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Administración pública gerencial y burocracia

Enviado por Maria German



Indice
1. Introducción
2. El contexto de la "revolución gerencial
3. Modelos de administración pública

1. Introducción

Este ensayo trata fundamentalmente de la integración entre política y administración, atributo presente desde los clásicos griegos en el ideal del buen gobierno y punto central en las discusiones contemporáneas sobre la buena gestión de gobierno. En este ensayo pretendo analizar este atributo en el contexto cambiante de la burocracia contemporánea, que tiende a incorporar formas de organización y de gestión pública originadas en la llamada "revolución gerencial".
El texto está estructurado en tres partes. En la primera parte procuro delinear el contexto en el cual la "revolución gerencial" hizo eclosión, y relacionarlo con el tema más general de la crisis del Estado y con el tema más específico de la reforma del Estado. Argumento que la gestión efectiva de la crisis del Estado debe basarse en una estrategia total, en la búsqueda de soluciones económicas, administrativas y políticas en forma integrada.
En la segunda parte, procuro desarrollar una caracterización genérica del modelo de administración pública preconizado por la
"revolución gerencial", en un ejercicio de contraposición de tres tipos ideales de administración pública: el ortodoxo, el liberal y el empresarial. Argumento que los modelos de administración pública preconizados por la "revolución gerencial" siguen presentando, aunque sea en forma diferenciada, el mismo carácter dicotomizante entre política y administración, típico de la burocracia.
Finalmente, expongo algunas reflexiones sobre una "revolución post-gerencial", principalmente en lo que concierne al papel del conocimiento científico en el campo de la administración pública en la construcción de modelos "post-gerenciales" de administración pública, en busca de formas integradas de política y administración.

2. El contexto de la "revolución gerencial

Respuestas y cuestionamientos a la crisis del Estado social
El patrón de caracterización de la crisis del Estado engloba algunos puntos recurrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) fin del desarrollismo de postguerra debido al fin de Bretton Woods, las crisis del petróleo, las crisis de liquidez y la inestabilidad del mercado financiero internacional, los nuevos requisitos de integración competitiva de la globalización, etc.; b) crisis del welfare state keynesiano por las disfunciones y desventajas de la intervención estatal como garantía del bienestar o de la estabilidad económica, en relación con los atributos del mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinación neoliberal a partir de los años 70; c) disfunciones burocráticas o crisis del modo de implementación estatal de servicios públicos; y d) ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso de demandas y crisis de legitimidad, entre otros problemas.
Lo sucedido en Europa y en los Estados Unidos con anterioridad a la "revolución gerencial" se encuadra en la macro-referencia antes señalada. En particular en Inglaterra se consolidó un patrón de welfare state de carácter universalista y un patrón de administración pública de orientación más ortodoxa - Whitehall, que ya entre 1966 y 1969,, según la comisión Fulton, presentaba disfuncionalidades. Experimentaba, además, una aguda transformación demográfica que sobrecargaría al Estado (ampliamente demostrada por Pollit, 1990) y una confrontación política que culminó con el ascenso de los conservadores y sus prácticas reformistas, inicialmente más desestatizantes - rolling back the state - que racionalizadoras. Los Estados Unidos, que consolidaron un patrón residual de welfare state - pero un sólido patrón de warfare state - y de burocracia federal, se debatían con cuestiones semejantes, pero las respuestas liberales a estas cuestiones fueron de cuño aún más descentralizante. La revolución gerencial hizo eclosión en este contexto que hemos presentado en forma bastante resumida.
Las respuestas administrativas a esta situación fueron, sin embargo, diferentes en los casos de Gran Bretaña y de Estados Unidos. En el contexto inglés se sucedieron tres categorías de soluciones administrativas: el gerencialismo puro, el consumerism y el modelo del Public Service Oriented (PSO). El gerencialismo puro, más desestatizante que racionalizador, consistió en una reacción inicial a la crisis del Estado inglés, como parte de una estrategia centrada en el aumento de la productividad y en la reducción de costos y de personal. Apuntaba a establecer una definición de responsabilidades de funcionarios y organizaciones públicas, de sus misiones y objetivos. En lo fundamental, se apoyaba en una ética de valorización del costo de los recursos - value money. Entre las acciones prácticas del gerencialismo puro figuran la racionalización presupuestaria, la evaluación del desempeño, la administración por objetivos, la descentralización y la delegación de autoridad. Entre las principales críticas que se plantean al modelo están la falta de atención a la efectividad, derivada del énfasis en la eficiencia - que dio lugar, inclusive, a que se lo rotule de neo-taylorista - y la despolitización de las aacciones estatales (Pollit, 1990).
El consumerism consistió en una segunda respuesta, una reorientación del gerencialismo puro, más volcada hacia la racionalización, teniendo como punto central la cuestión de la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos/consumidores de servicios públicos. Este modelo hacía énfasis en una estrategia de calidad, a ser controlada por el programa Citizen's Charter, cuyos resultados se apoyaban en medidas tales como la descentralización, el estímulo a la competitividad, modelos contractuales flexibles y direccionados hacia la calidad. El problema básico que se planteó en relación con este modelo fue el conflicto de intereses del consumidor y del ciudadano, que implica límites respecto de los resultados (accountability), problemas de equidad y efectos perversos de la competitividad - como los de suma cero.
Estas críticas indujeron la concepción de un tercer modelo no típicamente gerencial, que propone la reconstrucción de la esfera pública bajo la denominación de public service oriented. Contrariamente a los dos anteriores, que se centraban en el "cómo" de la acción estatal, este modelo se preocupa por el "qué". De esta forma, propone una revalorización de la política en la definición de las finalidades estatales, aumento de accountability, participación, transparencia, equidad y justicia. Este movimiento se basa en una visión colectiva del ciudadano, enfoca la esfera pública como un locus de aprendizaje social y propone el perfeccionamiento de la cultura cívica del ciudadano, del burócrata y del político. Lo más interesante es que, al tiempo que procura retomar el concepto clásico de lo público, no descarta la tecnología gerencial desarrollada por los modelos anteriores. 

El contexto estadounidense se caracteriza por la hibridación entre una tendencia generalista, que está presente en la cultura empresarial y en los ideales de fundación del Estado federado, y una tendencia más ortodoxa, más próxima al tipo ideal burocrático utilizado por Weber, que ha desempeñado un papel de barrera frente a las formas patrimonialistas de administración pública, como el patronaje. En el contexto norteamericano, la reducción de la transferencia de recursos federales hacia los estados, en una radicalización de la descentralización, generó una respuesta en las instancias subnacionales bastante identificada con sus bases culturales gerencialistas, suscitando el movimiento de reinventing government, que siendo originariamente municipal y estadal, fue posteriormente extrapolado hacia el ámbito federal - según lo expresa el National Performance Review. 
Lo fundamental es que el contexto general de estas experiencias no se agota en ellas. La razón está en que su éxito o fracaso dependerán en buena medida de la noción que se tenga de la crisis del Estado y de la gestión de los procesos de reforma. El punto a destacar es que, en su gran mayoría, los abordajes de adecuación organizacional del Estado están centrados en visiones desintegradoras y fragmentadas de la crisis del Estado. Soluciones económicas, organizacionales e institucionales son propuestas y practicadas en formas no siempre conexas y coherentes con un marco general de comprensión política acerca del carácter social del Estado.
Como resultado, la categoría Estado social que se desprende de su función de reproducción de la democracia capitalista es sistemáticamente confundida con patrones empíricos del welfare state, principalmente el keynesiano. En este sentido, su función de reproducción del orden capitalista democrático es frecuentemente polarizada y mal dialectizada 1, principalmente porque se incurre en el presupuesto determinista según el cual la continuidad y la evolución del Estado social requieren de las mismas condiciones en las cuales se consolidaron los patrones típicamente keynesianos de welfare state. En esta perspectiva, el Estado social no aparece como un orden acabado, absoluto, ni tampoco como un ideal. Presenta condiciones estructurales y restricciones funcionales, mayormente de naturaleza fiscal, burocrática y política, cuya superación podría sugerir la necesidad de trascender la propia sociedad democrática capitalista; pero cuya persistencia implica la formulación de combinaciones óptimas específicas, que permitan obtener el máximo efecto de las políticas públicas teniendo en cuenta el carácter recalcitrante y mutuamente contradictorio de las restricciones estructurales. "El desagradable secreto del Estado social reside en que, a pesar de que su efecto sobre la acumulación capitalista muy bien podría tornarse destructivo (como el análisis conservador lo demuestra tan enfáticamente), su eliminación sería evidentemente disruptiva (hecho que la crítica conservadora sistemáticamente ignora). La contradicción consiste en que el capitalismo no puede coexistir con el Estado social ni continuar existiendo sin él. (...) Parece que el Estado social, a pesar de ser atacado tanto por la derecha como por la izquierda, no puede ser fácilmente sustituido por una alternativa conservadora o progresista" (Offe, 1984: 122-7).

De la problemática de los límites del Estado social se deriva una enorme variedad de críticas y posicionamientos en torno a cuestiones específicas y generales de la intervención estatal, en las que prevalecen los aspectos económico-fiscales, o adquieren matices político-ideológicos en relación con la gestión del orden social. Este tratamiento tiende a reducir la discusión, manteniéndola en torno a enfoques sobre más o menos Estado, sin tomar conciencia de que el núcleo de esta cuestión no es cuantitativo, sino cualitativo: la cuestión que subyace es la que se refiere a un mejor o peor Estado. Los enfoques económicos del tema afirman que el mejor Estado es el Estado posible, bien entendido a partir de distintas nociones sobre posibilidades. Los enfoques políticos del tema afirman, también en distintas formas, que el mejor Estado es el Estado necesario. El conflicto entre posibilidad y necesidad del Estado ha sido, en las sociedades organizadas, el gran desafío del Estado social contemporáneo. La reforma del Estado, lema que se confunde con el requisito básico de la evolución del Estado, se basa en la gestión de este conflicto entre posibilidad y necesidad. Tanto o más crítico que el problema del Estado es el de la reforma del Estado. A la crisis del Estado se sumó la crisis de la reforma del Estado.
En primer lugar, porque el ideal de superación de la crisis del Estado se evidenció como falaz: se refiere con más propiedad a su gestión crítica, al ecuacionamiento y a la efectiva acción estratégica teniendo en cuenta sus problemas estructurales y no a una noción de esfuerzo de trascendencia rumbo a un modelo ideal de Estado, aún cuando este modelo sea el no-Estado.

En segundo lugar, un requisito esencial de la gestión efectiva de la crisis del Estado ha sido sistemáticamente desestimado: la percepción de los problemas estructurales debe ser lo más total posible. La crisis del Estado social es de naturaleza múltiple, total, pero su abordaje tanto teórico como práctico ha sido excesivamente categorizado y compartimentado en aspectos económico-fiscales que se expresan, básicamente, por el déficit público, la pérdida del crédito público, la tasa negativa de ahorro público, el excesivo endeudamiento público y la falta de credibilidad (Bresser-Pereira, 1992 y 1993); aspectos burocrático-administrativos, que se caracterizan, entre otros, por la ineficacia y la ineficiencia del inoperante aparato estatal; y aspectos político-institucionales, que se caracterizan, entre otros, por las crisis de legitimidad y de racionalidad de las deliberaciones.
Administrar la crisis del Estado requiere de una estrategia amplia y diversificada - económico-fiscal, burocrático-administrativa y político-institucional - y sobre todo convergente - según la cual los ajustes fiscales, administrativos y políticos no sean contradictorios entre sí. La crisis fiscal afecta y es afectada por la crisis burocrática; impone costos y límites. Pero la falta sistemática de una visión integrada de la crisis del Estado ha sido puesta en evidencia por la prescripción ya sea de políticas de ajuste predominantemente fiscales que contribuyeron, en muchos casos, a la declinación de la capacidad del Estado, ya sea de transformaciones de carácter meramente organizacional o institucional, sin la debida inclusión de las mismas en la pauta de las macro-referencias políticas sobre el carácter social del Estado.
En parte, la visión fiscal reduccionista de la crisis del Estado se deriva de una confusión sistemática entre crisis fiscal del Estado y crisis del Estado fiscal 2(Pedone, 1986), situación ésta en la cual se oscurece la relación entre financiamiento y dimensionamiento y, por lo regular, se pierde la noción de la extensión en la cual un downsizing del aparato estatal resulta en saneamiento fiscal del Estado sin perjuicio de la efectividad del Estado fiscal. De otra forma, el ecuacionamiento de la crisis burocrática no se limita, ni implica necesariamente reducción de costos, ni siquiera de acuerdo con una motivación meramente fiscal, basada exclusivamente en criterios de eficiencia del gasto. La evolución de los modelos ingleses parece mostrar un aprendizaje en este sentido.

La buena gestión de la crisis del Estado depende de la superación de la crisis de la reforma del Estado. O sea, sólo tiene sentido si su ecuacionamiento y patrón de intervención no incide en un agravamiento del todo. Si existe un punto de equilibrio entre los ajustes fiscales, políticos y burocráticos, también existe, en contrapartida, un carácter global de cada uno de ellos, cuya percepción es un prerrequisito para la sustentación del orden social.
Es necesario que los esfuerzos de teorización y de intervención institucional en esta materia, en particular en el terreno de la administración y de las políticas públicas, se desprendan del carácter episódico del momento actual de la crisis del Estado social, sobre todo en los casos occidentales - lo que no invalida, obviamente, su contribución analítica con fines de analogía, siempre que no se incurra en el razonamiento analógico presente en el mimetismo ni en los transplantes acríticos.

3. Modelos de administración pública

Un debate oculto acerca del Estado
Holmes & Shand (1995), presentan una caracterización genérica de los modelos gerenciales de administración pública: a) carácter estratégico u orientado por resultados del proceso decisorio; b) descentralización; c) flexibilidad; d) desempeño creciente; e) competitividad interna y externa; f) direccionamiento estratégico; g) transparencia y responsabilidad por los resultados (accountability); etc. Si bien esta caracterización es lo suficientemente genérica como para abarcar los diferentes matices de los modelos gerenciales de administración pública, es por otro lado, de poca o de ninguna utilidad para revelar la imagen o el proyecto de Estado subyacente en estos modelos.
Los modelos de administración pública que se presentan a continuación han sido reconstituidos a partir de la literatura corriente sobre administración pública. De ellos, los dos primeros se encuentran sugeridos en Stillman (1991). Mi intención es la de caracterizar un modelo ortodoxo que ha sido objeto de críticas y cambios mediante la implementación de otros dos, el uno liberal y el otro empresarial. El presente análisis crítico no tiene el propósito de recusarlos ni de sugerir la ampliación de su aplicabilidad. Aún cuando ellos puedan reflejar la orientación o incluso una gama de determinados procesos de modernización verificados en la práctica, el objetivo de su elaboración y contraposición es meramente analítico, porque permite visualizar el formidable debate en torno del Estado, que subyace en los modelos de administración pública disponibles en el mercado - debate éste que no siempre es claro. 

Una visión ortodoxa de la administración pública
La visión ortodoxa de la administración pública es la que más se aproximó originariamente a la concepción del tipo ideal utilizado por Weber, aún cuando haya evolucionado en lo que respecta a su morfología. Tiende a prescribir reformas centradas en el empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes (O’Toole, 1984). La visión ortodoxa de la administración pública se remonta a las primeras iniciativas de la administración pública estadounidense para estructurarse, hacia 1870, como reacción al patrimonialismo, y posteriormente, en 1939 con la Comisión Brownlow, que sentó las bases del welfare state estadounidense contemporáneo y alcanzó una sólida tradición en la disciplina (Rosenbloom, 1971). Su mayor exponente podría ser Woodrow Wilson, taxativo al afirmar que las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas (Wilson, 1887), seguido por los fundadores de la administración pública moderna, a partir de las obras de Luther Gulick, Louis Brownlow y Leonard White, perfeccionadas por diversos autores contemporáneos, entre los cuales se destacan Paul Volcker, Robert Denhardt, Edward Jennings, Robert Reich, Steven Cohen, James Stever y Charles Goodsell.
El pensamiento ortodoxo ha evolucionado en el sentido de prescribir reformas que apuntan a la consolidación de una administración pública actuante, basada en la expansión efectiva del Estado y en la construcción de instituciones fuertes (institution building) para la maximización de las respuestas a los desafíos sociales, con las siguientes características:
- control federal central sobre las actividades de planificación, coordinación, dirección, formulación e implementación de políticas públicas;
- énfasis en el aumento global de la capacidad de implementación de políticas en las diversas esferas del Estado;
- ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera, profesionales especializados, entrenados y equipados con tecnologías y métodos gerenciales, y dotados de recursos presupuestarios;
- énfasis en la capacidad gerencial del servidor público como incentivo para la innovación;
- limitación de la interferencia política sobre la administración, mediante contratos de gestión flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacionales experimentales;
- responsabilidad desde la base hacia el vértice, versus dirección desde el vértice hacia la base;
- énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes
- prioridad en la administración de cargos y salarios públicos;
- incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia profesional

Desde el punto de vista organizacional, se trata de una propuesta de aumento de la productividad del ejecutivo federal, cuyo principal aspecto es el énfasis en la aplicación de tecnologías administrativas para el mejoramiento de la gestión pública. Los teóricos de esta vertiente desarrollaron, a lo largo de las últimas seis décadas, un amplio arsenal técnico y metodológico centrado en el aumento de la eficiencia de los sistemas burocráticos públicos.
 

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Maria German


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