las fluctuaciones económicas que son las "desviaciones de la producción y el empleo respecto de su trayectoria de equilibrio a largo plazo". "Parece casi una ley de la naturaleza que las economías [crezcan] a lo largo del tiempo a pesar de las guerras, los desastres naturales o las crisis coyunturales; así los indicadores en la práctica de las economías muestran, por lo general, un crecimiento a largo plazo". En tal motivo la política económica debe lograr mantener un crecimiento sostenido en el largo plazo donde este crecimiento sea mayor al crecimiento de la población, evitando grandes desvíos o fluctuaciones en su trayectoria de largo plazo o cambios estructurales adversos.

  1. Instrumentos

Para alcanzar la situación de estabilidad macroeconómica los gobernantes tienen diferentes instrumentos de política económica de acuerdo a la situación, coyuntura y estructura que tiene cada región, "los principales instrumentos de estabilización son la política monetaria y la política fiscal", "Otro tipo de políticas, tales como las políticas comerciales, tienen efectos macroeconómicos. Sin embargo, tales políticas no son utilizadas normalmente para fines de estabilización macroeconómica", así también por estar dentro de los ingresos del gobierno puede formar parte de política fiscal. Otra política que influye en la estabilidad macroeconómica es la política cambiaría que se refiere al manejo del tipo de cambio y su sistema cambiario, pero una causa importante para la "variación del tipo de cambio son los factores que afectan tanto a la oferta monetaria como a la demanda de dinero de un país, así las variaciones monetarias influyen en el tipo de cambio ya que modifican tanto los tipos de interés como las expectativas acerca de los tipos de cambio futuros" (ver gráficos No. 1, 2, y 3), en tal motivo la política cambiaría se ve condicionada a los objetivos de la política monetaria y fiscal.

Gráfico No. 1

Equilibrio Simultáneo Mercado Monetario y Divisas

Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.461

Gráfico No. 2

Efectos de la Política Monetaria Sobre el Tipo de Cambio

Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.463

Gráfico No. 3

Efecto de una Devaluación en el Exterior sobre el Equilibrio Monetario Interno

Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.465

En el cuadro No. 2 tiene un resumen de los instrumentos y objetivos de estas políticas estabilizadoras:

Cuadro No. 2

Instrumentos, Objetivos de las Políticas Estabilizadoras

Fuente: Moneda y Banca, Roger LeRoy Miller; Hacienda Pública, Richard Musgrave;

Macroeconomía Avanzada I, Antonio Argandoña

Elaborado por: El Autor

Para los hacedores de política económica tradicionales el problema de la elaboración de dicha política es sencillo: se trata de determinar qué cambios debe introducir el gobierno en los instrumentos a su disposición de modo que se consigan en las variables objetivo aquellos valores que maximizan la función de bienestar social. La política así diseñada se llama política discrecional.

Para una correcta selección de los instrumentos de política económica más adecuados que ayuden a estabilizar la economía, también se debe tomar en cuenta los "rezagos de tiempo" entre los cuales se tiene:

  • Regazos de Reconocimiento: Este rezago se debe a que los hacedores de política no obtiene la información tan rápido como suceden los acontecimientos, sino deben pasar algunos meses para lograr la información exacta y necesaria para determinar las causas del problema.
  • Rezago de Acción: Se le conoce así ya que descubierta las causas del problema, debe transcurrir un tiempo largo antes de que se pueda aplicar cualquier política o poner en marcha un programa de acción. Este rezago puede ser largo y variable para la política fiscal pero, por lo general, será relativamente corto para la política monetaria. Esto se debe a que cualquier cambio se necesita la autorización del parlamento y luego su difusión para la ejecución.
  • Rezago de efecto en el tiempo: Se debe a que luego de la puesta en marcha de la política se debe esperar un periodo de tiempo hasta que dicha política de resultados sobre las variables que se necesita influir. Para algunos economistas opinan, que en el caso de la política fiscal, el rezago se puede extender por varios años. En cambio para la política monetaria, el rezago podría variar desde unos pocos meses hasta varios años.

Tomando en cuenta lo antes mencionado, "una crítica temprana al planteamiento discrecional de las políticas macroeconómicas sostenía que el gobierno carece de información suficiente acerca del modelo y de las perturbaciones, y, por tanto, acerca de los efectos de sus propias acciones: No sólo la dirección o signo y la cuantía de esos efectos, sino, sobre todo, el retardo con que actúa, que es muy importante a la hora de valorar el carácter estabilizador o desestabilizador de esa política", es decir "el gobierno se enfrenta siempre con una incertidumbre radical sobre el modelo, las perturbaciones, los retardos y las respuestas del público, intentar la sintonía perfecta es una tarea condenada al fracaso".

Las consideraciones anteriores aconsejan sustituir la actuación discrecional por una política de reglas que especifiquen la relación entre los instrumentos (o los objetivos intermedios, sí los hay) y los objetivos últimos. Donde el gobierno establece y mantiene durante un período relativamente largo unas reglas o pautas de actuación predeterminadas acerca de los valores que los instrumentos deben tomar en el tiempo. Pero ¿por qué no es más frecuente su uso en la política económica? Probablemente porque resulta muy difícil diseñar el "contrato" con el que se "obligará" al gobierno a cumplir la regla. ¿Qué objetivos se fijarán? Cuantos más se establezcan, más difícil será la gestión de la política. ¿Cómo se ponderarán, si son varios? ¿Se mantendrán constantes las ponderaciones, aunque cambien las circunstancias? ¿Quién establecerá esas reglas y ponderaciones? ¿Los ciudadanos en referéndum, el parlamento, el gobierno, el banco central,...? ¿Quién supervisará al que ejecute la política y cómo se le obligará a cumplir las reglas? ¿Se admitirá alguna excepción en crisis? ¿Quién administrará las excepciones, con qué criterio y con qué información?

Así se llega a la disyuntiva de que manera ejecutar la política económica, pero "en la mayoría de los casos no tiene sentido el manejo discrecional de los instrumentos: hay que ir a una política de reglas, orientada a la consecución de objetivos a largo plazo, que sea consciente de sus limitaciones, que renuncie a la "sintonía perfecta" y a la "ingeniería social", y que evite también las aceleraciones o deceleraciones bruscas, que serán, probablemente, desestabilizadoras.

Con el objeto de identificar los instrumentos de política económica que logren el equilibrio interno y externo, bajo condiciones similares a la economía ecuatoriana se revisa en el Anexo No.1 un modelo teórico con este propósito. Concluyendo que la única política de estabilización económica que se puede aplicar en la economía ecuatoriana (bajo un esquema de dolarización) para alcanzar la estabilidad macroeconómica es la política fiscal.

    1. Como ya se menciona anteriormente "la política fiscal opera mediante la manipulación de los ingresos y gastos de las administraciones públicas, así como a través de los mecanismos de financiamiento de sus déficit (o de la colocación de sus superávit) para la consecución de objetivos diversos, micro y macroeconómicos, como la provisión de bienes y servicios (públicos o no), las transferencias de renta o riqueza, la estabilización de la economía, la eficiencia, el fomento o la recesión de ciertas actividades o resultados (como el impacto de las actividades humanas sobre el medio ambiente), etc."

    2. Concepto y Objetivos
    3. Instrumentos

    "Los ingresos (impuestos) y gastos (compra de bienes y servicios o transferencias) de las administraciones públicas han sido, desde [la antigüedad], instrumentos empleados para estabilizar la economía, es decir, para la consecución del pleno empleo y/o la estabilidad de los precios y de las cuentas exteriores". El impacto que tiene cada uno de estos instrumentos sobre los componentes de la demanda agregada se puede observar en los gráficos No. 4 al 10. Los cambios de G y T, reflejan cambios en los programas de gasto o en los tipos impositivos, es decir, son cambios de los parámetros fiscales conocidos como política fiscal discrecional.

    En el gráfico No. 4, un incremento en los gastos del gobierno desplaza la curva IS hacia la derecha, en g[1/(1-b)] (b propensión a consumir). Si la tasa de interés no cambia, el ingreso se incrementará de ye a y3; y3 – ye = y = g[1/(1-b)]. Sin embargo, un incremento del ingreso nacional aumenta la cantidad de dinero deseada por saldos L1. A su vez, este incremento en la demanda monetaria en relación con la oferta monetaria (constante) genera un déficit de dinero y de liquidez. Las ventas de bonos hace que las tasas de interés suban; una tasa de interés más alta genera una reducción en la inversión y en el consumo. En el largo plazo el equilibrio agregado se mueve del punto A al punto B; la tasa de interés real y el ingreso nacional real suben. Sin embargo, el incremento final del ingreso nacional no es tan alto como lo sería en el caso contrario; el efecto multiplicador ha disminuido; y1 – ye < y3 – ye.

    Gráfico No. 4

    Efecto de desplazamiento al incremento en Gasto Público

    Fuente: Roger LeRoy Miller, Moneda y Banca, McGraw-Hill, Segunda Edición, Colombia, 1997, p.489

    En el Gráfico No. 5, una disminución en los impuestos desplaza la curva IS hacia la derecha, en una distancia igual a la reducción en los impuestos multiplicado por el multiplicador de impuestos. Si la tasa de interés no sube, la nueva posición de equilibrio se produce en el punto B; se presenta el efecto multiplicador de impuestos pleno y el cambio en el ingreso en y2 – ye. Sin embargo, un nivel más alto del ingreso nacional incrementa la demanda de saldos L1; por cuanto la oferta monetaria es constante, existe una escasez de liquidez en el punto B. El creciente deseo de saldos L1 conduce a las ventas de bonos y a tasas de interés más altas; las tasas de interés más altas reducen el consumo y la inversión y, y real baja por debajo de y2. Eventualmente, la combinación de una tasa de interés más alta y un nivel de y, satisfacen las condiciones de equilibrio tanto en el mercado de bienes como en el mercado monetario. En este gráfico, existe esta combinación en el punto C.

    Gráfico No. 5

    Efecto de una disminución en los impuestos

    Fuente: Roger LeRoy Miller, Moneda y Banca, McGraw-Hill, Segunda Edición, Colombia, 1997, p.491

    Los efectos que se dan en la economía no solo son determinados con los movimientos de ingresos o gastos sino de cual es su forma de financiamiento. Así en el Gráfico No. 6, indica el impacto neto sobre la economía, si el incremento en los gastos del gobierno se financian mediante un incremento igual en los impuestos. Un incremento de US$ 1.000,oo millones en G y Tx hace que la curva IS se desplace hacia la derecha en US$1.000,oo millones (R-A); DA es mayor que cualquier tasa de interés. Sin embargo, por cuanto la oferta monetaria no cambia, la curva LM no se desplaza. Como resultado, el cambio neto es un movimiento desde A hasta C y, no desde A hasta R; el ingreso nacional sube en menos de US$1.000,oo millones.

    Gráfico No. 6

    Incremento de Gasto financiado con impuesto

    Fuente: Roger LeRoy Miller, Moneda y Banca, McGraw-Hill, Segunda Edición, Colombia, 1997, p.512

    Ahora se muestra en el Gráfico No. 7, un incremento del gasto financiado por un incremento igual en los bonos en circulación esto no produce un efecto multiplicador pleno, debido al impacto financiero de la política fiscal. Un incremento de US$1.000,oo millones en G y B (dada una PMgC de 0.75) hace que el ingreso nacional suba a yc no a yb, por cuanto se elimina alguna parte de la inversión privada y consumo a medida que la tasa de interés sube de r a r1; el ingreso nacional aumenta en menos de US$4.000,oo millones.

    Gráfico No. 7

    Aumento del Gasto Financiado con Emisión de Bonos

    Fuente: Roger LeRoy Miller, Moneda y Banca, McGraw-Hill, Segunda Edición, Colombia, 1997, p.514

    Una ultima alternativa de financiamiento del déficit fiscal es mediante la coordinación con la política monetaria, es claro que bajo un esquema de dolarización dicha política no puede ser aplicada por las autoridades, pero aquí solo se revisara por un enfoque teórico en el gráfico No. 8 la curva IS se desplaza de IS a IS’ en US$4.000,oo millones si G se incrementa en US$1.000,oo millones y si la propensión marginal a consumir es 0.75. En este ejemplo, hemos desplazado la curva LM hacia la derecha (debido a un incremento en el dinero de alto poder, que conduce a una expansión múltiple en la oferta monetaria) en una cantidad suficiente para generar una nueva situación de equilibrio donde el ingreso nacional sea superior a US$4.000,oo millones y donde no cambie la tasa de interés. Si la curva LM se ha desplazado hacia la derecha en una cantidad menor que la que se indica en este gráfico, la tasa de interés de equilibrio será más alta y el nivel de equilibrio del ingreso nacional será inferior a yb.

    Gráfico No. 8

    Relación de la Política Fiscal y Monetaria

    Fuente: Roger LeRoy Miller, Moneda y Banca, McGraw-Hill, Segunda Edición, Colombia, 1997, p.516

    Los movimientos de la política fiscal también influye en la cuenta corriente de la balanza de pagos, así la cuenta corriente es igual al superávit financiero privado (Sp – Ip) menos el déficit presupuestario. Debido a que la cuenta corriente es igual a la diferencia entre el ahorro total y la inversión total de la economía (CC=S-I), tenemos:

    CC= (Sp - Sg) – (Ip + Ig)

    CC= (Sp - Ip) - (Sg – Ig)

    CC=(Sp - Ip) – DEF

    Nótese un nexo entre el tamaño del déficit presupuestario fiscal y el saldo de la cuenta corriente. Si el superávit privado permanece constante, un aumento en el déficit fiscal se asocia con una caída de la cuenta corriente. Así en el Gráfico No. 9, Sp representa la curva de ahorro del sector privado. Para obtener el ahorro total. Sumamos simplemente el ahorro público al ahorro privado. En el gráfico, el ahorro público está dado por la distancia horizontal entre las curvas de S (ahorro total) y de Sp. Adviértase que S y Sp son paralelas, basándose en el supuesto de que el ahorro fiscal sea exógeno e independiente de la tasa de interés en consecuencia, un cambio en la tasa de interés no afecta la distancia horizontal entre las curvas de S y Sp. En forma similar, sumando la demanda privada y un nivel dado de inversión fiscal, puede obtener la curva para la inversión total.

    Gráfico No. 9

    El Gobierno y el Proceso Ahorro-Inversión

    Fuente: Jeffrey Sachs y Felipe Larrain, Macroeconomía en la Economía Global, Prentice Hall, Primera, 1995, p.193

    La forma más directa en que las decisiones de política fiscal del gobierno afectan las acciones de una familia es a través de los efectos de los impuestos sobre las restricciones presupuestaria íntertemporal. Inicialmente se supone que el gobierno opera con presupuesto equilibrado.

    En el Gráfico No.10a, un incremento transitorio del gasto fiscal financiado con impuestos en un país pequeño que enfrenta una tasa de interés mundial, la declinación en el ahorro para una inversión dada reduce su saldo de cuenta corriente. Así se puede observar que el ahorro total se muestra como la suma del ahorro privado y el ahorro público (inalterado). Partiendo del punto de equilibrio A, la cuenta corriente se mueve hacia un déficit de magnitud AB. Por tanto, un incremento transitorio del gasto fiscal financiado con impuestos causa un deterioro de la cuenta corriente. Sin embargo, en el caso del control de capitales, presentado en el gráfico No.10b, la declinación en el ahorro nacional provoca un alza en la tasa de interés interna en lugar de un deterioro en la cuenta (que tiene que estar siempre en equilibrio).

    Gráfico No. 10

    Incrementos Transitorios del Gasto Fiscal Financiado con Impuestos

    Fuente: Jeffrey Sachs y Felipe Larrain, Macroeconomía en la Economía Global, Prentice Hall, Primera, 1995, p.195

    Considerando ahora un incremento permanente del gasto fiscal financiado con mayores tributos. Hace que el ahorro del gobierno no varíe, pero el ahorro privado se ve menos afectado, en consecuencia un aumento permanente de impuestos equivale a una caída en el ingreso disponible permanente. Las familias tienen que ajustarse, reduciendo su consumo en mayor grado de lo que hacían con un incremento transitorio de impuestos. Haciendo que el ahorro privado no caiga tanto –y quizá no cae en absoluto -.

    Anteriormente se ha hablado de los efectos que provoca una aumento del gasto del gobierno sobre ciertos componentes de la demanda agregada es así que "el término desplazamiento (crowding out), se usa de un modo general para designar cualquier caída del gasto privado que acompaña a un aumento del gasto público. Lo más común es aplicarlo a un "desplazamiento" de la inversión privada provocado por una expansión del gasto fiscal. En una economía abierta, sin embargo, hay otras formas de gasto (como las exportaciones netas), que también pueden ser desplazadas cuando sube G". Un caso contrario "puede suceder cuando el gasto fiscal en bienes y servicios puede hacer descender los costos marginales de producción del sector privado, incrementado de esta manera la oferta agregada".

    Como ya se menciono, cualquier "esfuerzo deliberado y consciente del Congreso y de la rama ejecutiva para lograr la estabilidad macroeconómica", se le llama política fiscal discrecional, "Pero no todos los cambios en los impuestos (o cambios en las tasas de tributación) ni todos los cambios en los gastos del gobierno constituyen una política fiscal discrecional. Por el contrario, algunos cambios pueden constituir estabilizadores incorporados a la economía. Los cuales no requieren una nueva legislación por parte del Congreso; el Congreso no tiene que aprobar estos estabilizadores incorporados mediante una ley", así a esté tipo de estabilizadores se le conoce con el nombre de "política fiscal automática".

    Los principales estabilizadores incorporados mencionados por Miller, en su libro Moneda y Banca son: el sistema de impuestos progresivo sobre el ingreso, la compensación por desempleo, el impuesto a los ingresos corporativos y otros impuestos.

    Así se define que los cambios discrecionales son cambios exógenos en los parámetros al sistema de determinación de la renta, ya que modifican las variables fiscales, tales como el nivel del gasto o los tipos impositivos en el sistema de ecuaciones de gasto, a través del cual se determina la renta. De lo contrario los cambios automáticos son endógenos.

    La distinción entre los cambios automáticos y discrecionales se reflejan en el gráfico No. 11. Considerando una situación en la cual el gasto público, G, se mide en el eje vertical y es igual a OM. Como puede verse a través de la línea MM’, los gastos son independientes del nivel de Y, medido en el eje horizontal. TT muestra la recaudación impositiva T como función de la renta, reflejando un tipo impositivo inicial de renta está en Y1 de forma que tanto G como T se sitúan en el nivel OM y el presupuesto está equilibrado. Suponiendo ahora que como consecuencia de una disminución en las expectativas disminuye la inversión. Como resultado, la renta desciende, por ejemplo a Y2. Los ingresos disminuyen y el presupuesto ahora tiene un déficit AB. Esto ha ocurrido sin que se produzca ningún cambio en los parámetros fiscales G y T. Reflejando únicamente el descenso en la renta causado por la caída de la inversión. Como los parámetros fiscales no han experimento cambios, puede decirse que la política fiscal ha sido pasiva a este respecto. Sin embargo, esto no quiere decir que el sistema fiscal no haya jugado ningún papel en absoluto. Con un nivel inicial de T = OM procedente de un impuesto de suma fija, la disminución hubiera sido más grande. La disminución automática en los ingresos ha actuado como un cojín, retardando la disminución de la renta al permitir que se produzca un déficit. Este es el modelo típico cuando la economía se encamina a una recesión y el presupuesto demuestra una tendencia a incrementar el déficit o a disminuir el superávit.

    Gráfico No. 11

    Política Fiscal Automática frente a Discrecional

    Fuente: Musgrave Richard, Hacienda Pública Teórica y Aplicada, Quinta Edición, Madrid, 1992, p.655

    Considerando ahora una situación diferente, con el nivel de renta Y1, los gastos OM y un presupuesto equilibrado, pero ahora se supone que no se produce cambios en el sector privado sino que G se incrementa hasta ON. Como resultado, la renta aumentará desde Y1 hasta Y3. También aumentará T pero en menor cantidad que G. Una vez más el presupuesto presentará un déficit que será igual a RD. Siendo RD = AB, tenemos el mismo resultado presupuestario que en el caso anterior, pero las circunstancias subyacentes son diferentes. En el primer caso, el cambio observado desde el presupuesto equilibrado hasta el déficit se producía como consecuencia del descenso, mientras que en el segundo se producía como consecuencia de una política fiscal expansiva. Si representamos el nivel de renta de pleno empleo como Yf y G = OM, nuestra posición de partida se caracterizará por un superávit de pleno empleo EF. El primer experimento, con una disminución de la renta de Y1 a Y2, no cambiaba esta situación, manteniéndose el superávit de pleno empleo en EF. Pero el segundo experimento, con la renta incrementándose hasta Y3, modifica el superávit de pleno empleo hasta un déficit HF.

    Así también en el gráfico No. 11, se puede distinguir dos conceptos de déficit. Uno se refiere al déficit que se produciría si la renta fuera de pleno empleo, obteniendo el correspondiente nivel de recaudación de pleno empleo. El otro se refiere al exceso de déficit real sobre el déficit de pleno empleo y refleja las condiciones económicas actuales. El primero puede ser denominado déficit estructural y el último déficit cíclico, es decir, el déficit real será RD, el déficit estructural será FH=KD y el déficit cíclico será RK.

    En conclusión "una variación de un gasto o un ingreso del sector público tiene carácter automático cuando responde a factores endógenos al modelo económico y exógenos al sector público".

    Pero los estabilizadores automáticos pueden ser favorables o perjudiciales para la estabilidad económica con sus movimientos contracíclico o cíclicos dependiendo de las circunstancias, y la flexibilidad automática.

    Esta flexibilidad automática es favorable en el sentido que en el corto plazo tiende a amortiguar la amplitud de las fluctuaciones de la actividad económica, pero en una economía que presente un sesgo inflacionista, en cambio esta respuesta es perversa e indeseable si se parte de una posición de desempleo.

    Para el largo plazo una respuesta automática en una economía en crecimiento, se observa que la necesidad de una acción discrecional se ve incrementada en lugar de reducida. Dada una política fiscal pasiva que mantenga invariable los tipos impositivos y los programas de gasto, un incremento automático en los ingresos lleva a un aumento del superávit para un nivel de renta de pleno empleo y, por lo tanto, genera un efecto de rémora en la economía. Para que la política fiscal sea neutral en una economía en crecimiento, es necesario la expansión de la demanda. En consecuencia, puede decirse que el crecimiento económico genera un dividendo fiscal, utilizándose para reducir los tipos de impositivos o para incrementar los servicios públicos.

  1. Política Fiscal

    A este respecto ha ilustrado V. Tanzi, que "la descentralización fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos". "Primando los conceptos de: devolución de funciones impositivas y gastos, valores políticos como autonomía local y gobernabilidad, mientras también se fortalece el rasgo de responsabilidad fiscal (accountability) de los gobiernos subnacionales hacia su comunidad".

    Otro concepto que forma parte de la descentralización fiscal, se da cuando "el gobierno central no puede tener autoridad legal para imponer limite en los déficit presupuestarios de los gobiernos subnacionales. En estos casos, el gobierno central para cubrir el crecimiento del gasto en los gobiernos subnacionales intentará cortar discrecionalmente las transferencias a dichos gobiernos, esto podría ser frustrado por el endeudamiento de los gobiernos subnacionales", tomando competencias financieras, conjuntamente con la facultad de endeudamiento para el propósito de financiar los déficit o colocar los superávit.

    Así "este sistema [estará] compuesto tanto por las responsabilidades de gastos como por las facultades existentes en materia tributaria y de endeudamiento, como por el régimen de transferencias de recursos empleados para financiar desequilibrios en los distintos niveles de gobierno".

    Concluyendo que una "descentralización fiscal traslada el manejo y/o problemas de la política fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales, reduciendo significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno central con el objeto de estabilizar la economía. Haciendo que los gobiernos subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica".

    Las implicaciones que pueda tener la descentralización fiscal, sobre la discrecionalidad y/o estabilidad macroeconómica, depende de las relaciones intergubernamentales entre gobierno central-seccional y/o entre los secciónales, medido a través de: la forma (desequilibrios verticales y horizontales) y autonomía de las operaciones fiscales (grado de descentralización fiscal). "Enmarcándose las variantes delegativas en la relación principal-agente en la cual el principal (el nivel central) acepta vincularse contractualmente con los agentes (gobiernos subnacionales o locales) con la expectativa de que éstos últimos llevarán a cabo programas orientados a la obtención de resultados deseados por el primero. Independientemente de problemas de riesgo moral o selección adversa (que puedan viciar la relación)".

    "Pero la posibilidad para una vinculación positiva entre descentralización fiscal y estabilidad macroeconómica dependerá también del margen existente para el uso, a nivel subnacional, de los dos enfoques estabilizadores más comunes: los movimientos no deliberados de ciertos tributos, gastos y transferencias (estabilización automática) y los cambios presupuestarios autónomos (política fiscal discrecional)".

    En el Cuadro No. 3, se puede diferencias los modelos de desconcentración, descentralización, autonomía y autarquía respecto al nivel de gobierno responsable de las diferentes operaciones financieras donde el modelo de autonomías se diferencia del de descentralización y autarquía por: el grado de descentralización (teniendo la autonomía el grado más alto de descentralización fiscal) y la autosuficiencia del estado descentralizado respectivamente.

    Cuadro No. 3

    Modelos de Estado, Operaciones Fiscales y Nivel de Gobierno Responsable

    Fuente: El Autor

    Elaborado por: El Autor

    1. Con el objeto de analizar las relaciones intergubernamentales se debe revisar las diferentes operaciones financieras que realizan los gobiernos secciónales, es decir, los Ingresos, Gasto, fuentes y/o formas de Financiamiento.

      1. Ingresos.-
    2. Relaciones Intergubernamentales
  2. Descentralización Fiscal

Los ingresos son Propios (conformados por: Tributarios y No Tributarios), Transferencias hacia los gobiernos secciónales, y venta de activos fijos:

  1. Ingresos Propios:
  • Ingresos Tributarios.- "Tienen como fuente de financiamiento: los impuestos sobre la propiedad urbana, rural, vehículos, las actividades económicas (patentes, 1,5 por mil sobre los activos fijos, impuesto único a los espectáculos, al juego), transferencias de dominio de inmuebles y registros (alcabalas) y a las utilidades en la compraventa de inmuebles; contribuciones especiales de mejoras".
  • Ingresos No Tributarios.- "Están constituidos fundamentalmente por las tasas y tarifas de los servicios públicos locales, y por los arrendamientos de bienes [propios] y de uso público".
  1. Ingresos por Transferencias: "Están conformadas por los recursos que, desde el presupuesto del Gobierno Central, se entrega a los gobiernos [secciónales]".
  2. Ingresos por venta de activos fijos: "Están integradas por la venta de bienes muebles e inmuebles".
  1. Gastos.-

Los gastos en los gobiernos secciónales se clasifican en:

  1. Gastos Corrientes.- Son los destinados por [los gobiernos secciónales] para adquirir bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades operacionales de administración y transferir recursos sin contraprestación. Están conformados por gastos en personal, gastos financieros, otros gastos y transferencias corrientes".
  2. Gastos de Capital.- "Son los gastos destinados a la adquisición de bienes de larga duración para uso institucional [en el ámbito] operativo y productivo; incluye las asignaciones destinadas a efectuar transacciones en títulos valores negociados en el mercado financiero. Están conformados por las asignaciones destinadas a la adquisición de bienes de larga duración, a realizar inversiones financieras y transferencias de capital".
  1. Financiamiento.-

El financiamiento se puede clasificar tanto por sus fuentes como por sus formas de financiamiento (entre estas podrían ser: fideicomisos, emisión de títulos valores, deuda flotante, etc.), para el presente análisis se clasificaran en externo e interno:

  1. Financiamiento Externo.- "Ingresos obtenidos por empréstitos de entes u organismos internacionales financieros, o de personas naturales o jurídicas no residentes en el país".
  2. Financiamiento Interno.- "Ingresos obtenidos por empréstitos de entes u organismos financieros públicos o privados, residentes en el país".
  1. Antes de empezar a identificar las ventajas y/o desventajas de la descentralización fiscal, se debe recordar que la descentralización es un proceso político donde "el desarrollo económico y la democratización de los sistemas políticos podrían explicar mucho de su impulso". Así "la primera y más importante ventaja se fundamenta en el acercamiento del gobierno hacia el pueblo". Bajo esta premisa, las ventajas y desventajas de la descentralización fiscal se miden de acuerdo a las operaciones financiera de los gobiernes secciónales:

    1. Si bien la tributación municipal difícilmente juega un papel primordial en el financiamiento de este nivel de gobierno en un futuro cercano, el tema es importante ya que sin capacidad de generar ingresos propios el concepto de poder político se debilita, perdiendo autonomía financiera (entendiéndose que "una asignación racional de las atribuciones impositivas ayuda a que cada nivel del gobierno pueda ejercer control sobre su destino fiscal, en particular, permite elegir el nivel de gasto público a cada nivel del gobierno"), así como una "descentralización basada en impuestos locales tiende a reducir el tamaño del estado en el largo plazo". Para un diseño impositivo adecuado se debe tomar en cuenta lo siguiente:

      Lo primero a tomar en cuenta sería que tipo de impuesto debería administrar cada nivel de gobierno, para esto:

      "Los instrumentos tributarios de mayor potencial de recaudación tienen una base imponible móvil, por lo cual resulta más eficiente administrarlos en forma centralizada, así como hay una tendencia a evitar la discusión de asignación de facultades tributarias entre distintos niveles de gobierno por la complejidad política del tema, frecuentemente de naturaleza constitucional".

      Pero no pareciera conveniente que los gobiernos municipales de la región intensificaran la administración de tributos que graven bases móviles en un futuro cercano. En particular, las complejidades asociadas a la administración del impuesto a la renta y al valor agregado, sólo parcialmente resueltos por la mayoría de los gobiernos centrales en la región, no hacen aconsejable seguir este camino, a pesar de su aplicabilidad en algunos países desarrollados. "Además, la aplicación de un impuesto local sobre el valor agregado fomentará las actividades de tipo proteccionista en los gobiernos subnacionales".

      Así para Charles E. McLure: "el impuesto inmobiliario sería el principal instrumento tributario asignado a los gobiernos municipales. Por su parte, debido a que el consumo ya está fuertemente gravado y el comercio minorista es aún muy atomizado en la mayoría de los países de la región, difícilmente se aplique un impuesto del tipo monofásico a la venta minorista, salvo quizás en el caso de algunos productos específicos. Uno de estos impuestos podría ser la sobretasa a la gasolina, debido a que tiene un potencial importante en términos de recaudación, presenta una complejidad administrativa manejable y es un instrumento adecuado para neutralizar externalidades negativas originadas en el tráfico urbano".

      El impuesto inmobiliario es un gravamen que asegura un flujo estable de recursos, al ser relativamente independiente del ciclo económico. Su base imponible es fija, lo cual le da una ventaja a los gobiernos municipales en términos de acceso a la información requerida para su administración. Otra característica distintiva de este tributo es que es predeterminado, el monto a pagar está determinado por la administración y no como sucede con la mayoría de los impuestos en los sistemas tributarios modernos, por el contribuyente en su declaración jurada. Esto exige una secuencia ligeramente distinta a la verificada habitualmente en la administración de impuestos: el inmueble es identificado por la administración, posteriormente ésta realiza su valuación (la cual representa una suerte de fiscalización ex-ante propia de los gravámenes predeterminados), se determinan los montos a pagar, se emiten las boletas de pago y se controla la recaudación del impuesto".

      "Si bien la inmovilidad de la base facilita la administración del gravamen, lo cierto es que la misma es relativamente costosa, debido a que los inmuebles se caracterizan por ser bienes heterogéneos y mutables. Su falta de estandarización se refleja en que su valor está determinado principalmente por su ubicación geográfica y por las características de su construcción, mientras que su mutabilidad deriva del hecho que son reformados y subdivididos con una cierta frecuencia, a lo cual deben agregarse las transformaciones que se verifican en su entorno urbano".

      Otro problema se presenta cuando "algunos impuestos subnacionales se "exportan": los pagan los residentes de otras jurisdicciones. Dos ejemplos sencillos servirán para ilustrar este punto. Supongamos que una nación tiene una sola fábrica de cigarrillos o una sola refinería petrolera. Un impuesto subnacional en el lugar donde está ubicada la fábrica o refinería se exportaría a los consumidores en todo el país. (Supongamos por el argumento que la importación de cigarrillos sin impuesto sea ilegal y que haya un control eficaz sobre el contrabando)".

      Algunos impuestos compensan por los costos impuestos a los gobiernos subnacionales que los gravan (o los costos para sus ciudadanos). En tales casos, la exportación puede ser apropiada, de hecho, bajo tales circunstancias la exportación del impuesto sería consistente con la justicia y la neutralidad económica, definidas por el principio de los beneficios. Parecería raro que los no residentes no tuvieran que pagar impuestos a los combustibles automotores destinados a cubrir los costos de construir y mantener las carreteras que utilizan cuando viajan como turistas.

      De otro modo, los impuestos que probablemente serán exportados en gran medida o deben asignarse a los gobiernos subnacionales. Exportarlos es injusto y motiva una sobre-expansión del sector público subnacional a costa de los no residentes.

      Otra "necesidad es de evitar las distorsiones en la ubicación geográfica de una actividad económica (por ejemplo, del comercio y la inversión) coloca otro factor limitante sobre la asignación tributaria. Los impuestos que podrían ser aceptables al ser gravados por el gobierno nacional pueden tener consecuencias inaceptables al ser gravados por el gobierno subnacionales".

      Así, muchas naciones prohiben el uso por sus gobiernos subnacionales de impuestos que podrían interferir con el comercio internacional o con el funcionamiento del mercado interno.

      Podrá anotarse que la competencia tributaria y los esfuerzos por evitar las distorsiones en las decisiones sobre las localizaciones son las dos caras de una misma moneda. La competencia tributaria es eficaz únicamente cuando existe el riesgo de la distorsión en la ubicación de las actividades económicas. Los impuestos sobre los beneficios a nivel subnacional no distorsionan la asignación de los recursos (de hecho, contribuye a la asignación económica de los recursos).

      El análisis de la asignación de los impuestos a diferentes niveles del gobierno no debe interpretarse o implicar que los ingresos de cada tipo de impuesto deben asignarse a un solo nivel del gobierno. Generalmente no hay motivo para asignar los ingresos de un determinado impuesto a un solo nivel del gobierno, con tal de que la asignación a más de un nivel se logre de una manera que no cause iniquidades inaceptables, distorsiones económicas ni complejidades con el cumplimiento y administración. De hecho, en muchos casos se pueden evitar estos problemas al asignar un impuesto determinado a más de un nivel del gobierno. Musgrave (1983, p. 14) anota que "El uso múltiple, si se coordina apropiadamente, de hecho simplifica la administración y reduce los costos."

      "Por tal motivo si se lleva al extremo de la independencia subnacional tanto legislativa como administrativa permitiendo la mayor autonomía fiscal. Este enfoque es vulnerable a la inconsistencia, la duplicación de los esfuerzos y la excesiva complejidad del cumplimiento y administración. Estos problemas pueden ocurrir si diferentes jurisdicciones eligen impuestos radicalmente distintos (por ejemplo, algunos gravan las ventas minoristas pero otros gravan el valor agregado), si definen sus bases imponibles de modos distintos (como en el caso de los impuestos estatales a la renta corporativa y los impuestos a las ventas minoristas en los Estados Unidos), o administran los mismos impuestos de maneras distintas. Las iniquidades y distorsiones económicas pueden ocurrir también si los sistemas tributarios de varios gobiernos subnacionales no se coordinan, produciendo vacíos o duplicaciones en sus impuestos. Dentro de ciertos limites, estos problemas --los que difieren en su importancia según el impuesto del que se trate-- pueden y deben tolerarse en aras de alcanzar los beneficios del gobierno descentralizado. Pero pueden y deben evitarse los casos graves de complejidades, iniquidades y distorsiones. Este objetivo puede lograrse sin comprometer gravemente la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales al concertar entre los mismos o mediante la imposición de reglas fundamentales uniformes desde el gobierno central (por ejemplo, reglas para la definición y división de la base imponible para el impuesto a la renta corporativa). Como alternativa, se puede recurrir a impuestos subnacionales adicionales a los centrales".

      Aunque "las asignaciones tributarias que tienen sentido en el ámbito conceptual, político y administrativo pueden conducir, no obstante, a un desequilibrio vertical de los ingresos entre los gobiernos central y subnacionales o a disparidades horizontales entre los gobiernos subnacionales a un determinado nivel".

      El problema aparece entre otras razones: "porque los ingresos fiscales fluctúan con el ciclo económico. En general, los impuestos tienen una elasticidad de ingreso superior a la unidad. Ello establece un mecanismo estabilizador automático si el gasto público está fijo, incrementándose con una tendencia estructural, ya que en los momentos de boom económico tiende a generar superávit fiscal, a pagar la deuda externa y a reducir el premio sobre la tasa de interés que, generalmente está detrás del flujo de recursos del resto del mundo".

      Si el nivel de gasto público se expande pari passu con la recaudación en un momento de bonanza económica generada, por ejemplo, por una importante entrada de capitales, aparecen dos problemas importantes. Por una parte, para mantener el presupuesto estabilizado a lo largo del ciclo económico será necesario realizar reducciones importantes en el nivel de gasto público futuro, cuando los ingresos fiscales se reduzcan ante un contexto menos favorable (shock externo negativo). Si el ajuste a realizar es importante, ello puede afectar la prestación de servicios públicos básicos, menos "protegidos" por la acción de los grupos de presión que otras erogaciones públicas.

      La base tributaria cíclica provoca expansiones de gasto público en el auge sobreestimulándolo, y luego un duro ajuste en el receso contrayéndolo. Si el ajuste es muy fuerte pueden resentirse seriamente los servicios y, por supuesto, encarecer dramáticamente las inversiones por las demoras debidas a problemas de financiamiento, dado que es en el aspecto de gasto donde menos se percibe en el corto plazo el efecto de incumplimiento.

      Por otra parte, es común que los gobiernos subnacionales en Latinoamérica recauden una fracción muy considerable de sus recursos propios con impuestos a las ventas o a la acumulación de mercaderías, aun cuando esté disponible la tributación sobre la propiedad, mientras que sus responsabilidades de gasto están divorciadas del ciclo económico (educación, salud, seguridad, servicios municipales). Esto potencia el problema que se origina por el carácter procíclico de las transferencias intergubernamentales, a la vez que reduce la eficacia de la descentralización fiscal. Debe señalarse que la tributación sobre la propiedad transmite una idea muy precisa de la relación impuesto/gasto, y lleva a evaluar la contraprestación, mientras que impuestos a las ventas o al consumo pueden ser parcialmente trasladados a residentes de otras jurisdicciones. Por esta razón, los gobiernos subnacionales son bastante reacios a colocar altos impuestos sobre la propiedad, ya que ello propiciaría una reacción importante contra el exceso de gastos en los niveles locales (por esta misma razón convendría fomentar fuertemente su uso en las recomendaciones de los organismos multilaterales).

      Para Charles E. McLure, Jr: Es posible que los intentos subnacionales de redistribución no tengan éxito y probablemente distorsionarán la asignación geográfica de los recursos económicos. Los impuestos progresivos diseñados para gravar fuertemente a los ricos pueden motivar la fuga de capitales y de individuos de altos ingresos. De ocurrir así, el impuesto que parece progresivo puede resultar, en realidad, regresivo. Por ejemplo, la incidencia a largo plazo de los impuestos prediales gravados sobre los capitales móviles por una jurisdicción subnacionales puede implicar factores inmóviles como la tierra y la mano de obra, antes que a los propietarios de inmuebles.

      Finalmente, hay el argumento de que, si se lleva a cabo suficientemente la descentralización fiscal, "resultará una mejor distribución de las ciudades en cuanto a su tamaño. Si se obligara a las ciudades a recaudar sus propios impuestos, el costo marginal de vivir en las ciudades subiría, porque así los residentes urbanos pagarían el costo marginal de la prestación de los servicios. Al llegar las disparidades tributarias entre las ciudades de diferentes tamaños a un grado suficiente, se supone que esto inhibiría algo de la migración urbana".

    2. Ingresos Tributarios.-

      "La existencia de desequilibrios verticales y la necesidad de permitir la equidad horizontal compensando la debilidad de base tributaria para igualar el acceso a un conjunto de servicios homogéneos básicos, implica la necesidad de transferencias entre los distintos niveles de gobierno". Pero no se debe entrar en un proceso de descentralización, "basada únicamente en transferencias del estado ya esto tiende a aumentar el tamaño del estado". Así para lograr un diseño adecuado se tomara en cuenta lo siguiente:

      Las transferencias "por su naturaleza no cíclicas no deberían vincularse a determinantes cíclicos, como es el caso de la base tributaria, recaudación o cualquier otro rubro con fuerte incidencia del ciclo económico". Pero las transferencias del gobierno central a los secciónales "dependen fundamentalmente de la estructura y dinámica de la tributación del gobierno central, no de los costos de los servicios traspasados, por lo que su monto fluctúa según la recaudación nacional, lo que en algunos casos, por su magnitud, tiene efectos macroeconómicos no deseados. En efecto, en estos esquemas las fluctuaciones de los impuestos nacionales se traducen automáticamente en mayores o menores gastos, lo que acentúa los ciclos económicos e impide una programación a largo plazo de los gastos. Así un sistema de transferencias dependiente de los impuestos nacionales reduce los grados de libertad de la política tributaria, puesto que todo aumento de las tasas de tributación o de la eficiencia recaudadora se traducen automáticamente en mayores gastos, aun si están orientados a mejorar el balance fiscal, como lo indica lo sucedido en los últimos años en Colombia".

      Para Roy Bahl existen algunas ventajas y desventajas en el uso de las transferencias intergubernamentales como:

      En la medida en que los gobiernos subnacionales tengan más capacidad de movilizar recursos, las disparidades interregionales se ampliarán, ya que los gobiernos locales más urbanizados tienen mayor capacidad imponible y una infraestructura administrativa más fuerte. Si los países han de igualar las diferencias interregionales en capacidad financiera, tendrán que hacerlo con las transferencias intergubernamentales.

      Otro uso de las transferencias intergubernamentales es la compensación por las externalidades. Es decir que, al tomar sus propias decisiones en aislamiento, es posible que los gobiernos locales gasten demasiado poco en los servicios cuando existan beneficios externos substanciales. Por ejemplo, es posible que los gobiernos subnacionales no gasten lo suficiente en los servicios de educación y salud, a comparación de lo que desearía la nación en su conjunto. En este caso, la teoría nos dice que una asignación condicional que estipula más gastos para el servicio en cuestión podría estimular los gastos para dicho servicio.

      Los gobiernos en muchos países en desarrollo y en transición adoptan las transferencias intergubernamentales por otras razones menos justificables. Estas razones erradas se pueden agrupar en cuatro categorías. La primera es para desalentar la autonomía de los gobiernos locales. Es decir que el gobierno central se resiste a ceder su control sobre la gestión gubernamental al entregar a los gobiernos locales la potestad para recaudar ingresos. Como alternativa, se dan transferencias intergubernamentales como fuente de ingresos para los gobiernos locales.

      La segunda razón podría fundamentarse en un intento de mantener u obligar la uniformidad. El objetivo del gobierno central podría ser de resistirse a la diversidad por parte de los gobiernos locales, en términos de la mezcla de gastos o la estructura de los ingresos.

      Una tercera razón podría ser la creencia de que los gobiernos locales son más corruptos que él central y que, por lo tanto, una entrega de responsabilidad hacia los gobiernos subnacionales produciría un desperdicio de los ingresos. Se podría sostener que los funcionarios del gobierno local son más susceptibles de la influencia de los ciudadanos locales, porque están más cerca de las bases locales.

      En cuarto lugar, se podría establecer un sistema de transferencias como parte de una estrategia para escaparse del déficit presupuestario, haciendo que los gobiernos locales "carguen con su muerto". Por ejemplo, se podría crear un sistema de asignaciones, pero con financiamiento insuficiente en una época cuando se encuentra desfinanciado el presupuesto central.

      "Las transferencias diseñadas para compensar el desequilibrio vertical o las disparidades horizontales deben proporcionar un financiamiento inframarginal para los gobiernos subnacionales, y no incidir en las decisiones marginales de dichos gobiernos respecto a su elección entre gastos públicos y privados. Es especialmente importante que los gobiernos subnacionales no sean castigados con la reducción de sus transferencias cuando lograron aumentar sus ingresos de otras fuentes".

      Un factor limitante para diseñar un sistema de asignaciones es la búsqueda de los datos requeridos para implantar y actualizar el sistema, así algunos datos simplemente no existen, o están disponibles pero con limitaciones, y otros solo se limitan en términos de su cobertura geográfica, también se debe tomar en cuenta la flexibilidad del sistema y la adaptabilidad a nuevas estructuras sociales.

      Al respecto de la eliminación de disparidades horizontales, existe una indecisión por ¿Cuál es el objetivo de igualación? Entre las opciones están la igualación de los niveles de ingresos, de la capacidad fiscal, de las necesidades de gasto, de los ingresos disponibles por persona. Una pregunta afín es ¿hasta qué punto debe avanzar la igualación? Es decir, ¿cuánta brecha entre los lugares más ricos y más pobres debe eliminarse?

      Por ultimo el sistema de transferencia puede implicar grandes desventajas como: "usar los recursos de las transferencias futuras como colaterales de endeudamiento permitiendo un grado máximo de inconsistencia temporal", o no ser transparente llegando a manipulaciones políticas, llevando a grandes incertidumbres al sector gubernamental local. Hacer que el gobierno central piense en el sector del gobierno subnacional como un rubro de baja prioridad y motiva a pensar en las rebajas de las transferencias como una forma de remediar los déficits presupuestarios, Provocar que los gobiernos subnacionales no tengan motivo para incrementar su eficiencia o volverse autosuficientes, sintiéndose menos obligados a rendir cuentas ante sus votantes por el nivel de servicios prestados y/o un gasto desmedido en bienes de consumo. Culpando al centro por cualquier deficiencia en la prestación de los servicios o lo "que es peor dejando al gobierno con doble costo de continuar con la provisión del servicio más la transferencia".

    3. Ingresos por Transferencias.-

      Como ya se menciono la principal ventaja del modelo de descentralización es el acercamiento del gobierno hacia el pueblo con el objeto de: mejorar la calidad de vida a los habitantes en cada región, orientando el gasto a las necesidades prioritarias alcanzando así un desarrollo económico local. En este sentido dichos recursos se ocupan en potenciar las fuentes de riqueza de cada región para una mejor inserción hacia un mercado globalizado.

      Debido a que "una rápida transición desde un modelo de estado centralizados hacia uno descentralizado tendería como consecuencia un rápido aumento del gasto público y inestabilidad macroeconómica", se debe tomar en cuenta algunas características con el fin de lograr el bienestar de la comunidad:

      Así "Prud’homme (1995) prevé la posibilidad de un comportamiento fiscal perverso del nivel subnacional, si el ciclo político influye en la decisión de los gobernantes (incremento de gasto antes, e incremento de impuestos después, de las elecciones locales) y concuerda además con el ciclo económico".

      En cambio para Ter-Minassian Teresa existe algunos efectos macroeconómicos como consecuencia de la descentralización fiscal entre los cuales: "Esta claro que el grado de devolución de gastos y responsabilidad de ingresos tienen importantes significado para la política macroeconómica del gobierno central a través del presupuesto. Una perdida significativa del instrumento de impuesto o de control sobre una gran parte del gasto publico puede afectar severamente el campo de maniobra del gobierno central. Incrementando las tasas de impuestos o reduciendo el gasto para cubrir una sobre demanda domestica".

      También un incremento en el déficit de gastos de los gobiernos subnacionales puede aumentar la demanda agregada, y afectar la balanza de pagos desfavorablemente.

      Los déficit verticales tienden a promover excesivos gastos en las funciones iniciales asignadas a los gobiernos secciónales, comprometiendo esto recursos en sueldos generosos para sus empleados. La rigidez de estos gastos hacen difícil para los gobiernos secciónales maniobrar con sus presupuestos para financiar responsabilidades de gastos adicionales que se le transfirieran.

      "Resulta difícil suponer que los gobiernos subnacionales o locales puedan manejar sus gastos con fines de estabilización, cuando en general una parte importante de sus gastos corrientes está comprometida de antemano (gastos salariales) y los gastos de capital tienen las rigideces e inflexibilidades que les son típicas". A un más cuando "el gobierno central no reduce su tamaño laboral este pasa como tarea para los gobiernos secciónales, pero estos se topan con poder de patrocinio o con códigos laborables inflexibles y unión de trabajadores".

      Complementando esto, si "el nivel de gasto efectivos de los gobiernos subnacionales contrasta con los limites de recaudación y poder de endeudamiento, con gastos a favor de rubros con altos efectos multiplicadores tales como trabajos públicos o transferencias a individuos, y estos con alta propensión a consumir pueden aumentar la demanda agregada, en un periodo de tiempo donde el gobierno central esta intentado contraerla".

      Pero también el impacto de las iniciativas de estabilización regionales suelen ser despreciables en el plano nacional debido a su exiguo tamaño relativo comparado con el presupuesto nacional, y "ya que la mayor parte de los efectos de intentos subnacionales en materia de las políticas macroeconómicas se "fugan" hacia otros lugares fuera de su área. Se puede utilizar un sencillo análisis keynesiano de los multiplicadores para ilustrar este problema. Supongamos que la propensión marginal al consumo es de 0,6. Un incremento en los gastos del gobierno central en $100 tendrá un impacto en su segunda vuelta de $60, un impacto en su tercera vuelta de $36 y un multiplicador de 2,50. Supongamos, para la comparación, que los habitantes de un área cuyo gobierno subnacional considera el uso de la política de estabilización importan la mitad de su consumo de otras áreas. Aunque todos los gastos gubernamentales iniciales de $100 se reflejen en mayores ingresos dentro de la jurisdicción subnacional (probablemente una suposición poco realista) el impacto en la segunda vuelta es apenas $30 (el 50% de $60) y el impacto en la tercera vuelta es sólo de $9; el multiplicador global es apenas de 1,43. Así, los efectos multiplicadores más allá de la primera vuelta alcanzan un 150% de los gastos iniciales por el gobierno central, pero apenas un 43% de los gastos iniciales a nivel subnacional".

      Finalmente "conociendo que cuanto más abierta es una economía menor es el efecto que su política doméstica puede causar sobre los precios relativos y sobre las cantidades demandadas de bienes locales. En el extremo, donde todos los bienes son comerciables, el mayor déficit público se traduce en un mayor déficit en las otras regiones, pero su impacto es nulo en la demanda local".

      Otra desventaja se da cuando los gobiernos secciónales mantienen "un enfoque exclusivamente municipalista como el que se ha tratado de adoptar en algunos países creando problemas en la pérdida de economías de escala, sobre todo en el área de la salud, que una descentralización a un nivel más elevado debería solucionar".

      Así el gobierno central debe tener la responsabilidad de los gastos que tengan beneficios más allá de los límites subnacionales o que se caracterizan por economías de escala no realizables a nivel subnacionales. El gobierno subnacional tiene su punto fuerte en la prestación de los bienes y servicios caracterizados por limitadas economías de escala y limitadas fugas de los beneficios a las demás jurisdicciones.

      "Es necesario complementar la reforma con medidas y programas de capacitación específica, sobre todo en el ámbito de la gestión. La falta de habilidades técnicas y de administración limita los resultados de estos procesos. Finalmente, es prioritaria la puesta en marcha de un adecuado sistema de información que facilite el funcionamiento de los nuevos esquemas de gestión descentralizada de salud y educación y que, sobre todo, permita una evaluación del cumplimiento de las funciones transferidas y el uso de las transferencias intergubernamentales por parte de los gobiernos territoriales".

      La existencia de estabilizadores automáticos en el nivel local ayuda al comercio entre las regiones tendiendo a amortiguar los shocks asimétricos.

      Así el caso de un seguro supraregional para las economías locales, siempre existe el riesgo del comportamiento de éstas en "peligro moral". Las autoridades locales podrían verse motivadas, entonces, a infligir choques económicos en sus economías (por ejemplo, mediante sus presupuestos al allanarse a reivindicaciones salariales irrealistas) porque pueden aspirar a que el asegurador (el gobierno central) finalmente los sacará del apuro. Asimismo, el seguro nacional tiende a premiar el consumo excesivo por parte de las economías y los gobiernos regionales, ablandando las restricciones presupuestarias mediante las garantías implícitas o explícitas del "contrato" de seguro.

      Incluso cuando los shocks regionales son exógenos, puede ser contraproducente el gasto de un seguro debido a que no se puede definir si el shock es permanente o transitorio. El seguro pueden entonces acentuar la recesión mediante la "relajación" de las restricciones presupuestarias rigurosas y la postergación del ajuste estructural necesario (dado que el seguro de desempleo desalienta la movilidad laboral a escala individual). Llevando a tensiones entre las jurisdicciones locales en que algunas comenzarían a sentirse como los "eternos pagadores" de otras regiones más pobres que carecen de iniciativa para las reformas estructurales (por ejemplo, Italia).

      "El pago de subsidios por parte de los gobiernos subnacionales probablemente atraerá a los pobres. Esto puede desincentivar el uso de políticas de redistribución".

      Así "Stevens destaca también el escaso o nulo impacto de la función estabilizadora en un nivel diferente del gobierno central; al respecto, sostiene que los gobiernos subnacionales encontrarían inútil involucrarse en políticas de este carácter dado que (en razón del libre movimiento de personas en un país) sus límites jurisdiccionales no serían obstáculo al movimiento de mano de obra o a las corrientes de capital, y menos a las compras de bienes y servicios. Por otro lado, la propia apertura de la economía doméstica desincentivaría políticas subnacionales de estabilización por la imposibilidad de controlar las filtraciones hacia otras regiones, de las ampliaciones o reducciones de gastos que con este objetivo realizarán los gobiernos subnacionales o locales".

      A este respecto "se evidencia que la movilidad del trabajo en Estados Unidos es muy sensible a cambios en las condiciones económicas y proporciona una importante válvula de seguridad para las regiones con problemas. Un estudio encontró que cuando un declive local (como la caída en la industria petrolera de Texas en los años 1980 o la reducción de puestos de trabajo en el sector de la defensa en California en los 1990) sacude un estado de Estados Unidos, conduce sólo a una elevación transitoria de la tasa de desempleo del estado afectado. La razón no es que ese estado recupera los empleos, sino que los trabajadores marchan a otros estados. Normalmente, al cabo de seis años el estado ha vuelto a la tasa de desempleo promedio nacional. Hacia el largo plazo tenderán a un desarrollo desigual entre regiones.

      Por otra parte, la expansión del gasto público más allá de lo que sugiere su tendencia de largo plazo no es neutral con respecto a los precios relativos, en particular el tipo de cambio real y la tasa de interés real. Dado que las erogaciones públicas son más prolíficas en bienes y servicios que no se comercian con el resto del mundo en relación con la reducción de gasto privado que resulta de su financiamiento con impuestos, afecta negativamente el tipo de cambio real. Si se observa que en economías abiertas la expansión por encima del crecimiento de largo plazo normalmente se origina en shocks externos positivos que presionan a la baja el precio relativo de los bienes transables, se puede concluir que una política cíclica de gasto público contribuye a generar más atraso cambiario, potenciando el efecto sobre la actividad real (negativo para los bienes transables y positivo para los no transables). Al desaparecer las condiciones externas favorables, el ajuste exige una nueva reasignación de factores pero en sentido contrario, que siempre es traumática dada la presencia de rigideces que en el corto plazo impiden que toda la corrección se realice vía cambios en los precios.

      Del mismo modo, una expansión del gasto público por encima de lo que es financiable en el largo plazo lleva a un aumento en la tasa de interés real, que impacta negativamente sobre la acumulación de capital.

      Pero "la política fiscal no es simplemente "la gestión de la demanda". Habitualmente repercutirá sobre la oferta de bienes y servicios según la forma en que se empleen los recursos públicos. Esto ocurre sobre todo en los programas locales de inversión pública en que la incidencia regional de los efectos de la oferta es más evidente. Aquí, los gobiernos locales suelen estar mejor dotados para hacer frente al desempleo local, pues tienen un acceso más fácil a la información pertinente, pueden responder con mayor rapidez a las necesidades locales, y a menudo controlan instrumentos de política apropiados para su implementación inmediata".

    4. Responsabilidad de Gastos.-
    5. Fuentes y Formas de Financiamiento.-
  2. Ventajas y Desventajas de la Descentralización Fiscal

Para los gobiernos secciónales tal como el gobierno central la tarea de equilibrar los ingresos y gastos da como resultado déficit o superávit para los cuales hay que financiar los recursos restantes (endeudandoce interna y/o externamente) o colocar los resultantes (prestando y/o invirtiendo en otros sectores). Pero debido a que los gobiernos subnacionales operaran cada uno su política macroeconómica (endeudamiento público y crecimiento del gasto), las presiones sobre los mercados de capitales y financieros, así como las presiones de costo, tendrían un impacto difícil de pronosticar y de evaluar, transmitiendo una alta incertidumbre a los precios de bonos y acciones, y a la propia tasa de interés que, dado el gran tamaño de los sectores públicos de nivel regional o local, no pueden ser tomados como agentes anónimos de baja participación en los mercados.

Shahid Javed Burki (1999), p.39, en un estudio econométrico concluye que la descentralización no esta asociado con altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados. En tales circunstancias es necesario fortaleces y organizar el estado descentralizado tomando en cuenta las siguiente características:

Cuando los déficits subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al déficit agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica. En especial en los países donde la principal prioridad política es ejercer un control sobre el endeudamiento agregado del sector público, existe la preocupación muy válida de que la descentralización fiscal acentúe este problema. Cuando las tradiciones de responsabilidad fiscal sean débiles, la rendición de cuentas inmadura y la disciplina administrativa mal desarrollada, se acarrea el riesgo de que los gobiernos de menor jerarquía abusen de su autoridad créditicia, con el resultante desequilibrio fiscal general y las consecuencias macroeconómicas adversas que lo acompañan (Bird, 1995; Prud’homme, 1995; Tanzi 1996).

A este respecto para Ter-Minassian Teresa (1997) pags.7-9, cuando los gobiernos secciónales trabajan bajo presupuestos no equilibrados esto es potencialmente desestabilizador por que el financiamiento de los gobiernos secciónales son mucho mayores cuando se opera con presupuestos desfinanciados. Déficit sustanciales (sobre todo en ciudades y estados grandes) con financiamiento externo o banca interna puede minar la conducta de la política monetaria y aun cuando no se financie monetariamente puede existir un efecto crowding out en el sector privado.

Así en el corto plazo se afecta el manejo macroeconómico considerando los limites eficaces en los déficit de los gobiernos secciónales, consistente con los objetivos de crecimiento, inflación y la balanza de pagos.

Los déficit de los gobiernos secciónales puede afectar adversamente no solo el manejo y política macroeconómica en el corto plazo sino también la equidad intergeneracional sobre el largo plazo.

Con el fin de regular la disciplina de los mercados financieros en los prestamos a gobiernos secciónales se puede anotar lo siguiente:

  • Los mercados debería ser libres y abiertos, en particular esto no deberían regularce.
  • Dotar una adecuada información de los prestatarios para evaluar los prestamos y capacidad de repago.
  • No se debería percibir un cambio de salvataje por parte del gobierno central en caso de entrar en moratoria.
  • Los prestatarios deberían tener instituciones con una adecuada política a los mercados para evitar la concentración o ingreso de nuevos prestamos.

Uno de los peores casos es cuando los gobiernos secciónales se endeudan con bancos de su propiedad haciéndose autoprestamos, o concediendo subsidios al sector privado con créditos que no se realizaron bajo condiciones comerciales.

Para esto conviene recordar que el primer criterio en este aspecto es el de sostenibilidad, o sea que la relación deuda/PIB se estabilice y no se vuelva explosiva. Ello depende, naturalmente, de la relación entre el crecimiento nominal y la tasa de interés, la deuda inicial y el superávit primario después de señorazgo.

Un exceso de deuda por parte de los gobiernos secciónales podría causar un riego fiscal oculto por ser un pasivo contingente para el estado ya que son obligaciones que pueden o no llegar a ser exigibles, según ocurran o no ciertos hechos. La probabilidad de que estos hechos ocurran pueden ser exógena con respecto a las políticas del Estado (por ejemplo, sí están vinculados a una catástrofe natural) o endógena (por ejemplo, sí los programas del Estado crean un riesgo moral). Así probablemente deben ser asumidas por el Estado debido a las expectativas del público o las presiones políticas.

Para Lopéz Murphy Ricardo (1996), pag.18, la capacidad de endeudamiento no debe quedar liberado a las decisiones descentralizadas. Dado que en los niveles de gobierno subnacional podrían existir picos de inversión, debería proveerse un mecanismo para poder financiar tales circunstancias (restricciones operativas sobre el gasto publico).

Si la restricción para dicha operatividad fuese Beneficio/Costo y rentabilidad social no sería problema pero si la restricción fuese de liquidez que refleja la disponibilidad financiera esto se traduce en más gasto público y por ende requiere una coordinación central.

Así para el caso de que la deuda pública se restringiera considerando el costo/beneficio y rentabilidad social, no sería necesario restringir centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores recursos serán ahorrados espontáneamente hasta que surjan proyectos más convenientes. Sin embargo, lo usual en Latinoamérica es que la restricción operativa sea de liquidez, y, en consecuencia, relajar la disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más gasto público, afectando el manejo de la política macroeconómica. La miopía, la brevedad y periodicidad de mandatos potencia el problema de la falta de coherencia íntertemporal, muy común en Latinoamérica, donde el marco institucional no facilita la lectura de las consecuencias en el tiempo de determinadas políticas fiscales.

Además, en la medida en que la economía enfrente una prima de riesgo que aumenta con la relación deuda externa/exportaciones, existe una externalidad negativa sobre el resto de emisores de deuda del país que sugiere la conveniencia de una intervención del gobierno nacional para aligerar el impacto de dicha externalidad.

Un problema con las políticas macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder de endeudamiento y el hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario que se requiere en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a menos que su endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los gobiernos centrales sí apoyan los créditos subnacionales, el resultado comúnmente es un comportamiento irresponsable que perjudica la estabilidad macroeconómica de la Nación.

Así el endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno muchas veces ha superado al del gobierno nacional. Las renegociaciones de deuda con avales de la nación han sido frecuentes en Latinoamérica, y, peor aún, el riesgo de generar situaciones explosivas se potencia cuando los gobiernos subnacionales utilizan a sus bancos públicos como financiadores del déficit local.

Esta situación se ve agravada para países en que los mercados de capital interno son débiles, el gobierno central es la principal fuente de crédito para los gobiernos locales, a menudo a través de instituciones de crédito especializadas. Los antecedentes financieros de estas instituciones son dispares. En Europa su trayectoria ha sido sumamente exitosa; no así en los países en desarrollo. En los países con mercados de capital internos más desarrollados o con acceso más expedito a los mercados internacionales, los gobiernos subnacionales recurren a cada vez en mayor medida al sector privado en procura de crédito. En, principio, estos préstamos deben realizarse a través de transacciones simples entre los gobiernos subnacionales y los prestamistas privados. Sin embargo, dado que la deuda subnacional suele contar con la garantía implícita del gobierno central, los bancos pueden estar dispuestos a otorgar préstamos a jurisdicciones insolventes. Los gobiernos nacionales han enfrentado este problema tratando de regular el nivel del endeudamiento local, pero la experiencia reciente indica que ello no basta.

Otro creencia es la que la política fiscal descentralizada es más costosa, porque representa costos créditicios más elevados para los gobiernos regionales, carece de fundamento para una economía en que los mercados de capital son libres y el acceso al financiamiento internacional es irrestricto. Los mercados de capital abiertos y competitivos establecerán una tasa de interés única para cualquier deuda que se halle en manos de los tenedores de bonos —sin contar, naturalmente, las primas específicas por riesgo. Así, la deuda de ambos niveles de gobierno tendrá en principio idénticos costos de financiamiento expresados por la tasa de interés establecida. Aunque de hecho pueden existir primas específicas por riesgo para los niveles regionales de gobierno, la suposición que la política fiscal centralizada sería menos costosa en estas circunstancias es errónea. No es del todo imposible que el gobierno central tenga que simplemente hacerse cargo de tales costos —a través de garantías de rescate explícitas o implícitas—, o algún tipo de "seguro nacional". Esta suposición es razonable mientras los mercados de capital sean informados y racionales. Pero, peor sería que la política de estabilización, considerada como seguro nacional contra los cambios bruscos regionales, ocasionara costos adicionales que eventualmente sobrepasaran el costo de los factores específicos de riesgo regional.

Una fuente alternativa de financiamiento para los gobiernos secciónales es el mercado de capitales. A este respecto Freire María (1999), en un estudió de caso de emisión en Latinoamérica, identifica los factores limitantes para dichos mercados, tanto internos como internacionales, y ofrecer sugerencias sobre maneras de aliviar estas restricciones. Estos limitantes incluyen: (i) la falta de capacidad créditicia de los gobiernos locales y un desarrollo institucional débil; (ii) la necesidad de desarrollar una "infraestructura" profesional para las emisiones de bonos nacionales (banca de inversión, asesoría financiera, abogacía, agencias calificadoras de crédito, etc.); (iii) la necesidad de mejorar la regulación de los mercados nacionales de capitales; y (iv) la demanda del mercado y las percepciones de los inversionistas en los mercados internos e internacionales.

Un ventaja importante de la descentralización fiscal es que las constituciones fiscales centralizadas tienden a considerar que la creación de dinero constituye un medio alternativo de financiar el presupuesto, para lo cual los gobiernos nacionales tienen que mantener bajo su control al Banco Central. Puede demostrarse que la independencia del Banco Central suele ser mayor en el gobierno descentralizado (Huther/Shah, 1996), lo que implica la posibilidad de contar con una disciplina monetaria más estricta y mayor estabilidad macroeconómica cuando se independiza la política fiscal. Por ende, la centralización de la política fiscal tendería a vulnerar más la estabilidad monetaria que en el gobierno descentralizado.

  1. Manejo Económico.-

Un aspecto final pese a no ser parte de las operaciones fiscales subnacional es muy importante es el relacionado con el manejo económico por parte de los gobiernos secciónales. Así se considera que la descentralización fiscal es un instrumento de política económica, un programa del gobierno federal que tiende a centralizar las funciones de planeamiento, ejecución y evaluación de las tareas. "Procurando elevar la eficacia de las políticas públicas, lo que debe traducirse a su vez en una mayor gobernabilidad".

Algunos casos de estudios evidencia que:

La democracia local no parece empeorar o mejorar en promedio el manejo fiscal macroeconómico. Cuando los gobiernos secciónales aumentan la deuda (potencialmente insostenible), el gobierno central aumenta el gasto y prestamos en el siguiente periodo. Para controlar un abuso durante la transición de un estado centralizado a un descentralizado, la evidencia muestra que muchos países tienden a desarrollar instituciones de control para los déficit, sobreendeudamiento y exceso de gasto.

Aunque el objetivo de la descentralización puede ser la estabilidad política, la delegación de facultades y determinadas funciones a los gobiernos locales influye también en la consecución de metas de desarrollo más tradicionales. Así "no se observa ninguna experiencia que haya sido perfectamente concebida y ejecutada desde el punto de vista económico. Ello se debe principalmente a que este proceso es eminentemente político en donde las negociaciones entre los diferentes niveles de gobierno -basadas en muchos casos en criterios técnicos- no dan la solución óptima. Sin embargo, se está avanzando en este sentido y el apoyo que se pueda prestar desde un punto de vista técnico será de vital importancia para el éxito y consolidación del proceso".

Con esto no se trata de establecer si el gobierno debe descentralizarse o no (lo que depende de las circunstancias políticas) sino de hallar la manera de dar cabida a las presiones políticas de modo que pueda realizarse el potencial que representa la descentralización para el desarrollo y que se reduzcan al mínimo los riesgos.

Los resultados del proceso dependen de la capacidad de los gobiernos para asegurar una efectiva coordinación intergubernamental, que permita conjugar de manera armónica e integral un adecuado reparto de atribuciones y responsabilidades entre las instancias del gobierno, y que a su vez sea consistente con el equilibrio macroeconómico y la búsqueda de mayor eficiencia y equidad en la asignación del gasto público. Esto exige la adopción de medidas tendientes a incrementar la tributación territorial e impulsar alternativas más eficientes de movilización de recursos locales que permitan financiar un mayor gasto fiscal; regular el endeudamiento territorial; diseñar sistemas de transferencias intergubernamentales que eleven la eficiencia y fomenten la equidad del gasto público y la generación de recursos propios, y, finalmente, promover el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y regionales en un contexto de mayor participación ciudadana y de responsabilidad política.

Así en conclusión desde una perspectiva macroeconómica, un adecuado proceso de descentralización debe comprender cuatro elementos: i) una clara asignación a los niveles subnacionales de gobierno de una mayor responsabilidad en lo que respecta a la realización de gastos, campo en que pueden actuar con mayor eficacia; ii) una mayor autonomía financiera y las correspondientes facultades tributarias, que permitan una generación estable de recursos y un comportamiento responsable en materia fiscal; iii) una adecuada definición de las transferencias intergubernamentales, que permitan superar el desequilibrio fiscal vertical y los problemas de eficiencia y equidad inherentes a la transición a un esquema de gestión descentralizada, y iv) reglas claras sobre la utilización del endeudamiento por parte de los gobiernos subnacionales, que establezcan claros controles y, si la situación lo exige, impongan fuertes restricciones.

Esto hace que la descentralización fiscal sea perfectamente compatible con un manejo adecuado de la política macroeconómica si se coordina las políticas fiscales de los diferentes niveles de gobierno. Ello exige que los gobiernos subnacionales, al igual que el gobierno nacional, enfrenten restricciones en materia de endeudamiento y respecto de sus ingresos corrientes que aseguren la solvencia íntertemporal del sector público consolidado, y una evolución del gasto público que procure moderar (en lugar de acentuar) el impacto de alteraciones externas.

Como perspectiva, es muy posible que se desarrolle un círculo virtuoso en el cual, a la par de un escenario macroeconómico marcado por la estabilidad de precios, la reanudación del crecimiento sostenido y las reformas estructurales de la economía, se perfeccionen y se complementen los procesos de descentralización fiscal y participación política.

  1. ANEXO No. 1

    Modelo Teórico Equilibrio Interno y Externo

    Una economía que desea mantener el equilibrio interno y externo bajo el sistema de tipos de cambio fijo.

    1. R Tasa de interés

      C Consumo privado

      YfNivel del pleno empleo de la producción

      T Impuesto netos

      CC Saldo de la cuenta corriente

      I Inversión

      P Nivel de precios

      G Gasto Público

      e Tipo de Cambio (precio del dólar en moneda nacional)

      X Valor objetivo para superávit en la cuenta corriente

      Las variables que llevan un asterisco son valores de la economía internacional.

    2. Nomenclatura:

      Análisis de corto plazo donde:

      No hay una crisis continua en la balanza de pagos, es decir, no hay expectativas de que varíe el tipo de cambio.

      Consumo es una fracción creciente de la renta disponible, Y – T.

      El superávit de la cuenta corriente es una función decreciente de la renta disponible y creciente del tipo de cambio real, eP*/P.

      La inversión es exógena.

    3. Supuestos:
    4. Modelo:

    Considerando primero el equilibrio interno. La inflación nacional depende, en primer lugar, de la presión de la demanda agregada sobre la economía, no de las expectativas de inflación futura. El equilibrio interno tan sólo exige el pleno empleo, esto es, que la demanda agregada iguale el nivel del pleno empleo de la producción, Yf (Sí P* es inestable debido a la inflación en el extranjero, el pleno empleo no garantizará la estabilidad de los precios bajo tipos de cambio fijo).

    Se tiene:

    Yf = C(Yf – T) + I + G + CC(eP*/P, Yf – T)

    (+) (+) (-)

    La ecuación muestra los instrumentos de política económica que afectan a la demanda agregada y, de esta manera, también afectan a la producción a corto plazo. Así:

    G => DA => Yf

    T => DA => Yf

    e => DA => Yf""

    Los administradores de la economía pueden mantener estable la producción a su nivel de pleno empleo, a través de la política fiscal o mediante movimientos de tipo de cambio.

    Obsérvese que la política monetaria no es un instrumento de política económica con tipos de cambio fijos. Ya que cualquier intento de alterar la oferta monetaria, comprando o vendiendo activos nacionales, provocaría un movimiento compensado en las reservas internacionales, dejando la oferta monetaria nacional inalterada.

    La función II del Gráfico No. 1, muestra combinaciones de tipo de cambio y política fiscal, que mantienen la producción constante en Yf, y, por tanto, el equilibrio interno. Esta función tiene una pendiente negativa, porque una devaluación de la moneda y una política fiscal expansiva tienden a aumentar la producción. La función II nos muestra precisamente cómo debe cambiar la situación fiscal a medida que lo hace e, para mantener el pleno empleo. A la derecha de II, la política fiscal es más expansiva de lo que sería necesario para mantener el pleno empleo; de manera que los factores productivos de la economía están sobreempleados. A la izquierda de II, la política fiscal es demasiado restrictiva y existe desempleo.

    Para el equilibrio externo, bajo él supuesto que el país determine un objetivo de superávit en la cuenta corriente. El objetivo del equilibrio externo requiere del país una política fiscal y del tipo de cambio que satisfaga la ecuación:

    CC(eP*/P, Y-T) = X

    Para mantener el saldo de cuenta corriente al nivel prefijado X, mientras se devalúa, el país debe aumentar las compras del gobierno o disminuir los impuestos. El Gráfico No. 1 muestra que la función XX, donde se mantiene el equilibrio externo, tiene una pendiente positiva. Está función nos muestra cuánta expansión fiscal es necesaria para mantener el superávit de la cuenta corriente al nivel prefijado X, mientras la moneda se devalúa en una determinada cuantía.

    Gráfico No. 1

    Equilibrio Interno y Externo y las Cuatro Zonas del Desequilibrios

    Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.656

    Si inicialmente la economía está fuera del punto 1, serán necesarios ajustes en la política fiscal y del tipo de cambio para conseguir el equilibrio interno y externo. Para el cambio en la política fiscal que conduce a la economía al punto 1 se llama política de variación del gasto, porque altera el nivel de la demanda total de bienes y servicios de la economía. El ajuste en el tipo de cambio que le acompaña se llama política de desviación del gasto, porque cambia la dirección de la demanda entre la producción nacional y las importaciones.

    Antes de la dolarización el país se encontraba en una situación similar al Gráfico No. 2, en el punto 2, donde existe un desempleo y déficit excesivo en la cuenta corriente. Así solo combinando una devaluación, y una política fiscal expansiva, como indica el gráfico, se consigue que la economía se mueva al punto 1 de equilibrio interno y externo. Para el caso de economía ecuatoriana se produjo una devaluación antes de entrar a un esquema de dolarización al pasar el tipo de cambio de s/.8.994,oo en Abril/1999 a s/.25.000,oo en Enero/2000 esto hace que la economía para alcanzar el equilibrio interno y externo tenga que desplace horizontalmente al punto 1, haciendo que la política fiscal pueda conseguirla sola.

    Gráfico No. 2

    Instrumentos para lograr el Equilibrio Interno y Externo

    Fuente: Paul Krugman, Economía Internacional Teoría y Política, McGraw-Hill, 3° Edición, Madrid, 1996, p.659

    En tales condiciones la única política económica que se puede aplicar en la economía ecuatoriana para alcanzar la estabilidad macroeconómica es la política fiscal.

    ANEXO No. 2

    Ingresos por Transferencias a los Gobiernos Secciónales

    Un componente principal en las relaciones intergubernamentales son los ingresos por transferencias que reciben los gobiernos secciónales los cuales para el año 1997 en el Ecuador representan el 55.5% de sus ingresos totales. Para un buen diseño de "las transferencias intergubernamentales [se debe tomar en cuenta] dos dimensiones: el tamaño del universo de recursos a dividir y la distribución de este total entre las unidades elegibles de gobierno local", tomando en cuenta que las transferencias tiene como objetivo eliminar los desequilibrios verticales de los diferentes gobiernos secciónales, y/o los desequilibrios o disparidades horizontales entre los gobiernos secciónales, siendo:

    Equilibrio Vertical.- Para alcanzar el equilibrio vertical se debe cerrar la brecha entre "la divergencia entre las responsabilidades locales y los ingresos locales", es decir, "cuántos recursos son necesarios para cubrir la diferencia entre los ingresos a disposición de los gobiernos subnacionales y las necesidades de gastos"

    Equilibrio Horizontal.- "El uso de las transferencias, es un instrumento utilizado por los gobiernos nacionales y provinciales eventualmente, para corregir desequilibrios interregionales, [equilibra] o compensar regiones y localidades deprimidas". Así el equilibrio horizontal busca "la igualación interregional considerada un importante componente para diseñar cualquier sistema de asignación, reduciendo la brecha entre los lugares más ricos y más pobres".

    Como se anoto la transferencia intergubernamental tiene dos dimensiones: la primera es su dimensión vertical, de la distribución de los ingresos entre el gobierno central y el local. La segunda es la horizontal, de la asignación de las transferencias entre las unidades que las reciben.

    Bahl y Linn (1992, Capítulo 13) han desarrollado una taxonomía de los sistemas de asignaciones que toman ambas dimensiones en cuenta (véase el Cuadro No. 1). Primeramente, se considera la determinación del monto total a distribuir en un año determinado (las columnas del cuadro). La práctica internacional sugiere tres enfoques básicos: una porción especifica de los ingresos tributarios del gobierno nacional (o del estado/provincia/departamento), una decisión ad hoc (como por ejemplo una asignación anual por votación del parlamento) o el reembolso de los gastos aprobados. Una vez que se determine el monto del total repartible, típicamente las asignaciones entre los gobiernos locales se hacen en una combinación de cuatro maneras: (1) devolviendo una porción a las jurisdicciones desde las cuales se recaudaron los impuestos, es decir que no un principio de derivación; (2) por fórmula; (3) en forma ad hoc; o (4) reembolsado los costos:

    Cuadro No. 1

    Formas Alternativas de Programar para Asignaciones Intergubernamentales

    Fuente: Bahl Roy, Las transferencias Intergubernamentales en los piases en desarrollo y transición, Banco

    Mundial

    Elaborado por: El Autor

    Una asignación tipo A es un impuesto repartido en forma derivada. Es decir que el se permite que el gobierno seccional se quede con una porción especifica de lo que se recoge entre sus limites de jurisdicción. Este es el enfoque hacia el reparto de los impuestos que se utiliza en muchos países en transición y muchos países en desarrollo.

    Una asignación tipo B se basa en una participación en el impuesto nacional, pero la distribución entre los gobiernos locales según una fórmula. Por ejemplo, en las Filipinas, el 40 por ciento de los ingresos nacionales internos recaudados se reparten entre los gobiernos locales basándose en la población, la extensión territorial y porciones iguales.

    Una asignación tipo C difiere porque el reparto se basa en los costos de las obras. Por ejemplo, podría repartirse un porcentaje fijo de un impuesto nacional entre los gobiernos locales basándose en el costo (aprobado) de construir las obras públicas, o el costo de los sueldos del magisterio, etc.

    La segunda columna son las asignaciones ad hoc en las cuales el gobierno central decide sobre la distribución total cada año. Sin embargo, aun dentro de esta categoría hay importantes diferencias dependiendo del método utilizado para la asignación horizontal. Una asignación tipo H se centraliza completamente y el gobierno central toma todas las decisiones sobre quiénes reciben el dinero y cuánto se entrega a cada parte. Las asignaciones tipo L, F, y G permiten que el centro tome una decisión anual política sobre la distribución total, pero hay alguna objetividad en el reparto entre las unidades del gobierno local. La asignación tipo G sería condicional, pero los otros tipos podrían ser de propósito general. Mientras más condiciones se impongan a una asignación, más la podrán controlar los gobiernos de jerarquía superior.

    En la columna tres están las asignaciones por reembolso de costos, mediante las cuales el ministerio sectorial decide sobre el monto de fondos requeridos para cumplir con el trabajo, así como sobre cuáles proyectos locales reúnen los requisitos para las normas centrales. Estas tendrían la forma de asignaciones condicionales. Los ejemplos incluyen las asignaciones para infraestructura cuando se especifican las normas para la construcción, las asignaciones para los sueldos de los profesores cuando se determinan previamente los montos salariales y los subsidios a los individuos que se fijan en términos de elegibilidad y el monto de pago por los gobiernos de mayor jerarquía.

    Un momento de reflexión sugeriría que algunos de los sistemas de asignaciones son mucho más descentralizados que otros. Por ejemplo, las transferencias tipo A y tipo B probablemente son las más descentralizadoras. Garantizan a los gobiernos locales una porción especifica de los ingresos nacionales y usualmente no imponen condiciones sobre cómo debe gastarse el dinero. Sin embargo, incluso estos tipos tienen impactos muy distintos entre sí. Una asignación tipo A es contra-igualizador, ya que favorecerá a los gobiernos locales ricos que tienen sus bases tributarias más fuerte, mientras que la asignación pro fórmula (tipo B) podría distribuirse hacia quienes tengan bases impositivas más débiles. La columna ad hoc es la más centralizadora ya que permite que el centro ejerza un máximo de flexibilidad en sus decisiones sobre cuánto distribuir al sector del gobierno local cada año. Las asignaciones tipo C, G y K también son centralizadoras ya que conceden a los ministerios del gobierno central un control significativo sobre cómo gastar el dinero y permiten el establecimiento de normas para la construcción y la prestación de los servicios.

    La cuestión clave en la ejecución de las transferencias es que el diseño del sistema de asignaciones coincida con los objetivos del programa general de descentralización. El lugar para comenzar siempre es a partir de los objetivos. Así como "deben fundamentarse en reglas estables, transparentes, no arbitrarias, universales e innegociables".

    "Las políticas sobre la información son de importancia clave para el gobierno descentralizado. Se necesita información para que la coordinación sea eficaz, para informar a los gobiernos subnacionales y sus electorados sobre las prioridades nacionales, para fomentar la cooperación interregional, para establecer reglas transparentes para la distribución de los recursos financieros entre las jurisdicciones, para medir las bases imponibles y sus potencialidades, y para hacer un monitoreo de la eficiencia y costo [beneficio] de prestar los servicios públicos [en el ámbito] regional. Además, es importante fomentar la competencia entre las jurisdicciones y fomentar la innovación.

    Por lo tanto, la disponibilidad de los datos es esencial para asegurar el éxito del gobierno descentralizado. No es suficiente basar las políticas en los datos existentes y las percepciones prevalecientes, ya que éstas tienden a apoyar el statu quo antes que la descentralización como un medio para mejorar el bienestar social".

    ANEXO No. 3

    Acceso Subnacional a los Mercados de Capitales

    La primera lección aprendida de los casos estudiados es que será difícil, a corto plazo, que las ciudades accedan a los mercados internacionales de capitales estructurando sus bonos como obligaciones generales a menos que tengan un cierto prestigio internacional. Las ciudades menos conocidas sólo podrán acceder a los mercados internacionales si tienen una fuente de ingresos dedicada que garantice sus pagos para el servicio de la deuda. Esta condición probablemente continuará siempre que los países de los Mercados Emergentes tengan calificaciones de crédito especulativas y experimenten significativa volatilidad en los mercados de capitales como resultado de la inestabilidad macroeconómica y monetaria. Una vez que los inversionistas comiencen a distinguir entre la calidad créditicia de diferentes países en los Mercados Emergentes, los gobiernos subnacionales tendrán mejores posibilidades de ofrecer bonos como obligaciones generales. Bajo tales circunstancias, la condición créditicia del gobierno subnacional será más importante en los precios de los bonos y los inversionistas darán más atención a la calidad de la información proporcionada en los estados financieros de los emisores que ayudan a determinar su calidad créditicia.

    Las calificaciones del crédito han llegado a ser un elemento esencial en las emisiones internacionales de bonos y se utilizan cada vez más frecuentemente en las emisiones nacionales. Los estudios de caso indicaron que las calificaciones del crédito eran una parte integral del proceso de emisión. Prevemos que las calificaciones seguirán cumpliendo un rol central en el desarrollo de los mercados de capitales subnacionales para la emisión de bonos nacionales e internacionales. Sin embargo, varios problemas relacionados con la calificación del crédito internacional y nacional fueron aparentes en los casos estudiados.

    Las calificaciones internacionales requerían un conjunto más exigente de criterios que las calificaciones nacionales. Esto probablemente se debe a que los inversionistas internacionales han utilizado estas calificaciones durante varias décadas para complementar su propio análisis de riesgos y tienen expectativas claras sobre la profundidad y calidad del proceso de calificación. Por otro lado, las calificaciones nacionales se realizaron para varios propósitos. En Colombia, las calificaciones son requeridas para fines reglamentarios y en Argentina son un gesto divulgatorio para informar a los inversionistas sobre la condición financiera del municipio. Hay una amplia gama de agencias calificadoras nacionales que utilizan diferentes metodologías para sus valoraciones. No se ha desarrollado una norma, del tipo que generalmente se encuentra entre las calificaciones internacionales, aunque éstas también tienen diferencias significativas entre los enfoques analíticos de las diferentes empresas calificadoras.

    Un hallazgo interesante en los estudios de caso que demuestra la importancia de las calificadoras en el desarrollo del mercado nacional de capitales fue la emisión en el Valle del Cauca que garantizó sus bonos con un impuesto dedicado al licor. Los detalles de la estructura fueron desarrollados conjuntamente por el asesor financiero, el subscriptor y la calificadora. Definieron los mecanismos más apropiados para la recaudación de los ingresos y su reparto entre los tenedores de los bonos. En las economías industrializadas, las calificadoras suelen dictar convenios específicos sobre los bonos y los términos y condiciones para que el emisor alcance un determinado objetivo en cuanto a su calificación. En el caso del Valle del Cauca, este método se aplicó y prevemos que ocurrirá con cada vez más frecuencia. Sin embargo, a menos que se desarrollen criterios relativamente normalizados entre las calificadoras para lograr ciertas calificaciones, este proceso podrá enviar señales confusas al mercado interno. Puede valer la pena establecer un mecanismo auto-regulatorio entre las calificadoras para desarrollar un conjunto de lineamientos para la calificación de los bonos, aunque es posible que las presiones de la competencia empresarial imposibiliten la colaboración entre estas empresas.

    Idealmente, el proceso para calificación de crédito en las emisiones de bonos nacionales e internacionales debe ser el mismo, exceptuándose las diferencias obvias asociadas con los riesgos soberanos como el cambio de divisas, la convertibilidad monetaria y los asuntos jurídicos asociados con una determinada estructura de los bonos. El análisis de las operaciones financieras del municipio (estados financieros, presupuesto, liquidez, saldo operativo, etc.), su administración, base económica, gestión de deuda y factores políticos deben utilizar los mismos criterios para todo emisor de deudas como obligación general. Los criterios financieros para la deuda garantizada por ingresos dedicados deben ser iguales también (por ejemplo, previsiones tributarias, relaciones de cobertura para el servicio de la deuda, etc.). Sin embargo, incluso entre las calificadoras de crédito internacionales, hay una diferencia en las metodologías que utilizan para asignar una calificación por su énfasis diferente en ciertos factores. Algunos factores pueden recibir un mayor peso en la calificación que otros. No obstante, un órgano auto-regulatorio o un organismo regulatorio gubernamental podría preparar lineamientos para la calificación de las ventas de bonos internacionales e internos.

    Los estudios de caso indicaron que las calificaciones en el mercado interno parecen ser más un requisito regulatorio que un servicio solicitado por los inversionistas, aunque esto comienza a cambiar, a medida de que las calificaciones se hagan más comunes. La estructura de la emisión también cumple un rol en decidir si es necesaria la calificación o no, conjuntamente con la percepción del emisor sobre cuán necesario será incurrir en el costo de la calificación para poder colocar los bonos.

    Pareció que uno de los factores que distinguieron entre las calificaciones internacionales y las nacionales fue la calidad de la información proporcionada por el emisor a las calificadoras, especialmente en cuanto a los estados financieros. Los subscriptores en las emisiones internacionales se preocuparon mucho sobre la calidad de sus estados financieros y, en un caso, los hicieron auditar con una empresa externa utilizando las normas internacionales de la contabilidad. En otro caso, los estados financieros se convirtieron a las normas internacionales como parte del proceso de debida diligencia. Pareció que no fue así para las calificaciones nacionales. El proceso de debida diligencia para las emisiones internacionales requirió que los subscriptores reformularan los estados financieros utilizando las normas contables internacionales. Este fue un proceso costoso y prolongado, el que podría haber aprovechado el municipio para iniciar un cambio en sus normas contables. Pero se desaprovechó esta oportunidad, ya que ni el subscriptor ni el emisor tuvo ningún incentivo para cambiar su norma contable, especialmente si la norma resultante no se conformaba a los requisitos legales para fines de auditoría. Desarrollar normas contables apropiadas es un aspecto importante que tendrá que abordarse en el ámbito nacional para que los municipios tengan un incentivo para cambiar. Otro factor que llevará hacia mejores informes financieros será la disciplina del mercado y de las calificadoras. Las agencias nacionales tendrán que dar un mayor énfasis a las normas contables, aunque no podrán hacerlo hasta que el gobierno nacional realice los cambios jurídicos que respalden las mejoras en la reglamentación sobre las normas contables.

    Puede ser prematuro establecer una entidad auto-regulatoria para el mercado de los bonos municipales hasta que el mercado alcance un cierto volumen de transacciones y/o el gobierno central establezca límites para el endeudamiento de los gobiernos subnacionales con el fin de mantener la estabilidad macroeconómica. No obstante, el Banco Mundial y otros organismos nacionales y multilaterales interesados en el desarrollo futuro de los mercados de capitales subnacionales deben comenzar a considerar cómo regular las transacciones en bonos municipales para evitar los problemas potenciales de la corrupción, las transacciones entre actores internos del mercado y otros comportamientos negativos que pueden perjudicar severamente un mercado incipiente en valores municipales.

    La demanda del mercado y la fijación de los precios en los mercados nacionales tienen una base cultural diferente a los mercados internacionales de capitales. Los estudios de casos ilustran que los inversionistas son escépticos sobre la voluntad de los funcionarios electos para cancelar sus obligaciones adeudadas, cuánto más sobre la capacidad de estas entidades para pagar el servicio a su deuda. Dudan también que los funcionarios nuevos, recién electos, atenderán las obligaciones de una administración anterior. En un caso, se canceló el tercer tramo de una emisión de bonos porque el período de la administración actual se cumplía antes del pago del capital del bono. El director financiero se preocupaba de que la siguiente administración no cumpliría con la obligación de la anterior y decidió eliminar el tercer tramo. Esto ocurrió en un municipio con buenos antecedentes financieros.

    Algunas interrogantes adicionales se plantean al final del estudio de Freire entre los cuales se citan:

    ¿El acceso subnacional a los Mercados de Capitales amenaza a la disciplina fiscal nacional? Sin embargo, se podría sostener que el personal financiero municipal sí se interesa en mejorar la condición fiscal del municipio, pero los funcionarios electos tienen prioridades más urgentes de gasto. ¿El acceso al mercado de capitales, al ofrecer otra fuente de financiamiento, brinda al funcionario electo otra "arca abierta" para que gaste sin preocuparse por las consecuencias fiscales futuras? Indudablemente es así. En uno de los casos, como ya se mencionó, el responsable de las finanzas municipales retiró el último tramo de una emisión de bonos por una política que prohibe emitir un bono bajo una administración que tendrá que pagarse en la siguiente administración. Es incuestionable que la mayoría de los funcionarios electos ven en los mercados de capitales una fuente financiera sin comprender la necesidad de la disciplina fiscal. Esto continuará en el futuro próximo, pero la continua educación y conscientización del personal financiero para que mantenga la disciplina fiscal para poder acceder a los mercados cambiará –aunque no elimine— esta actitud con el tiempo.

    ¿Los bonos dan a los municipios una fuente de financiamiento más barata que los préstamos de la banca nacional? Los estudios de caso muestran que los municipios medianos y pequeños obtuvieron mejores tasas de interés con sus bonos, a comparación de las que habrían podido conseguir con un préstamo bancario. Una parte de las ventajas en los intereses probablemente se deben a la estructura de los bonos frente a un préstamo. Los bonos tuvieron una fuente de ingresos dedicados, mientras que muchos préstamos bancarios se respaldan con la obligación general del municipio. En los dos casos de Colombia, los bonos se vendieron a tasas menores que los precios disponibles con FINDETER, banco mayorista estatal que presta a los municipios por intermediación de la banca comercial. El bono de Ibague se ofreció a un precio de DTF+3,5% mientras que los préstamos financiados por FINDETER se vendían a DTF+5% más una comisión del 1% para cubrir los costos administrativos del banco mayorista. En el caso de la Argentina, los bonos de Guaymallen fueron respaldados por bonos del gobierno nacional y, por lo tanto, eran mucho más seguros que un préstamo bancario sin tal garantía. Como resultado, los bonos de Guaymallen fueron menos costosos que los préstamos normales de la banca comercial.

    ¿El acceso a los mercados de capitales mejora la gestión y el desempeño fiscal en el ámbito local? Los estudios de caso no completaron un panorama claro para respaldar o refutar esta afirmación. Las emisiones internacionales de bonos proporcionaron una evidencia considerable de que se capacitó al personal municipal en cuanto a la necesidad de expresar los estados financieros utilizando las normas contables internacionales, como se trató en la Parte II de este trabajo. Aparte de los cambios en estos informes, no está claro que el personal haya efectuado otros cambios gerenciales que tengan un impacto significativo en el desempeño fiscal municipal. Es incuestionable que el personal está más consciente de la necesidad de mantener su calificación créditicia y buenas relaciones con sus inversionistas, pero no está claro que ninguna política financiera haya sido adoptada por los funcionarios electos que proteja a las ciudades contra una inestabilidad fiscal futura.

    ¿Los Mercados de Capitales proporcionarán el financiamiento requerido para el desarrollo de la infraestructura urbana a nivel subnacional? Parece que los estudios de caso señalan el uso de los mercados de capitales para reestructurar la deuda existente, antes que para nuevos proyectos de infraestructura. Las emisiones de bonos para Buenos Aires, Mendoza, Río de Janeiro y parte de la emisión por el Valle del Cauca fueron para financiar o reestructurar la deuda existente. Las comunidades más pequeñas de Ibague-Colombia y Guaymallen-Argentina utilizaron el producto de la venta de sus bonos para obras físicas.

  2. ANEXOS
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Autor:

Christian Cabrera


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