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La Delegación de Facultades Legislativas -¿Es generadora de Conflictos de Poderes? (página 2)




Partes: 1, 2, 3


Es así, que "la competencia es la asignación de su función a un órgano institución"[5]. "El uso del poder "fuera" de la competencia provoca exceso o abuso de poder; y el uso de poder "dentro" de la competencia, pero con un "fin" distinto, la desviación de poder. En el derecho constitucional del poder, la incompetencia es la regla y la competencia la excepción",[6] y la misma condiciona la valides o no del acto emanado de ese órgano institución.

La actividad de los órganos de poder implica la existencia de relaciones de muy variadas especies: las hay dentro de un mismo órgano –relaciones intra órganos- las hay entre dos o más órganos –relaciones interórganos- y las hay en su relación con los gobernados –elemento humano que no detenta el poder- a las que llamamos relaciones extra órganos.

Las relaciones de los órganos de poder que nos interesa tratar para el desarrollo del tema propuesto son las "relaciones interórganos. Tanto por "exceso" –de los conflictos de poderes-, cómo las que podríamos llamar por "defecto" –la delegación de funciones legislativas como posibles generadoras de conflicto de poderes- [7]

No podemos soslayar dos cuestiones que irremediablemente debemos considerar y responder que se encuentran íntimamente relacionados con el interrogante principal.

Ellas son: 1- ¿Qué entendemos por conflictos de poderes?, y 2- ¿Qué entendemos por delegación de funciones legislativas?

1.- ¿Qué entendemos por Conflicto de Poderes?

A la primera cuestión: del conflicto de poderes o de lo ¿Qué entendemos por Conflicto de poderes?

La propuesta formulada en el s. XVIII por Montesquieu en su Libro El Espíritu de las leyes, "pronto se convirtió en el fundamento de un sistema que inspirado en motivaciones garantistas arremetió exitoso contra las usanzas que hasta entonces estilaba la concentración del poder"[8].

Siguiendo el pensamiento de Midon "entendemos por principios a las reglas máximas de organización política en cuanto sirven de fundamento al sistema constitucional. Se trata de presupuestos elementales que vertebran el edificio institucional, la alta ingeniería de la estructura estatal, cuyo eventual quebrantamiento destruye las jerarquías establecidas por el constituyente. Inspirados en los preceptos de la ley Fundamental argentina asumen esa calidad el principio de igualdad ante la ley (art.16°); el principio de razonabilidad (art. 28º) el principio de inocencia (art.18°); el principio de supremacía constitucional (art.31°); el principio de reserva de la ley (art.19°) y el principio de la división de poderes[9]Y dada "la entidad de éstos principios y su inocultable valor tornan harto evidente que la posible suspensión o atenuación de alguno de ellos fractura el equilibrio organizacional del estado, produciendo desacoples cuya consecuencias tarde o temprano las paga el administrado[10]

Así, desde un punto de vista en concreto nuestra Constitución asimiló el principio de División de Poderes que es sustentado –al decir de Midón- por ocho presupuestos o máximas implícitas derivadas de la naturaleza del principio republicano preceptuado en el artículo 1º de nuestra Constitución Nacional.[11]

Hoy en día, la realidad nos muestra que: "las reglas que gobiernan el mundo de nuestro tiempo evidencian que a raíz de los embates que sufre el principio de División de Poderes [12]se ven afectados, en lo sustancial, los presupuestos funcionales (por que atributos que por esencia son de un poder pasan a otro); se altera la exclusividad (desde que potestades que originalmente son de un poder terminan compartiéndose con otro); se fractura la cooperación (por que actos que debieran requerir la concurrencia de dos voluntades, aparecen simplificados con la expresión de sólo una); se reduce el control (porque la aptitud de vigilancia disminuye cuando decrecen las competencias funcionales del órgano llamado a ejercer contralor); y se rompe

el esquema de equilibrio (porque la reasignación aunque fundada en supuestos nuevos energiza a un poder en detrimento del que se debilita)[13].

Por todo lo expuesto, creemos que ya estamos en condiciones de responder a la primera cuestión planteada: ¿de que entendemos por Conflicto de Poderes?

Respondemos: Siguiendo a Sagües "que los Conflictos de Poderes, estricto sensu pueden definirse desde dos posiciones, según la posición clásica que a su vez responde al interrogante de ¿qué ocurre si un poder invade las competencias de otro?[14] Hay Conflicto de Poderes "cuando un Poder, o un órgano extra poder (o una dependencia de alguno de ellos), asume competencias del otro"[15] es decir se da en concreto un "órgano invasor" y otro "invadido"... pero para que exista "conflicto de poderes", siguiendo el razonamiento del autor citado en ésta etapa del trabajo, tal ocupación no debe ser consentida por el órgano poder invadido, sino para que se repute como tal no solo debe existir la agresión, sino que el órgano poder invadido se repute a si mismo como afectado y quiera rechazarla –se deja a salvo que ésta hipótesis de "conflicto de poderes" responde a la visión doctrinaria clásica.

"Si tal ocupación es consentida, por más que resulte inconstitucional, el conflicto en verdad no se tipifica[16]

Hoy día "otra hipótesis de conflicto se presenta, en nuestra experiencia jurídica, si un órgano del Estado no obedece la decisión tomada por otro, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales" [17]que responde la pregunta ¿Y que si, al realizar actos de control sobre la gestión de los restantes, uno de los poderes incurre en abusos o excesos inconstitucionales, o se niega a cumplir lo dispuesto por un par suyo?[18] Aquí, como advertimos, lo que se discute es la renuencia o negación de un órgano del Estado a efectivizar con su conducta lo decidido o resuelto por otro órgano poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales.

Creemos que con lo expuesto queda respondido el primer interrogante introductorio.

2.- ¿Qué entendemos por delegación de funciones legislativas?

A la segunda cuestión: de la delegación de funciones legislativas o ¿de lo que entendemos por delegación de funciones legislativas?

El sólo hecho de pensar con todo lo ya elaborado y expuesto en el presente estudio, que pudieran existir atributos legislativos en el Poder Ejecutivo o que el Congreso –Poder Legislativo- pudiera delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo daría por tierra o borraría de un plumazo el Principio de División de Poderes.

Pero crudamente la realidad, nos demuestra –siguiendo a Midón- que: "proclamarse partidario de una independencia absoluta de órganos y funciones no sólo es utópico, constituye una absurda pretensión fundamentalista que ni siquiera estuvo en la visión del padre de la teoría. En suma, un preciado obsequio argumental para quienes consciente o inconscientemente experimentan molestias cada vez que se ven encerrados por el esquema garantista que el principio encierra"[19].

Previo a responder la cuestión que ahora nos formulamos, debemos hacer algunas consideraciones:

Lo primero que debemos considerar y tener en cuenta es que el sistema presidencialista diseñado por nuestra Constitución difiere de su símil estadounidense y entre sus facultades nos encontramos que el Presidente de la Nación Argentina es "Jefe Supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país"-artículo 99º inc.1-(ex.art.86º inc.l.). Como también, "participa en la formación de las leyes" –artículo 99º inc.3- (ex art.86ºinc.4.). Facultades que no posee el Presidente de Estados Unidos.

Nuestra constitución en sus orígenes adoptaba un sistema monista de fuentes legislativas, similar al sistema adoptado por los Estados Unidos, en donde se confiaba el atributo del dictado de las leyes en un órgano representativo del pueblo y de características deliberativo encarnado en el Congreso de la Nación, aunque con el transcurrir del tiempo la rigidez de este sistema cedió por vía de interpretación jurisprudencial, abriéndole camino a un modelo que permite otorgar y reconocerle al Presidente la facultad de dictar algunas normas.

Y así se llega a la reforma Constitucional de 1.994 en donde se adopta un modelo "dualista" de fuentes legislativas entre ley y reglamento que le acuerda en modo compartido la facultad de dictar normas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Este sistema "si bien asigna la función legislativa al Parlamento, parte del reconocimiento de un poder reglamentario en el Poder Ejecutivo atribuido genéricamente para la ejecución de las leyes y termina configurando una potestad autónoma para dictar reglamentos independientes"[20]...éste "dualismo de fuentes normativas entre ley y reglamento que acoge nuestra Constitución permite hacer jugar la distinción, de origen germánico, entre ley formal y material que repercute en definitiva sobre el régimen de impugnación judicial de los respectivos actos, tornando procedente –al menos en el plano de la teoría- la impugnación directa de los actos normativos generales (reglamentos), emanados de la Administración Pública, con efecto erga omnes"[21].

En cuanto al régimen de impugnación judicial de los respectivos actos o remedios procesal-constitucional existentes –o que debieran existir- nos referiremos en la medida de lo posible, en las conclusiones de éste trabajo.

Esas atribuciones legislativas reconocidas al Poder Ejecutivo fueron denominadas por la doctrina "facultades reglamentarias", categorías en donde se inscriben, con carácter de la ley material, los reglamentos ejecutivos; los reglamentos autónomos; la legislación delegada –que es el instituto que nos ocupa en este estudio- y los decretos de necesidad y urgencia[22]

Los dos últimos institutos que enumeramos, es decir, "la legislación delegada" –producto del accionar del órgano poder ejecutivo que ejerce funciones legislativas por delegación expresa en su favor que le efectúa el órgano legislativo- y los "decretos de necesidad y urgencia" estaban expresamente repudiados por la Constitución Nacional de 1853-60, que en su artículo 29º condenaba expresamente la "asunción de facultades extraordinarias".

La compleja realidad político institucional de nuestro país, originada en la excesiva cantidad de asuntos que caen sobre el ámbito legislativo, sumados a la complejidad de los distintos criterios técnicos con que el congreso debe tratarlos, a la rapidez e inmediatez con que se suceden distintas situaciones, y a las que se debe agregar el crecimiento del Estado Moderno, sin dejar de lado en esta consideración –al decir de Midón- "la histórica complicidad de la Corte para avalarlos, dieron vida al frondoso apartado de la legislación endosada, por capitulación y comodidad del Congreso y para satisfacer la omnipresente voracidad del Ejecutivo"[23].

De éste modo advertimos, al menos en cuanto a "los decretos de necesidad y urgencia" se trata, que lo que fue negado y prohibido al Poder Ejecutivo por la Constitución Nacional de 1.853-60 fue justificado pretorianamente por la nuestra Corte Suprema donde si bien su doctrina se alineaba rechazando la figura de la delegación legislativa, el rechazo no era tal ya que, "el alto tribunal apelaba al disfraz de cubrir el acto con el rótulo de decreto reglamentario"[24].

Con lo hasta aquí tratado, observamos que si bien era prohibida en nuestra Carta Magna la asunción de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, práctica inconstitucional fue tan avasalladora y de tal intensidad, sobre todo en lo vivido en la segunda mitad del siglo veinte, que el constituyente, terminó por consentirla e incluirla admitiéndola expresamente en la reforma constitucional, con los límites previstos en el Art.76º [25].

En este estadio del trabajo que se desarrolla y por las consideraciones efectuadas precedentemente podemos decir a fin de responder al segundo interrogante formulado como parte de la introducción: ¿Qué entendemos por delegación de funciones legislativas? prevista ésta en pro de la actividad legislativa ejercida por el Poder Ejecutivo.

Respondemos:

que la misma es "el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de facultades legislativas que le son propias al Poder Legislativo y que éste delega en forma expresa al primer órgano, sólo en materias determinadas de Administración o en casos de emergencia pública –entendida ésta como situaciones de la realidad en un momento histórico de un país determinado que por su urgencia no admite en su tratamiento dilación deliberativa alguna, justificada por el "principio de sobre- vivencia" del Estado y de la sociedad toda, al que se le deben someter todos los demás principios y derechos constitucionales- con plazo fijado para su ejercicio y dentro de los límites o base de la delegación que el Congreso establezca.

Al haber establecido en éste Capítulo a modo de introducción que es lo que entendemos por "Conflictos de Poderes" y "Delegación de facultades legislativas". Podemos en este momento abocarnos de lleno al tema objeto de éste trabajo de si: "LA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS" ¿Es generadora de Conflictos de Poderes?

CAPÍTULO II

LA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ARGENTINO

Sumario: 1.- La Delegación de Facultades Legislativas en la Constitución de la Nación Argentina –período 1.853-1.994- . 2.- La Delegación de Facultades Legislativas en la Constitución de la Nación Argentina Reformada -1.994- Su régimen actual: El artículo 76º de la Constitución para la República Argentina.

Habiéndonos puesto de acuerdo en el Capítulo anterior de éste trabajo, en lo que entendemos por "delegación de facultades legislativas", es necesario en este estadio del mismo, hacer una distinción de los momentos históricos-institucionales de nuestra República:

El primero es el período de tiempo que abarca desde su sanción en el año 1.853 hasta su última reforma en el año 1.994.

Y el segundo período de tiempo que debemos tener en cuenta es el que transcurre desde la mencionada reforma constitucional de 1.994 hasta nuestro días, es decir el de su régimen actual.

1.- La Delegación de Facultades Legislativas en la Constitución de la Nación Argentina –período 1.853-1.994-

Luego de 42 años de luchas fraticidas que tuvieron sus causas de origen en las desavenencias de los dirigentes políticos de la época en cuanto al cómo se debía organizar el país, sobre que sistema de gobierno se debía adoptar y con posterioridad a la experiencia vivida por los argentinos al haber asumido en 1.837 el Brigadier General Juan Manuel de Rosas como Gobernador Propietario de la Provincia de Buenos Aires, los Negocios y Asuntos Exteriores de las "Provincias Unidas del Rio de la Plata" a quien se le otorgó Facultades Extraordinarias y la Suma del Poder Público, con su inevitable secuela de abusos.

La Constitución Nacional dictada a un año de su derrocamiento, si bien no prohibía expresamente la "delegación de facultades legislativas" en el Ejecutivo, al adherirse la misma a la corriente constitucional de tinte "liberal" que se encontraba por ese tiempo en boga, -tendiente a anteponer los derechos del hombre y la defensa de su libertad ante el Estado- calificaba en su artículo 29º de "infames traidores a la Patria" a quien en ejercicio de su función como legislador (nacional o provincial) concediera al Poder Ejecutivo de la Nación o de las Provincias que la conforman "facultades extraordinarias", o la "suma del poder público".

Con la misma calificación estigmatizaba a quien le otorgara a los Órganos Ejecutivos de la Nación o de las Provincias, "sumisiones, supremacías, por las que la vida, el honor o fortunas de los Argentinos queden a merced de gobiernos o personas alguna, responsabilidad y calificación que se extendía a quien las "formulen, consientan o firmen".

Por otra parte la Constitución Nacional de 1.853 dividía de una forma nítida y clara las funciones de los tres poderes conocidos en que se organizaba el Estado en relación al ejercicio del Poder Político.

Sin embargo, a diferencia de la Constitución de Estados Unidos de Norte América –una de las tantas diferencias que podemos encontrar- , nuestra Carta Magna le otorga al Poder Ejecutivo como atribución propia la facultad de expedir "las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación , cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias" (art.86º inc.2 C.N. de 1.853) y se establece en el mismo artículo 86º inc.4 "que el Presidente como titular del Poder Ejecutivo participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución , las sanciona y las promulga".

Pero la misma Constitución Nacional en sus artículos 19º y 28º, pone límites al ejercicio de facultades legislativas, tanto en cuanto al ejercicio de la mencionada facultad por parte del Congreso, como el ejercicio asumido de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional en virtud de lo preceptuado por el ex artículo 86º incisos 2º y 4º, estableciendo que ."ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no mande la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe"(-principio de Reserva art.19ºC.N.-) e instituyendo que "los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio" (-principio de razonabilidad, artículo 28º C.N.-).

Referente al ejercicio de "facultades legislativas que le fueron propias al Poder Ejecutivo durante la vigencia de la Constitución Nacional entre los años 1.853-1.994, nos remitimos en las notas 22 y 25 de éste trabajo[26]

Se advierte de la "realidad política e histórica" vivida por nuestro país desde la sanción de la Constitución Nacional en 1.853 hasta el año 1.929 "un ejercicio prudente por parte del Poder Ejecutivo del ejercicio de facultades legislativas. Ya que el mismo asumió funciones legislativas por delegación realizadas por el mismo Congreso en el "marco" de una ley específica a fin de que reglamente su ejercicio, o por la asunción de facultades que le son propias (ex.art.86º inc.2 C.N.) ante hechos de excepcionalidad histórica.

Para autores como Bidart Campos "las emergencias son, pues, situaciones anormales o casos críticos que, previsibles o no, resultan extraordinarios y excepcionales"[27]....son "eventos que perturban el orden constitucional con carácter de emergencia son, entonces, acontecimientos reales o fácticos"[28], mientras que "los institutos de emergencias, son creaciones del derecho que importan medidas de prevención, seguridad y remedio para contener, atenuar o subsanar las emergencias"[29] .

Podemos decir que la gama de emergencias es muy variada pero podemos reducir a las mismas en tres tipos fundamentales: a) la guerra; b) los desordenes domésticos o interior y c) las crisis económicas.[30]

A tales eventos imprevisibles y anormales se los enfrentó históricamente con los llamados "institutos de emergencia" reconocidos por la Doctrina Jurídica y el derecho comparado cuyos principales institutos enumerados, siguiendo a Bidart Campos a continuación podemos decir que ellos son: a) el estado de guerra; b) la ley marcial; c) el estado de asamblea; d) el estado de sitio; e) "las facultades extraordinarias"; f) la suspensión de garantías; g) la suspensión del habeas corpus y h) los remedios innominados.

No nos resulta fácil ubicar a las emergencias que se pueden presentar en nuestro Derecho Constitucional, dado que la Constitución Formal Argentina, vigente desde el año 1.853 hasta su reforma en el año 1.994, sólo preveía dos eventos anormales que podían poner en peligro la existencia misma del Estado y de la Nación.

Ellos eran: a) la guerra –ataque exterior- y b) la conmoción interna.

Pero luego de la crisis económica mundial del año 1.929 y especialmente luego de finalizada la 2da. Guerra Mundial que nos influyeron como país, aparece fuera de la Constitución Formal, lo que nuestro derecho Constitucional Material reconoce como "emergencias económicas".

A su vez, la constitución formal regulaba, en materia de "institutos de emergencias", sólo un instituto que es el Estado de Sitio que se aplicaba a las emergencias con origen en "la guerra" –ataque exterior- y a las emergencias originadas por "desorden doméstico" –conmoción interior-.

Fuera de la Constitución formal, surgen como institutos de derecho constitucional material y reconocido por la doctrina jurídico-constitucional los institutos que enumeramos a continuación: la ley marcial; el estado revolucionario; el estado de guerra interno, el Plan Conintes, y numerosas medidas de contención de crisis económicas a los que podemos llamar genéricamente "remedios innominados".

A los fines de satisfacer los objetivos de éste trabajo, circunscribiremos el estudio a modo de referencia a las "emergencias económicas"[31] y a su correspondiente instituto de emergencia los llamados "remedios innominados"[32]/, dicha referencia cuenta como razón de ser por no encontrarse las mismas previstas expresamente en la Constitución Nacional de 1.853.

Para ello debemos estipular en primer término ¿Qué entendemos por emergencia? Bien lo define Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación que tubo ocasión de referirse a las emergencias y sus institutos en la sentencia del 21 de Junio del año 1.957 en relación a resolver el caso "Perón, Juan D." donde dice que : "las situaciones caracterizadas en la doctrina como de emergencia derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios: a veces son acontecimientos de carácter físico, como un terremoto, una grave epidemia, etc.; a veces, de índole económica, como las que han determinado en nuestro país –y en la generalidad de los países extranjeros- legislaciones especiales, de efectos restrictivos para el derecho de propiedad consagrado por la constitución: así las leyes de moratoria hipotecaria y de prórroga de los arrendamientos. También la emergencia puede provenir, sin duda, de un acontecimiento político, como la revolución, pues lo que hace que una situación tenga aquel carácter no es la naturaleza del hecho determinante, sino su modo de ser extraordinario, la gravedad y amplitud de sus efectos y la necesidad imperiosa de establecer normas adecuadas para restablecer los intereses públicos afectados"[33] .

Una vez estipulado que se entiende por "emergencias", la misma Corte de Justicia de la Nación siguiendo el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de los E.E.U.U., pone límites a la misma diciendo que: "Aunque la emergencia no puede crear un poder que nunca existió, ella puede proporcionar una razón para el ejercicio de poderes existentes y ya gozados"[34].

De lo dicho por nuestro Supremo Tribunal extraemos dos conclusiones:

1) Por un lado, que la emergencia no autoriza el ejercicio, por el gobierno o mejor dicho por el Poder Ejecutivo, de poderes que la misma constitución –como texto legal fundamental- no le acordó expresamente, es decir no autoriza, según nosotros entendemos, la asunción per se de "facultades legislativas" por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Como tampoco prevé la posibilidad de que se autorice al Congreso a delegar "facultades legislativas" –salvo aquellas que hacen a la reglamentación de detalles para aplicación de una ley a la que indirectamente tributa- y 2) Por otro, que el máximo Tribunal parece admitir que la emergencia "justifica", con respecto a los poderes concedidos por la Constitución Nacional al Poder Ejecutivo –según lo preceptuado por el ex. Artículo 86º incisos 2º y 4º- a un ejercicio "pleno" y a menudo "diverso del ordinario", en consideración a las circunstancias excepcionales.

Estamos obligados en este tema, a citar una vez más al profesor Bidart Campos para quien "la doctrina de la emergencia da sustento a un crecimiento de poder".pero. "el principio general de división de poderes señala que el poder que acrece debe situarse siempre en la zona de competencias propias del órgano que lo acrecienta, lo que descarta que por razón de emergencia un órgano pueda usar competencias de otro. Ello por que la división de poder no declina. Este criterio implica rechazar la doctrina y la práctica de los decretos (o reglamentos) de urgencia o de necesidad a cargo del Poder Ejecutivo en reemplazo del Congreso, por razón de emergencia"[35].

Podemos, de éste modo concluir, que los preceptos constitucionales previstos en la Constitución Nacional antes de la reforma de 1.994, tanto en lo que refiere a "la asunción de Facultades legislativas por el Ejecutivo –con motivos de emergencia-, como la "delegación de facultades legislativas" por parte del Congreso de la Nación a favor del Poder Ejecutivos –otorgando de ese modo a éste el ejercicio arbitrario de "facultades extraordinarias"- estarían expresamente prohibidas, tanto en la constitución formal, como en la constitución material.

Y en caso de darse. en principio, sería generadoras de "conflictos de poderes".en cuanto a lo que entendemos por "conflicto de poderes", a sus efectos nos remitimos a lo ya dicho en el Cap. I página 9 de éste estudio[36]

Ahora bien, desde el punto de vista del Derecho Procesal Constitucional, ¿existían pautas de limitación y de control respecto del ejercicio de competencias de emergencias en el antiguo texto constitucional –texto de 1853 a 1.994?

Teniendo en cuenta que los distintos institutos de emergencia y medidas de emergencias derivan –como bien advierte y hace notar Bidart Campos- de las leyes, del derecho espontáneo y sobre todo del derecho judicial y su doctrina, esas mismas fuentes establecieron las pautas que pusieron límites y generaron institutos de control al ejercicio de competencias de emergencias.

Al interrogante formulado podemos responder entonces afirmativamente.

Bien destaca Bidart Campos –autor que seguimos al investigar este tema- que: "Este repertorio de principios tiende a conciliar dos necesidades imperiosas: a) la eficacia de las medidas que procuran superar la emergencia; b) la protección de los individuos cuyos derechos, libertades y garantías se restringen"[37].

Este autor enumera las siguientes pautas a fin de establecer límites precisos al ejercicio de competencias de emergencias, que si son violadas dan lugar a remedios constitucionales.

Ellos son:

1.- Conveniencia que el órgano del poder competente, declare que la emergencia existe. Dicha declaración comúnmente va implícita en el acto formal que pone en vigor un instituto de emergencia. Se funda éste principio en el derecho de los habitantes de la República a tener conocimiento cierto de que está en vigor el instituto de emergencia, ya sea este un remedio de emergencia nominado o no por la misma constitución.

2.- "Es conveniente que el acto declarativo de la emergencia, o que pone en vigencia el respectivo instituto, sea susceptible de control judicial de constitucionalidad; no se trata de revisar la oportunidad, los criterios o la prudencia del órgano que ha ejercido aquella competencia; se trata solamente de verificar si hay o no hay emergencia, por que parece harto simple recordar que si no la hay, falta totalmente la causa constitucional que proporciona base y validez al instituto de emergencia y a las medidas que luego se adoptarán en ejecución del mismo; de poco sirve controlar la razonabilidad o constitucionalidad de tales medidas –que son un "efecto" del instituto de emergencia- si no se controla su "causa" –sin la cual el efecto jamás puede considerarse válido-[38].

Cabe recordar que "Nuestra jurisprudencia ha acuñado como norma del derecho judicial la de que el acto declarativo de la emergencia, o que pone en vigor el respectivo instituto, es un acto político que cumple privativamente el órgano encargado de ello, configurando una cuestión política no justiciable"[39].

Autores de la talla de Bidart Campos y de Ekmedkjian, a quienes el autor de este trabajo sigue por estar de acuerdo con su líneas de pensamiento, a la que consideramos clásica y prudente, no están de acuerdo con el criterio judicial expuesto en el párrafo precedente.

3.- Se destaca la conveniencia de que el órgano de poder que va a poner en vigor el instituto de emergencia exprese los motivos que fundan el acto declarativo de la emergencia, no por tratarse solamente del requisito que todo acto estatal debe fundamentarse. Tal conveniencia encuentra su justificación en la necesidad de establecer claramente las bases que luego permitan "juzgar" si hay relación suficiente entre las medidas de emergencia, los motivos y las causas de la emergencia –a efectos de poder realizar en caso de ser necesario el correspondiente control judicial-.

4.- La declaración de emergencia debe establecer "la extensión territorial y temporal del instituto que se pone en ejercicio y debe aclarar que derechos, libertades y garantías quedan afectados.

5.- Es indispensable que al momento de declararse la emergencia se encuentre subsistente el funcionamiento pleno de los tres poderes en que se organiza un estado para funcionar, con su reparto de competencias a fin de "mantenerse el control judicial de razonabilidad en el ejercicio de las competencias de emergencias"[40].

6.- Se debe dejar bien en claro que : a) "ninguna emergencia ni instituto de emergencia confiere poderes superiores o ajenos a la constitución"[41] –con esto se deja de lado la admisión de que el Poder Ejecutivo (ya sea éste en el ordenamiento constitucional Federal o Provincial) puede asumir el ejercicio de "facultades extraordinarias o la suma del poder público"; b) "Ninguna emergencia ni instituto de emergencia significa "suspender la vigencia de la constitución, ni por ende: b") alterar la división de poderes; b"") permitir la violación de los derechos personales"[42].

Obedeciendo al seguimiento de las pautas limitativas al ejercicio de competencias de emergencias por parte del Estado –entiéndase aquí órgano Ejecutivo- , enumeramos en los párrafos precedentes de éste estudio y manteniendo la de razonamiento expuesta por el prof. German Bidart. Campos, podemos decir con él que: "Las condiciones de validez constitucional que han de reunir los institutos y medidas de emergencias son: a) una real situación de emergencia, constatada o declarada por órgano competente" –añadiendo nosotros: con el debido control judicial sobre su existencia y subsistencia-[43]; b) un fin real de interés social y público; c) transitoriedad de la regulación excepcional; d) razonabilidad del medio elegido, o sea proporción y adecuación entre la medida dispuesta, el fin perseguido, y los motivos y causas que dan origen a la medida de emergencia"[44].

2. La Delegación de Facultades Legislativas en la Constitución Nacional de 1.994. –Su Régimen Actual- El artículo 76º de la Constitución para la República Argentina.

"La práctica inconstitucional fue tan avasalladora en punto a consentir la delegación que bien pudo caberle al constituyente del "94 la confesada impresión experimentada por Harold Laski, cuando afirmaba que protestar contra la delegación es perder el tiempo, por lo que el verdadero problema es el de encontrar los medios para impedir su abuso"

MIDÓN, MARIO R.[45]

Desde los albores del siglo XX en el escenario histórico y político a nivel mundial se dieron una serie de nuevos episodios que influirá en la doctrina constitucional.

Por un lado en Europa la Guerra Ruso Japonesa, y la entrada a la Primera Gran Guerra por parte de Rusia, llevan al comienzo de las sucesivas caídas de las monarquías absolutistas europeas, se ve esto patente en la Revolución Rusa de 1.917.

Tanto en América, como en las naciones del continente Europeo surgen distintas constituciones que obedecen a una nueva doctrina de carácter constitucional que se da por llamar de un modo genérico "Constitucionalismo Social". Ejemplo de éste nuevo concebir el Derecho Constitucional son la Constitución Mexicana del año 1.917 y la Alemana de 1.919.

Surgen en el nuevo escenario político internacional "Los partidos políticos organizados" que guardan para si el ejercicio monopólico de seleccionar a través del llamado "sufragio universal del pueblo" a los operadores de las estructuras políticas, cambiando así el papel de los parlamentos europeos y Congresos de los regímenes presidenciales americanos.

Las sucesivas "crisis económicas", obligan a los Estados –con el objeto de sobrevivir- a tomar medidas no previstas en el antiguo régimen constitucional de base liberal.

Ante distintos eventos extremos, el Estado toma las riendas, acotando los derechos de los individuos, a esto se le suma que los distintos Supremos Tribunales pasan a legitimar ese accionar del Nuevo Estado (por Ejemplo el llamado "New Deal en 1.932 en E.E.U.U. durante la presidencia de Roosvelt).

Previa a la 2da. Gran Guerra, surgen en el mundo Jefes de Estados que en su calidad de líderes de carácter autoritario imponen su voluntad como "razón de Estado" (Ej.Musolini en Italia, Hitler en Alemania, Stalin en la U.R.S.S., y el Generalísimo Franco en España entre otros).

La creciente complejidad de los asuntos de Estado en su conjunto, y la imposibilidad de dar inmediata respuesta por parte de Parlamento –en los regímenes parlamentarios de Europa- y los Congresos –en los regímenes presidencialistas- obligarán en más, como se dio en la realidad, y se sigue dando a los Poderes Ejecutivos a asumir el ejercicio de facultades legislativas. Nace así la llamada "tecno burocracia".

Estos cambios no pasaron desapercibidos en la República Argentina.

A partir de la crisis económica del año 1.930, la caída por primera vez de un presidente electo por parte del Ejército y su reemplazo por un gobierno de facto reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la República Argentina en 1.930, seguido de la disolución del Congreso, y asunción de facultades legislativas por parte del Ejecutivo Nacional que dan origen a los "decretos leyes".

La aparición en el ordenamiento jurídico local de leyes sociales –descanso dominical entre otras-. El dictado de una Constitución en el año 1949 que expresamente se enrola en los lineamientos del Constitucionalismo Social en reemplazo del anterior pensamiento liberal, que si bien fue de vigencia efímera, no pudo ya ser luego abandonado y da origen a la única reforma que la constitución Argentina de 1.853 sufre en el año 1.957 adoptando a lo que paso a ser el art.14ºbis.

Y si tenemos en cuenta el reconocimiento el reconocimiento por parte del Supremo Tribunal de Justicia Argentino que hace a la asunción de "facultades legislativas" por parte del Poder Ejecutivo va allanando y preparando el camino a lo que hoy conocemos por "delegación de facultades legislativas" a favor del Poder Ejecutivo.

Realidad política expresamente plasmada y reflejada en la redacción del Artículo 76º de la actual constitución Nacional tras la reforma de 1.994.

Pero ¿Qué dice el artículo 76º de la Actual Constitución Argentina?

Art.76º: "Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará la revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa".

En una primera impresión ante la lectura del texto constitucional, que a diferencia del antiguo texto fundamental, queda expresamente prohibida la "delegación de facultades legislativas" a favor del Poder Ejecutivo.

Pudiéndose considerar a éste el principio general que regiría el tema.

El problema se presenta a partir del tratamiento de las "excepciones" a este principio que funge como prohibición constitucional al Ejercicio del poder político por parte de los distintos órganos del Estado. Esto se da por que establece a renglón seguido, que las delegaciones de éstas facultades son admitidas en razón de "materias determinadas de Administración" o de "emergencia pública".

En cuanto al primer supuesto de excepción a la regla de prohibición general, que expresamente prohíbe al Congreso "delegar facultades legislativas, que le son propias, a favor del Poder Ejecutivo no merece mayores comentarios, ya que en cuanto a "materias determinadas de Administración", entiéndase "administración general del país", el ejecutivo ya sea por la delegación expresa que el Congreso le otorgue dentro de una determinada "ley marco" para que reglamente su ejercicio, o por el ejercicio del Poder Ejecutivo de su facultad constitucional de reglamentarla para ponerla en práctica, y en ese reglamento tratar los detalles de ejecución de la ley emanada del congreso no presenta hoy –al menos- mayor dificultad (artículos 99º incisos 1º y 2º del nuevo texto constitucional). Debemos reconocer que ese ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo les es propio.

Pero a su vez, no podemos pensar lo mismo, en el segundo caso de excepción.

Es el supuesto de la llamada por la doctrina constitucional y ahora también preceptuada por el nuevo texto constitucional "emergencias pública". A lo que entendemos por "emergencia pública" nos remitimos a lo dicho con anterioridad en -éste trabajo (cfr. Cap. II notas 30 y 31 fs.23 y 24).

La vaguedad de éste concepto, nos hace temer el uso abusivo por parte del Poder Ejecutivo de las facultades legislativas que le pudiera otorgar el Congreso de la Nación. Tal temor encuentra su razón de ser, en el hecho de que a diferencia de lo previsto para los "decretos de necesidad y urgencias", en la redacción del actual artículo 99º inciso 3º, tercer párrafo[46]el artículo 76º de la Carta Magna no prohíbe expresamente las materias comprendidas dentro de la requerida "emergencia pública", ni prevé un sistema de control parlamentario –y menos jurisdiccional-.

Y si bien, hasta el día de hoy el Poder Ejecutivo tras la declaración de emergencia pública no legislo en materia penal, electoral, o de régimen de partidos políticos, si legisló en materia "tributaria" y en especial de "restricciones extremas al derecho de propiedad", ejemplos de ello son la llamada ley de "superpoderes" Nº25.414, el decreto nacional nº 1.570/01 "de restricción de los depósitos bancarios" y la resolución del Ministerio de Economía Argentino nº850/01 que limita el actuar judicial ante los posibles reclamos por violación a la constitución nacional.

El tratamiento específico de éstos temas lo realizaremos cuando tratemos el Capítulo III de éste trabajo en lo que nos animamos a llamar "EL CASO ARGENTINO".

Surge así evidente, la necesidad de impedir el abuso que pudiera cometer el Poder Ejecutivo en ejercicio ilegítimo de facultades legislativas delegadas por el Congreso.

Para el profesor Miguel Angel Ekmekdjian, autor a quien seguimos, no se justifica de ningún modo la delegación de facultades legislativas por parte del Congreso de la República al Ejecutivo Nacional.

Para él, es el mismo Congreso quien puede agilizar el trámite del dictado de una ley, ya aprobada en general, delegando en sus comisiones la aprobación en particular con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros, en vez de delegar el dictado de la ley por el Ejecutivo. Esta conclusión se puede extraer de lo previsto por el mismo texto fundamental de la república en su artículo 79º primer párrafo donde se establece que: "Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros".

Consideramos por nuestra parte, que si los distintos institutos previstos por la Ley Fundamental de la Nación Argentina (Ej: Comisión Bicameral; el Defensor del Pueblo; el Jefe de Gabinete) funcionaran de modo armónico y en total apego a la ley, no existiría obstáculo alguno en reconocer que existiera la "delegación de Facultades Legislativas" a favor del Poder Ejecutivo.

Queremos dejar expresamente plasmado en este trabajo, que al momento de su redacción y luego de una exhaustiva búsqueda en el ordenamiento jurídico argentino posterior a la "Reforma Constitucional de 1.994" a la fecha no hemos encontrado "marco legal de Control Constitucional Alguno"[47], y por ello advertimos que en la actualidad no existen remedios "procesal constitucionales" expresos y nominados, frente a abuso del Ejercicio de Legislativas" por parte del Ejecutivo, ya sea que éste la ejerza mediante los "decretos de necesidad y urgencia" o con motivo del ejercicio de "facultades legislativas delegadas por el Congreso".

Queremos poner de manifiesto, que consideramos que el Congreso Nacional se encuentra en "mora" con el pueblo de la Nación y frente a las Naciones Civilizadas del Mundo, en cuanto "debe" el dictado de las leyes marcos que prevean la creación de la "Comisión Bicameral Permanente", como así también el dictado de la "ley que regule el trámite y control sobre el dictado y validez de los decretos de necesidad y urgencia", al que a nuestro modo de pensar en ésta materia, no debería ser un obstáculo que junto a ello se prevea expresamente el "régimen jurídico que debe reglamentar el lícito ejercicio de los casos de legislación delegada por parte del Poder Ejecutivo", a fin de acotar su ejercicio, y establecer reglas de juego claras y entendibles por todos los administrados a los que se le aplicarán tales normas, con ello lograríamos de un modo efectivo evitar que por oportunismo político que obedecen a razones de conveniencias –al decir del prof. Dr. Sagües-, se pongan en peligro "la vida, el honor y las fortunas de los argentinos".

Hoy, nos encontramos con el panorama en materia constitucional, que no podemos evitar "que se deleguen facultades legislativas a favor del Poder Ejecutivo", y como dijera el congresista Harold Lasky, "el problema fundamental es encontrar los medios para impedir su abuso".

CAPITULO III

EL CASO ARGENTINO

Sumario: l. El Caso Argentino. 2. La Ley Nacional nº 25.414, ¿viola la constitución Nacional? 3. ¿Existían órganos de seguimiento y control al ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo?, ¿Existían posibles remedios al abuso en el Ejercicio de Facultades delegadas? 4. El Defensor del Pueblo –una interpretación amplia ¿hubiera posibilitado su actuación en el posible control del cumplimiento de la ley nº 25.414?

"Será desde luego necesario esperar hasta que el Ejecutivo dicte los correspondientes decretos por delegación. Pero es necesario advertir, en una primera instancia, que es poco probable que las normas se reduzcan a versar sobre materias determinadas de administración. Es de prever que versarán sobre temas que incidan sobre el derecho de trabajar y ejercer toda industria lícita y sobre el derecho de propiedad". Carlos E. Colautti[48]

1.-EL CASO ARGENTINO

Resulta necesario, a fin de comprender a lo que decidimos llamar "El Caso Argentino", hacer una breve referencia a la historia Económica de nuestro país. A simple vista y por la sensación que tenemos de la percepción de los hechos, pareciera que nuestro país viviera permanentemente en un "estado crónico de crisis económicas".

Que reiteradamente en nuestro país los distintos gobiernos deben acudir ineludiblemente a la aplicación de institutos de emergencias, estén previstos expresamente o no en el texto de la Ley Fundamental, para poder dar respuesta a distintas situaciones críticas desde el punto de vista económico-social que ponen en peligro la misma existencia de la República Argentina como nación políticamente organizada.

Fundamenta lo dicho precedentemente las medidas de gobiernos aplicadas en nuestro país en las tres últimas décadas del siglo XX y en lo que va transcurrido del siglo XXI.

Intencionalmente no haremos distinción de medidas adoptadas para el sorteo de las distintas crisis económicas que afectaron –y afectan en la actualidad- a nuestro país. Ya procedan estas medidas de excepción de gobiernos de facto o de iure.

Son ejemplo de ello los distintos programas económicos pergeñados por el Poder Ejecutivo Nacional para salir de distintos procesos inflacionarios –o deflacionarios?- y de desocupación , con su secuela casi necesaria de cambio de signo monetario, breve periodo de estabilidad monetaria y de crecimiento económico, seguido por un nuevo proceso de estancamiento económico y nuevamente de desocupación que originan la justificación gubernamental de aplicar nuevos institutos de emergencia para sortear la nueva crisis económica –que necesariamente se presenta-, lo que nos lleva a imaginar necesariamente un círculo vicioso eterno.

Basta citar a modo de ilustración "las medidas económicas adoptadas por el ministro de Economía de la Administración de la Sra. Pte. De la Nación María Estela Martinez de Perón –1975 Rodrigazo (Devaluación)-; "La Tablita" pergeñada por el Ministro de Economía del Último Gobierno de facto-Proceso de Reorganización Nacional- Dr. Jorge Martinez de Hoz; El "Plan Austral" de la Administración del Sr. Pte. De la Nación Dr. Raúl Ricardo Alfonsin; El "Plan de Convertibilidad" del Ministro de Economía Dr. Domingo Felipe Caballo durante la Presidencia del Dr. Carlos Saúl Menem.

Donde todos tienen en común el hecho de nacer durante serias "crisis económicas y sociales", de entidad tal que llegaron a poner en peligro la existencia misma de la República Argentina como nación. Que logran inmediatamente cierta estabilidad "económica-monetaria", con crecimiento económico y de éste modo, cierto innegable bienestar en la población de nuestro país. Pero no es menos cierto, que también tienen en común, que casi contemporáneamente a producirse el cambio de administración gubernamental coincide con la producción de una nueva crisis económica que el nuevo gobierno debe afrontar -hecho que no nos atrevemos a decir, si tal circunstancia de cambio gubernamental es causa o efecto de las "crisis" que se dan-.

Así llegamos al mes de Marzo del año 2001, que apenas a un año de asumir como Presidente de la Nación el Dr. Fernando De la Rua , en cumplimiento de lo previsto por el art.76º de nuestra Carta Magna el Congreso de la Nación por medio de la ley nº25.414 –Competititividad II- "Delega Facultades Legislativas" justificadas en razones de "Emergencia Pública"-ley nº 25.344- al Poder Ejecutivo.

Por todo ello, llamamos "El Caso Argentino" al conjunto de normas que a partir del dictado de la ley nº 25.344 que declara "En emergencia la situación económica financiera del Estado Nacional, forman un plexo normativo que otorgando "supremacías al Poder Ejecutivo por las que la fortuna de los argentinos quedaron a merced del Gobierno Nacional y de Entidades Financieras, sin explicación lógica alguna , "ni remedio jurídico efectivo" que fuera posible de oponer a los mismos en su defensa, siendo el corolario de lo dicho la resolución ministerial emanada por el Ministerio de Economía nº 850/01. Dicho plexo normativo[49]tuvo vigente desde el 14 de Noviembre del año 2000 al 14 de Noviembre del año 2002, quedando aún vigente la ley nº25.413 –de Competitividad I- que crea el impuesto a los créditos y débitos bancarios cuya fecha de vencimiento operará el 31 de Diciembre del año 2004.

A fin de sortear los conflictos necesariamente generados por un prolongado proceso de "recesión económica" con su secuela de aumento de la tasa de desempleo en la población activa del país y la consecuente baja en el consumo, el Poder Ejecutivo envió al Congreso lo que se dio en llamar "Ley de Competitividad", solicitando en el mensaje nº360/01 [50]la delegación de facultades legislativas de conformidad con lo previsto en la Constitución Nacional –art.76º-, fundándolo en la declaración de emergencia económico financiera que se hiciera por ley nº25.344.

Ahora bien, se advierte que la enunciada ley nº 25.414 fue la primera ley dictada por el Parlamento Argentino que expresamente concede al Poder Ejecutivo Nacional el ejercicio de facultades legislativas.

2. La Ley Nacional nº 25.414, ¿viola la Constitución Nacional?

Viviana Cecilia Di Pietromica, nos advierte en su investigación, que el proyecto original del Poder Ejecutivo sobre la llamada "Ley de Competitividad" contaba con 14 artículos.

En el, se preveía, por un lado "la creación de un impuesto sobre los débitos y créditos en cuenta corriente bancaria, con una alícuota con un tope máximo del 6%o que podría ser determinado por el Poder Ejecutivo. Y por otra parte, el mismo proyecto preveía la "delegación para el ejercicio de atribuciones legislativas", durante el término de un año con relación a "materias determinadas de administración" (en la misma se facultaba al Poder Ejecutivo a garantizar operaciones de crédito público mediante la afectación de recursos o activos públicos) y de "Emergencia pública" (donde se admite que la Administración pueda crear o eliminar exenciones y disminuir tributos y tasas; crear recursos con afectación especifica para el desarrollo de proyectos de infra estructura; y derogar, total o parcialmente normas de rango legislativas que afecten la actividad económica, incluidas aquellas referentes a impuestos, tasas y contribuciones).

Ahora bien, de lo investigado y publicado por Viviana C. De Pietromica, concienzudo trabajo al que nos remitimos podemos extraer el siguiente dato: "Al abordarse el tratamiento del proyecto en la Cámara de Diputados, se resolvió dividirlo en dos partes. La primera, abarcó los diez primeros artículos de la iniciativa, contenidas en el Expediente nº 1-P.E.-2001; y la segunda desde el artículo 11 en adelante, en el Expediente nº 1.183-D-2001"[51].

El Resultado de tal división del proyecto elevado al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional para su tratamiento dio origen a dos leyes:

  • La Ley nº 25.413 denominada "Ley de Competitividad I " que establece un impuesto a aplicar sobre los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria –mal llamada impuesto al cheque- que fue prorrogada su vigencia hasta el 31 de Diciembre del año 2004 mediante el dictado de la ley nº25.722 de fecha 8 de Enero del 2003, y;

  • La Ley nº 25.414 denominada "Ley de Competitividad II " sobre "Delegación de Facultades Legislativas al Poder Ejecutivo conforme al artículo 76º de la Constitución Nacional (primera ley formal del Congreso que autoriza la delegación de facultades legislativas a favor del Poder Ejecutivo), llamada por la doctrina y la prensa del momento "Ley de Superpoderes" –entre otros autores se refirieron a esta ley de ese modo Mario A.R. Midón y Carlos E. Colautti), norma que fuera directamente derogada el 20 de Diciembre del 2001 por la ley nº25.556 tras los hechos de violencia callejera acontecidos en esa fecha en la ciudad de Buenos Aires y la renuncia al cargo de Presidente de la República Argentina por parte del Dr. Fernando De la Rua.

Ambas normas, encuentran su razón de existir en la ley nº 25.344 que declara "en emergencia la situación económico-financiera del Estado Nacional" que rigió desde el 14 de Noviembre del año 2000 al día 14 de Noviembre del 2002, y que necesariamente deben tenerse en cuenta para su comprensión como un todo normativo coherente, a lo que al comienzo de éste capítulo dimos en llamar "El Caso Argentino".

A los fines de éste trabajo nos limitaremos a hacer algunas consideraciones sobre la ley nº 25.414: En su artículo 1º apartado II, referido a la "emergencia pública" se faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas que creen "exenciones tributarias o que las eliminen; a disminuir tributos y tasas de orden nacional"....; se lo autoriza a realizar "devoluciones, acreditaciones o compensaciones con otros tributos de los saldos a favor a que se refiere el primer párrafo del art. 24º de la ley del I.V.A... , y a establecer medidas tributarias especiales". En ejercicio de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo, este dictó los decretos 493/01 y 496/01 donde se eliminaron exenciones respecto de los impuestos al valor agregado (IVA) y a las ganancias, si tenemos en cuenta que "la exención tributaria se presenta como la contra cara del hecho imponible, con trascendente incidencia en su estructura, desde que neutraliza los efectos derivados del nacimiento de la obligación tributaria, como consecuencia de verificarse tal hecho"[52].

 

"La suspensión de una exención vendría a equivaler para un sujeto la creación de un tributo o de una situación fáctica que antes no sufría", -según dichos del diputado Lix Klett citado por Pietromica- y por ello a tenor de ser la eliminación de una "exención tributaria" la aplicación indirecta de un tributo a quien antes no se le aplicaba, tal circunstancia debe ser realizada por ley formal del Congreso.

En sentido inverso "otro argumento que funda la aplicación del principio de reserva de ley a este tipo de dispensa; en función del cual al exonerase a ciertos individuos del deber de contribuir; mayor será la carga tributaria a repartir y que se desplazará hacia aquellos que no pudieron ubicarse dentro de la hipótesis de no incidencia, afectándose su derecho de propiedad, cimiento de tal principio"[53], razón arto suficiente para que la misma solo se encuentre como exclusiva facultad reservada al congreso.

Por lo tanto, la ley nº 25.414 que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo, reconoce a éste órgano tanto la posibilidad de eliminar "exenciones tributarias" –entendiéndose por ello la posibilidad de crear o aplicar indirectamente un tributo a quien antes no tributaba [art.1 II inc a) y ss]-, como "eliminar tributos" –y por lo tanto aumentar la carga tributaria a repartir- en aras de la reactivación económica del país y la competitividad devendría en "inconstitucional" por tratarse del ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de atribuciones constitucionales exclusivas del Poder Legislador y a su vez por contradecirse con la limitación que el mismo Congreso le fija en el art 2º segundo párrafo referida norma.

Al momento del debate de la norma a la que nos referimos, tanto el Senador Eduardo Menem, como la Diputada Elisa Carrió se pronunciaron en este sentido, a la vez que se agrega la advertencia formulada por el Diputado Cardesa en cuanto a la calificación del artículo 29º de la Constitución Nacional –de infames traidores a la Patria- para aquellos que de cualquier modo transgredan las prohibiciones contenidas en los artículos 76º y 99º de la Ley Fundamental.[54]

3. ¿Existían órganos de seguimiento y control al ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo?, ¿Existían posibles remedios al abuso en el Ejercicio de Facultades delegadas?

 

De hecho formalmente la ley nº 25.414 cumple con los requisitos exigidos por el art. 76º de la Constitución Nacional, dado que en su artículo 1º el Congreso faculta al Poder Ejecutivo de la Nación al ejercicio de atribuciones legislativas por un plazo pre determinado, -fijándose el mismo desde el 30 de Marzo del año 2001 al 1º de Marzo del año 2002- solo en materia determinadas a su ámbito de administración [art.1º -I- incs a) y ss]; declara en su artículo 1º apartado II la "emergencia pública", en su siguiente artículo (art.2º ley nº 25.414) hace expresa referencia a la emergencia pública formulada en el artículo 1º de la ley nº 25.344.

A si mismo, fijo en su artículo 2º "las bases de la delegación", limitándose dicho ejercicio a que no se aumente el gasto público consolidado a nivel nacional ni que se creen otros impuestos que el establecido en el artículo 1º de la ley nº 25.413.

En sus artículos 4º y 5º, la Ley de Competitividad II , establece la obligación del Poder Ejecutivo de dar cuenta por el ejercicio que hiciera de las facultades que le son delegadas a tenor de los artículos 100º inc. 12º y 101º de la Carta Magna.

Pero en la realidad de cómo se fueron sucediendo los hechos posteriores al dictado de la ley nº 25.414 –a las que debemos sumar las consecuencias devenidas por la aplicación de la ley nº 25.413 y los decretos de necesidad y urgencia nº 1570/01; nº1606/01 y la resolución del Ministerio de Economía nº850/01- hicieron reales el temor puesto des manifiesto por Carlos E. Colautti y que al inicio de éste capítulo citamos como frase disparador.

Dado que el Poder Ejecutivo dictó normas ajenas a "materias determinadas de Administración y que versaron sobre temas que incidieron directamente sobre el derecho de trabajar, de ejercer toda industria lícita y sobre el derecho de propiedad.

Es innegable que el Poder Ejecutivo hizo uso y abuso tanto de las facultades legislativas que les fueron concedidas por el Congreso, como de las que le son propias, y que se vieron efectivizadas en el dictado de decretos de índole tributario.

Debiendo tener en cuenta que ello era previsible a que sucediera de ese modo atento a la tendencia humana de "quien detenta el Poder, tiende a abusar de él".

A su vez se observó, en el debate de la ley objeto de éste estudio, la incoherencia de legisladores que si bien niegan facultades legislativas en materia tributaria al Ejecutivo, dieron su voto por la afirmativa (Ej. Senador Menem).

Ahora bien, ¿había posibilidad de control legislativo o jurisdiccional alguno, que fuera posible de articular?, ¿Existía algún órgano legitimado para actuar a fin de prevenir o evitar los excesos cometidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas?, ¿Existían remedios que articular para contrarrestar el ejercicio abusivo de facultades legislativas por parte del Ejecutivo?

Anticipamos que llegamos a la conclusión de que no, al menos no existían ellos de un modo expreso y nominado en nuestro ordenamiento jurídico vigente.

A siete años de realizada la reforma de la Ley Suprema e incorporando en ella el reconocimiento expreso de los "decretos de necesidad y urgencia" y de la posibilidad de "delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo", los órganos específicos y necesarios de control parlamentario sobre actividad legislativa del Ejecutivo previsto por la misma Ley Fundamental –Comisión Bicameral Parlamentaria de control y seguimiento del ejercicio de facultades legislativas por parte del Ejecutivo, y la ley especial que reglamente el dictado de decretos de necesidad y urgencia, junto con el de facultades legislativas delegadas- al momento de dictarse y entrar en vigencia la ley nº 25.414 no se encontraban creados ni vigentes –aun hoy no existen salvo el instituto Defensor del Pueblo-

Es de hacerse notar, que aún hoy no han sido creados y el Congreso siguió dictando normas que facultan la delegación legislativa a favor del Ejecutivo (son ejemplo de ello la ley nº25.561 de Emergencia Pública y reforma del régimen cambiario, como también la ley nº 25.563 de "emergencia-quiebra-deudas", ambas leyes hoy vigente).

4-El Defensor del Pueblo – ¿una interpretación amplia hubiera posibilitado su actuación en el posible control del cumplimiento de la ley nº 25.414?

Teniendo en cuenta el principio económico para definir "eficiencia", consistente en "el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles" en un momento dado, podríamos –a través de una interpretación amplia de los artículos 1º 2do párrafo; 14º, 15º, 16º, 18º y 27º 2do. Párrafo de la ley nº 24.284 que crea en el año 1993 el Instituto "Defensor del Pueblo" –Órgano receptado por la reforma constitucional de 1994 que lo incorpora en el texto del art.86º de la Constitución Nacional, -se podría haber prevenido o evitado el desvió en el ejercicio del Poder por parte del Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas.

Dentro de la Segunda Parte de nuestra Constitución ,sobre Autoridades de la Nación, Titulo Primero del "Gobierno Federal", Sección Primera -texto dedicado al Poder Legislativo- en su Capítulo Séptimo se incluye el instituto Del Defensor del Pueblo –art.86º C.N.-

El artículo 86º de la Constitución Nacional dice:

"El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.

El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.

La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial".

El primer y segundo párrafo del art.86º C.N., no hace más que receptar casi textualmente el texto del artículo 1º de la ley nº 24.284 que en el año 1993 crea a la "Defensoría del Pueblo"[55], se diferencia el art.86º de la Const. Nacional con respecto al artículo 1º de la ley nº24.284, solo por ser más amplio en cuanto a la "misión" u "objetivo fundamental" de este instituto en cuanto establece como objetivos de sus tarea "la defensa y protección de los: 1) Derechos Humanos y 2) Demás Derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las Leyes".

Notamos, que tanto el texto constitucional que estamos estudiando, como el de la ley que lo creó con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, contemplan al instituto "Defensor del Pueblo" como un órgano "independiente", "en el ámbito del Congreso de la Nación" –en el ámbito del Poder Legislativo de la Nación al decir de la ley nº24.284-, es decir que si bien no forma parte del Poder Legislativo –por no estar facultado de dictar norma alguna- podría bien ser el instituto que ejerciera el control legislativo –por estar en ese ámbito- y ser digno representante del Poder Legislativo a fin de efectuar el seguimiento del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo –ya sea por competencia que le fuera propia (art.99º incs.2º y 3º Const. Nac.), como por si las mismas le fueran delegadas por el Congreso (art.76º Const. Nac.).

Consideramos que ante el ejercicio abusivo e irregular de facultades legislativas por el Poder Ejecutivos, sus ministerios u organismos dependientes del mismo –Ej. Banco Central de la Rep. Argentina-, en concreta relación con lo que nosotros denominamos "El Caso Argentino", bien podría haber actuado teniendo en cuenta que su "misión" u "objetivo fundamental" es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados por la Ley Suprema de la República y las leyes, sin poner límites a que derechos, garantías e intereses se refiere, por lo que inferimos que pueden ser "todos" los que estén de algún modo protegidos por la Constitución Nacional y demás leyes.

Su "legitimación procesal" –aptitud de actuar activamente en un caso dado- provienen tanto de la misma Constitución Nacional que expresamente lo establece: "El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal.", como del artículo 14º primer párrafo 2ª parte que dispone: "El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del interesado cualquier investigación (nosotros entendemos defensa de derechos constitucionales)...que impliquen –por parte del Poder Ejecutivos por ejemplo según nuestro parecer- el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones –no dice cual este articulo, podemos interpretar que se refiere a todas las que tenga que ejercer ya sea por que las mismas le son propias o que las mismas les fueron delegadas por otro Poder- incluyendo aquellas capaces de afectar los intereses difusos o colectivos"[56]...como del artículo 15º 2da parte de la misma ley que lo crea, si entendemos que "el Defensor del Pueblo"... "debe prestar atención a aquellos comportamientos, -entiéndase del Poder Ejecutivo de la Nación y organismos Administrativos bajo su legal dependencia",[57]."que denoten una falla sistemática y general de la Administración pública[58]procurando prever los mecanismos que permitan eliminar o disminuir dicho carácter" –para nuestra posición, actuar ante estas irregularidades de la administración sean éstas procedentes del mismo Presidente, sus ministros u otros organismos dependientes del Ejecutivo-, le es legalmente obligatorio y debe procurar los mecanismos que permitan contrarrestar dichas irregularidades inclusive las de legislar por delegación.

En concreto, nosotros entendemos que el incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo nacional de lo normado en el art.4º y 5º de la ley nº 25.414[59]habilitaba por el art.15º segunda parte de la ley nº 24.284 a intervenir, aun de oficio, al Defensor del Pueblo, no existiendo otro órgano de control.

Solo el artículo 27º[60]de la ley que crea a la Defensoría del Pueblo de la Nación, pone límites a su actuar, ya que el Defensor del pueblo no es competente por si para modificar, sustituir o dejar sin efecto las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo y sus dependencias. Pero si llegaba al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de una norma – como fue por ejemplo la ley nº 25.413- o por en no cumplimiento de la base de delegación por lo dispuesto en la ley nº 25.414- que podían provocar situaciones "injustas o perjudiciales para los administrados, para nosotros hubiera podido –adoptando una interpretación amplia del art.86º C.N.- proponer al Poder Legislativo –en el caso de facultades delegadas- o a la administración pública –en caso de los decretos de necesidad y urgencia- la modificación de las mismas en razón de no existir leyes regulatorias y de contralor instituidas que fueren de aplicación en este caso.

Por todo ello concluimos que, fundamos nuestra opinión que "El Defensor del Pueblo"podría haber intervenido a fin de prevenir y evitar los excesos cometidos por el Poder Ejecutivo y sus dependencias: entiéndase claramente: Ministerio de Economía, Jefe de Gabinete de Ministros, y Banco Central de la República Argentina, en ejercicio de facultades legislativas cuando estas sean violatorias de derechos y garantías protegidos por la Constitución Nacional y las Leyes, fueran estas facultades propias del Poder Ejecutivo (Ejs.: Ley nº 25.344 de "emergencia económico-financiera del Estado-, ley nº25.413 –"creación del impuesto al crédito y débito bancario", como también a los ejercicios irregulares de los decretos de necesidad y urgencia Ej. Decreto nº1570/01 y nº 1606/01 de "restricción de la libre disposición de depósitos bancarios", resolución del Ministerio de Economía nº850/01 –que establece un sistema para el cumplimiento de ordenes judiciales que ordenan la nulidad de los decretos mencionados precedentemente- y las comunicaciones del B.C.R.A. existentes en idénticos términos y con idénticas motivaciones), como las que le fueran delegadas por el Congreso mediante la ley nº 25.414 –de Competitividad II o "de Super Poderes"-, a tenor del mismo texto constitucional (art.86º C.Nac.).

Todo por el ser el "El Defensor del Pueblo":

  • 1.- El único órgano de control existente "en el ámbito del Congreso de la Nación , designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las cámaras, que al momento existía, cuya creación , organización y funcionamiento ya estaba regulados por una ley especial actualizada con posterioridad a la reforma constitucional del año 1994 ( se modifica la ley nº 24.284 mediante la ley nº 24.379 del 12 de Octubre del año 1994) y en funcionamiento al momento de entrar en vigencia la ley de Delegación de Facultades Legislativas –Competitividad II- nº 25-414,

  • 2.- Por ser su misión la "defensa" –actúa ante el caso de un derecho protegido por la constitución violado- y "protección" –previene que se viole un derecho amparado por la constitución nacional- de los "derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados por la Constitución y las leyes, ante hechos, actos –ejemplo de ello era el abuso en el ejercicio de facultades legislativas por parte de la administración pública - u omisiones de la Administración-Entendemos que constituyen estas el hecho de no efectuar el Poder Ejecutivo los debidos informes a la Comisión Bicameral de Seguimiento, ya sea por que la misma no se constituyó, no existe, pero que tampoco produjo su informe ante el Congreso a sus efectos. Principalmente se aplicaría a la violación de la base de delegación por parte del mismo Presidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros, el Ministro de Economía y autoridades del Banco Central de la República Argentina- ;

  • y 3.- Por que la misma Constitución Nacional le otorga al Defensor del Pueblo legitimación procesal –art.86º- ya sea de oficio –arts.14º y 15º ley nº24.284- o a pedido de interesado – art.18º ley nº24.284- para actuar tanto ante la Administración - art.27º ley nº24.284- a fin de proponer la modificación de los criterios utilizados por la misma y ante el Poder Legislador –ya que éste poder pudo, si hubiera querido modificar o aun derogar le ley nº 25.414 entre otras- a través de una Comisión Bicameral ya creada al efecto del funcionamiento de la Defensoría del Pueblo [61]- art.2ºinc. a) y art.30º ley nº24.284- .

Por lo que concluimos que una interpretación amplia tanto del art.86º de la Constitución Nacional, como de la ley Nº 24.284 que crea el órgano "Defensor del Pueblo" hubiera podido facilitar un posible y cierto control en el Ámbito del Poder Legislativo, del cumplimiento de la ley Nº 25.414 que delegó en el Poder Ejecutivo facultades que le son propias al Congreso, ante la inexistencia de "controles expresos o nominados" previstos por nuestra Carta Magna.

CAPÍTULO FINAL

CONCLUSIÓN

Sumario: 1.La delegación de facultades legislativas ¿Es generadora de Conflicto de Poderes? 2. En el llamado "Caso Argentino", la delegación de facultades legislativas concedidas al Poder Ejecutivo mediante la ley nº 25.414 –de Competitividad II-, ¿fue fuente generadora de Conflictos de Poder? 3. ¿Existían al momento de vigencia de la ley nº 25.414 órganos de control y remedios procesales constitucionales que hubieran podido evitar abusos en el ejercicio de facultades legislativas delegadas por parte del Poder Ejecutivo? 4. Nuestra Propuesta.

1. La delegación de facultades legislativas ¿Es generadora de Conflicto de Poderes?

Llegado el momento de poner fin a ésta investigación nos volvemos a formular la pregunta que nos hiciéramos en el Capítulo Introductorio de si la delegación de facultades legislativas ¿es generadora de Conflictos de Poderes?

A lo que respondemos, que no necesariamente la delegación de estas facultades a favor de ser ejercidas por el Poder Ejecutivo serían generadoras de Conflictos de Poderes.

Ampliando ésta respuesta, tanto el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, ya sea por la asunción de prerrogativas que le son propias previstas en el art.99º inc.2º y 3º tercer párrafo de la Constitución Nacional – por ejemplo con el dictado de decretos reglamentarios y decretos de necesidad y urgencia-; como por el ejercicio de las facultades legislativas que le son delegadas –art.76º Const. Nac.-, "no necesariamente el ejercido de dichos atributos legislativos son fuente generadoras de Conflicto de Poderes, conclusión a la que llegamos si tenemos en cuenta y como cierto lo ya formulado en el Capítulo Introductorio de este humilde trabajo de investigación –confrontar con página 8 del referido capítulo-.

Siguiendo el pensamiento del Prof. Sagües, solo hay conflicto de Poderes cuando un poder u organismo extra poder o dependencia del mismo, invade las competencias de otro poder y tal invasión de competencias no es consentida por el órgano invadido.

Decir que no solo debe existir la agresión, sino que el órgano poder invadido se "repute a si mismo como afectado y quiera rechazarla". Al decir de Sagües "Si tal ocupación es consentida, por más que resulte inconstitucional, el conflicto en verdad no se tipifica" –confrontar nota 16 de página 8 de éste trabajo.


Partes: 1, 2, 3


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