La Delegación de Facultades Legislativas -¿Es generadora de Conflictos de Poderes? (página 2)

Es así, que "la competencia es la
asignación de su función a
un órgano institución"[5]. "El uso
del poder "fuera"
de la competencia provoca exceso o abuso de poder; y el uso de
poder "dentro" de la competencia, pero con un "fin" distinto, la
desviación de poder. En el derecho
constitucional del poder, la incompetencia es la regla y la
competencia la excepción",[6] y la misma
condiciona la valides o no del acto emanado de ese órgano
institución.

La actividad de los órganos de poder implica la
existencia de relaciones de muy variadas especies: las hay dentro
de un mismo órgano –relaciones intra órganos-
las hay entre dos o más órganos –relaciones
interórganos- y las hay en su relación con los
gobernados –elemento humano que no detenta el poder- a las
que llamamos relaciones extra órganos.

Las relaciones de los órganos de poder que nos interesa
tratar para el desarrollo del
tema propuesto son las "relaciones interórganos. Tanto por
"exceso" –de los conflictos de
poderes-, cómo las que podríamos llamar por
"defecto" –la delegación de funciones
legislativas como posibles generadoras de conflicto de
poderes- [7]

No podemos soslayar dos cuestiones que irremediablemente
debemos considerar y responder que se encuentran
íntimamente relacionados con el interrogante
principal.

Ellas son: 1- ¿Qué entendemos por conflictos de
poderes?, y 2- ¿Qué entendemos por
delegación de funciones legislativas?

1.- ¿Qué entendemos por Conflicto de
Poderes?

A la primera cuestión: del conflicto de poderes o de lo
¿Qué entendemos por Conflicto de
poderes?

La propuesta formulada en el s. XVIII por Montesquieu en
su Libro El
Espíritu de las leyes, "pronto se
convirtió en el fundamento de un sistema que
inspirado en motivaciones garantistas arremetió exitoso
contra las usanzas que hasta entonces estilaba la
concentración del poder"[8].

Siguiendo el pensamiento de
Midon "entendemos por principios a las
reglas máximas de organización política en cuanto
sirven de fundamento al sistema constitucional. Se trata de
presupuestos
elementales que vertebran el edificio institucional, la alta
ingeniería de la estructura
estatal, cuyo eventual quebrantamiento destruye las
jerarquías establecidas por el constituyente. Inspirados
en los preceptos de la ley Fundamental
argentina asumen esa calidad el
principio de igualdad ante
la ley (art.16°); el principio de razonabilidad (art.
28º) el principio de inocencia (art.18°); el principio
de supremacía constitucional (art.31°); el principio
de reserva de la ley (art.19°) y el principio de la
división de poderes[9]Y dada "la entidad de
éstos principios y su inocultable valor tornan
harto evidente que la posible suspensión o
atenuación de alguno de ellos fractura el equilibrio
organizacional del estado,
produciendo desacoples cuya consecuencias tarde o temprano las
paga el administrado[10]

Así, desde un punto de vista en concreto
nuestra Constitución asimiló el principio de
División de Poderes que es sustentado –al decir de
Midón- por ocho presupuestos o máximas
implícitas derivadas de la
naturaleza del
principio republicano preceptuado en el artículo 1º
de nuestra Constitución Nacional.[11]

Hoy en día, la realidad nos muestra que: "las
reglas que gobiernan el mundo de nuestro tiempo
evidencian que a raíz de los embates que sufre el
principio de División de Poderes [12]se ven
afectados, en lo sustancial, los presupuestos funcionales (por
que atributos que por esencia son de un poder pasan a otro); se
altera la exclusividad (desde que potestades que originalmente
son de un poder terminan compartiéndose con otro); se
fractura la cooperación (por que actos que debieran
requerir la concurrencia de dos voluntades, aparecen
simplificados con la expresión de sólo una); se
reduce el control (porque
la aptitud de vigilancia disminuye cuando decrecen las competencias
funcionales del órgano llamado a ejercer contralor); y se
rompe

el esquema de equilibrio (porque la reasignación aunque
fundada en supuestos nuevos energiza a un poder en detrimento del
que se debilita)[13].

Por todo lo expuesto, creemos que ya estamos en condiciones de
responder a la primera cuestión planteada:
¿de que entendemos por Conflicto de
Poderes?

Respondemos: Siguiendo a Sagües "que los
Conflictos de Poderes, estricto sensu pueden definirse desde dos
posiciones, según la posición clásica que a
su vez responde al interrogante de ¿qué ocurre si
un poder invade las competencias de otro?[14] Hay
Conflicto de Poderes "cuando un Poder, o un órgano extra
poder (o una dependencia de alguno de ellos), asume competencias
del otro"[15] es decir se da en concreto un
"órgano invasor" y otro "invadido"… pero para que exista
"conflicto de poderes", siguiendo el razonamiento del autor
citado en ésta etapa del trabajo, tal
ocupación no debe ser consentida por el órgano
poder invadido, sino para que se repute como tal no solo debe
existir la agresión, sino que el órgano poder
invadido se repute a si mismo como afectado y quiera rechazarla
–se deja a salvo que ésta hipótesis de "conflicto de poderes"
responde a la visión doctrinaria clásica.

"Si tal ocupación es consentida, por más que
resulte inconstitucional, el conflicto en verdad no se
tipifica[16]

Hoy día "otra hipótesis de
conflicto se presenta, en nuestra experiencia jurídica, si
un órgano del Estado no obedece la decisión tomada
por otro, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales"
[17]que responde la pregunta ¿Y que si, al
realizar actos de control sobre la gestión
de los restantes, uno de los poderes incurre en abusos o excesos
inconstitucionales, o se niega a cumplir lo dispuesto por un par
suyo?[18] Aquí, como advertimos, lo que se
discute es la renuencia o negación de un órgano del
Estado a efectivizar con su conducta lo
decidido o resuelto por otro órgano poder en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales.

Creemos que con lo expuesto queda respondido el primer
interrogante introductorio.

2.- ¿Qué entendemos por delegación de
funciones legislativas?

A la segunda cuestión: de la delegación de
funciones legislativas o ¿de lo que entendemos por
delegación de funciones legislativas?

El sólo hecho de pensar con todo lo ya elaborado y
expuesto en el presente estudio, que pudieran existir atributos
legislativos en el Poder
Ejecutivo o que el Congreso –Poder
Legislativo- pudiera delegar facultades legislativas al Poder
Ejecutivo daría por tierra o
borraría de un plumazo el Principio de División de
Poderes.

Pero crudamente la realidad, nos demuestra –siguiendo a
Midón- que: "proclamarse partidario de una independencia
absoluta de órganos y funciones no sólo es
utópico, constituye una absurda pretensión
fundamentalista que ni siquiera estuvo en la visión del
padre de la teoría.
En suma, un preciado obsequio argumental para quienes consciente
o inconscientemente experimentan molestias cada vez que se ven
encerrados por el esquema garantista que el principio
encierra"[19].

Previo a responder la cuestión que ahora nos
formulamos, debemos hacer algunas consideraciones:

Lo primero que debemos considerar y tener en cuenta es que el
sistema presidencialista diseñado por nuestra
Constitución difiere de su símil estadounidense y
entre sus facultades nos encontramos que el Presidente de la
Nación
Argentina es "Jefe Supremo de la Nación
y tiene a su cargo la
administración general del
país"-artículo 99º inc.1-(ex.art.86º
inc.l.). Como también, "participa en la formación
de las leyes" –artículo 99º inc.3- (ex
art.86ºinc.4.). Facultades que no posee el Presidente de
Estados
Unidos.

Nuestra constitución en sus orígenes adoptaba un
sistema monista de fuentes
legislativas, similar al sistema adoptado por los Estados Unidos,
en donde se confiaba el atributo del dictado de las leyes en un
órgano representativo del pueblo y de
características deliberativo encarnado en el Congreso de
la Nación, aunque con el transcurrir del tiempo la rigidez
de este sistema cedió por vía de interpretación jurisprudencial,
abriéndole camino a un modelo que
permite otorgar y reconocerle al Presidente la facultad de dictar
algunas normas.

Y así se llega a la reforma Constitucional de 1.994 en
donde se adopta un modelo "dualista" de fuentes legislativas
entre ley y reglamento que le acuerda en modo compartido la
facultad de dictar normas entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo.

Este sistema "si bien asigna la función legislativa al
Parlamento, parte del reconocimiento de un poder reglamentario en
el Poder Ejecutivo atribuido genéricamente para la
ejecución de las leyes y termina configurando una potestad
autónoma para dictar reglamentos
independientes"[20]…éste "dualismo de
fuentes normativas entre ley y reglamento que acoge nuestra
Constitución permite hacer jugar la distinción, de
origen germánico, entre ley formal y material que
repercute en definitiva sobre el régimen de
impugnación judicial de los respectivos actos, tornando
procedente –al menos en el plano de la teoría- la
impugnación directa de los actos normativos generales
(reglamentos), emanados de la Administración
Pública, con efecto erga
omnes"[21].

En cuanto al régimen de impugnación judicial de
los respectivos actos o remedios procesal-constitucional
existentes –o que debieran existir- nos referiremos en la
medida de lo posible, en las conclusiones de éste
trabajo.

Esas atribuciones legislativas reconocidas al Poder Ejecutivo
fueron denominadas por la doctrina "facultades reglamentarias",
categorías en donde se inscriben, con carácter de la ley material, los
reglamentos ejecutivos; los reglamentos autónomos; la
legislación delegada –que es el instituto que
nos ocupa en este estudio- y los decretos de necesidad y
urgencia[22]

Los dos últimos institutos que enumeramos, es decir,
"la legislación delegada" –producto del
accionar del órgano poder ejecutivo que ejerce funciones
legislativas por delegación expresa en su favor que le
efectúa el órgano legislativo- y los
"decretos de necesidad y urgencia" estaban
expresamente repudiados por la Constitución Nacional de
1853-60, que en su artículo 29º condenaba
expresamente la "asunción de facultades
extraordinarias".

La compleja realidad político institucional de nuestro
país, originada en la excesiva cantidad de asuntos que
caen sobre el ámbito legislativo, sumados a la complejidad
de los distintos criterios técnicos con que el congreso
debe tratarlos, a la rapidez e inmediatez con que se suceden
distintas situaciones, y a las que se debe agregar el crecimiento
del Estado Moderno, sin dejar de lado en esta
consideración –al decir de Midón- "la
histórica complicidad de la Corte para avalarlos, dieron
vida al frondoso apartado de la legislación endosada, por
capitulación y comodidad del Congreso y para satisfacer la
omnipresente voracidad del Ejecutivo"[23].

De éste modo advertimos, al menos en cuanto a "los
decretos de necesidad y urgencia" se trata, que lo que fue
negado y prohibido al Poder Ejecutivo por la Constitución
Nacional de 1.853-60 fue justificado pretorianamente por la
nuestra Corte Suprema donde si bien su doctrina se alineaba
rechazando la figura de la delegación legislativa, el
rechazo no era tal ya que, "el alto tribunal apelaba al disfraz
de cubrir el acto con el rótulo de decreto
reglamentario"[24].

Con lo hasta aquí tratado, observamos que si bien era
prohibida en nuestra Carta Magna la
asunción de facultades legislativas por parte del Poder
Ejecutivo, práctica inconstitucional fue tan avasalladora
y de tal intensidad, sobre todo en lo vivido en la segunda mitad
del siglo veinte, que el constituyente, terminó por
consentirla e incluirla admitiéndola expresamente en la
reforma constitucional, con los límites
previstos en el Art.76º [25].

En este estadio del trabajo que se desarrolla y por las
consideraciones efectuadas precedentemente podemos decir a fin de
responder al segundo interrogante formulado como parte de la
introducción: ¿Qué
entendemos por delegación de funciones
legislativas? prevista ésta en pro de la
actividad legislativa ejercida por el Poder Ejecutivo.

Respondemos:

que la misma es "el ejercicio por parte del Poder
Ejecutivo de facultades legislativas que le son propias al Poder
Legislativo y que éste delega en forma expresa al primer
órgano, sólo en materias determinadas de Administración o en casos de emergencia
pública –entendida ésta como situaciones de
la realidad en un momento histórico de un país
determinado que por su urgencia no admite en su tratamiento
dilación deliberativa alguna, justificada por el
"principio de sobre- vivencia" del Estado y de la sociedad toda,
al que se le deben someter todos los demás principios y
derechos
constitucionales- con plazo fijado para su ejercicio y dentro de
los límites o base de la delegación que el Congreso
establezca.

Al haber establecido en éste Capítulo a modo de
introducción que es lo que entendemos por "Conflictos de
Poderes" y "Delegación de facultades legislativas".
Podemos en este momento abocarnos de lleno al tema objeto de
éste trabajo de si: "LA DELEGACIÓN DE
FACULTADES LEGISLATIVAS" ¿Es generadora de Conflictos de
Poderes?

CAPÍTULO II

LA DELEGACIÓN
DE FACULTADES LEGISLATIVAS EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
ARGENTINO

Sumario: 1.- La Delegación de Facultades Legislativas
en la Constitución de la Nación Argentina
–período 1.853-1.994- . 2.- La Delegación de
Facultades Legislativas en la Constitución de la
Nación Argentina Reformada -1.994- Su régimen
actual: El artículo 76º de la Constitución
para la
República Argentina.

Habiéndonos puesto de acuerdo en el Capítulo
anterior de éste trabajo, en lo que entendemos por
"delegación de facultades legislativas", es necesario en
este estadio del mismo, hacer una distinción de los
momentos históricos-institucionales de nuestra
República:

El primero es el período de tiempo que abarca desde su
sanción en el año 1.853 hasta su última
reforma en el año 1.994.

Y el segundo período de tiempo que debemos tener en
cuenta es el que transcurre desde la mencionada reforma
constitucional de 1.994 hasta nuestro días, es decir el de
su régimen actual.

1.- La Delegación de Facultades Legislativas en la
Constitución de la Nación Argentina
–período 1.853-1.994-

Luego de 42 años de luchas fraticidas que tuvieron sus
causas de origen en las desavenencias de los dirigentes
políticos de la época en cuanto al cómo se
debía organizar el país, sobre que sistema de
gobierno se
debía adoptar y con posterioridad a la experiencia vivida
por los argentinos al haber asumido en 1.837 el Brigadier General
Juan Manuel de Rosas como
Gobernador Propietario de la Provincia de Buenos Aires, los
Negocios y
Asuntos Exteriores de las "Provincias Unidas del Rio de la Plata"
a quien se le otorgó Facultades Extraordinarias y la Suma
del Poder Público, con su inevitable secuela de
abusos.

La Constitución Nacional dictada a un año de su
derrocamiento, si bien no prohibía expresamente la
"delegación de facultades legislativas" en el Ejecutivo,
al adherirse la misma a la corriente constitucional de tinte
"liberal" que se encontraba por ese tiempo en boga, -tendiente a
anteponer los derechos del hombre y la
defensa de su libertad ante
el Estado–
calificaba en su artículo 29º de "infames traidores a
la Patria" a quien en ejercicio de su función como
legislador (nacional o provincial) concediera al Poder Ejecutivo
de la Nación o de las Provincias que la conforman
"facultades extraordinarias", o la "suma del poder
público".

Con la misma calificación estigmatizaba a quien le
otorgara a los Órganos Ejecutivos de la Nación o de
las Provincias, "sumisiones, supremacías, por las que la
vida, el honor o fortunas de los Argentinos queden a merced de
gobiernos o personas alguna, responsabilidad y calificación que se
extendía a quien las "formulen, consientan o firmen".

Por otra parte la Constitución Nacional de 1.853
dividía de una forma nítida y clara las funciones
de los tres
poderes conocidos en que se organizaba el Estado en
relación al ejercicio del Poder Político.

Sin embargo, a diferencia de la Constitución de Estados
Unidos de Norte América
–una de las tantas diferencias que podemos encontrar- ,
nuestra Carta Magna le otorga al Poder Ejecutivo como
atribución propia la facultad de expedir "las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes de la Nación ,
cuidando de no alterar su espíritu con
excepciones reglamentarias" (art.86º inc.2 C.N. de 1.853) y
se establece en el mismo artículo 86º inc.4 "que el
Presidente como titular del Poder Ejecutivo participa de la
formación de las leyes con arreglo a la
Constitución , las sanciona y las promulga".

Pero la misma Constitución Nacional en sus
artículos 19º y 28º, pone límites al
ejercicio de facultades legislativas, tanto en cuanto al
ejercicio de la mencionada facultad por parte del Congreso, como
el ejercicio asumido de facultades legislativas por parte del
Poder Ejecutivo Nacional en virtud de lo preceptuado por el ex
artículo 86º incisos 2º y 4º, estableciendo
que ."ningún habitante de la Nación será
obligado a hacer lo que no mande la ley, ni privado de lo que
ella no prohíbe"(-principio de Reserva art.19ºC.N.-)
e instituyendo que "los principios, garantías y derechos
reconocidos en los anteriores artículos, no podrán
ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio"
(-principio de razonabilidad, artículo 28º
C.N.-).

Referente al ejercicio de "facultades legislativas que le
fueron propias al Poder Ejecutivo durante la vigencia de la
Constitución Nacional entre los años 1.853-1.994,
nos remitimos en las notas 22 y 25 de éste
trabajo[26]

Se advierte de la "realidad política e
histórica" vivida por nuestro país desde la
sanción de la Constitución Nacional en 1.853 hasta
el año 1.929 "un ejercicio prudente por parte del Poder
Ejecutivo del ejercicio de facultades legislativas. Ya que el
mismo asumió funciones legislativas por delegación
realizadas por el mismo Congreso en el "marco" de una ley
específica a fin de que reglamente su ejercicio, o por la
asunción de facultades que le son propias (ex.art.86º
inc.2 C.N.) ante hechos de excepcionalidad histórica.

Para autores como Bidart Campos "las emergencias son, pues,
situaciones anormales o casos críticos que, previsibles o
no, resultan extraordinarios y
excepcionales"[27]….son "eventos que
perturban el orden constitucional con carácter de
emergencia son, entonces, acontecimientos reales o
fácticos"[28], mientras que "los institutos
de emergencias, son creaciones del derecho que importan medidas
de prevención, seguridad y
remedio para contener, atenuar o subsanar las
emergencias"[29] .

Podemos decir que la gama de emergencias es muy variada pero
podemos reducir a las mismas en tres tipos fundamentales: a) la
guerra; b) los
desordenes domésticos o interior y c) las crisis
económicas.[30]

A tales eventos imprevisibles y anormales se los
enfrentó históricamente con los llamados
"institutos de emergencia" reconocidos por la Doctrina
Jurídica y el derecho
comparado cuyos principales institutos enumerados, siguiendo
a Bidart Campos a continuación podemos decir que ellos
son: a) el estado de guerra; b) la ley marcial; c) el estado de
asamblea; d) el estado de sitio; e) "las facultades
extraordinarias"; f) la suspensión de garantías; g)
la suspensión del habeas corpus
y h) los remedios innominados.

No nos resulta fácil ubicar a las emergencias que se
pueden presentar en nuestro Derecho Constitucional, dado que la
Constitución Formal Argentina, vigente desde el año
1.853 hasta su reforma en el año 1.994, sólo
preveía dos eventos anormales que podían poner en
peligro la existencia misma del Estado y de la Nación.

Ellos eran: a) la guerra –ataque exterior- y b) la
conmoción interna.

Pero luego de la crisis económica mundial del
año 1.929 y especialmente luego de finalizada la 2da.
Guerra Mundial
que nos influyeron como país, aparece fuera de la
Constitución Formal, lo que nuestro derecho Constitucional
Material reconoce como "emergencias económicas".

A su vez, la constitución formal regulaba, en materia de
"institutos de emergencias", sólo un instituto que es el
Estado de Sitio que se aplicaba a las emergencias con origen en
"la guerra" –ataque exterior- y a las emergencias
originadas por "desorden doméstico"
–conmoción interior-.

Fuera de la Constitución formal, surgen como institutos
de derecho constitucional material y reconocido por la doctrina
jurídico-constitucional los institutos que enumeramos a
continuación: la ley marcial; el estado revolucionario; el
estado de guerra interno, el Plan Conintes, y
numerosas medidas de contención de crisis
económicas a los que podemos llamar genéricamente
"remedios innominados".

A los fines de satisfacer los objetivos de
éste trabajo, circunscribiremos el estudio a modo de
referencia a las "emergencias
económicas"[31] y a su correspondiente
instituto de emergencia los llamados "remedios
innominados"[32]/, dicha referencia cuenta como
razón de ser por no encontrarse las mismas previstas
expresamente en la Constitución Nacional de 1.853.

Para ello debemos estipular en primer término
¿Qué entendemos por emergencia? Bien lo
define Nuestra Corte Suprema de Justicia de la
Nación que tubo ocasión de referirse a las
emergencias y sus institutos en la sentencia del 21 de Junio del
año 1.957 en relación a resolver el caso "Perón,
Juan D." donde dice que : "las situaciones caracterizadas en
la doctrina como de emergencia derivan de acontecimientos
extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los
recursos
ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y
extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios
también extraordinarios: a veces son acontecimientos de
carácter físico, como un terremoto, una grave
epidemia, etc.; a veces, de índole económica, como
las que han determinado en nuestro país –y en la
generalidad de los países extranjeros- legislaciones
especiales, de efectos restrictivos para el derecho de
propiedad consagrado por la constitución: así
las leyes de moratoria hipotecaria y de prórroga de los
arrendamientos. También la emergencia puede provenir, sin
duda, de un acontecimiento político, como la revolución, pues lo que hace que una
situación tenga aquel carácter no es la naturaleza
del hecho determinante, sino su modo de ser extraordinario, la
gravedad y amplitud de sus efectos y la necesidad imperiosa de
establecer normas adecuadas para restablecer los intereses
públicos afectados"[33] .

Una vez estipulado que se entiende por "emergencias", la misma
Corte de Justicia de la Nación siguiendo el criterio
jurisprudencial de la Suprema Corte de los E.E.U.U., pone
límites a la misma diciendo que: "Aunque la emergencia
no puede crear un poder que nunca existió, ella puede
proporcionar una razón para el ejercicio de poderes
existentes y ya gozados"[34].

De lo dicho por nuestro Supremo Tribunal extraemos dos
conclusiones:

1) Por un lado, que la emergencia no autoriza el ejercicio,
por el gobierno o mejor dicho por el Poder Ejecutivo, de poderes
que la misma constitución –como texto legal
fundamental- no le acordó expresamente, es decir no
autoriza, según nosotros entendemos, la asunción
per se de "facultades legislativas" por parte del Poder
Ejecutivo Nacional. Como tampoco prevé la posibilidad de
que se autorice al Congreso a delegar "facultades legislativas"
–salvo aquellas que hacen a la reglamentación de
detalles para aplicación de una ley a la que
indirectamente tributa- y 2) Por otro, que el máximo
Tribunal parece admitir que la emergencia "justifica", con
respecto a los poderes concedidos por la Constitución
Nacional al Poder Ejecutivo –según lo preceptuado
por el ex. Artículo 86º incisos 2º y 4º- a
un ejercicio "pleno" y a menudo "diverso del ordinario", en
consideración a las circunstancias excepcionales.

Estamos obligados en este tema, a citar una vez más al
profesor
Bidart Campos para quien "la doctrina de la emergencia da
sustento a un crecimiento de poder".pero. "el principio general
de división de poderes señala que el poder
que acrece debe situarse siempre en la zona de competencias
propias del órgano que lo acrecienta, lo que
descarta que por razón de emergencia un órgano
pueda usar competencias de otro. Ello por que la división
de poder no declina. Este criterio implica rechazar la doctrina y
la práctica de los decretos (o reglamentos) de urgencia o
de necesidad a cargo del Poder Ejecutivo en reemplazo del
Congreso, por razón de emergencia"[35].

Podemos, de éste modo concluir, que los preceptos
constitucionales previstos en la Constitución Nacional
antes de la reforma de 1.994, tanto en lo que refiere a "la
asunción de Facultades legislativas por el Ejecutivo
–con motivos de emergencia-, como la "delegación de
facultades legislativas" por parte del Congreso de la
Nación a favor del Poder Ejecutivos –otorgando de
ese modo a éste el ejercicio arbitrario de "facultades
extraordinarias"- estarían expresamente prohibidas, tanto
en la constitución formal, como en la constitución
material.

Y en caso de darse. en principio, sería generadoras de
"conflictos de poderes".en cuanto a lo que entendemos
por "conflicto de poderes", a sus efectos nos remitimos a lo ya
dicho en el Cap. I página 9 de éste
estudio[36]

Ahora bien, desde el punto de vista del Derecho Procesal
Constitucional, ¿existían pautas de
limitación y de control respecto del ejercicio de
competencias de emergencias en el antiguo texto constitucional
–texto de 1853 a 1.994?

Teniendo en cuenta que los distintos institutos de emergencia
y medidas de emergencias derivan –como bien advierte y hace
notar Bidart Campos- de las leyes, del derecho espontáneo
y sobre todo del derecho judicial y su doctrina, esas mismas
fuentes establecieron las pautas que pusieron límites y
generaron institutos de control al ejercicio de competencias de
emergencias.

Al interrogante formulado podemos responder entonces
afirmativamente.

Bien destaca Bidart Campos –autor que seguimos al
investigar este tema- que: "Este repertorio de principios tiende
a conciliar dos necesidades imperiosas: a) la eficacia de las
medidas que procuran superar la emergencia; b) la
protección de los individuos cuyos derechos, libertades y
garantías se restringen"[37].

Este autor enumera las siguientes pautas a fin de establecer
límites precisos al ejercicio de competencias de
emergencias, que si son violadas dan lugar a remedios
constitucionales.

Ellos son:

1.- Conveniencia que el órgano del poder competente,
declare que la emergencia existe. Dicha declaración
comúnmente va implícita en el acto formal que pone
en vigor un instituto de emergencia. Se funda éste
principio en el derecho de los habitantes de la República
a tener conocimiento
cierto de que está en vigor el instituto de emergencia, ya
sea este un remedio de emergencia nominado o no por la misma
constitución.

2.- "Es conveniente que el acto declarativo de la emergencia,
o que pone en vigencia el respectivo instituto, sea susceptible
de control judicial de constitucionalidad; no se
trata de revisar la oportunidad, los criterios o la prudencia del
órgano que ha ejercido aquella competencia; se trata
solamente de verificar si hay o no hay emergencia, por que parece
harto simple recordar que si no la hay, falta totalmente la causa
constitucional que proporciona base y validez al instituto de
emergencia y a las medidas que luego se adoptarán en
ejecución del mismo; de poco sirve controlar la
razonabilidad o constitucionalidad de tales medidas –que
son un "efecto" del instituto de emergencia- si no se controla su
"causa" –sin la cual el efecto jamás puede
considerarse válido-[38].

Cabe recordar que "Nuestra jurisprudencia
ha acuñado como norma del derecho judicial la de que el
acto declarativo de la emergencia, o que pone en
vigor el respectivo instituto, es un acto
político que cumple privativamente el
órgano encargado de ello, configurando una
cuestión política no
justiciable"[39].

Autores de la talla de Bidart Campos y de Ekmedkjian, a
quienes el autor de este trabajo sigue por estar de acuerdo con
su líneas de pensamiento, a la que consideramos
clásica y prudente, no están de acuerdo con el
criterio judicial expuesto en el párrafo
precedente.

3.- Se destaca la conveniencia de que el órgano de
poder que va a poner en vigor el instituto de emergencia exprese
los motivos que fundan el acto declarativo de la
emergencia, no por tratarse solamente del requisito que todo
acto estatal debe fundamentarse. Tal conveniencia encuentra su
justificación en la necesidad de establecer claramente las
bases que luego permitan "juzgar" si hay relación
suficiente entre las medidas de emergencia, los motivos y las
causas de la emergencia –a efectos de poder realizar en
caso de ser necesario el correspondiente control judicial-.

4.- La declaración de emergencia debe establecer
"la extensión territorial y temporal del
instituto que se pone en ejercicio y debe aclarar que
derechos, libertades y garantías quedan afectados.

5.- Es indispensable que al momento de declararse la
emergencia se encuentre subsistente el funcionamiento pleno de
los tres poderes en que se organiza un estado para funcionar, con
su reparto de competencias a fin de "mantenerse el control
judicial de razonabilidad en el ejercicio de las
competencias de emergencias"[40].

6.- Se debe dejar bien en claro que : a) "ninguna emergencia
ni instituto de emergencia confiere poderes superiores o ajenos a
la constitución"[41] –con esto se
deja de lado la admisión de que el Poder Ejecutivo (ya sea
éste en el ordenamiento constitucional Federal o
Provincial) puede asumir el ejercicio de "facultades
extraordinarias o la suma del poder público"; b)
"Ninguna emergencia ni instituto de emergencia significa
"suspender la vigencia de la constitución, ni por
ende: b") alterar la división de poderes; b"") permitir la
violación de los derechos
personales"[42].

Obedeciendo al seguimiento de las pautas limitativas al
ejercicio de competencias de emergencias por parte del Estado
–entiéndase aquí órgano Ejecutivo- ,
enumeramos en los párrafos precedentes de éste
estudio y manteniendo la de razonamiento expuesta por el prof.
German Bidart. Campos, podemos decir con él que: "Las
condiciones de validez constitucional que han de reunir los
institutos y medidas de emergencias son: a) una real
situación de emergencia, constatada o declarada por
órgano competente" –añadiendo nosotros: con
el debido control judicial sobre su existencia y
subsistencia-[43]; b) un fin real de interés
social y público; c) transitoriedad de la
regulación excepcional; d) razonabilidad del
medio elegido, o sea proporción y adecuación entre
la medida dispuesta, el fin perseguido, y los motivos y causas
que dan origen a la medida de emergencia"[44].

2. La Delegación de Facultades Legislativas en la
Constitución Nacional de 1.994. –Su Régimen
Actual- El artículo 76º de la Constitución
para la República Argentina.

"La práctica inconstitucional fue tan avasalladora en
punto a consentir la delegación que bien pudo caberle al
constituyente del "94 la confesada impresión experimentada
por Harold Laski, cuando afirmaba que protestar contra la
delegación es perder el tiempo, por lo que el verdadero
problema es el de encontrar los medios para
impedir su abuso"

MIDÓN, MARIO R.[45]

Desde los albores del siglo XX en el escenario
histórico y político a nivel mundial se dieron una
serie de nuevos episodios que influirá en la doctrina
constitucional.

Por un lado en Europa la Guerra
Ruso Japonesa, y la entrada a la Primera Gran Guerra por parte de
Rusia, llevan
al comienzo de las sucesivas caídas de las
monarquías absolutistas europeas, se ve esto patente en la
Revolución
Rusa de 1.917.

Tanto en América, como en las naciones del continente
Europeo surgen distintas constituciones que obedecen a una nueva
doctrina de carácter constitucional que se da por llamar
de un modo genérico "Constitucionalismo Social". Ejemplo
de éste nuevo concebir el Derecho Constitucional son la
Constitución Mexicana del año 1.917 y la Alemana de
1.919.

Surgen en el nuevo escenario político internacional
"Los partidos
políticos organizados" que guardan para si el
ejercicio monopólico de seleccionar a través del
llamado "sufragio
universal del pueblo" a los operadores de las estructuras
políticas, cambiando así el papel de
los parlamentos europeos y Congresos de los regímenes
presidenciales americanos.

Las sucesivas "crisis económicas", obligan a los
Estados –con el objeto de sobrevivir- a tomar medidas no
previstas en el antiguo régimen constitucional de base
liberal.

Ante distintos eventos extremos, el Estado toma las riendas,
acotando los derechos de los individuos, a esto se le suma que
los distintos Supremos Tribunales pasan a legitimar ese accionar
del Nuevo Estado (por Ejemplo el llamado "New Deal en 1.932 en
E.E.U.U. durante la presidencia de Roosvelt).

Previa a la 2da. Gran Guerra, surgen en el mundo Jefes de
Estados que en su calidad de líderes de carácter
autoritario imponen su voluntad como "razón de Estado"
(Ej.Musolini en Italia, Hitler en
Alemania,
Stalin en la U.R.S.S., y el Generalísimo Franco en
España
entre otros).

La creciente complejidad de los asuntos de Estado en su
conjunto, y la imposibilidad de dar inmediata respuesta por parte
de Parlamento –en los regímenes parlamentarios de
Europa- y los Congresos –en los regímenes
presidencialistas- obligarán en más, como se dio en
la realidad, y se sigue dando a los Poderes Ejecutivos a asumir
el ejercicio de facultades legislativas. Nace así la
llamada "tecno burocracia".

Estos cambios no pasaron desapercibidos en la República
Argentina.

A partir de la crisis económica del año 1.930,
la caída por primera vez de un presidente electo por parte
del Ejército y su reemplazo por un gobierno de facto
reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la
República Argentina en 1.930, seguido de la
disolución del Congreso, y asunción de facultades
legislativas por parte del Ejecutivo Nacional que dan origen a
los "decretos leyes".

La aparición en el ordenamiento jurídico local
de leyes sociales –descanso dominical entre otras-. El
dictado de una Constitución en el año 1949 que
expresamente se enrola en los lineamientos del Constitucionalismo
Social en reemplazo del anterior pensamiento liberal, que si bien
fue de vigencia efímera, no pudo ya ser luego abandonado y
da origen a la única reforma que la constitución
Argentina de 1.853 sufre en el año 1.957 adoptando a lo
que paso a ser el art.14ºbis.

Y si tenemos en cuenta el reconocimiento el reconocimiento por
parte del Supremo Tribunal de Justicia Argentino que hace a la
asunción de "facultades legislativas" por parte del Poder
Ejecutivo va allanando y preparando el camino a lo que hoy
conocemos por "delegación de facultades legislativas" a
favor del Poder Ejecutivo.

Realidad política expresamente plasmada y reflejada en
la redacción del Artículo 76º de
la actual constitución Nacional tras la reforma de
1.994.

Pero ¿Qué dice el artículo
76º de la Actual Constitución Argentina?

Art.76º: "Se prohíbe la delegación
legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas
de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de
las bases de la delegación que el Congreso
establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo
previsto en el párrafo anterior no importará la
revisión de las relaciones jurídicas nacidas al
amparo de las
normas dictadas en consecuencia de la delegación
legislativa".

En una primera impresión ante la lectura del
texto constitucional, que a diferencia del antiguo texto
fundamental, queda expresamente prohibida la "delegación
de facultades legislativas" a favor del Poder Ejecutivo.

Pudiéndose considerar a éste el principio
general que regiría el tema.

El problema se presenta a partir del tratamiento de las
"excepciones" a este principio que funge como prohibición
constitucional al Ejercicio del poder político por parte
de los distintos órganos del Estado. Esto se da por que
establece a renglón seguido, que las delegaciones de
éstas facultades son admitidas en razón de
"materias determinadas de Administración" o de "emergencia
pública".

En cuanto al primer supuesto de excepción a la regla de
prohibición general, que expresamente prohíbe al
Congreso "delegar facultades legislativas, que le son propias, a
favor del Poder Ejecutivo no merece mayores comentarios, ya que
en cuanto a "materias determinadas de Administración",
entiéndase "administración general del
país", el ejecutivo ya sea por la delegación
expresa que el Congreso le otorgue dentro de una determinada "ley
marco" para que reglamente su ejercicio, o por el ejercicio del
Poder Ejecutivo de su facultad constitucional de reglamentarla
para ponerla en práctica, y en ese reglamento tratar los
detalles de ejecución de la ley emanada del congreso no
presenta hoy –al menos- mayor dificultad (artículos
99º incisos 1º y 2º del nuevo texto
constitucional). Debemos reconocer que ese ejercicio de
facultades legislativas por el Poder Ejecutivo les es propio.

Pero a su vez, no podemos pensar lo mismo, en el segundo caso
de excepción.

Es el supuesto de la llamada por la doctrina constitucional y
ahora también preceptuada por el nuevo texto
constitucional "emergencias pública". A lo que entendemos
por "emergencia pública" nos remitimos a lo dicho con
anterioridad en -éste trabajo (cfr. Cap. II notas 30 y 31
fs.23 y 24).

La vaguedad de éste concepto, nos
hace temer el uso abusivo por parte del Poder Ejecutivo de las
facultades legislativas que le pudiera otorgar el Congreso de la
Nación. Tal temor encuentra su razón de ser, en el
hecho de que a diferencia de lo previsto para los "decretos de
necesidad y urgencias", en la redacción del actual
artículo 99º inciso 3º, tercer
párrafo[46]el artículo 76º de
la Carta Magna
no prohíbe expresamente las materias comprendidas dentro
de la requerida "emergencia pública", ni prevé un
sistema de control parlamentario –y menos
jurisdiccional-.

Y si bien, hasta el día de hoy el Poder Ejecutivo tras
la declaración de emergencia pública no legislo en
materia penal, electoral, o de régimen de partidos
políticos, si legisló en materia "tributaria" y en
especial de "restricciones extremas al derecho de propiedad",
ejemplos de ello son la llamada ley de "superpoderes"
Nº25.414, el decreto nacional nº 1.570/01 "de
restricción de los depósitos bancarios" y la
resolución del Ministerio de Economía Argentino nº850/01 que limita
el actuar judicial ante los posibles reclamos por
violación a la constitución nacional.

El tratamiento específico de éstos temas lo
realizaremos cuando tratemos el Capítulo III de
éste trabajo en lo que nos animamos a llamar "EL CASO
ARGENTINO".

Surge así evidente, la necesidad de impedir el abuso
que pudiera cometer el Poder Ejecutivo en ejercicio
ilegítimo de facultades legislativas delegadas por el
Congreso.

Para el profesor Miguel Angel Ekmekdjian, autor a quien
seguimos, no se justifica de ningún modo la
delegación de facultades legislativas por parte del
Congreso de la República al Ejecutivo Nacional.

Para él, es el mismo Congreso quien puede agilizar el
trámite del dictado de una ley, ya aprobada en general,
delegando en sus comisiones la aprobación en particular
con el voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros, en vez de delegar el dictado de la ley por el
Ejecutivo. Esta conclusión se puede extraer de lo previsto
por el mismo texto fundamental de la república en su
artículo 79º primer párrafo donde se establece
que: "Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley
en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación
en particular del proyecto, con el voto de la mayoría
absoluta del total de sus miembros".

Consideramos por nuestra parte, que si los distintos
institutos previstos por la Ley Fundamental de la Nación
Argentina (Ej: Comisión Bicameral; el Defensor del Pueblo;
el Jefe de Gabinete) funcionaran de modo armónico y en
total apego a la ley, no existiría obstáculo alguno
en reconocer que existiera la "delegación de Facultades
Legislativas" a favor del Poder Ejecutivo.

Queremos dejar expresamente plasmado en este trabajo, que al
momento de su redacción y luego de una exhaustiva
búsqueda en el ordenamiento jurídico argentino
posterior a la "Reforma Constitucional de 1.994" a la fecha no
hemos encontrado "marco legal de Control Constitucional
Alguno"[47], y por ello advertimos que en la
actualidad no existen remedios "procesal constitucionales"
expresos y nominados, frente a abuso del Ejercicio de
Legislativas" por parte del Ejecutivo, ya sea que éste la
ejerza mediante los "decretos de necesidad y urgencia" o con
motivo del ejercicio de "facultades legislativas delegadas por el
Congreso".

Queremos poner de manifiesto, que consideramos que el Congreso
Nacional se encuentra en "mora" con el pueblo de la Nación
y frente a las Naciones Civilizadas del Mundo, en cuanto "debe"
el dictado de las leyes marcos que prevean la creación de
la "Comisión Bicameral Permanente", como así
también el dictado de la "ley que regule el trámite
y control sobre el dictado y validez de los decretos de necesidad
y urgencia", al que a nuestro modo de pensar en ésta
materia, no debería ser un obstáculo que junto a
ello se prevea expresamente el "régimen jurídico
que debe reglamentar el lícito ejercicio de los casos de
legislación delegada por parte del Poder Ejecutivo", a fin
de acotar su ejercicio, y establecer reglas de juego claras y
entendibles por todos los administrados a los que se le
aplicarán tales normas, con ello lograríamos de un
modo efectivo evitar que por oportunismo político que
obedecen a razones de conveniencias –al decir del prof. Dr.
Sagües-, se pongan en peligro "la vida, el honor y
las fortunas de los argentinos".

Hoy, nos encontramos con el panorama en materia
constitucional, que no podemos evitar "que se deleguen facultades
legislativas a favor del Poder Ejecutivo", y como dijera el
congresista Harold Lasky, "el problema fundamental es
encontrar los medios para impedir su abuso".

CAPITULO III

EL CASO
ARGENTINO

Sumario: l. El Caso Argentino. 2. La Ley Nacional nº
25.414, ¿viola la constitución Nacional? 3.
¿Existían órganos de seguimiento y control
al ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder
Ejecutivo?, ¿Existían posibles remedios al abuso en
el Ejercicio de Facultades delegadas? 4. El Defensor del Pueblo
–una interpretación amplia ¿hubiera
posibilitado su actuación en el posible control del
cumplimiento de la ley nº 25.414?

"Será desde luego necesario esperar hasta que el
Ejecutivo dicte los correspondientes decretos por
delegación. Pero es necesario advertir, en una primera
instancia, que es poco probable que las normas se reduzcan a
versar sobre materias determinadas de administración. Es
de prever que versarán sobre temas que incidan sobre el
derecho de trabajar y ejercer toda industria
lícita y sobre el derecho de propiedad". Carlos E.
Colautti[48]

1.-EL CASO ARGENTINO

Resulta necesario, a fin de comprender a lo que decidimos
llamar "El Caso Argentino", hacer una breve referencia a la
historia
Económica de nuestro país. A simple vista y por la
sensación que tenemos de la percepción
de los hechos, pareciera que nuestro país viviera
permanentemente en un "estado crónico de crisis
económicas".

Que reiteradamente en nuestro país los distintos
gobiernos deben acudir ineludiblemente a la aplicación de
institutos de emergencias, estén previstos expresamente o
no en el texto de la Ley Fundamental, para poder dar respuesta a
distintas situaciones críticas desde el punto de vista
económico-social que ponen en peligro la misma existencia
de la República Argentina como nación
políticamente organizada.

Fundamenta lo dicho precedentemente las medidas de gobiernos
aplicadas en nuestro país en las tres últimas
décadas del siglo XX y en lo que va transcurrido del siglo
XXI.

Intencionalmente no haremos distinción de medidas
adoptadas para el sorteo de las distintas crisis
económicas que afectaron –y afectan en la
actualidad- a nuestro país. Ya procedan estas medidas de
excepción de gobiernos de facto o de iure.

Son ejemplo de ello los distintos programas
económicos pergeñados por el Poder Ejecutivo
Nacional para salir de distintos procesos
inflacionarios –o deflacionarios?- y de desocupación , con su secuela casi
necesaria de cambio de
signo monetario, breve periodo de estabilidad monetaria y de
crecimiento
económico, seguido por un nuevo proceso de
estancamiento económico y nuevamente de
desocupación que originan la justificación
gubernamental de aplicar nuevos institutos de emergencia para
sortear la nueva crisis económica –que
necesariamente se presenta-, lo que nos lleva a imaginar
necesariamente un círculo vicioso eterno.

Basta citar a modo de ilustración "las medidas económicas
adoptadas por el ministro de Economía de la
Administración de la Sra. Pte. De la Nación
María Estela Martinez de Perón –1975
Rodrigazo (Devaluación)-; "La Tablita"
pergeñada por el Ministro de Economía del
Último Gobierno de facto-Proceso de Reorganización
Nacional- Dr. Jorge Martinez de Hoz; El "Plan Austral" de la
Administración del Sr. Pte. De la Nación Dr.
Raúl Ricardo Alfonsin; El "Plan de Convertibilidad" del Ministro de Economía
Dr. Domingo Felipe Caballo durante la Presidencia del Dr. Carlos
Saúl Menem.

Donde todos tienen en común el hecho de nacer durante
serias "crisis económicas y sociales", de entidad tal que
llegaron a poner en peligro la existencia misma de la
República Argentina como nación. Que logran
inmediatamente cierta estabilidad "económica-monetaria",
con crecimiento económico y de éste modo, cierto
innegable bienestar en la población de nuestro país. Pero no
es menos cierto, que también tienen en común, que
casi contemporáneamente a producirse el cambio de
administración gubernamental coincide con la producción de una nueva crisis
económica que el nuevo gobierno debe afrontar -hecho que
no nos atrevemos a decir, si tal circunstancia de cambio
gubernamental es causa o efecto de las "crisis" que se dan-.

Así llegamos al mes de Marzo del año 2001, que
apenas a un año de asumir como Presidente de la
Nación el Dr. Fernando De la Rua , en cumplimiento de lo
previsto por el art.76º de nuestra Carta Magna el Congreso
de la Nación por medio de la ley nº25.414
–Competititividad II- "Delega Facultades Legislativas"
justificadas en razones de "Emergencia Pública"-ley
nº 25.344- al Poder Ejecutivo.

Por todo ello, llamamos "El Caso Argentino" al conjunto de
normas que a partir del dictado de la ley nº 25.344 que
declara "En emergencia la situación económica
financiera del Estado Nacional, forman un plexo normativo que
otorgando "supremacías al Poder Ejecutivo por las que la
fortuna de los argentinos quedaron a merced del Gobierno Nacional
y de Entidades Financieras, sin explicación lógica
alguna , "ni remedio jurídico efectivo" que fuera posible
de oponer a los mismos en su defensa, siendo el corolario de lo
dicho la resolución ministerial emanada por el Ministerio
de Economía nº 850/01. Dicho plexo
normativo[49]tuvo vigente desde el 14 de Noviembre
del año 2000 al 14 de Noviembre del año 2002,
quedando aún vigente la ley nº25.413 –de
Competitividad
I- que crea el impuesto a los
créditos y débitos bancarios cuya
fecha de vencimiento
operará el 31 de Diciembre del año 2004.

A fin de sortear los conflictos necesariamente generados por
un prolongado proceso de "recesión económica" con
su secuela de aumento de la tasa de desempleo en la
población activa del país y la consecuente baja en
el consumo, el
Poder Ejecutivo envió al Congreso lo que se dio en llamar
"Ley de Competitividad", solicitando en el mensaje nº360/01
[50]la delegación de facultades
legislativas de conformidad con lo previsto en la
Constitución Nacional –art.76º-,
fundándolo en la declaración de emergencia
económico financiera que se hiciera por ley
nº25.344.

Ahora bien, se advierte que la enunciada ley nº 25.414
fue la primera ley dictada por el Parlamento Argentino que
expresamente concede al Poder Ejecutivo Nacional el ejercicio de
facultades legislativas.

2. La Ley Nacional nº 25.414, ¿viola la
Constitución Nacional?

Viviana Cecilia Di Pietromica, nos advierte en su investigación, que el proyecto original del
Poder Ejecutivo sobre la llamada "Ley de Competitividad" contaba
con 14 artículos.

En el, se preveía, por un lado "la creación de
un impuesto sobre los débitos y créditos en cuenta
corriente bancaria, con una alícuota con un tope
máximo del 6%o que podría ser determinado por el
Poder Ejecutivo. Y por otra parte, el mismo proyecto
preveía la "delegación para el ejercicio de
atribuciones legislativas", durante el término de un
año con relación a "materias determinadas de
administración" (en la misma se facultaba al Poder
Ejecutivo a garantizar operaciones de
crédito
público mediante la afectación de recursos o
activos
públicos) y de "Emergencia pública" (donde se
admite que la Administración pueda crear o eliminar
exenciones y disminuir tributos y
tasas; crear recursos con afectación especifica para el
desarrollo de proyectos de
infra estructura; y derogar, total o parcialmente normas de rango
legislativas que afecten la actividad económica, incluidas
aquellas referentes a impuestos, tasas
y contribuciones).

Ahora bien, de lo investigado y publicado por Viviana C. De
Pietromica, concienzudo trabajo al que nos remitimos podemos
extraer el siguiente dato: "Al abordarse el tratamiento del
proyecto en la Cámara de Diputados, se resolvió
dividirlo en dos partes. La primera, abarcó los diez
primeros artículos de la iniciativa, contenidas en el
Expediente nº 1-P.E.-2001; y la segunda desde el
artículo 11 en adelante, en el Expediente nº
1.183-D-2001"[51].

El Resultado de tal división del proyecto elevado al
Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional para su tratamiento dio
origen a dos leyes:

• La Ley nº 25.413 denominada "Ley de Competitividad I
  " que establece un impuesto a aplicar sobre los
  créditos y débitos en cuenta corriente bancaria
  –mal llamada impuesto al cheque– que fue prorrogada su
  vigencia hasta el 31 de Diciembre del año 2004
  mediante el dictado de la ley nº25.722 de fecha 8 de
  Enero del 2003, y;

• La Ley nº 25.414 denominada "Ley de Competitividad II
  " sobre "Delegación de Facultades Legislativas al
  Poder Ejecutivo conforme al artículo 76º de la
  Constitución Nacional (primera ley formal del Congreso
  que autoriza la delegación de facultades legislativas
  a favor del Poder Ejecutivo), llamada por la doctrina y la
  prensa del momento "Ley de Superpoderes" –entre otros
  autores se refirieron a esta ley de ese modo Mario A.R.
  Midón y Carlos E. Colautti), norma que fuera
  directamente derogada el 20 de Diciembre del 2001 por la ley
  nº25.556 tras los hechos de violencia callejera
  acontecidos en esa fecha en la ciudad de Buenos Aires y la
  renuncia al cargo de Presidente de la República
  Argentina por parte del Dr. Fernando De la Rua.

Ambas normas, encuentran su razón de existir en la ley
nº 25.344 que declara "en emergencia la situación
económico-financiera del Estado Nacional" que rigió
desde el 14 de Noviembre del año 2000 al día 14 de
Noviembre del 2002, y que necesariamente deben tenerse en cuenta
para su comprensión como un todo normativo coherente, a lo
que al comienzo de éste capítulo dimos en llamar
"El Caso Argentino".

A los fines de éste trabajo nos limitaremos a hacer
algunas consideraciones sobre la ley nº 25.414: En su
artículo 1º apartado II, referido a la "emergencia
pública" se faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas que
creen "exenciones tributarias o que las eliminen; a disminuir
tributos y tasas de orden nacional"….; se lo autoriza a
realizar "devoluciones, acreditaciones o compensaciones con otros
tributos de los saldos a favor a que se refiere el primer
párrafo del art. 24º de la ley del I.V.A… , y a
establecer medidas tributarias especiales". En ejercicio de las
facultades delegadas al Poder Ejecutivo, este dictó los
decretos 493/01 y 496/01 donde se eliminaron exenciones respecto
de los impuestos al valor agregado (IVA) y a las
ganancias, si tenemos en cuenta que "la exención
tributaria se presenta como la contra cara del hecho imponible,
con trascendente incidencia en su estructura, desde que
neutraliza los efectos derivados del nacimiento de la
obligación tributaria, como consecuencia de verificarse
tal hecho"[52].

"La suspensión de una exención vendría a
equivaler para un sujeto la creación de un tributo o de
una situación fáctica que antes no sufría",
-según dichos del diputado Lix Klett citado por
Pietromica- y por ello a tenor de ser la eliminación de
una "exención tributaria" la aplicación indirecta
de un tributo a quien antes no se le aplicaba, tal circunstancia
debe ser realizada por ley formal del Congreso.

En sentido inverso "otro argumento que funda la
aplicación del principio de reserva de ley a este tipo de
dispensa; en función del cual al exonerase a ciertos
individuos del deber de contribuir; mayor será la carga
tributaria a repartir y que se desplazará hacia aquellos
que no pudieron ubicarse dentro de la hipótesis de no
incidencia, afectándose su derecho de propiedad, cimiento
de tal principio"[53], razón arto
suficiente para que la misma solo se encuentre como exclusiva
facultad reservada al congreso.

Por lo tanto, la ley nº 25.414 que delega facultades
legislativas al Poder Ejecutivo, reconoce a éste
órgano tanto la posibilidad de eliminar "exenciones
tributarias" –entendiéndose por ello la posibilidad
de crear o aplicar indirectamente un tributo a quien antes no
tributaba [art.1 II inc a) y ss]-, como "eliminar tributos"
–y por lo tanto aumentar la carga tributaria a repartir- en
aras de la reactivación económica del país y
la competitividad devendría en "inconstitucional" por
tratarse del ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de
atribuciones constitucionales exclusivas del Poder Legislador y a
su vez por contradecirse con la limitación que el mismo
Congreso le fija en el art 2º segundo párrafo
referida norma.

Al momento del debate de la
norma a la que nos referimos, tanto el Senador Eduardo Menem,
como la Diputada Elisa Carrió se pronunciaron en este
sentido, a la vez que se agrega la advertencia formulada por el
Diputado Cardesa en cuanto a la calificación del
artículo 29º de la Constitución Nacional
–de infames traidores a la Patria- para aquellos que de
cualquier modo transgredan las prohibiciones contenidas en los
artículos 76º y 99º de la Ley
Fundamental.[54]

3. ¿Existían órganos de seguimiento y
control al ejercicio de facultades legislativas por parte del
Poder Ejecutivo?, ¿Existían posibles remedios al
abuso en el Ejercicio de Facultades delegadas?

De hecho formalmente la ley nº 25.414 cumple con los
requisitos exigidos por el art. 76º de la
Constitución Nacional, dado que en su artículo
1º el Congreso faculta al Poder Ejecutivo de la
Nación al ejercicio de atribuciones legislativas por un
plazo pre determinado, -fijándose el mismo desde el 30 de
Marzo del año 2001 al 1º de Marzo del año
2002- solo en materia determinadas a su ámbito de
administración [art.1º -I- incs a) y ss]; declara en
su artículo 1º apartado II la "emergencia
pública", en su siguiente artículo (art.2º ley
nº 25.414) hace expresa referencia a la emergencia
pública formulada en el artículo 1º de la ley
nº 25.344.

A si mismo, fijo en su artículo 2º "las bases de
la delegación", limitándose dicho ejercicio a que
no se aumente el gasto
público consolidado a nivel nacional ni que se creen
otros impuestos que el establecido en el artículo 1º
de la ley nº 25.413.

En sus artículos 4º y 5º, la Ley de
Competitividad II , establece la obligación del Poder
Ejecutivo de dar cuenta por el ejercicio que hiciera de las
facultades que le son delegadas a tenor de los artículos
100º inc. 12º y 101º de la Carta Magna.

Pero en la realidad de cómo se fueron sucediendo los
hechos posteriores al dictado de la ley nº 25.414 –a
las que debemos sumar las consecuencias devenidas por la
aplicación de la ley nº 25.413 y los decretos de
necesidad y urgencia nº 1570/01; nº1606/01 y la
resolución del Ministerio de Economía
nº850/01- hicieron reales el temor puesto des manifiesto por
Carlos E. Colautti y que al inicio de éste capítulo
citamos como frase disparador.

Dado que el Poder Ejecutivo dictó normas ajenas a
"materias determinadas de Administración y que versaron
sobre temas que incidieron directamente sobre el derecho de
trabajar, de ejercer toda industria lícita y sobre el
derecho de propiedad.

Es innegable que el Poder Ejecutivo hizo uso y abuso tanto de
las facultades legislativas que les fueron concedidas por el
Congreso, como de las que le son propias, y que se vieron
efectivizadas en el dictado de decretos de índole
tributario.

Debiendo tener en cuenta que ello era previsible a que
sucediera de ese modo atento a la tendencia humana de "quien
detenta el Poder, tiende a abusar de él".

A su vez se observó, en el debate de la ley objeto de
éste estudio, la incoherencia de legisladores que si bien
niegan facultades legislativas en materia tributaria al
Ejecutivo, dieron su voto por la afirmativa (Ej. Senador
Menem).

Ahora bien, ¿había posibilidad de control
legislativo o jurisdiccional alguno, que fuera posible de
articular?, ¿Existía algún órgano
legitimado para actuar a fin de prevenir o evitar los excesos
cometidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades
legislativas?, ¿Existían remedios que articular
para contrarrestar el ejercicio abusivo de facultades
legislativas por parte del Ejecutivo?

Anticipamos que llegamos a la conclusión de que no, al
menos no existían ellos de un modo expreso y nominado en
nuestro ordenamiento jurídico vigente.

A siete años de realizada la reforma de la Ley Suprema
e incorporando en ella el reconocimiento expreso de los "decretos
de necesidad y urgencia" y de la posibilidad de "delegar
facultades legislativas al Poder Ejecutivo", los órganos
específicos y necesarios de control parlamentario sobre
actividad legislativa del Ejecutivo previsto por la misma Ley
Fundamental –Comisión Bicameral Parlamentaria de
control y seguimiento del ejercicio de facultades legislativas
por parte del Ejecutivo, y la ley especial que reglamente el
dictado de decretos de necesidad y urgencia, junto con el de
facultades legislativas delegadas- al momento de dictarse y
entrar en vigencia la ley nº 25.414 no se encontraban
creados ni vigentes –aun hoy no existen salvo el instituto
Defensor del Pueblo-

Es de hacerse notar, que aún hoy no han sido creados y
el Congreso siguió dictando normas que facultan la
delegación legislativa a favor del Ejecutivo (son ejemplo
de ello la ley nº25.561 de Emergencia Pública y
reforma del régimen cambiario, como también la ley
nº 25.563 de "emergencia-quiebra-deudas",
ambas leyes hoy vigente).

4-El Defensor del Pueblo – ¿una
interpretación amplia hubiera posibilitado su
actuación en el posible control del cumplimiento de la ley
nº 25.414?

Teniendo en cuenta el principio económico para definir
"eficiencia",
consistente en "el máximo aprovechamiento de los recursos
disponibles" en un momento dado, podríamos –a
través de una interpretación amplia de los
artículos 1º 2do párrafo; 14º, 15º,
16º, 18º y 27º 2do. Párrafo de la ley
nº 24.284 que crea en el año 1993 el Instituto
"Defensor del Pueblo" –Órgano receptado por la
reforma constitucional de 1994 que lo incorpora en el texto del
art.86º de la Constitución Nacional, -se
podría haber prevenido o evitado el desvió en el
ejercicio del Poder por parte del Ejecutivo en ejercicio de
facultades legislativas.

Dentro de la Segunda Parte de nuestra Constitución
,sobre Autoridades de la Nación, Titulo Primero del
"Gobierno Federal", Sección Primera -texto dedicado al
Poder Legislativo– en su Capítulo Séptimo se
incluye el instituto Del Defensor del Pueblo –art.86º
C.N.-

El artículo 86º de la
Constitución Nacional dice:

"El Defensor del Pueblo es un órgano
independiente instituido en el ámbito del Congreso de la
Nación, que actuará con plena
autonomía funcional, sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad.
Su misión es
la defensa y protección de los derechos humanos
y demás derechos, garantías e intereses tutelados
en esta Constitución y las leyes,
ante hechos, actos u omisiones de la
Administración; y el control del ejercicio de las funciones
administrativas públicas.

El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es
designado y removido por el Congreso con voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes de cada una de las
Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los
legisladores. Durará en su cargo cinco años,
pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.

La
organización y el funcionamiento de esta
institución serán regulados por una ley
especial".

El primer y segundo párrafo del art.86º C.N., no
hace más que receptar casi textualmente el texto del
artículo 1º de la ley nº 24.284 que en el
año 1993 crea a la "Defensoría del
Pueblo"[55], se diferencia el art.86º de la
Const. Nacional con respecto al artículo 1º de la ley
nº24.284, solo por ser más amplio en cuanto a la
"misión" u "objetivo
fundamental" de este instituto en cuanto establece como objetivos
de sus tarea "la defensa y protección de los: 1) Derechos
Humanos y 2) Demás Derechos, garantías e intereses
tutelados en la Constitución y las Leyes".

Notamos, que tanto el texto constitucional que estamos
estudiando, como el de la ley que lo creó con anterioridad
a la reforma constitucional de 1994, contemplan al instituto
"Defensor del Pueblo" como un órgano "independiente", "en
el ámbito del Congreso de la Nación" –en el
ámbito del Poder Legislativo de la Nación al decir
de la ley nº24.284-, es decir que si bien no forma parte del
Poder Legislativo –por no estar facultado de dictar norma
alguna- podría bien ser el instituto que ejerciera el
control legislativo –por estar en ese ámbito- y ser
digno representante del Poder Legislativo a fin de efectuar el
seguimiento del ejercicio de facultades legislativas por parte
del Poder Ejecutivo –ya sea por competencia que le fuera
propia (art.99º incs.2º y 3º Const. Nac.), como
por si las mismas le fueran delegadas por el Congreso
(art.76º Const. Nac.).

Consideramos que ante el ejercicio abusivo e irregular de
facultades legislativas por el Poder Ejecutivos, sus ministerios u
organismos dependientes del mismo –Ej. Banco Central de
la Rep. Argentina-, en concreta relación con lo que
nosotros denominamos "El Caso Argentino", bien podría
haber actuado teniendo en cuenta que su "misión" u
"objetivo fundamental" es la defensa y protección de los
derechos humanos y demás derechos, garantías e
intereses tutelados por la Ley Suprema de la República y
las leyes, sin poner límites a que derechos,
garantías e intereses se refiere, por lo que inferimos que
pueden ser "todos" los que estén de algún modo
protegidos por la Constitución Nacional y demás
leyes.

Su "legitimación procesal" –aptitud de actuar
activamente en un caso dado- provienen tanto de la misma
Constitución Nacional que expresamente lo establece:
"El Defensor del Pueblo tiene legitimación
procesal.", como del artículo 14º primer
párrafo 2ª parte que dispone: "El Defensor del Pueblo
puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del
interesado cualquier investigación (nosotros entendemos
defensa de derechos constitucionales)…que impliquen –por
parte del Poder Ejecutivos por ejemplo según nuestro
parecer- el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular,
abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente
inconveniente o inoportuno de sus funciones –no dice cual
este articulo, podemos interpretar que se refiere a todas las que
tenga que ejercer ya sea por que las mismas le son propias o que
las mismas les fueron delegadas por otro Poder- incluyendo
aquellas capaces de afectar los intereses difusos o
colectivos"[56]…como del artículo
15º 2da parte de la misma ley que lo crea, si entendemos que
"el Defensor del Pueblo"… "debe prestar atención a aquellos comportamientos,
-entiéndase del Poder Ejecutivo de la Nación y
organismos Administrativos bajo su legal
dependencia",[57]."que denoten una falla
sistemática y general de la Administración
pública[58]procurando prever los mecanismos
que permitan eliminar o disminuir dicho carácter"
–para nuestra posición, actuar ante estas
irregularidades de la administración sean éstas
procedentes del mismo Presidente, sus ministros u otros
organismos dependientes del Ejecutivo-, le es legalmente
obligatorio y debe procurar los mecanismos que permitan
contrarrestar dichas irregularidades inclusive las de legislar
por delegación.

En concreto, nosotros entendemos que el incumplimiento por
parte del Poder Ejecutivo nacional de lo normado en el
art.4º y 5º de la ley nº
25.414[59]habilitaba por el art.15º segunda
parte de la ley nº 24.284 a intervenir, aun de oficio, al
Defensor del Pueblo, no existiendo otro órgano de
control.

Solo el artículo 27º[60]de la ley
que crea a la Defensoría del Pueblo de la Nación,
pone límites a su actuar, ya que el Defensor del pueblo no
es competente por si para modificar, sustituir o dejar sin efecto
las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo y sus
dependencias. Pero si llegaba al convencimiento de que el
cumplimiento riguroso de una norma – como fue por ejemplo
la ley nº 25.413- o por en no cumplimiento de la base de
delegación por lo dispuesto en la ley nº 25.414- que
podían provocar situaciones "injustas o perjudiciales para
los administrados, para nosotros hubiera podido –adoptando
una interpretación amplia del art.86º C.N.- proponer
al Poder Legislativo –en el caso de facultades delegadas- o
a la administración pública –en caso de los
decretos de necesidad y urgencia- la modificación de las
mismas en razón de no existir leyes regulatorias y de
contralor instituidas que fueren de aplicación en este
caso.

Por todo ello concluimos que, fundamos nuestra opinión
que "El Defensor del Pueblo"podría haber intervenido a fin
de prevenir y evitar los excesos cometidos por el Poder Ejecutivo
y sus dependencias: entiéndase claramente: Ministerio de
Economía, Jefe de Gabinete de Ministros, y Banco Central
de la República Argentina, en ejercicio de facultades
legislativas cuando estas sean violatorias de derechos y
garantías protegidos por la Constitución Nacional y
las Leyes, fueran estas facultades propias del Poder Ejecutivo
(Ejs.: Ley nº 25.344 de "emergencia
económico-financiera del Estado-, ley nº25.413
–"creación del impuesto al crédito y
débito bancario", como también a los ejercicios
irregulares de los decretos de necesidad y urgencia Ej. Decreto
nº1570/01 y nº 1606/01 de "restricción de la
libre disposición de depósitos bancarios",
resolución del Ministerio de Economía nº850/01
–que establece un sistema para el cumplimiento de ordenes
judiciales que ordenan la nulidad de los decretos mencionados
precedentemente- y las comunicaciones
del B.C.R.A. existentes en idénticos términos y con
idénticas motivaciones), como las que le fueran delegadas
por el Congreso mediante la ley nº 25.414 –de
Competitividad II o "de Super Poderes"-, a tenor del mismo texto
constitucional (art.86º C.Nac.).

Todo por el ser el "El Defensor del Pueblo":

• 1.- El único órgano de control existente "en
  el ámbito del Congreso de la Nación , designado
  por las dos terceras partes de los miembros presentes de cada
  una de las cámaras, que al momento existía,
  cuya creación , organización y funcionamiento
  ya estaba regulados por una ley especial actualizada con
  posterioridad a la reforma constitucional del año 1994
  ( se modifica la ley nº 24.284 mediante la ley nº
  24.379 del 12 de Octubre del año 1994) y en
  funcionamiento al momento de entrar en vigencia la ley de
  Delegación de Facultades Legislativas
  –Competitividad II- nº 25-414,

• 2.- Por ser su misión la "defensa"
  –actúa ante el caso de un derecho protegido por
  la constitución violado- y "protección"
  –previene que se viole un derecho amparado por la
  constitución nacional- de los "derechos humanos y
  demás derechos, garantías e intereses tutelados
  por la Constitución y las leyes, ante hechos, actos
  –ejemplo de ello era el abuso en el ejercicio de
  facultades legislativas por parte de la administración
  pública – u omisiones de la
  Administración-Entendemos que constituyen estas el
  hecho de no efectuar el Poder Ejecutivo los debidos informes
  a la Comisión Bicameral de Seguimiento, ya sea por que
  la misma no se constituyó, no existe, pero que tampoco
  produjo su informe ante el Congreso a sus efectos.
  Principalmente se aplicaría a la violación de
  la base de delegación por parte del mismo Presidente
  de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros, el
  Ministro de Economía y autoridades del Banco Central
  de la República Argentina- ;

• y 3.- Por que la misma Constitución Nacional le
  otorga al Defensor del Pueblo legitimación procesal
  –art.86º- ya sea de oficio –arts.14º y
  15º ley nº24.284- o a pedido de interesado –
  art.18º ley nº24.284- para actuar tanto ante la
  Administración – art.27º ley nº24.284- a fin
  de proponer la modificación de los criterios
  utilizados por la misma y ante el Poder Legislador –ya
  que éste poder pudo, si hubiera querido modificar o
  aun derogar le ley nº 25.414 entre otras- a
  través de una Comisión Bicameral ya creada al
  efecto del funcionamiento de la Defensoría del Pueblo
  [61]- art.2ºinc. a) y art.30º ley
  nº24.284- .

Por lo que concluimos que una interpretación amplia
tanto del art.86º de la Constitución Nacional, como
de la ley Nº 24.284 que crea el órgano "Defensor del
Pueblo" hubiera podido facilitar un posible y cierto control en
el Ámbito del Poder Legislativo, del cumplimiento de la
ley Nº 25.414 que delegó en el Poder Ejecutivo
facultades que le son propias al Congreso, ante la inexistencia
de "controles expresos o nominados" previstos por nuestra Carta
Magna.

CAPÍTULO FINAL

CONCLUSIÓN

Sumario: 1.La delegación de facultades legislativas
¿Es generadora de Conflicto de Poderes? 2. En el llamado
"Caso Argentino", la delegación de facultades legislativas
concedidas al Poder Ejecutivo mediante la ley nº 25.414
–de Competitividad II-, ¿fue fuente generadora de
Conflictos de Poder? 3. ¿Existían al momento de
vigencia de la ley nº 25.414 órganos de control y
remedios procesales constitucionales que hubieran podido evitar
abusos en el ejercicio de facultades legislativas delegadas por
parte del Poder Ejecutivo? 4. Nuestra Propuesta.

1. La delegación de facultades legislativas ¿Es
generadora de Conflicto de Poderes?

Llegado el momento de poner fin a ésta
investigación nos volvemos a formular la pregunta que nos
hiciéramos en el Capítulo Introductorio de si la
delegación de facultades legislativas ¿es
generadora de Conflictos de Poderes?

A lo que respondemos, que no necesariamente la
delegación de estas facultades a favor de ser ejercidas
por el Poder Ejecutivo serían generadoras de Conflictos de
Poderes.

Ampliando ésta respuesta, tanto el ejercicio de
facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, ya sea por
la asunción de prerrogativas que le son propias previstas
en el art.99º inc.2º y 3º tercer párrafo de
la Constitución Nacional – por ejemplo con el
dictado de decretos reglamentarios y decretos de necesidad y
urgencia-; como por el ejercicio de las facultades legislativas
que le son delegadas –art.76º Const. Nac.-, "no
necesariamente el ejercido de dichos atributos legislativos son
fuente generadoras de Conflicto de Poderes, conclusión a
la que llegamos si tenemos en cuenta y como cierto lo ya
formulado en el Capítulo Introductorio de este humilde
trabajo de investigación –confrontar con
página 8 del referido capítulo-.

Siguiendo el pensamiento del Prof. Sagües, solo hay
conflicto de Poderes cuando un poder u organismo extra poder o
dependencia del mismo, invade las competencias de otro poder y
tal invasión de competencias no es consentida por el
órgano invadido.

Decir que no solo debe existir la agresión, sino que el
órgano poder invadido se "repute a si mismo como afectado
y quiera rechazarla". Al decir de Sagües "Si tal
ocupación es consentida, por más que resulte
inconstitucional, el conflicto en verdad no se tipifica"
–confrontar nota 16 de página 8 de éste
trabajo.