Nuevas competencias en el derecho municipal argentino la contaminación visual

Indice

2. El medio ambiente. El rol del municipio.
3. La contaminación Urbana.
4. El daño ambiental desde la óptica jurídica.
5. El marco normativo en la ciudad de Rosario
6. Conclusión
7. Bibliografía

1. Introducción

En el presente trabajo nos proponemos realizar un acercamiento hacia la problemática de la contaminación visual, un particular fenómeno de polución ambiental típico de las grandes ciudades y del desarrollo de la economía de mercado.
Nuestro objetivo es brindar una descripción de este fenómeno y sus implicancias jurídicas, sin ahondar en cuestiones propias de disciplinas como la arquitectura y el urbanismo.
Para recabar información sobre el tema, recurrimos a material de corte técnico, tal es el caso del Anteproyecto de Ordenanza
de Intervención visual urbana y el dictamen del Secretario de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario; como así también a enfoques doctrinarios y jurisprudenciales al problema de la polución urbana y a artículos periodísticos referidos a la contaminación visual.
Creemos necesario señalar que desde el comienzo de la tarea investigativa nos hemos encontrado con una importante dificultad a la hora de recabar elementos –tanto doctrinarios como jurisprudenciales– que traten el tema desde una óptica jurídica. En ese sentido, los trabajos de doctrina a los que hemos tenido acceso se refieren a la contaminación visual sólo tangencialmente, al hacer un tratamiento general de la problemática ambiental; y como tal lo consideran dentro de los de menor incidencia (por ejemplo, si se lo compara con la polución de las aguas). Sí hemos encontrado numerosos artículos periodísticos (nacionales y extranjeros) referidos específicamente al tema.
En materia de jurisprudencia, si bien rastreamos en todas las publicaciones disponibles en la biblioteca de los Tribunales Provinciales de Rosario y en internet, hemos encontrado sólo un antecedente referido directamente a la contaminación visual (F.A.V.A.T. c/Ciudad de Buenos Aires), y ello ha sido posible a través de artículos periodísticos, por lo que no hemos accedido, pese a nuestras infructuosas búsquedas, al texto del fallo en sí.
En los dos primeros capítulos, de óptica ambientalista, luego de encuadrar la cuestión ambiental como una de las nuevas competencias municipales, se parte de considerar al fenómeno del daño ambiental en general, para luego llegar al ámbito de la ciudad, y finalmente al problema de la contaminación visual en particular.
Los capítulos III y IV pretenden mostrar cómo la problemática ambiental repercute en el mundo de lo jurídico, en el primero, a través de un somero análisis de los medios procesales constitucionales tendientes a resguardar la integridad del medio ambiente y un antecedente jurisprudencial referido a la contaminación visual. En el segundo, se hace una referencia al marco normativo vigente, sus antecedentes y principales disposiciones y se analiza la nueva normativa propuesta para la ciudad de Rosario, siempre desde el punto de vista jurídico, sin pretender ahondar en cuestiones técnicas.
Finalmente, expresamos nuestras conclusiones acerca del rol que juegan los gobiernos municipales, los partidos políticos y la ciudadanía frente a la contaminación visual, y a la posibilidad que debe otorgarse a los particulares para accionar judicialmente en caso de una lesión al medio ambiente.
Asimismo incluimos, en un anexo, ejemplos fotográficos de situaciones de contaminación visual en la ciudad de Rosario, y su posible solución a partir de la implementación de una nueva normativa.

2. El medio ambiente. El rol del municipio.

Medio ambiente y gestión municipal
Es innegable que las competencias municipales se amplían día a día, alimentadas por las crecientes demandas sociales referidas a diversas problemáticas cuyas soluciones, o bien no están adjudicadas a un órgano específico, o bien son soslayadas por la administración responsable. Como ejemplo, puede citarse que la gran mayoría de los reclamos ciudadanos a través de medios de comunicación locales están dirigidos al gobierno municipal. Basta con observar regularmente la sección "Cartas de lectores" del diario "La Capital" de Rosario para dar cuenta de este fenómeno. Prácticamente todos los días una de las misivas se refiere a una cuestión municipal, que puede versar desde el reclamo por una plaza mal cuidada, pasando por cuestiones de tránsito vehicular, hasta problemáticas ambientales de gran impacto como la contaminación de las aguas del Río Paraná; se trata de una variada gama de temáticas que tienen como denominador común el reclamo de soluciones a las autoridades locales, quienes, por su inmediatez, aparecen como de más fácil acceso al ciudadano común. En la ciudad de Rosario, además, la ausencia de sedes de gobierno de otros niveles del estado ha sido históricamente causa de una particular demanda social sobre el gobierno municipal. En tal sentido, es un claro ejemplo la enorme trascendencia que en la Municipalidad de Rosario posee el área salud: de los 298 millones de pesos anuales que totalizan el presupuesto de la Municipalidad de Rosario, 70 millones recaen en la Secretaría de Salud Pública municipal para el mantenimiento de seis hospitales propios, un centro de especialidades médicas, 47 centros de salud, más su correspondiente estructura política y administrativa, mientras que en la ciudad de Santa Fe, el municipio no cuenta ni siquiera con una secretaría respectiva, porque es el gobierno provincial quien cubre las demandas referidas a la salud pública.
Paralelamente a esta creciente demanda ciudadana, los dirigentes políticos locales incluyen actualmente en sus plataformas electorales temas que antes se consideraban excluidos de las competencias municipales, como ser la seguridad, el empleo, la producción, etc. Por otro lado, son cada vez más frecuentes las alianzas estratégicas entre autoridades de diferentes municipios vecinos (tal es el caso, por ejemplo, de varios partidos del conurbano bonaerense) para interactuar frente a problemáticas comunes o generar una más fuerte base de negociación frente a autoridades de los otros niveles del Estado.
El municipio es observado por la población local como el interlocutor natural ante el cual deben elevarse las demandas referidas al mejoramiento de las condiciones de vida de la ciudad.
Es sin dudas la cuestión ambiental un fenómeno de creciente trascendencia social, alentada por una cada vez mayor concientización de los ciudadanos acerca de su relevancia. Un medio ambiente sano incide directamente sobre la calidad de vida, es precisa la máxima disponibilidad de infraestructura social y pública para actuar en beneficio del bien común, y mantener el medio ambiente sin mayores deterioros y contaminación; un medio ambiente que a su vez, contribuya sustancialmente a la satisfacción de los deseos y aspiraciones de la gente.
A través de acciones de amparo, audiencias públicas, protestas en las calles, charlas cara a cara o campañas informativas, los problemas ambientales son ahora vistos desde otra perspectiva por la ciudadanía. Ya no se trata sólo de defender la supervivencia de pingüinos empetrolados o de osos polares afectados por el calentamiento en áreas lejanas del planeta, la cuestión ambiental se relaciona también con la vida diaria del habitante de la gran ciudad.
Sostiene el Lic. Mario Hernández que es en la escala municipal donde radican las mayores expectativas para una recuperación ambiental. Para él, esta presunción está avalada por múltiples factores. Entre ellos, el simple hecho de constituir la celda elemental de la organización social, allí donde coexisten las mayores relaciones, las mayores preocupaciones y los mayores remedios. La inmediatez en la relación administrador – administrado constituye la característica distintiva por excelencia entre el ámbito municipal y otras esferas gubernamentales.
Es en el ámbito municipal donde las soluciones domésticas pueden multiplicarse, ampliando su trascendencia; y donde la comunicación y la educación -tanto formal como informal- tienen mayor influencia en la toma de conciencia de la población respecto a la problemática ambiental.
Los principales inconvenientes ambientales que se presentan a escala municipal son, entre otros, la contaminación del aire y del agua, el emplazamiento urbanístico o industrial en áreas inconvenientes y, particularmente, la contaminación sonora, lumínica y visual. Esta multiplicidad de trastornos, muchas veces considerados menores si se los compara con otras problemáticas de carácter global o regional, tiene sin embargo una gran incidencia negativa en la vida cotidiana de los afectados (prueba de ello es la gran cantidad de reclamos referidos a los mismos que se publican en los medios locales de comunicación).
La mencionada inmediatez existente en la relación municipio – vecino, y las características de las problemáticas ambientales que surgen en su seno (en la mayoría de los casos, cualicuantitativamente de menor gravedad, si se los compara con aquellos de alcance nacional), permiten, con un adecuado marco normativo y funcional, no sólo una actuación reparadora del daño producido, sino, principalmente, un accionar preventivo, que puede manifestarse, por ejemplo, en campañas de concientización de la población y en elejercicio del poder de policía municipal en cuestiones ambientales.

Las problemáticas ambientales
Se ha definido en el derecho positivo argentino al medio ambiente como "el conjunto de elementos naturales o inducidos por el hombre que interactúan en un espacio y tiempo determinados". Con mayor precisión, doctrinariamente se ha caracterizado al ambiente humano como "un sistema dinámico, limitado, armónico y complejo que comprende un ámbito biofísico y sociocultural en que la persona puede existir y desarrollarse conforme su naturaleza biológica, espiritual y social, constituido e integrado por elementos funcionales de la naturaleza, o inducidos o creados por el hombre, que interactuando entre sí y con el propio ser humano, condicionan su capacidad de obrar y promueven la igualdad y la solidaridad social para armonizar la pluralidad de libertades en la unidad de la convivencia".
Se considera que existen problemáticas ambientales cuando a partir de la relación entre la sociedad y el medio físico se generan –ya sea en forma directa o indirecta– consecuencias negativas para la calidad de vida de la población presente o futura. Estas problemáticas dan origen al daño ambiental, que es definido como "la alteración, pérdida, disminución o menoscabo significativo que directa o indirectamente afecta o puede afectar en forma inmediata o mediata al derecho al ambiente o a uno o más de sus componentes".
El daño ambiental puede manifestarse de múltiples formas, variando en gravedad y áreas de afectación. Así, existen problemáticas ambientales de dimensión global, que afectan al planeta en su conjunto, tales como los conocidos efectos de adelgazamiento de la capa de ozono, o el paulatino incremento del dióxido de carbono en la alta atmósfera (efecto invernadero), etc. En la escala regional, podemos citar la deforestación para fines comerciales, industriales o agrícolas; tal es el caso de la Amazonia, o del bosque chaqueño. Entrando a la escala de Nación, los fenómenos aludidos se multiplican en cuanto a su variedad, como el hacinamiento demográfico vinculado al fenómeno industrial; carencia de servicios esenciales de provisión de aguas o evacuación de excretas; creciente cantidad de enfermedades de vector hídrico o aéreo, y disminución general de la calidad de vida.
A título ejemplificativo, en nuestro país se consideran como principales problemas ambientales a aquellos vinculados con la erosión y la pérdida de fertilidad de los suelos, la deforestación de sus superficies boscosas, las inundaciones, que afectan tanto sus zonas rurales como urbanas; la contaminación de sus aguas continentales, suelos y atmósfera. Dichos problemas presentan distintos grados de criticidad de acuerdo con las zonas consideradas. Entre ellos ocupa un lugar destacado el deterioro ambiental en los asentamientos urbanos.

Problemática ambiental en las ciudades argentinas
El ambiente urbano es un producto del sistema social que se desarrolla en la ciudad y es resultado, en el tiempo, de la evolución de la ciudad sobre el sustrato en que se asienta.
La Argentina, a pesar de contar con una vastísima superficie apta para la explotación agrícola – ganadera, se emplaza como uno de los países más urbanizados del mundo. En el Censo Nacional de Población de 1980, la población urbana constituía el 83,3%, en 1991 dicho porcentaje se ha incrementado, hasta llegar al 84,5% de la población total.
El nacimiento y posterior desarrollo de las ciudades en nuestro país se ha dado, en general, sin tener en cuenta las características físicas del sitio de emplazamiento, ni la incidencia que su dinámica natural podría tener en el posterior desarrollo urbano. Este hecho ha traído como consecuencia el surgimiento de problemas ambientales relacionados con el lugar elegido para el asentamiento, y otros vinculados al posterior desarrollo y expansión de la ciudad. En gran medida, esta última situación es la que define el nivel y la gravedad de los problemas ambientales en la Argentina.
El acelerado crecimiento de las ciudades hasta hace algunas décadas, y su incontrolada expansión, han generado consecuencias graves y en ocasiones irreversibles. Se está produciendo un tipo de ciudad que combina las peores consecuencias de un crecimiento físico incontrolado, en algunas, con un fuerte incremento demográfico, junto con una crónica falta de inversiones de los gobiernos para dotarlas de la infraestructura básica y los servicios sociales esenciales. A todo esto se le suma una cada vez más marcada fragmentación entre un sector de la población con acceso al consumo y los servicios, y otro sector sumido en la pobreza y a pocos pasos de la exclusión social.

3. La contaminación Urbana.

Los procesos contaminantes
Generalmente, todo proceso de contaminación urbana reconoce tres estadíos fundamentales: origen, vector y destinatario.El origen puede ser variado, entre las diferentes fuentes pueden reconocerse:

• Emisión de humos industriales
• Emisión de humos ambulatorios (combustión vehicular)
• Emisión de efluentes gaseosos diversos
• Vertido de efluentes industriales
• Vertido de efluentes domésticos
• Basurales
• Residuos agroquímicos (huerta periurbana)
• Residuos de biocidas de uso ganadero
• Emisión de sonidos
• Fugas gaseosasProliferación descontrolada de la publicidad callejera y tendido aéreo de cables

El vector es el elemento encargado de transportar el contaminante desde el origen al destinatario. Los vectores, ordenados por su energía -es decir, su capacidad de transmisión- son:

• Aire
• Aguas superficiales
• Aguas subterráneas
• Suelo

El destinatario, último eslabón de la cadena, está constituido por los seres vivos, esencialmente el hombre.
En el nivel municipal existen innumerables ejemplos de contaminación que siguen la secuencia aludida, dependiendo su cariz del tipo de actividad económica predominante, tamaño poblacional, grado de infraestructura, emplazamiento geográfico, tipo de clima, etc.
Ejemplificando: en un asentamiento urbano de pequeño tamaño, situado en una zona agrícola, la contaminación puede originarse por el polvillo emanado por las elevadoras de granos y trasladado por el vector aire. En cambio, en un caso de contaminación por vertido de cromo aparentemente originado por una curtiembre industrial, como el que ocurre en Las Toscas (Pcia. de Santa Fe), el vector es el agua.
La gestión municipal debe actuar sobre los tres eslabones; sobre el origen, ordenando los comportamientos públicos y privados a través de leyes u otro tipo de normas que controlen la llegada al medio ambiente de elementos contaminantes. Sobre los vectores, procurando su conocimiento e intentando su ordenamiento, para atenuar al menos sus efectos perjudiciales. Sobre el destinatario, facilitando la comprensión de los problemas y las soluciones a través de la comunicación social y la educación formal e informal.

La contaminación visual
Como hemos señalado, en el ámbito urbano no sólo contaminan los vehículos que emiten gases tóxicos o perturban el sistema nervioso con ruidos por encima de los decibeles permitidos. Hay otro tipo de contaminación que entra por los ojos, agresivamente, y se la conoce como contaminación visual, la cual surge a partir de la evolución natural de los medios de comunicación, especialmente de índole comercial, en una sociedad con un régimen económico de competencia, donde poco a poco y de manera desordenada los mensajes publicitarios se van multiplicando, superponiendo, hasta alcanzar una manifestación caótica y saturada de los objetos visuales, que se reflejan en el espacio público.
En el derecho comparado se ha definido a la contaminación visual como "el fenómeno mediante el cual se ocasionan impactos negativos importantes en la percepción visual por la distorsión o cualquier forma de alteración del entorno natural, histórico y urbano de la ciudad, que deteriore la calidad de vida de las personas".
La contaminación visual publicitaria se agrava en tiempos de crisis económica, donde el achicamiento del mercado y la pelea por ganar espacios publicitarios conlleva la proliferación de anuncios ilegales y el abuso de la normativa vigente. También constituyen un fuerte foco de contaminación visual las campañas políticas, principalmente cuando los anuncios se colocan en lugares prohibidos.La colocación de elementos publicitarios en el espacio público "deviene en una saturación que provoca una fuerte contaminación visual, además de aportar una serie de elementos físicos que se agrega a los ya existentes (árboles, señales de tránsito, columnas de iluminación, etc.) que terminan conformando un plano virtual sobre la línea del cordón que impide apreciar las fachadas, además de constituir una barrera de elementos que dificultan el desplazamiento peatonal. Este hecho es doblemente perjudicial, especialmente en zonas donde existen edificios de alto valor patrimonial e histórico."
También debe tenerse en cuenta, como expresión de la polución visual, la gran cantidad de cables, provenientes de empresas de telefonía, transmisión de datos, televisión por cable, etc. que se multiplican día a día por sobre las cabezas de los habitantes de los centros urbanos.
El fenómeno, consecuencia de la economía de libre mercado y su feroz competencia, tiene la característica de no ser transmitido por ningún vector; su influjo se traslada directamente desde el origen hacia el habitante, produciéndole efectos perturbadores que lo afectan en tres niveles:

• Estético – paisajístico: por degradación de la calidad del entorno,
• Psico – activo: por sobreestimulación, produciendo estrés por sobrecarga informativa y fatiga cognocitiva,

El problema se manifiesta principalmente a través de carteles que invaden hasta los rincones más inaccesibles, de todos los colores y formas imaginables, constituyendo potenciales riesgos para los ciudadanos y, principalmente, para los automovilistas.
Estos carteles producen diversos trastornos: en primer lugar, alteran el paisaje natural de la ciudad y deterioran su imagen, que queda escondida entre luces de neón y ofertas de productos variados.
Además, sobre-estimulan a quien los percibe, que se ve sumergido en un mar de anuncios de todo tipo. Y por último, pero lo más importante en cuanto a la seguridad, es que desconcentran la atención de los automovilistas y favorecen la posibilidad de accidentes de tránsito.
La lógica indica que esos carteles son puestos para ser leídos por los automovilistas, y su lectura obliga a restarle atención al manejo. El peligro se multiplica cuando ello ocurre en una vía rápida, sobre todo cuando es en estas arterias donde, debido al alto grado de circulación vehicular, y por lo tanto, de potenciales consumidores, tienden a proliferar los nocivos anuncios publicitarios.

4. El daño ambiental desde la óptica jurídica.

El amparo como medio de tutela judicial de los derechos ambientales
Para Bustamante Alsina daño ambiental "es una expresión ambivalente, pues designa no solamente al daño que recae en el patrimonio ambiental, que es común a una colectividad, en cuyo caso hablamos de impacto ambiental, sino que se refiere también al daño que el medio ambiente ocasiona de rebote a los intereses legítimos de una persona determinada, configurando un daño particular que ataca un derecho subjetivo y legítimo al damnificado para accionar en reclamo de una reparación o resarcimiento del perjuicio patrimonial o extrapatrimonial que le ha causado".
La constitución de 1853 enuncia a los llamados derechos individuales, entre ellos el derecho de libertad, de propiedad, a comerciar, a trabajar. En esta primera etapa del constitucionalismo, no se consideró importante ni prioritario tutelar el medio ambiente. Durante aquel primer período, la necesidad de tutela jurídica se centraba en la persona humana, el entorno era considerado sólo como una herramienta a su servicio. Los mencionados constituyen los derechos de primera generación.
Desde que la sociedad comienza a exigir la protección de otro tipo de prerrogativas, se integran a este sistema de derechos políticos y civiles, aquellos denominados en doctrina como de segunda generación, fundados en el valor solidaridad, tal es el caso de los derechos sociales, culturales y económicos.
Posteriores agresiones que el sistema imperante produjo sobre determinados bienes jurídicos –en particular el medio
ambiente- dieron origen a los derechos de tercera generación.
Para Jesús Ballesteros, los derechos de tercera generación, en cuanto establecen el sentido del límite del obrar humano –en especial en cuanto a la utilización de los recursos- pueden eliminar tensiones entre aquellos de primera generación (que reducen la presencia del Estado) y los de segunda generación (que la amplían). Desde este punto de vista se puede concluir que mientras las dos primeras generaciones de derechos han relacionado el óptimo nivel de vida con los logros materiales, la tercera generación persigue desde su nacimiento la calidad de vida mediante la consecución de un desarrollo sustentable.
En el contexto de la Constitución histórica, la contaminación ambiental urbana, regulada en sus efectos básicos por el Código Civil, ofrece una innegable coherencia con la protección constitucional que originariamente se brindó a la propiedad privada. Así, el ordenamiento tiende a mantener incólume a la propiedad y libertad de las personas frente a las inmisiones que las afecten, protegiendo de esta manera a la persona y/o su propiedad, pero no al medio ambiente.
A lo largo de su evolución, el Derecho Civil ha intentado buscar soluciones jurídicas para enfrentar la problemática ambiental, aplicando analógicamente aquellos institutos orientados a proteger el derecho de propiedad, tales así como la denuncia de daño temido (art. 2499 C.C.), la limitación a las inmisiones inmateriales (art. 2618), la acción negatoria (art. 2800 a 2806), y el principio de la responsabilidad civil (art. 1113).
La temáticp(ambiental tomó rango constitucional, primero implícitamente, en el art. 33, y posteriormente, en forma expresa, a través del reformado art. 41, que reza: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer según lo establezca la ley." "Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales…"
En la actualidad, entonces, la herramienta prevista por nuestra Carta Magna en el Art. 43, la acción de amparo, amalgamada con el nuevo art. 41, permite la tutela del medio ambiente, por ser el derecho al mismo, una prerrogativa de incidencia colectiva. Con la reforma de 1994, y por intermedio del art. 43 de la Constitución Nacional, se otorga al habitante un mecanismo concreto y efectivo para la protección inmediata respecto de agresiones al medio ambiente.
Mucho se ha discutido en doctrina acerca de la magnitud de la legitimación procesal que ella concede, sin que a la fecha exista una definitiva solución interpretativa de la cuestión por parte de la jurisprudencia. Se destacan en el arco doctrinario dos posiciones contrapuestas respecto de esta cuestión:
Bustamante Alsina, exponente de la tesitura restringida, ha dicho que el art. 43 de la reforma constitucional de 1994 concede esta acción de amparo a toda persona que se halle afectada en un interés legítimo o derecho subjetivo, con el alcance que tradicionalmente ha tenido esta acción como recurso reconocido pretorianamente por la Corte Suprema.

En una postura amplia, Eduardo Jiménez sostiene que esta acción tutelar sumarísima ha sido instituida para que la actúe toda persona, en defensa de los derechos tutelados por la Constitución, un tratado o una ley. Infiere que de la lectura conjunta de los art. 43 ("todo habitante"), 41 ("todos los habitantes gozan del derecho a un medio ambiente sano") se sigue que todos los habitantes, ante una lesión de los derechos de tercera generación, están habilitados para promover acción de amparo. Este autor hace una división en tres niveles de legitimación para indicar el modo de actuación en juicio de los derechos de tercera generación: a) el habitante: tiene derecho para actuar en defensa de la legalidad y el patrimonio social (pretensión anulatoria); b) el afectado: posee derecho para actuar en defensa de la legalidad y una habilitación específica dada la actuación concreta del elemento que lesiona el derecho de tercera generación, aunque ella no le produzca un daño personal mensurable (pretensión reparatoria); c) el afectado, a quien además se le produce un daño personal (pretensión resarcitoria) cuya generación deberá acreditar en juicio.Resta a la jurisprudencia la tarea de precisar el alcance de estas relativamente nuevas formas de tutelar el medio ambiente.

Fa.V.A.T. c/ Ciudad de Buenos Aires: Un fallo contra la contaminación visual
En noviembre de 1997 la ciudad de Buenos Aires fue condenada a retirar en un plazo 180 días los carteles publicitarios ubicados a lo largo de la avenida Lugones, según un fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Sala B), que confirmó la sentencia de primera instancia del juez Ricardo Lee Rossi, ante una acción de amparo por contaminación visual presentada por la Asociación de Familiares y Víctimas de Accidentes de Tránsito (Fa.V.A.T.), al considerar que la profusión de carteles resulta peligrosa para los automovilistas.
El fallo señala que corresponde a la entidad demandada mantener "un ambiente sano y la seguridad pública" en esa zona, situación que no se cumple con los carteles, que generan un foco de distracción.
El juez de primera instancia comprobó, luego de ordenar pericias técnicas para constatar la presencia, dimensiones y ubicación de los anuncios publicitarios, que en la citada vía se estaba violando el artículo 26 de la Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449, en el capítulo referido a publicidad en la vía pública, que dispone que "salvo las señales del tránsito y obras de la estructura vial, todos los demás carteles, luces, obras y leyendas, sin excepciones, sólo podrán tener la siguiente ubicación respecto de la vía pública: a) En zona rural, autopistas y semiautopistas deben estar fuera de la zona de seguridad, excepto los anuncios de trabajos en ella y la colocación del emblema del ente realizador del señalamiento; b) En zona urbana, pueden estar sobre la acera y calzada. En este último caso, sólo por arriba de las señales del tránsito, obras viales y de iluminación. El permiso lo otorga previamente la autoridad local, teniendo especialmente en cuenta la seguridad del usuario; c) En ningún caso se podrán utilizar como soporte los árboles, ni los elementos ya existentes de señalización, alumbrado, transmisión de energía y demás obras de arte de la vía. Por las infracciones a este artículo y al anterior y gastos consecuentes, responden solidariamente, propietarios, publicistas y anunciantes."
Curiosamente, la sentencia fue recibida con beneplácito por la parte condenada, es decir, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ya que a partir de ese momento, "contó con un instrumento legal" para quitar muchos de los carteles que se encontraban en terrenos privados.

5. El marco normativo en la ciudad de Rosario

Antecedentes. Situación actual.
Dispone la Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Santa Fe, en su art. 39 inc. 14°, que es atribución del Concejo Municipal el "dictar ordenanzas sobre higiene, moralidad, ornato, vialidad…"
Ya a fines del siglo pasado y especialmente en las primeras décadas de éste (1919), fueron dictadas normas entre las que podemos citar la Ordenanza N° 14, donde dice que "queda prohibido tiznar o pintar con carbón u otros colores, figuras o leyendas inmorales o de cualquier índole, las paredes, tapiales, puertas, portones o andamiajes frente a calles públicas, así como pegar carteles de propaganda comercial u otra fuera de los tableros anunciadores municipales".
Entre otras, la Ordenanza N° 50 de 1929 prohibía "Afectar la estética de los monumentos, fuentes, estatuas, de las plazas y paseos públicos que se iluminan durante la noche".
En la actualidad se encuentra vigente el Código de Publicidad, Decreto / Ordenanza N° 4183/77 y sus numerosas modificaciones (Decretos / Ordenazas 4780/77, 5726/77, 6121/78, 2459/79, 2576/80; Ordenanzas 4914/90, 6311/96 y Decreto 15272/98), que cuenta con 91 artículos destinados a dar los límites permitidos y las prohibiciones sobre la colocación y explotación de carteles publicitarios. Dicha norma contiene numerosas disposiciones referidas a medidas y dimensiones, y ha sido criticada por adolecer de un excesivo reglamentarismo que dificulta su aplicación. Es considerado por los especialistas en urbanismo, como muy permisivo en cuanto al avance sobre el espacio público, lo cual generó con el transcurso de los años una contaminación visual fácilmente apreciable en el microcentro.
El Código de Publicidad está dividido en cinco capítulos. En el primero la norma señala los alcances y definiciones. Su artículo 1º define al anuncio publicitario como "toda leyenda, inscripción, signo, símbolo, dibujo o emisión sonora que pueda ser percibido en o desde la vía pública o en lugares que reciban concurso público, realizando o no fines comerciales". Aquí la definición parte del objeto, y no del fin, a diferencia del nuevo código propuesto.
El art. 2º define al elemento publicitario como "la parte física que concreta materialmente el anuncio o mensaje publicitario"
A partir de su art. 3º, el Código enumera una compleja clasificación de anuncios y elementos publicitarios: a) anuncios publicitarios según su contenido y ubicación, b) elementos publicitarios según su ubicación y forma de colocación, c) elementos publicitarios según sus características. Cada una de estas categorías contiene una dilatada casuística destinada a describir la totalidad de los medios publicitarios (letreros, afiches, medios móviles, bidimensionales, tridimensionales, en fachadas, en voladizo, etc.).
El capítulo segundo contiene normas generales sobre a) colocación, conservación y retiro de elementos publicitarios, b) calidad de terminación y materiales, c) protección de la información prioritaria, d) dimensiones y cantidades permitidas de elementos publicitarios e) clasificación de arterias y zonas a los fines publicitarios.
Los capítulos siguientes contienen normas particulares referidas a cada tipo de elementos publicitarios (prohibiciones, dimensiones, ubicación, división en zonas, etc.). Finalmente, se consignan los trámites referidos a obtener la autorización para cada uno de los tipos de publicidad.
La norma contiene una muy exhaustiva casuística, y la naturaleza de sus definiciones y clasificaciones dificulta la recepción de nuevas técnicas publicitarias inexistentes al momento de su sanción y los cambios urbanísticos sucedidos en la ciudad.

Anteproyecto de Ordenanza de Intervención Visual Urbana para la ciudad de Rosario
En virtud de la antigüedad del Código de Publicidad vigente, y el uso de nuevas técnicas publicitarias, que éste no contempla, la Secretaría de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario ha elaborado un proyecto de ordenanza para reemplazarlo, tomando las propuestas básicas de la Ordenanza de las Instalaciones y Actividades Publicitarias de la Ciudad de Barcelona como punto de partida. Asimismo, se consultó la legislación sobre el tema de las ciudades de Porto Alegre, Montevideo, Buenos Aires, Córdoba y Mendoza.
La norma propuesta consta de tan sólo 24 artículos (recuérdese que el código vigente consta de más de 90), y parte de una clasificación en medios (estáticos, móviles, sonoros, etc.), soportes (carteleras, rótulos, placas etc.) y situaciones (en fachadas, en medianeras, en vallas de protección de obras, mobiliario urbano, vía pública, etc.) que se irán combinando de acuerdo a las alternativas presentadas. Tiene como finalidad la "regulación de las condiciones a las que tendrán que someterse las actividades publicitarias emplazadas o a efectuarse en el dominio público municipal, como asimismo las que sean perceptibles de este dominio". Queda fuera del ámbito de la norma "la actividad publicitaria efectuada en el interior de locales habilitados para el ejercicio del comercio referida a productos o servicios que en los mismos se ofrecen o venden… con excepción de las cartillas ofrecidas por organizaciones dedicadas a la venta de bienes y servicios"
La Ordenanza define a la publicidad en forma amplia, como "toda acción encaminada a difundir entre el público cualquier tipo de información y conocimiento de la existencia de actividades, productos y/o servicios que ofrezcan al consumo". Asimismo define como entorno visual publicitario al "espacio urbano situado dentro de un círculo de 50m de radio, con centro en cada punto del edificio o del perímetro del que se trate" (art. 2º).
El nuevo código se propone contemplar no sólo al elemento publicitario, sino también al entorno urbano, arquitectónico y paisajístico inmediato, y particularmente al edificio sobre el cual se instala, intentando que el elemento publicitario se subordine al edificio y su entorno.
Se establecen limitaciones tendientes a proteger a los ciudadanos y al paisaje urbano: "Estarán especialmente prohibidas con carácter general, todas las actividades publicitarias que se encuentren comprendidas dentro de los siguientes supuestos: a) cuando la colocación o instalación del soporte publicitario, por su forma, color, diseño o inscripciones produzca confusión con señales reglamentarias de tránsito o de transporte público, deslumbramiento a los conductores de vehículos y peatones, o impidan la visibilidad por parte de los mismos; b) todo tipo de pintadas o pictogramas en la vía pública realizados sobre muros, calzadas, aceras y cordones, como sobre su equipamiento (en los árboles o cualquier otro elemento vegetal, farolas y columnas de iluminación y mobiliario urbano); c) en aquellos emplazamientos que puedan impedir o dificultar la contemplación, desde espacios públicos, de perspectivas urbanas o paisajísticas, etc." (art. 5)
Asimismo, se destaca la actualización y reforma del régimen de penalidades, especialmente para los casos de reincidencia. También se hace responsables del cartel a todos aquellos que estuviesen implicados en el mismo, desde anunciante, colocador, locatario del emplazamiento del mismo, etc.
Dicho proyecto actualmente se encuentra en tratamiento en la comisión de Planeamiento del Honorable Concejo Municipal de Rosario.

6. Conclusión

La contaminación visual urbana es un fenómeno de polución de características singulares, debido a que no se transmite a través de un vector sobre el que se pueda actuar. Por lo tanto, consideramos que el trabajo de las autoridades debe orientarse principalmente hacia su origen, es decir, la descontrolada proliferación de publicidad. Es por ello que opinamos que la solución a esta problemática debe basarse, principalmente, en un adecuado marco normativo, y en un eficiente ejercicio del poder de policía municipal, que tienda a proteger a los habitantes y al patrimonio arquitectónico de los indiscriminados ataques de la cultura del consumismo y la competencia por el deprimido mercado local, que se manifiesta en una superposición permanente de anuncios de dudosa legalidad, y en muchos casos, de un igualmente dudoso gusto. No estamos, por supuesto, en contra de la publicidad, pero creemos que ella debe realizarse bajo una adecuada regulación que sirva para prevenir potenciales abusos, y al mismo tiempo sancionar las irregularidades, otorgándole adecuadas facultades y presupuesto al organismo de contralor. Es sin dudas la autoridad municipal la responsable de brindar una solución integral y efectiva a este tipo de problemas, los cuales inciden directamente sobre la población y el paisaje de la ciudad.
Consideramos auspicioso el hecho de que tenga estado parlamentario, por iniciativa del Departamento Ejecutivo Municipal, un proyecto de Código de Publicidad sencillo y claro, que se aparta del excesivo reglamentarismo de la ordenanza vigente, y que a la vez contempla las nuevas tecnologías publicitarias, brindando una clasificación amplia, que no sólo se adapta perfectamente a los medios publicitarios vigentes, sino que además está abierta a la recepción de nuevas técnicas y contiene limitaciones y prohibiciones precisas que tienden a preservar la integridad de los habitantes y su espacio público. Sin embargo, creemos que para el éxito de cualquier norma tendiente a regular esta actividad, la misma debería ser consensuada con todas las partes interesadas (Cámaras de Anunciantes, Colegio de Arquitectos, Universidad, etc.), tal como se viene realizando desde hace tiempo en la ciudad de Buenos Aires, donde la problemática de la contaminación visual es aún mayor.
Creemos que es fundamental, además de la modernización del marco normativo impulsada por las autoridades municipales, una toma de conciencia por parte de la ciudadanía en general acerca del cuidado del espacio público, y en especial a la dirigencia política en pleno, la que es responsable en gran medida de abusos en materia de publicidad. Es lamentable, y al mismo tiempo paradójico, que sean las campañas electorales una de las principales causas de contaminación visual urbana. Quizás ha llegado la hora en que el ciudadano común castigue con su rechazo a aquellos candidatos que, mediante la colocación de carteles, pintadas, pasacalles, etc. avasallan en forma desmedida y en ocasiones violenta, al patrimonio público que pretenden defender en sus discursos y plataformas.
En cuanto a la tutela jurídica del derecho a un ambiente sano, no podemos más que coincidir con la doctrina que propugna permitir, en cuanto al amparo se refiere, una amplia legitimación a todo habitante, sin la necesidad de acreditar un menoscabo patrimonial. Consideramos que es ésta la postura más acorde con la naturaleza del bien jurídico tutelado -el medio ambiente- y la capital importancia que su preservación reviste en la actualidad, tanto para las generaciones presentes como para las futuras.
Finalmente, creemos que el fallo Fa.V.A.T. c/ Ciudad de Buenos Aires es un claro ejemplo del crecimiento de la toma de conciencia de la sociedad acerca de sus posibilidades de accionar por sí, a través de organizaciones no gubernamentales, para obtener la tutela de intereses difusos, allí donde el Estado ha dejado un vacío en su función de bregar por el bien común.

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Autor:

Nicolás Foppiani