Problemática En La Educación Superior

Partes: 1, 2

Indice

2. La Transición en la Universidad Argentina
3. Políticas y Gobierno en la Educación Superior
4. Relaciones entre el Estado y la Universidad
5. El Rol de la Universidad
6. Conclusión
7. Bibliografía

1. Introducción

A partir de la década del 50 emerge en América latina un fenómeno nuevo que ha de modificar las condiciones estructurales de la universidad.
La proliferación de instituciones de educación superior generará condiciones de producción y reproducción del sistema de las que aún los actores, especialmente en la Argentina, no han podido dar cuenta debido a las particulares condiciones políticas en las que esta expansión tuvo lugar y que limitaron sin duda el desarrollo de la conciencia y comprensión de los grandes problemas actuales de la universidad.
Durante las décadas pasadas se ha producido casi de manera imperceptible el pasaje de la universidad de elite tradicional a un sistema complejo, diverso en su composición e intereses, desmonopolizado en términos de las condiciones de igualdad con la cual atendía tradicionalmente a un conjunto limitado de fracciones sociales.
A partir de los 50 en Argentina la creación de nuevas universidades nacionales y el desarrollo del sector privado multiplicó la oferta y diversificó la demanda social de educación terciaria, dando lugar a un sistema cada vez más segmentado y diferenciado
Aunque es posible aludir a ciertos rasgos que van conformando una idea de universidad a través de su devenir histórico, dicha institución tiene un carácter contingente que la articula a su tiempo y a su espacio. En otras palabras, la comparación ha de considerar que aún tratándose de la misma institución la dimensión temporal la hace diferente. En suma, como otros hechos sociales, la problemática universitaria sólo es comprensible a partir del análisis y comprensión de su propio contexto social e histórico.
Acerca de las políticas y el gobierno universitario es menester considerar de manera adicional, algunos factores que están relacionados con su ejercicio y que inciden en el planteamiento de conceptos y explicaciones de causalidad sobre ese campo.
De igual manera, resulta esencial considerar las modificaciones que el propio diseño de las políticas y el ejercicio del gobierno va sufriendo en la vida de cada institución, así como las mezclas en una misma institución de diferentes modalidades políticas y de gobierno.
Durante el desarrollo de este trabajo vamos a considerar los distintos procesos por los que atraviesa la Universidad, etapas que se relacionan con los períodos de gobierno y las diferentes políticas implementadas.
El rol de la universidad, en el cual distinguiremos dos enfoques distintos da por resultado las implicancias que los mismos traen aparejadas en distintos ámbitos que hacen a la problemática universitaria.
Se profundizan los aspectos relacionados con el financiamiento universitario; en particular se trata de dar respuesta a las preguntas: dónde se genera y quién capta los frutos del conocimiento y el desarrollo de la ciencia y la técnica que la universidad posibilita.
Un capítulo aparte merece el financiamiento universitario y la equidad social.
La autonomía universitaria, como todos los derechos constitucionales, no es absoluta está sujeta a las leyes que reglamentan su ejercicio ( artículo 14 de la C. N. ), con la única condición, tener por objetivo el Bien General, resguardar la convivencia social y poseer razonabilidad.
El financiamiento universitario es un tema polémico porque es imposible abordarlo con la profundidad que merece si no se lo vincula con el papel del Estado, el derecho a la educación (y su importancia en la democratización de la sociedad) y, por último, con el rol de la universidad actual.
Uno de las características de la educación superior que fue objeto de debate y de particular atención desde el Gobierno en materia de políticas hacia el sector, es la escasa equidad en el acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema, como consecuencia de políticas de gratuidad total y de la carencia de sistemas de becas y créditos destinados a apoyar a quienes cuentan con el mérito pero no con los recursos económicos necesarios para continuar los estudios.
Esto significa que, más allá de los aspectos técnicos, intervienen factores de índole político-ideológicos.
"La educación superior cumple en el seno de la sociedad contemporánea funciones de suma trascendencia, que desbordan el libre juego de la oferta y la demanda de profesionales o la mera atención de personal calificado que requieren las empresas".

2. La Transición en la Universidad Argentina

En la actualidad existe un amplio acuerdo respecto de los grandes cambios que la Educación Superior debe encarar para afrontar los distintos desafíos que se le presentan. Por ello pretendemos analizar los distintos procesos de transformación que en materia de gobierno atravesó la Política Universitaria Argentina, procesos que responden a las características propias de sus sistemas educativos, a las condiciones institucionales, las restricciones económicas y a las opciones políticas.

La expansión cuantitativa
La universidad pública tiene una larga tradición en materia de gobierno que se remonta a 1.918 con la Reforma de Córdoba, desde entonces se forjaron fuertes representaciones de lo que debía ser la universidad. La Universidad Argentina fue dentro del contexto latinoamericano anticipadamente moderna al mismo tiempo que el movimiento de la reforma de 1.918 le dio una temprana conciencia de sí misma y de la necesidad de autonomía respecto de los poderes del Estado
A partir de los 50 la creación de nuevas universidades nacionales y el desarrollo del sector privado multiplicó la oferta y diversificó la demanda social de educación terciaria, dando lugar a un sistema cada vez más segmentado y diferenciado sobre la base de lo que Burton Clark denomina sectores.
El elemento dinamizador de todo este proceso fue la expansión espectacular de la matrícula y, asociada a la misma, la proliferación institucional. Durante la época colonial se crean treinta y tres universidades. En el período que va de la independencia hasta l955 se crean aproximadamente otros cincuenta establecimientos. También comienza a observarse en Argentina ya en l955 formas de insatisfacción de la demanda en relación con el tipo de oferta provista por la universidad, falencias que pueden ser consideradas de manera distinta por los actores pero que en nuestro caso fueron, fundamentalmente, políticas y sociales.
La universidad que se desarrolla a partir de l955 es una institución que combina desarrollo científico y efervescencia política. Frente a ello, sectores importantes de las elites, fuertemente influenciadas en Argentina por un tradicionalismo cultural de corte antisecular, optaron por la salida del sistema tradicional, promoviendo la construcción de regiones de refugio en un subsector privado que les permitiera diferenciar sus procesos de socialización al tiempo que garantizar el acceso a una formación profesional tradicional, tanto en sus orientaciones como procesos.
La emergencia del sistema universitario argentino fue producto de un proceso que, tuvo modalidades específicas. El golpe militar que termina con el gobierno peronista en l955 puede caracterizarse como nacionalista y liberal, laico y católico, dadas las fuerzas sociales y políticas que participaron en él y a partir del cual se inicia una paulatina retracción del papel del Estado en la educación. Desde este momento comienza a hablarse de descentralización. El Decreto-ley 7977 (l5/5/56) restituyó la vigencia de la Ley l420 de enseñanza común, en el cual se introdujo el concepto de descentralización.
En el ámbito universitario se restituye la Ley Avellaneda y se dicta el Decreto 6403 (23/l2/55), referido a la regularización de los claustros, que introduce con el artículo 28º la posibilidad de crear universidades privadas, reclamadas paradójicamente como universidades libres según la tradición de la Reforma. Los argumentos de autonomía y libertad eran ahora asumidos por el sector privado liderado por una Iglesia que intentaba abandonar sus tradicionales orientaciones corporativistas. La promulgación de la Ley l4557 en l958, que regula el funcionamiento de las universidades privadas y da lugar a enfrentamientos entre los defensores de la educación laica y la libre, es un parte aguas en la historia del laicismo pero también en el rol desempeñado por el Estado en la educación Argentina.
El proceso de creación del sector privado se inscribe claramente en la articulación de la masificación con las denominadas falencias políticas y sociales que transforman al sector privado en una región de refugio que preserva los procesos de socialización de determinadas fracciones sociales.

La primera expansión universitaria:
De carácter privado, trae como consecuencia que de las siete universidades nacionales que Argentina tenía en l956 se pase a treinta (hasta 1970), de las cuales veintiuna fueron creaciones privadas. Fue la primera expansión universitaria significativa luego de un largo período de creación esporádica de universidades públicas.

El segundo movimiento de creación de instituciones :
Implantado en 1.966 en el contexto del régimen burocrático autoritario, tuvo carácter público, penetrado a la vez por diversos intereses privados, ninguno de los cuales pudo constituirse en hegemónico. Así como la emergencia del sector privado en l955 fue posible por la confluencia de factores estructurales y actores interesados en promover un nuevo sector en un marco político que hacía posible la negociación con el sector laico, esta última expansión se realizó bajo condiciones histórico-políticas similares. Ambos se desplegaron inicialmente en coyunturas de crisis políticas que permitieron introducir iniciativas y forjar alianzas que hubiesen sido imposibles bajo condiciones de estabilidad política.
Durante la última etapa del gobierno militar que se había iniciado en l966 la política presidencial se concentró en la búsqueda de aliados regionales. Este fue el marco en el que la formulación de una política dio lugar a la implementación de la misma. De este modo, entre l971 y l974 se crearon diecinueve universidades y el sistema tendrá de ahora en más una cobertura nacional, cuestión que no había sido resuelta por la primera expansión de carácter privado.
Con la creación de diecinueve universidades y la nacionalización de algunas provinciales se llega en l975 a cuarenta y siete número que se mantendrá estable hasta l989, momento en que comienza un nuevo proceso de creación de universidades públicas y privadas.

El período que se extiende entre l976 y l983:
Podemos incluirlo dentro del modelo de congelación política. Las características de este proceso hacen referencia a la reimposición del orden social por la vía del autoritarismo, lo que en la universidad significó la intervención directa del gobierno militar a través de rectores interventores, proceso de control ideológico, político, educativo y cultural que ya había comenzado en l975. En el artículo l2º de la Ley 21276 (1976) se consagra la intervención y subordinación de las universidades al control del Estado. Durante este período que posiblemente sea uno de los más oscuros de la historia universitaria Argentina se observa: a) el descenso abrupto de la matrícula, b) la aplicación de aranceles y cupos de ingreso, c) la reducción súbita del financiamiento universitario, d) la desvinculación de la política científica del ámbito universitario, e) la inmovilización del sector en términos de expansión de la matrícula, creación de nuevas carreras, creación de nuevas universidades públicas o privadas, f) jerarquización de las condiciones salariares, g) realización de concursos sobre el final del régimen bajo condiciones de control y vigilancia político-ideológica, h) debilitamiento del campo científico por efecto de la emigración y represión de los docentes, con repercusiones catastróficas en las disciplinas vinculadas a las ciencias sociales y humanas, i) articulación de la universidad con el Estado sin que se observara la pretensión de crear organismos competentes y modernos de gestión central, como sucedió en alguna medida durante el régimen militar de l966, j) el sistema se integró sobre la base de las reglas del juego que elaboró el centro burocrático y un Consejo de Rectores de Universidades Nacionales vinculado con el mismo.

El período que se extiende entre l983 y l989:
El triunfo en l983 del partido Radical permitió recuperar la tradición universitaria Argentina que se remonta al proceso de la Reforma del l8 y a sus antecedentes porteños y positivistas de l905 y l907, al tiempo que en el imaginario de los actores reaparecía el período 55-66 como el período en el que el modelo de cogobierno tuvo su expresión más fecunda en materia de desarrollo, innovación y cambio universitario. En diciembre de l983 se intervienen las universidades a través del Decreto 154 por el cual se reimplantan los estatutos con los que se gobernaban las casas de altos estudios antes de l966.
A mediados del año siguiente se establece que en el plazo de un año se han de normalizar los claustros, lo que supuso revisar los concursos realizados durante el régimen militar y proceder a nuevos concursos que normalizaran las universidades. Actor central de este proceso fue el partido Radical, que siguió una política benevolente hacia una universidad que se normalizaba sobre la base de actores y orientaciones históricas provenientes de ese partido, y en los que la Federación Universitaria Argentina cumpliría un papel central en el conjunto de las universidades públicas del país. Entre las características fundamentales del período caben señalar las siguientes:

1. el crecimiento acelerado de una matrícula
2. la regularización de los concursos y el restablecimiento del funcionamiento de los claustros bajo el régimen de gobierno tripartito
3. Casi todas las universidades crearon secretarías de Ciencia y Técnica.
4. Predominio de los problemas internos de las instituciones.
5. al desaparecer el Estado como factor integrador del sistema se abren paso nuevas formas de interacción y coordinación
6. Acrecentamiento de la masa docente y desarrollo incipiente de un mercado académico.
7. Multiplicación de actores así como actualización de sus orientaciones educativas y pedagógicas.
8. en l985 se crea el Consejo Interuniversitario Nacional

El período que se extiende entre l989 y la actualidad:
El proceso que se abre en l983 cumple una primera etapa en l989, cuando asume el gobierno el Partido Justicialista. Hasta entonces el proceso podría ser caracterizado, en términos de Brunner, como una etapa en la que se restableció la vieja relación benevolente entre Estado y universidad que caracterizó a la relación de los regímenes democráticos con sus universidades durante la vigencia del Estado de Bienestar.
El proceso que abre la democratización de la vida del país se expresa en el sistema universitario como descentralización y desconcentración del sistema de toma de decisiones y de gobierno. La característica de la tradición universitaria Argentina
radica en su notable autonomía.
El período que se extiende de 1.989 a 1.993 puede ser caracterizado en materia de política universitaria como la de construcción de consenso en relación a la agenda educativa promovida por el Banco Mundial en América Latina.
El problema de la calidad, la necesidad de la evaluación –que ya había sido incorporado como tema aislado durante el gobierno del partido radical-, la necesidad de arancelar basada en motivos de equidad social, la distribución del presupuesto y la generación de recursos propios como modo de superar la crisis presupuestaria del sector, fueron temas de amplia repercusión política, en un contexto de fuertes enfrentamientos entre las autoridades del Ministerio de Educación y las universidades (Krotsch-1.993)
El año 1.993 marca una ruptura con el estilo de política anterior. Esta deja de ser meramente declarativa para concentrarse en la generación de políticas sectoriales, de negociación y penetración en las bases del sistema, con el objeto de obtener consenso y formar coaliciones entre el Estado y sectores universitarios.
La política tuvo como base de sustanciación socio-política algunas de las siguientes cuestiones:
Estabilidad económica, lograda a través del Plan de Convertibilidad.
Aumento de la capacidad operativa del organismo central del Ministerio de Educación encargado de cuestiones universitarias
que pasa de ser una Dirección Nacional a conformar la Secretaría de políticas universitarias.

Apoyo del Banco mundial
Capacidad de liderazgo en la cúspide ejecutiva del SPU
Incorporación del país a las tendencias de la globalización económica.
En 1.994 la nueva gestión introdujo los Convenios para el mejoramiento de la calidad celebrados con universidades y
asociaciones profesionales con el objeto de introducir los procesos de evaluación.
En 1.995 se pone en marcha el programa de reforma de la Educación superior cuyo objeto es el mejoramiento de la eficacia y calidad de la gestión universitaria así como la reforma académica, administrativa y de gestión.
Hasta 1.995 la Argentina no tenía un instrumento normativo que regulara el funcionamiento de la educación superior en su conjunto. La Ley de Educación Superior sancionada el 20 de Julio de 1.995, dotó al sector de un marco institucional que regula de modo estable su organización y su funcionamiento. Los rasgos que caracterizan a esta Ley son:
Fortalece las autoridades unipersonales sin alejarse del gobierno tripartito.
Descentraliza el régimen socio- financiero.
Provoca el acercamiento entre lo público y lo privado.
Legisla sobre los post grados y la formación de los docentes de grado.
Crea organismos de amortiguación- coordinación.
Estimula las nuevas modalidades de oferta.
Las reformas universitarias que se emprenden como consecuencia de las actuales políticas, tienden a modificar el modelo de estructura académica.

3. Políticas y Gobierno en la Educación Superior

A lo largo de las últimas dos décadas los sistemas de educación superior en numerosos países de todo el mundo han enfrentado una notable redefinición. En tal período diversos indicadores cuantitativos y cualitativos de la educación superior se han visto modificados dando un nuevo perfil a las instituciones que conforman tal nivel educativo. Factores críticos como el acceso de los estudiantes, la formación de los académicos y la producción del conocimiento científico, así como el gobierno académico y la administración profesional, entre otros, han sufrido importantes cambios que dan forma a una nueva etapa en el ámbito de la educación superior.
En América Latina tales tendencias se han expresado de una manera singular y durante los ochenta y los noventa hemos asistido a importantes procesos de transformación articulados a las condiciones contextuales específicas de cada país.

Los sistemas latinoamericanos se caracterizaron en su historia reciente por dos factores: expansión y diversificación.
Sin embargo, a lo largo de los ochenta y los noventa las naciones latinoamericanas enfrentaron graves crisis económicas -y en no menor medida crisis políticas- que ejercieron un serio impacto en todos los ámbitos sociales. Durante esta etapa de restricciones financieras y de complicados procesos de democratización, las instituciones de educación superior en América Latina experimentaron grandes cambios en su papel como partícipes en los procesos de crecimiento económico y de desarrollo tanto individual como social.

Los estudios comparados en la educación superior: perspectivas de análisis
La problemática universitaria sólo es comprensible a partir del análisis y comprensión de su propio contexto social e histórico.
Resulta esencial considerar las modificaciones que el propio diseño de las políticas y el ejercicio del gobierno va sufriendo en la vida de cada institución, así como las mezclas en una misma institución de diferentes modalidades políticas y de gobierno.
A nivel internacional es posible ubicar tres esquemas: a) europeo continental; b) británico; y c) estadounidense.
El caso de América Latina puede ser considerado como una variante del modelo europeo continental en la que ha tenido una mayor presencia la autoridad corporativa de las instituciones -vinculada a los redes políticas de presión- y donde se ha manifestado un mayor grado de diferenciación de la educación superior.
En síntesis, los estudios en torno al ángulo aquí abordado se encuentran en una fase de desarrollo e indagación sobre las peculiaridades de los conjuntos educativos superiores de la región así como de sus instituciones.
A su vez el término gobierno de la educación superior plantea también algunas dificultades en lo relativo a su alcance y sentido.

Políticas y gobierno de la educación superior
La heterogeneidad que caracteriza a los conjuntos e instituciones de educación superior en América Latina y el Caribe, se refleja obviamente en sus políticas y en su gobierno.
Asimismo, además de la mezcla de diferentes modalidades de gobierno aun en una misma institución, debe considerarse que tanto en el nivel de los sistemas, como en el de las instituciones, el ejercicio de la gestión ha ido sufriendo relevantes modificaciones durante la última década.
Algunos de los rasgos que comparten los conjuntos de educación superior de la región son, a) Control burocrático; b) Dualismo público-privado; y c) Poder institucional-corporativo.
En el nivel institucional principalmente, las decisiones se han desplazado en buena medida a la competencia de cuadros administrativos, así como de expertos en planificación y evaluación, quienes llegan a imponer su racionalidad sobre la propia lógica del trabajo académico. Por otro lado, factores como el tradicional corporativismo de los sectores universitarios -sindicalismo académico y administrativo, movimientos estudiantiles- en la región, han sido enfrentados por los gobiernos nacionales desde una lógica política que ha tendido a ignorar los efectos en el ámbito académico de las propias instituciones.
Los problemas en el ámbito de la educación superior son complejos y por momentos parecen irresolubles.
Sin el ánimo de presentar una descripción exhaustiva, resulta indispensable abordar algunos de los rasgos principales de los conjuntos de educación superior de algunos países:

México:
En México se vivió a partir de los setenta un amplio proceso de cambio que implicó crecimiento y diversificación.
Desde los ochenta y de manera particular en los noventa las políticas y el gobierno de la educación superior han experimentado profundos cambios. Los sucesivos gobiernos nacionales han impulsado diversas modificaciones tendientes a la modernización de la educación superior en al menos dos sentidos:
Redefinición financiera y diversificación.
Control burocrático y político.
Chile:
Durante la década de los ochenta se sentarían las bases de la más radical de las redefiniciones en el ámbito educativo superior latinoamericano.
A la vuelta a la democracia en 1990, el nuevo gobierno recibía, además de la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), un sistema educativo superior, el nuevo régimen creó una Comisión de Estudio y el Consejo Superior de Educación encargados principalmente de la calidad, equidad y eficiencia, y de la acreditación de las instituciones.
Argentina:
Luego del régimen militar impuesto en 1976, la democracia Argentina sería restaurada en 1983. Los saldos de la dictadura arrojaban en la educación superior un "control sin innovaciones" caracterizado por la disminución de la matrícula estudiantil y el número de profesores, así como por una serie de medidas restrictivas tales como los exámenes de ingreso y el cobro de cuotas a los estudiantes. La restauración democrática de 1983 implicaría para el ámbito educativo superior argentino, el restablecimiento del esquema colegiado de gobierno en las instituciones universitarias, la restauración del acceso irrestricto de los estudiantes, así como la gratuidad de la enseñanza.
A partir de 1989 la estrategia de modernización ya presente en otras latitudes de la región, se implantaría un segundo conjunto de reformas que giraban en torno al régimen financiero de las universidades (implantación de cuotas en los estudios de grado y el estímulo a las instituciones para buscar fuentes alternativas de financiamiento) y a la implantación de mecanismos de evaluación.
A partir de 1993, las reformas en el sector han incluido diversas medidas políticas y burocráticas, la creación de la Secretaría de Política Universitaria dependiente del Ministerio de Cultura y Educación; la flexibilización del régimen salarial de los docentes; el decreto de autonomía institucional y académica para las universidades privadas que cumplan 15 años; la creación de los Consejos Regionales de Planificación Universitaria Regional; y la presentación de proyectos de reformas legislativas sobre el sistema educativo superior y sobre el régimen financiero (incluye formas de coordinación estatal y del mercado).

El Banco Mundial y la UNESCO frente a las políticas y el gobierno de la Educación Superior
La influyente presencia de entidades financieras o políticas en la región, tales como el Banco Mundial, el FMI, la UNESCO o la OCDE en el caso mexicano, obliga a considerar sus interpretaciones en torno a la temática de la política de la educación superior en América Latina. Se presentan aquí sus principales planteamientos.

Banco Mundial:
Desde una perspectiva de funcionalidad económica, el Banco Mundial plantea los temas de política y gobierno como cuestiones de carácter eminentemente técnico. Según el BM, las tendencias apuntan hacia una menor presencia del gobierno en el control directo de la educación superior y a la redefinición de su papel como un promotor de un "ambiente de políticas favorable para las instituciones públicas y privadas", propone:
a) un marco coherente de políticas. b) participar en la reorientación de las matrículas y el mercado a través de apoyos directos a los estudiantes, c) una mayor autonomía administrativa y responsabilidad de las instituciones públicas. Otro importante documento plantea el tema de la gestión en términos de su eficiencia interna y externa.

Unesco:
Los temas de política y gobierno de la educación superior están enmarcados en el concepto de pertinencia. Según dicho
organismo, la gestión de la educación superior tiene como requisito una adecuada relación de dicho ámbito con el Estado y la sociedad (incluyendo el mundo del trabajo).
Perspectivas de las políticas y el gobierno de la educación superior
Al analizar los diversos diagnósticos y las perspectivas de los trabajos sobre la educación superior en América Latina, es posible encontrar una coincidencia central en la necesidad de redefinir la estructura y los procesos que confluyen en el campo de las políticas y el gobierno.
Puede hablarse en tal sentido, de una doble tensión de los esquemas tradicionales de gestión; por un lado, frente a las tendencias de funcionalidad y eficiencia económicas y, por otro frente a las demandas de una mayor autonomía de las instituciones de educación superior.
a) En el tema de las políticas y el gobierno de la educación superior la variable relacionada con la dimensión política -en sus niveles global e institucional- tiene una especial significación.
b) Los procesos de diferenciación y diversificación que de manera creciente se han venido imponiendo en la mayoría de los países que conforman la región, constituyen una importante demanda para el tema aquí abordado.
c) La forma de vinculación con el gobierno es un factor crítico en la educación superior.
d) En el nivel institucional las demandas hacia la construcción e implantación de las políticas, así como en relación al gobierno son variadas.
Para concluir es posible sostener que la redefinición de las políticas y el gobierno de la educación superior en América Latina no se realizará en forma orquestada o unitaria ni conforme a un modelo exclusivo.