En la actualidad existe un amplio acuerdo respecto de
los grandes cambios que la Educación Superior debe encarar
para afrontar los distintos desafíos que se le presentan.
Por ello pretendemos analizar los distintos procesos de
transformación que en materia de
gobierno atravesó la Política
Universitaria Argentina, procesos que responden a las características propias de sus sistemas
educativos, a las condiciones institucionales, las restricciones
económicas y a las opciones
políticas.
La expansión cuantitativa
La universidad pública tiene una larga tradición en
materia de gobierno que se remonta a 1.918 con la Reforma de
Córdoba, desde entonces se forjaron fuertes
representaciones de lo que debía ser la universidad. La
Universidad Argentina fue dentro del contexto latinoamericano
anticipadamente moderna al mismo tiempo que el
movimiento de
la reforma de 1.918 le dio una temprana conciencia de
sí misma y de la necesidad de autonomía respecto de
los poderes del Estado
A partir de los 50 la creación de nuevas universidades
nacionales y el desarrollo del sector privado multiplicó
la oferta y diversificó la demanda social de
educación terciaria, dando lugar a un sistema cada vez
más segmentado y diferenciado sobre la base de lo que
Burton Clark denomina sectores.
El elemento dinamizador de todo este proceso fue la
expansión espectacular de la matrícula y, asociada
a la misma, la proliferación institucional. Durante la
época colonial se crean treinta y tres universidades. En
el período que va de la independencia
hasta l955 se crean aproximadamente otros cincuenta
establecimientos. También comienza a observarse en
Argentina ya en l955 formas de insatisfacción de la
demanda en relación con el tipo de oferta provista por la
universidad, falencias que pueden ser consideradas de manera
distinta por los actores pero que en nuestro caso fueron,
fundamentalmente, políticas y sociales.
La universidad que se desarrolla a partir de l955 es una
institución que combina desarrollo científico y
efervescencia política. Frente a
ello, sectores importantes de las elites, fuertemente
influenciadas en Argentina por un tradicionalismo cultural de
corte antisecular, optaron por la salida del sistema tradicional,
promoviendo la construcción de regiones de refugio en un
subsector privado que les permitiera diferenciar sus procesos de
socialización al tiempo que garantizar el
acceso a una formación profesional tradicional, tanto en
sus orientaciones como procesos.
La emergencia del sistema universitario argentino fue producto de un
proceso que,
tuvo modalidades específicas. El golpe militar que termina
con el gobierno peronista en l955 puede caracterizarse como
nacionalista y liberal, laico y católico, dadas las
fuerzas sociales y políticas que participaron en él
y a partir del cual se inicia una paulatina retracción del
papel del
Estado en la
educación. Desde este momento comienza a hablarse de
descentralización. El Decreto-ley 7977
(l5/5/56) restituyó la vigencia de la Ley l420 de
enseñanza común, en el cual se
introdujo el concepto de
descentralización.
En el ámbito universitario se restituye la Ley Avellaneda
y se dicta el Decreto 6403 (23/l2/55), referido a la
regularización de los claustros, que introduce con el
artículo 28º la posibilidad de crear universidades
privadas, reclamadas paradójicamente como universidades
libres según la tradición de la Reforma. Los
argumentos de autonomía y libertad eran
ahora asumidos por el sector privado liderado por una Iglesia que
intentaba abandonar sus tradicionales orientaciones
corporativistas. La promulgación de la Ley l4557 en l958,
que regula el funcionamiento de las universidades privadas y da
lugar a enfrentamientos entre los defensores de la
educación laica y la libre, es un parte aguas en la
historia del
laicismo pero también en el rol desempeñado por
el Estado en
la educación Argentina.
El proceso de creación del sector privado se inscribe
claramente en la articulación de la masificación
con las denominadas falencias políticas y sociales que
transforman al sector privado en una región de refugio que
preserva los procesos de socialización de determinadas fracciones
sociales.
La primera expansión
universitaria:
De carácter
privado, trae como consecuencia que de las siete universidades
nacionales que Argentina tenía en l956 se pase a treinta
(hasta 1970), de las cuales veintiuna fueron creaciones privadas.
Fue la primera expansión universitaria significativa luego
de un largo período de creación esporádica
de universidades públicas.
El segundo movimiento de
creación de instituciones
:
Implantado en 1.966 en el contexto del régimen
burocrático autoritario, tuvo carácter
público, penetrado a la vez por diversos intereses
privados, ninguno de los cuales pudo constituirse en
hegemónico. Así como la emergencia del sector
privado en l955 fue posible por la confluencia de factores
estructurales y actores interesados en promover un nuevo sector
en un marco político que hacía posible la negociación con el sector laico, esta
última expansión se realizó bajo condiciones
histórico-políticas similares. Ambos se desplegaron
inicialmente en coyunturas de crisis
políticas que permitieron introducir iniciativas y forjar
alianzas que hubiesen sido imposibles bajo condiciones de
estabilidad política.
Durante la última etapa del gobierno militar que se
había iniciado en l966 la política presidencial se
concentró en la búsqueda de aliados regionales.
Este fue el marco en el que la formulación de una
política dio lugar a la implementación de la misma.
De este modo, entre l971 y l974 se crearon diecinueve
universidades y el sistema tendrá de ahora en más
una cobertura nacional, cuestión que no había sido
resuelta por la primera expansión de carácter
privado.
Con la creación de diecinueve universidades y la
nacionalización de algunas provinciales se llega en l975 a
cuarenta y siete número que se mantendrá estable
hasta l989, momento en que comienza un nuevo proceso de
creación de universidades públicas y
privadas.
El período que se extiende entre l976 y
l983:
Podemos incluirlo dentro del modelo de
congelación política. Las características de
este proceso hacen referencia a la reimposición del orden
social por la vía del autoritarismo, lo que en la
universidad significó la intervención directa del
gobierno militar a través de rectores interventores,
proceso de control
ideológico, político, educativo y cultural que ya
había comenzado en l975. En el artículo l2º de
la Ley 21276 (1976) se consagra la intervención y
subordinación de las universidades al control del
Estado. Durante este período que posiblemente sea uno de
los más oscuros de la historia universitaria
Argentina se observa: a) el descenso abrupto de la
matrícula, b) la aplicación de aranceles y
cupos de ingreso, c) la reducción súbita del
financiamiento universitario, d) la desvinculación de la
política científica del ámbito
universitario, e) la inmovilización del sector en
términos de expansión de la matrícula,
creación de nuevas carreras, creación de nuevas
universidades públicas o privadas, f)
jerarquización de las condiciones salariares, g)
realización de concursos sobre el final del régimen
bajo condiciones de control y vigilancia
político-ideológica, h) debilitamiento del campo
científico por efecto de la emigración y
represión de los docentes, con repercusiones
catastróficas en las disciplinas vinculadas a las ciencias
sociales y humanas, i) articulación de la universidad
con el Estado sin
que se observara la pretensión de crear organismos
competentes y modernos de gestión
central, como sucedió en alguna medida durante el
régimen militar de l966, j) el sistema se integró
sobre la base de las reglas del juego que
elaboró el centro burocrático y un Consejo de
Rectores de Universidades Nacionales vinculado con el
mismo.
El período que
se extiende entre l983 y l989:
El triunfo en l983 del partido Radical permitió recuperar
la tradición universitaria Argentina que se remonta al
proceso de la Reforma del l8 y a sus antecedentes porteños
y positivistas de l905 y l907, al tiempo que en el imaginario de
los actores reaparecía el período 55-66 como el
período en el que el modelo de
cogobierno tuvo su expresión más fecunda en materia
de desarrollo, innovación y cambio
universitario. En diciembre de l983 se intervienen las
universidades a través del Decreto 154 por el cual se
reimplantan los estatutos con los que se gobernaban las casas de
altos estudios antes de l966.
A mediados del año siguiente se establece que en el plazo
de un año se han de normalizar los claustros, lo que
supuso revisar los concursos realizados durante el régimen
militar y proceder a nuevos concursos que normalizaran las
universidades. Actor central de este proceso fue el partido
Radical, que siguió una política benevolente hacia
una universidad que se normalizaba sobre la base de actores y
orientaciones históricas provenientes de ese partido, y en
los que la Federación Universitaria Argentina
cumpliría un papel central en el conjunto de las
universidades públicas del país. Entre las
características fundamentales del período caben
señalar las siguientes:
- el crecimiento acelerado de una
matrícula - la regularización de los concursos y el
restablecimiento del funcionamiento de los claustros bajo el
régimen de gobierno tripartito - Casi todas las universidades crearon
secretarías de Ciencia y
Técnica. - Predominio de los problemas
internos de las instituciones. - al desaparecer el Estado como factor integrador del
sistema se abren paso nuevas formas de interacción y
coordinación - Acrecentamiento de la masa docente y desarrollo
incipiente de un mercado
académico. - Multiplicación de actores así como
actualización de sus orientaciones educativas y
pedagógicas. - en l985 se crea el Consejo Interuniversitario
Nacional
El período que
se extiende entre l989 y la actualidad:
El proceso que se abre en l983 cumple una primera etapa en l989,
cuando asume el gobierno el Partido Justicialista. Hasta entonces
el proceso podría ser caracterizado, en términos de
Brunner, como una etapa en la que se restableció la vieja
relación benevolente entre Estado y universidad que
caracterizó a la relación de los regímenes
democráticos con sus universidades durante la vigencia del
Estado de Bienestar.
El proceso que abre la democratización de la vida del
país se expresa en el sistema universitario como
descentralización y desconcentración del sistema de
toma de
decisiones y de gobierno. La característica de la
tradición universitaria Argentina
radica en su notable autonomía.
El período que se extiende de 1.989 a 1.993 puede ser
caracterizado en materia de política universitaria como la
de construcción de consenso en relación
a la agenda educativa promovida por el Banco Mundial
en América
Latina.
El problema de la calidad, la
necesidad de la evaluación
–que ya había sido incorporado como tema aislado
durante el gobierno del partido radical-, la necesidad de
arancelar basada en motivos de equidad social, la distribución del presupuesto y la
generación de recursos propios
como modo de superar la crisis
presupuestaria del sector, fueron temas de amplia
repercusión política, en un contexto de fuertes
enfrentamientos entre las autoridades del Ministerio de
Educación y las universidades (Krotsch-1.993)
El año 1.993 marca una ruptura
con el estilo de política anterior. Esta deja de ser
meramente declarativa para concentrarse en la generación
de políticas sectoriales, de negociación y penetración en las
bases del sistema, con el objeto de obtener consenso y formar
coaliciones entre el Estado y sectores universitarios.
La política tuvo como base de sustanciación
socio-política algunas de las siguientes cuestiones:
Estabilidad económica, lograda a través del
Plan de
Convertibilidad.
Aumento de la capacidad operativa del organismo central del
Ministerio de Educación encargado de cuestiones
universitarias
que pasa de ser una Dirección Nacional a conformar la
Secretaría de políticas universitarias.
Apoyo del Banco mundial
Capacidad de liderazgo en
la cúspide ejecutiva del SPU
Incorporación del país a las tendencias de la
globalización económica.
En 1.994 la nueva gestión
introdujo los Convenios para el mejoramiento de la calidad
celebrados con universidades y
asociaciones profesionales con el objeto de introducir los
procesos de evaluación.
En 1.995 se pone en marcha el programa de
reforma de la Educación superior cuyo objeto es el
mejoramiento de la eficacia y
calidad de la gestión universitaria así como la
reforma académica, administrativa y de gestión.
Hasta 1.995 la Argentina no tenía un instrumento normativo
que regulara el funcionamiento de la educación superior en
su conjunto. La Ley de Educación Superior sancionada el 20
de Julio de 1.995, dotó al sector de un marco
institucional que regula de modo estable su organización y su funcionamiento. Los
rasgos que caracterizan a esta Ley son:
Fortalece las autoridades unipersonales sin alejarse del gobierno
tripartito.
Descentraliza el régimen socio- financiero.
Provoca el acercamiento entre lo público y lo privado.
Legisla sobre los post grados y la formación de los
docentes de grado.
Crea organismos de amortiguación- coordinación.
Estimula las nuevas modalidades de oferta.
Las reformas universitarias que se emprenden como consecuencia de
las actuales políticas, tienden a modificar el modelo de
estructura
académica.
3. Políticas y Gobierno en la
Educación Superior
A lo largo de las últimas dos décadas los
sistemas de educación superior en numerosos países
de todo el mundo han enfrentado una notable redefinición.
En tal período diversos indicadores
cuantitativos y cualitativos de la educación superior se
han visto modificados dando un nuevo perfil a las instituciones
que conforman tal nivel educativo. Factores críticos como
el acceso de los estudiantes, la formación de los
académicos y la producción del conocimiento
científico, así como el gobierno
académico y la
administración profesional, entre otros, han sufrido
importantes cambios que dan forma a una nueva etapa en el
ámbito de la educación superior.
En América
Latina tales tendencias se han expresado de una manera
singular y durante los ochenta y los noventa hemos asistido a
importantes procesos de transformación articulados a las
condiciones contextuales específicas de cada
país.
Los sistemas latinoamericanos se caracterizaron en su
historia reciente por dos factores: expansión y
diversificación.
Sin embargo, a lo largo de los ochenta y los noventa las naciones
latinoamericanas enfrentaron graves crisis económicas -y
en no menor medida crisis políticas- que ejercieron un
serio impacto en todos los ámbitos sociales. Durante esta
etapa de restricciones financieras y de complicados procesos de
democratización, las instituciones de educación
superior en América
Latina experimentaron grandes cambios en su papel como
partícipes en los procesos de crecimiento
económico y de desarrollo tanto individual como
social.
Los estudios
comparados en la educación superior: perspectivas de
análisis
La problemática universitaria sólo es comprensible
a partir del análisis y comprensión de su propio
contexto social e histórico.
Resulta esencial considerar las modificaciones que el propio
diseño
de las políticas y el ejercicio del gobierno va sufriendo
en la vida de cada institución, así como las
mezclas en una
misma institución de diferentes modalidades
políticas y de gobierno.
A nivel internacional es posible ubicar tres esquemas: a) europeo
continental; b) británico; y c) estadounidense.
El caso de América Latina puede ser considerado como una
variante del modelo europeo continental en la que ha tenido una
mayor presencia la autoridad
corporativa de las instituciones -vinculada a los redes políticas de
presión– y donde se ha manifestado un mayor
grado de diferenciación de la educación
superior.
En síntesis,
los estudios en torno al
ángulo aquí abordado se encuentran en una fase de
desarrollo e indagación sobre las peculiaridades de los
conjuntos
educativos superiores de la región así como de sus
instituciones.
A su vez el término gobierno de la educación
superior plantea también algunas dificultades en lo
relativo a su alcance y sentido.
Políticas y
gobierno de la educación superior
La heterogeneidad que caracteriza a los conjuntos e
instituciones de educación superior en América
Latina y el Caribe, se refleja obviamente en sus políticas
y en su gobierno.
Asimismo, además de la mezcla de diferentes modalidades de
gobierno aun en una misma institución, debe considerarse
que tanto en el nivel de los sistemas, como en el de las
instituciones, el ejercicio de la gestión ha ido sufriendo
relevantes modificaciones durante la última
década.
Algunos de los rasgos que comparten los conjuntos de
educación superior de la región son, a) Control
burocrático; b) Dualismo público-privado; y c)
Poder
institucional-corporativo.
En el nivel institucional principalmente, las decisiones se han
desplazado en buena medida a la competencia de
cuadros administrativos, así como de expertos en planificación y evaluación, quienes
llegan a imponer su racionalidad sobre la propia lógica
del trabajo académico. Por otro lado, factores como el
tradicional corporativismo de los sectores universitarios
–sindicalismo
académico y administrativo, movimientos estudiantiles- en
la región, han sido enfrentados por los gobiernos
nacionales desde una lógica
política que ha tendido a ignorar los efectos en el
ámbito académico de las propias instituciones.
Los problemas en el ámbito de la educación superior
son complejos y por momentos parecen irresolubles.
Sin el ánimo de presentar una descripción exhaustiva, resulta
indispensable abordar algunos de los rasgos principales de los
conjuntos de educación superior de algunos
países:
México:
En México se
vivió a partir de los setenta un amplio proceso de
cambio que
implicó crecimiento y diversificación.
Desde los ochenta y de manera particular en los noventa las
políticas y el gobierno de la educación superior
han experimentado profundos cambios. Los sucesivos gobiernos
nacionales han impulsado diversas modificaciones tendientes a la
modernización de la educación superior en al menos
dos sentidos:
Redefinición financiera y diversificación.
Control burocrático y
político.
Chile:
Durante la década de los ochenta se sentarían las
bases de la más radical de las redefiniciones en el
ámbito educativo superior latinoamericano.
A la vuelta a la democracia en
1990, el nuevo gobierno recibía, además de la Ley
Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), un
sistema educativo superior, el nuevo régimen creó
una Comisión de Estudio y el Consejo Superior de
Educación encargados principalmente de la calidad, equidad
y eficiencia, y de
la acreditación de
las instituciones.
Argentina:
Luego del régimen militar impuesto en 1976,
la democracia
Argentina sería restaurada en 1983. Los saldos de la
dictadura
arrojaban en la educación superior un "control sin
innovaciones" caracterizado por la disminución de la
matrícula estudiantil y el número de profesores,
así como por una serie de medidas restrictivas tales como
los exámenes de ingreso y el cobro de cuotas a los
estudiantes. La restauración democrática de 1983
implicaría para el ámbito educativo superior
argentino, el restablecimiento del esquema colegiado de gobierno
en las instituciones universitarias, la restauración del
acceso irrestricto de los estudiantes, así como la
gratuidad de la enseñanza.
A partir de 1989 la estrategia de
modernización ya presente en otras latitudes de la
región, se implantaría un segundo conjunto de
reformas que giraban en torno al
régimen financiero de las universidades
(implantación de cuotas en los estudios de grado y el
estímulo a las instituciones para buscar fuentes
alternativas de financiamiento) y a la implantación de
mecanismos de evaluación.
A partir de 1993, las reformas en el sector han incluido diversas
medidas políticas y burocráticas, la
creación de la Secretaría de Política
Universitaria dependiente del Ministerio de Cultura y
Educación; la flexibilización del régimen
salarial de los docentes; el decreto de autonomía
institucional y académica para las universidades privadas
que cumplan 15 años; la creación de los Consejos
Regionales de Planificación Universitaria Regional; y la
presentación de proyectos de
reformas legislativas sobre el sistema educativo superior y sobre
el régimen financiero (incluye formas de coordinación estatal y del mercado).
El Banco Mundial
y la UNESCO frente a las políticas y el gobierno de la
Educación Superior
La influyente presencia de entidades financieras o
políticas en la región, tales como el Banco Mundial, el
FMI, la UNESCO
o la OCDE en el caso mexicano, obliga a considerar sus
interpretaciones en torno a la temática de la
política de la educación superior en América
Latina. Se presentan aquí sus principales
planteamientos.
Banco
Mundial:
Desde una perspectiva de funcionalidad económica, el Banco
Mundial plantea los temas de política y gobierno como
cuestiones de carácter eminentemente técnico.
Según el BM, las tendencias apuntan hacia una menor
presencia del gobierno en el control directo de la
educación superior y a la redefinición de su papel
como un promotor de un "ambiente de
políticas favorable para las instituciones públicas
y privadas", propone:
a) un marco coherente de políticas. b) participar en la
reorientación de las matrículas y el mercado a
través de apoyos directos a los estudiantes, c) una mayor
autonomía administrativa y responsabilidad de las instituciones
públicas. Otro importante documento plantea el tema de la
gestión en términos de su eficiencia
interna y externa.
Unesco:
Los temas de política y gobierno de la educación
superior están enmarcados en el concepto de
pertinencia. Según dicho
organismo, la gestión de la educación superior
tiene como requisito una adecuada relación de dicho
ámbito con el Estado y la sociedad (incluyendo el mundo del trabajo).
Perspectivas de las políticas y el gobierno de la
educación superior
Al analizar los diversos diagnósticos y las perspectivas
de los trabajos sobre la educación superior en
América Latina, es posible encontrar una coincidencia
central en la necesidad de redefinir la estructura y
los procesos que confluyen en el campo de las políticas y
el gobierno.
Puede hablarse en tal sentido, de una doble tensión de los
esquemas tradicionales de gestión; por un lado, frente a
las tendencias de funcionalidad y eficiencia económicas y,
por otro frente a las demandas de una mayor autonomía de
las instituciones de educación superior.
a) En el tema de las políticas y el gobierno de la
educación superior la variable relacionada con la
dimensión política -en sus niveles global e
institucional- tiene una especial significación.
b) Los procesos de diferenciación y diversificación
que de manera creciente se han venido imponiendo en la
mayoría de los países que conforman la
región, constituyen una importante demanda para el tema
aquí abordado.
c) La forma de vinculación con el gobierno es un factor
crítico en la educación superior.
d) En el nivel institucional las demandas hacia la
construcción e implantación de las
políticas, así como en relación al gobierno
son variadas.
Para concluir es posible sostener que la redefinición de
las políticas y el gobierno de la educación
superior en América Latina no se realizará en forma
orquestada o unitaria ni conforme a un modelo
exclusivo.
4. Relaciones entre el Estado y la
Universidad
"El sostén público a la educación
superior es esencial para asegurar su misión
educativa, social e institucional"
El establecimiento de relaciones bien organizadas entre la Educación Superior
y el Estado es un
requisito esencial para lograr calidad y
responsabilidad en el gobierno y
administración de las instituciones
de educación
superior. La libertad
académica, comprendida como un conjunto de derechos y responsabilidades
individuales y colectivas, es fundamental a este respecto.
Conjuntamente con el reconocimiento de la autonomía
institucional, es esencial para la preservación de la
universidad o de
cualquier otra institución de educación
superior como comunidad de
libre búsqueda.
La historia reciente
ha proporcionado sólidas pruebas de la
necesidad de defender el principio de libertad de
cátedra, como condición sine quanon para la
existencia y normal funcionamiento de las instituciones
de educación
superior. Por consiguiente, se le debe otorgar un grado adecuado
de autonomía institucional establecida por la ley a dichas
instituciones. La autonomía que garantiza el Art. 75
inciso 19 de la Constitución Nacionales una
autonomía de carácter
político, no jurídico, limitada, virtual o
"atécnica", que traduce el objetivo
histórico de lograr la independencia
de estos entes descentralizados de los poderes políticos,
pero que reconoce su origen indefectiblemente en normas del
Poder
Legislativo, según el doctor García Belsunce.
Opina también sobre el tema, Emilio Fermín Mignone
que la autonomía supone la defensa ancestral de las
universidades, de la libertad de
expresión, académica, científica y de
cátedra, de su capacidad crítica, de su creatividad y
de su independencia
del Estado para
gobernarse a sí misma. Pero dentro del marco del poder
político establecido por el pueblo en su constitución, al cual nada puede estar
ajeno y que contiene, al decir de Fernando Martínez Paz el
núcleo de valores no
negociables que constituye el fundamento ético y
jurídico de la Nación.
La consagración constitucional de los principios de
autonomía y autarquía, pilares basamentales para el
pleno desarrollo de
la institución universitaria, ha sido fruto de un duro y
un largo proceso
histórico de lucha y concientización. Ahora bien la
autonomía de la universidad no
implica su aislamiento respecto del entramado institucional;
está inmersa en el universo de
las instituciones públicas, es afectada por aquellas y a
su vez influye en las mismas; debe responder a los contralores
institucionales, propios del Estado de
derecho.
El Estado debe
garantizar y preservar que las universidades ejerzan la libertad
que las leyes preconizan,
pero al mismo tiempo debe
exigir el uso adecuado de los fondos que la sociedad entrega
a la universidad. Las universidades tienen que hacer frente cada
vez mas la necesidad de mostrar a la sociedad su
pertinencia, calidad y
responsabilidad.
Los análisis de las condiciones actuales de
la
educación superior son unánimes en
señalar que los recursos
financieros
insuficientes son una de las principales trabas para su mayor
desarrollo.
Existe el riesgo de una
política
de separación del Estado de la educación superior
en materia de
exigencia excesiva en "comercializar" las actividades realizadas
por las instituciones de educación superior. En este caso,
el respeto de las
normas
referentes a la admisión de estudiantes, los programas de
estudio, graduación y enseñanza puede transformarse en tema de
interés
general y en fuente de tensión entre los establecimientos
de educación superior, el Estado y el público en
general. Por ello es necesario realizar esfuerzos mediante
procedimientos
de control y de
acreditación adecuados, para reducir esa tensiones, ya que
los establecimientos genuinos de educación superior,
independientemente de su forma de " propiedad",
están llamados a realizar principalmente funciones
públicas.
Es importante no confundir la liberación de las relaciones
económicas y la necesidad de promover un espíritu
empresarial, con la ausencia de políticas
sociales públicas, en particular en relación con el
financiamiento
de la educación superior.
El Estado y la sociedad deben percibir a la educación
superior como una inversión nacional a largo plazo y no como
una carga para el presupuesto
económico.
Es fácil distinguir dos enfoques distintos sobre
el rol de la universidad:
1) La universidad es una unidad de producción (empresa) donde la
capacitación es un insumo y el egresado
profesional el producto
final. De esta concepción de universidad se desprende que
la misma tiene como única o principal función
"producir" profesionales, una concepción individualista y
utilitaria que ignora su función
social (a través de la educación, la investigación científica y
tecnológica, la transferencia al tejido social).
Los sostenedores tienen una formación de fuerte sesgo
económico y utilizan categorías de análisis que pertenecen a la teoría
económica neoclásica, una de las corrientes
más conservadoras del pensamiento
económico. Se basa en las teorías
de "capital-humano" y de "los factores de la producción" y para ella capital y
trabajo son elementos que participan en la valoración de
la riqueza con igual "derecho".
2) La universidad es un vehículo de formación de
ciudadanos libres, aptos para integrarse a una sociedad
democrática, así como un instrumento creador de
conocimientos cuya propiedad le
pertenece al conjunto de la sociedad. Por consiguiente, el rol de
la universidad pública es educar, producir incesantemente
conocimientos a través de la investigación y transferir ciencia,
tecnología
y cultura al
tejido social.
La capacitación del ciudadano libre por
sí misma constituye una misión
importantísima, porque le permite al hombre
integrarse plenamente a un sistema
democrático que, como tal, necesita de su
participación. El ciudadano está en condiciones, a
través de su capacitación, de captar la realidad
objetiva, detectar su problemática y encontrar los
instrumentos que permiten su superación.
La investigación, tanto básica como
aplicada, científica y tecnológica, es doblemente
importante. Por un lado, transfiere nuevo conocimiento a
la enseñanza, y por el otro, permite crear las
condiciones para el logro de crecimiento y desarrollo
autónomo y sostenido.
El traslado al tejido social de la capacitación y la
investigación se realiza de múltiples formas, la
mayoría de las veces a través de beneficios no
tangibles, indirectos, llamados "rentabilidad
social" (o "economías externas"). Es difícil
aislarlos y, por ende, medirlos, cuantificarlos pero es oportuno
enumerar un conjunto de beneficios indirectos o intangibles de la
educación universitaria: 1) proporciona un adecuado
mecanismo para descubrir y explorar talentos potenciales; 2)
impacta favorablemente sobre las futuras generaciones; 3)
proporciona flexibilidad ocupacional a la fuerza de
trabajo; 4) genera oportunidades de investigación
básica y aplicada; 5) posibilita mayor cultura
política;
6) alienta la cohesión y la movilidad social; 7)
contribuye a una mayor ocupación productiva de
jóvenes que, de lo contrario y en gran número,
permanecerían ociosos; 8) el
conocimiento es, en fin, el principal factor de crecimiento y
desarrollo
económico y social.
Implicancias de los distintos enfoques
La importancia de distinguir estos dos enfoques reside en sus
implicancias en cuanto a aspectos relevantes que tienen que ver
no sólo con el diseño
de universidad sino con cuestiones que incluso trascienden las
fronteras del conocimiento.
Temática: Evaluación
de calidad
Primer enfoque. Los rendimientos de la universidad son evaluados
conforme a la "teoría
de la producción" neoclásica. Segundo enfoque.
Está dado por los aportes de la investigación a la
innovación tecnológica y el
consiguiente aumento de la productividad del
sistema,
así como su traslado a la
sociedad.
Temática: Autonomía
Primer enfoque. La universidad pierde su carácter
de "autónoma". Segundo enfoque. Se basa en la posibilidad
de generar un pensamiento
autónomo, comprometido con la verdad, sustentado en el
compromiso con el rigor científico.
Temática: Ingreso
Primer enfoque. Es fácil deducir la restricción al
ingreso. Segundo enfoque. No implica alentar el ingreso
irrestricto, sino un acceso directo con orientación de la
matrícula, no necesariamente atendiendo a los datos del
mercado.
Temática: La investigación
Primer enfoque. No es relevante. Segundo enfoque. La importancia
es doble: por un lado, permite nutrir permanentemente a la
educación de nuevo conocimiento, por el otro, posibilita
un crecimiento y desarrollo autónomo y sostenido.
Temática: Posición frente a la crisis y a la
transformación del sistema
Primer enfoque. Debe atacarse el desequilibrio de las finanzas
públicas, reduciendo el gasto, aun a costa del
presupuesto
educativo. Segundo enfoque. Se debe potenciar la capacidad de la
universidad para responder a la crisis
privilegiando la capacitación, el progreso técnico
y científico y su traslado al tejido social.
Temática: La educación universitaria como prioridad
social
Primer enfoque. corresponde a la universidad ser el gasto menos
prioritario en un país donde los recursos son
escasos. Segundo enfoque. La educación constituye un
proceso acumulativo e
integral.
Temática: La educación como gasto y como
inversión
Primer enfoque. La educación es un costo y como tal
hay que minimizarlo. Segundo enfoque. La educación
es una inversión.
Temática: El concepto de
eficiencia
Primer enfoque. La medición de la eficiencia se
realiza a través del cálculo
económico. Segundo enfoque. La eficiencia no
puede reducirse a meras consideraciones de rentabilidad
económica.
Temática: Diseño
de país
Primer enfoque. El rol de la universidad y el diseño de
país guardan una unívoca correspondencia, sostienen
políticas que achican al país.
Segundo enfoque. sostiene un modelo de
país basado en el
conocimiento y desarrollo
socioeconómico con equidad.
Temática: Carácter del aporte estatal
Primer enfoque. El arancel hace más justo el financiamiento
universitario. Segundo enfoque. No es función de la
universidad corregir las desigualdades
sociales.
Temática: Financiamiento universitario
Se puede deducir que existen dos enfoques sobre el tema que
encierran no sólo distintas metodologías de
análisis, sino además, diferentes posturas
ideológicas.
a) Aquel que considera a la universidad como un ente con
débiles vínculos con el resto del sistema del cual
forma parte. b) Aquel que concibe a la universidad como una parte
indisoluble del sistema social.
El estudio del financiamiento universitario debe ser encarado
sobre tres premisas básicas: 1) Equidad social, 2)
Igualdad de
acceso a la educación superior,
3) Reconocimiento de que la universidad es un vehículo de
formación del ciudadano libre e instrumento creador de
conocimientos cuya propiedad pertenece a la comunidad.
En este contexto, se podría concluir: 1) que no debe
restringirse el ingreso a la universidad sin otro requisito que
la capacidad y responsabilidad del estudiante; 2) que debe
existir un ambicioso sistema de becas en todos los niveles de la
educación para asegurar el acceso y la permanencia en
ellos; 3) que deben financiar el sistema educativo, incluido el
universitario, los sectores de más altos ingresos a
través de los instrumentos convencionales de que dispone
el Estado.
En fin, es fundamental una política socioeconómica
más equitativa y un importante aumento del presupuesto
educativo. De qué vale arancelar si se reduce el aporte
estatal y los pobres no llegan a la universidad.
¿Cuántos talentos de origen humilde se desperdician
en estos casos?. La equidad social no pasa por la universidad y,
menos aun, por el arancel. Está asociada a una
política socioeconómica global en los frentes
tributarios, del gasto social, de ingresos y de
crecimiento y mejor distribución de la riqueza. Esta
responsabilidad corresponde a los gobiernos. Transferirla es un
acto de extrema irresponsabilidad.
Durante los próximos años hemos de asistir
a ejercicios complejos y paulatinos en el rediseño de las
políticas y del gobierno de la
educación superior. Se deberá responder a los retos
que enfrentan los sistemas de
educación superior en materia
social, incluyendo la demanda de
numerosos sectores hoy excluidos y las demandas
específicas de los empleadores. Resulta altamente
previsible que en materia política, la educación
superior habrá de seguir respondiendo a las presiones
gubernamentales por generar mejores resultados de costo /beneficio
en términos sociales y políticos. En ese mismo
sentido, la variable económica ha de seguir
desempeñando un papel muy
importante en la definición de las políticas y el
ejercicio del gobierno y es posible que los sistemas de
educación superior de la región continúen
enfrentando un contexto de limitaciones financieras y una
profundización de la brecha internacional en materia
tecnológica.
Sin embargo, sólo con el concurso y la efectiva voluntad
de los gobiernos nacionales, así como de los organismos de
coordinación internacional será
posible proyectar hacia el futuro la educación superior de
América
Latina de una manera exitosa.
El nivel de los recursos destinados en Argentina a la
educación en general y universitaria en particular,
registra niveles generales y por alumno muy bajos. Existe una
estrecha relación entre el diseño de universidad y
el financiamiento universitario. Un sistema de financiamiento
equitativo debe captar la renta educativa, gravando a quien se
apropia, directa o indirectamente de ella.
El financiamiento debe involucrar tanto la búsqueda de
mayores ingresos como la racionalización de costos y nuevos y
más eficientes mecanismos de gestión
de recursos.
Es deseable que las recaudaciones de las imposiciones
específicas ingresen en una cuenta especial, a un Fondo
Específico Permanente para la Educación e
Investigación Universitaria, lo que impedirá el uso
de los mismos para otras finalidades y permitirá su
inmediata utilización.
Las universidades nacionales deben crear entes "interfase" con el
objeto de vincularse con rapidez y transparencia con el medio, en
particular con el sector productor de bienes y
servicios. Un
mayor grado de autarquía es necesario, reduciendo el
control de
gestión y ejerciéndose un control de
legalidad del gasto a posteriori.
La universidad tiene que realizar cambios estructurales para
mejorar la calidad del sistema, asumiendo como misión
histórica la decisión de volcar toda su capacidad
al servicio del
desarrollo integral del país. Pero con estas premisas:
a) La responsabilidad indelegable del Estado en el financiamiento
universitario.
b) El reconocimiento por parte del mismo (y, por consiguiente, de
la sociedad) de que el acceso al saber es parte del ejercicio
pleno del derecho a ser ciudadano.
El objetivo debe
ser compatibilizar la excelencia académica y una mayor
contribución social al medio, por un lado, con un
presupuesto que participe de las restricciones que la presente
realidad impone, pero que asegure el cumplimiento del rol de la
universidad: capacitar, investigar y transferir ciencia y
tecnología al tejido social.
ABRAMZON Mónica y Carlos Borsotti "Notas sobre
las relaciones entre el Estado y la universidad",
www.fsoc.uba.ar/publicaciones/sociedad/soc03/abramzon.html, Buenos Aires,
Noviembre 1993.
BRASLAVSKY, Cecilia, "Transformaciones en curso en el sistema
educativo argentino" , WWW. Cidi/oas/org.
CARDIEL, Hugo Casanova, "Políticas y gobierno de la
educación superior en América
Latina", UNAM/ Universidad de Texas y Austin, Texas Paper on
Latin América. Paper Nº 99-02 y
www.lanic.utexas.edu/iles/tpla/9902.html, Febrero de
1999.
HIDALGO, Juan Carlos, Rector de la Universidad Nacional del
Litoral, "El rol de la universidad: distintos enfoques y sus
implicancias, especialmente referidas al financiamiento
universitario",
www.fsoc.uba.ar/publicaciones/sociales/soc03/hidalgo.html,
Buenos Aires,
Noviembre 1993.
KROTSCH, Pedro. "Gobierno de la Educación Superior en la
Argentina: la
política pública en la coyuntura" (1993-1996).
Octubre 1997.
KROTSCH, Pedro. "La Universidad Argentina en Transición:
del Estado al Mercado?",
www.fsoc.uba.ar/publicaciones/sociales/soc03/Krotsch.html, Buenos
Aires, Noviembre 1993.
LEY DE
EDUCACIÓN SUPERIOR 24.521.
MIGNONE, Emilio Fermín, "Política y Universidad".
El Estado Legislador. Ideas Instituto de Estudios y Acción
Social. Lugar Editorial.
PISANI Olga, "A propósito de opiniones sobre la
universidad Argentina, hoy", Por de la Revista
PENSAMIENTO UNIVERSITARIO Nº 1, noviembre de 1993.
UNESCO, "Declaración Mundial sobre la Educación
Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción",
Conferencia
Mundial de la UNESCO, París, 1998.
UNESCO, Documento sobre Políticas para el Cambio y el
Desarrollo de la Educación Superior. Caracas febrero de
1.995
Trabajo enviado
por:
Siciliano Carmen Ada
Chalabe Ana Maria Del Carmen
De La Rosa Solange
 Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente  |