Se tiene referencia que las instituciones
presupuestarias surgen en las postrimerías del siglo
XVIII, conformándose en la actividad presupuestaria, un
conjunto de principios
básicos, que se han ido reformando con el decursar del
tiempo, de la
misma forma en que ha crecido el peso económico y la
magnitud de los servicios
sociales del sector
público y la responsabilidad el Estado como
órgano rector de toda la sociedad. De
manera, que el perfeccionamiento de dichos principios es el fruto
del desarrollo de
las condiciones socioeconómicas dominantes y de la
concepción política de cada
periodo histórico en que fueron aplicadas las mismas. Los
principios presupuestarios tratan de establecer un orden y
coherencia interna entre las acciones de
los gestores de las políticas
y las instituciones que elaboran el presupuesto. En
consecuencia, se aprecian tres relaciones esenciales:
1. Las acciones de los agentes rectores del proyecto de
presupuesto, la cual se define aplicando los llamados principios
políticos
2. De ingresos y
gastos que
conforman cada actividad, lo cual se alcanza ejerciendo los
principios contables
3. Finalmente, es preciso contar con principios
económicos con el fin de fundamentar los criterios del
proyecto de presupuesto reflejados en el balance de ingresos y
gastos.
A continuación se exponen los criterios fundamentales
que caracterizan los principios enunciados
1. Los principios políticos están orientados a
lograr el control total de
los entes ejecutivos y contempla los principios siguientes:
Principio de la competencia. Establece que la
determinación de los niveles de ingresos y gastos que
conforman el presupuesto del Estado, es competencia del
órgano financiero rector el cual define y propone las
cifras; la representación popular ante el parlamento
que lo sanciona; y aunque se acentúa la primicia de
los actores ejecutivos centrales en la elaboración del
presupuesto, ello no altera en lo absoluto la competencia
parlamentaria, en cuanto a la decisión de su
promulgación.Principio de universalidad. Considera que el
presupuesto debe recoger toda la actividad financiera del
gobierno; de forma tal que permita articular la totalidad de
las operaciones con los programas entre sí. La
relevancia de este principio viene dado por el control
político y operativo del presupuesto solo es posible
cuando la suma de todos los ingresos y gastos aparecen
registrados.Principio de la unidad. Fija que el presupuesto sea
único; lo que implica englobar en un sólo fondo
a todos los ingresos y gastos, evitando la separación
de presupuestos y la existencia de fondos especiales, lo cual
complica el control contable y crea desconfianza en la
administración presupuestaria.Principio de la especialidad. Considera que la
facultad para gastar otorgada a los órganos ejecutivos
mediante las cifras del presupuesto, no es una simple
autorización de gastos, sino que esta condicionada por
el cumplimiento de tres aspectos: a) el principio de
especialidad cualitativa, orienta que las asignaciones de los
recursos deben corresponder exactamente con los objetivos de
las actividades aprobadas y no para otros; b) el principio de
la especialidad cuantitativa, establece que la
ejecución del presupuesto, la asignación de los
recursos tiene que realizarse en una cuantía
especifica; c) el principio de especialidad temporal, precisa
que la autorización mantendrá su vigencia solo
durante el periodo de tiempo fijado. Estos principios exigen
el mayor grado de exactitud y confiabilidad, desechando todo
tipo de elementos que puedan inflar las cifras o las
necesidades reales de la actividad.Principio de publicidad. Indica que las diferentes
etapas del proceso presupuestario, tiene que disponer de una
cobertura pública, para que la población cuente
con la información fidedigna acerca de cómo se
administran las acumulaciones de la hacienda pública y
con ello formarse un criterio propio de la eficacia de esta
actividad. Se exceptúan la publicación de
aquellos gastos que constituyan secretos del Estado, como por
ejemplo los destinados a la defensa. El presupuesto al ser
aprobado por el parlamento esta obligado a su
publicación al convertirse en leyPrincipio de claridad. Plantea que la
formación de los diferentes rubros de ingresos y
gastos del presupuesto, deben presentarse de manera que
permitan la identificación rápida de su
procedencia y objetivos propios; con el fin de evitar juicios
e interpretaciones erróneas en el proceso de
aprobación de las cifras y en su posterior
ejecución.Principio de la periodicidad. Considera que el
presupuesto es un ejercicio temporal, aprobado regularmente
para un año; por ende su mandato rige solo durante
este periodo; aunque existen países que elaboran
presupuestos bienales, quinquenales, etc., en correspondencia
con la proyección de algunos de sus programas.
2. Los principios contables, están llamados a crear los
fundamentos técnicos contables necesarios para asegurar el
cumplimiento de los principios políticos. Las normas esenciales
de la contabilidad
presupuestaria son las siguientes:
Principio del presupuesto bruto. Se relaciona con
el principio de la universalidad en el sentido de que los
rubros de las actividades presupuestarias deben registrarse
atendiendo a su valor bruto, sin disminución o
separación de ninguna clase. En otras palabras, no se
admite descontar de los ingresos los gastos ocasionados por
la captación de aquellos; ni tomar de los gastos los
beneficios que ellos puedan generarPrincipio de unidad de caja. Esta relacionado con
el principio político de unidad, prescribiendo que
todos los ingresos y gastos, o sea cobros y pagos tienen que
estar centralizados en una tesorería única, con
el fin de propiciar fluidez y elasticidad al mecanismo de
cobros y pagos; por otro lado evitar la proliferación
de irregularidades, al surgir cajas múltiples o
especiales. No obstante, se plantea, que se puede aplicar la
forma de caja y pagos especiales a los servicios
públicos autónomos manteniendo un adecuado
control.Principio de especificación. Es una
función contable que responde al principio contable de
la especialidad y dispone que los ingresos y gastos se
clasifiquen atendiendo a un criterio lógico, en
concordancia con la naturaleza de los objetivos de cada
actividad, reflejando de manera concreta los programas de
cada organismoPrincipio de ejercicio cerrado. Responde al
principio político de la anualidad, por lo cual se
instituye que las cuentas del presupuesto se cierran al
concluir el periodo planificado y se reflejaran solamente los
cobros y los pagos ejecutados realmente durante el
año. Los programas e inversiones públicas con
más de un año de vigencia obliga a determinar
el volumen a ejecutar en cada año, con el fin de poder
evaluar el trabajo realizado en cada ejercicio
económico y en caso necesario, proceder al ajuste del
año siguiente.
3. Los principios económicos están relacionados
con los elementos básicos de la racionalidad
económica y financiera tradicional, recoge los principios
siguientes:
Limitación del gasto publico. Parte de la
condición de que el gasto debe ser lo más reducido
posible y tener un uso racional. El fundamento de este principio
consiste en que el gasto
público en gran parte se considera improductivo.
Afirmándose, que para lograr incrementos en las fuentes de
financiamientos con destino al desarrollo es preciso limitar el
consumo y
fomentar el ahorro.
Neutralidad impositiva. Consiste en que los gastos en
su generalidad tendrán como fuente de financiamiento
los impuestos con
carácter neutral. La técnica
presupuestaria moderna plantea como impropia, la formación
de pequeños fondos para obras especificas y de fomentar
impuestos con el propósito de financiar programas
específicos.
Principio de equilibrio
presupuestario anual. Se expresa mediante la correspondencia
obligada entre el total de los ingresos ordinarios captados
(fuentes) y el total de los gastos (destino). Jugando un papel
fundamental la política
fiscal que se aplique. Significamos que aquí el
concepto de
gasto total engloba los gastos destinados al consumo y las
asignaciones para financiar las inversiones.
Principio de autoliquidación de la deuda.
Establece que el endeudamiento del sector público
tendrá un carácter excepcional y solo se
producirá cuando se emplee para financiar gastos
públicos de inversión; siempre que se garantice la
formación de ingresos suficientes para amortizar el pago
de intereses y por supuesto, brinde algún beneficio a la
sociedad
Sobre la base del enfoque anterior, el presupuesto debe
cumplir con los siguientes requisitos:
Primero: El presupuesto debe ser agregable y
desagregable en centros de producción, donde el producto de
cada centro debe ser excluyente de cualquier otro producto, de
cualquier otro centro de producción de su mismo
ámbito. De no ser así, el total de
asignación de recursos que se
exprese el nivel del gasto presupuestario no tendría
significado y encerraría duplicaciones y confusiones.
Segundo: Las relaciones entre los recursos asignados y
los productos
resultantes de esa asignación deben ser perfectamente
definidas; no puede haber dudas sobre el producto que se persigue
con determinada asignación de recursos y un mismo recurso
o parte fraccionable del mismo no puede ser requisito
presupuestario de dos o más productos.
Tercero: La asignación de recursos para obtener
los productos, que directamente requieren los objetivos de
las políticas (productos terminales) exige también
de la asignación de recursos para lograr otros productos
que permitan o apoyen la producción de los productos
terminales (productos intermedios). De manera que, una parte de
la producción expresada en el presupuesto es un requisito
directo de las políticas y otra parte sólo es un
requisito indirecto de tales políticas.
Cuarto: El presupuesto debe expresar la red de producción
donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a
otros productos de la red, existiendo así unas
determinadas relaciones de coherencia entre las diversas
producciones que se presupuestan.
Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran
básicos dentro de cada una de las técnicas
empleadas se describen a continuación las
características más resaltantes de los sistemas de
presupuesto tradicional.
1.3 Tipos de Presupuesto
Los diferentes tipos de Presupuesto se pueden clasificar de la
manera siguiente
Presupuesto Tradicional, Planeamiento–Programación-Presupuestación (PPBS),
Presupuesto por Programas y Presupuesto Base Cero,
Presupuesto Tradicional: el fundamento del presupuesto
tradicional es la asignación de los recursos tomando en
cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y
servicios según su naturaleza o
destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes
con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es
sólo un instrumento financiero y de control. Por otra
parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria,
fundamentándose más en la intuición que en
la razón, es decir, que las acciones que realizan las
diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso
consciente y racional de planificación.
Otra desventaja que ofrece el método
tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no
dispone de la información suficiente que le permita
observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los
diversos conceptos.
Sistema de
Planeamiento-Programación-Presupuestación
(PPBS) La otra forma que se ha utilizado para presupuestar
dentro del sector público, ha sido la conocida como
"Planeación-Programación-Presupuestación
(PPBS)", empleada originalmente por los Estados Unidos de
Norteamérica como una manera de disponer criterios
efectivos para la toma de
decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto
físicos como financieros en los diferentes organismos
públicos.
Presupuesto por Programas: aparece para dar respuesta a
las contradicciones implícitas en el Presupuesto
Tradicional y en especial para que el Estado y las
instituciones que lo integran dispongan de un instrumento
programático que vincule la producción de los
bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas
en los planes de desarrollo.
Presupuesto Base Cero: Esta técnica
presupuestaria es reciente . Comienza a utilizarse a partir de
1973 en algunas entidades federales del gobierno
Norteamericano, la nueva metodología pretende determinar
si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que
conforman el Estado son eficientes. Si se deben suprimir o
reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran
más prioritarias.
Una vez establecidos los principios generales y los tipos de
presupuestos,
es necesario exponer una síntesis
de los pasos generales que como norma se deben seguir en su
elaboración, lo que constituye el contenido fundamental
del siguiente epígrafe.
2. El proceso de
elaboración del presupuesto.
En general, independientemente del sistema
económico, en la elaboración del presupuesto se
tienen en cuenta diferentes principios, normas y pasos de
carácter general, tal y como es expone a
continuación.
2.1. Consideraciones generales
El presupuesto expresa el plan financiero
fundamental del Estado y como tal contiene el universo de
los gastos que demanda el
plan económico-social; así como la suma de los
ingresos, internos y externos; correspondientes para su
financiamiento. El presupuesto estatal al ser un instrumento
activo de la política
económica del gobierno, cumple con la función de
viabilizar las formas de acumulación necesarias para
respaldar la estrategia de
desarrollo del país .
Se plantea que el presupuesto requiere adoptar la forma y
contenido de la programación, responder a la
política económica aprobada y fijar los detalles de
los ingresos y gastos con la correspondencia y confiabilidad
necesaria en la conformación de cada programa, con lo
cual el presupuesto pasa a constituir el instrumento fundamental
de operación en la planificación material.
En algunos países la contabilidad y la estadística (como es el caso de Cuba) ha
servido de apoyo y referencia para la planificación y
control del presupuesto; empleándose como mecanismo e
instrumento para imponer disciplina
financiera. En otros países ha sido tan insuficiente que
no ha proporcionado siquiera, los elementos mínimos de
información y control. La auditoría en situaciones de máxima
aplicación aborda el análisis del rendimiento
financiera y la evaluación
de la eficacia y
eficiencia de
programas y proyectos,
mientras que en la generalidad de los casos se ha dedicado solo a
la comprobación o movimiento de
comprobante
El proceso presupuestario en cualquier régimen social,
cumple con la misión de:
a) relacionar las decisiones de gastos vinculados a los objetivos
económicos y sociales con los recursos existentes y
futuros; b) relacionar todas las decisiones importantes con la
situación económica-política interna y
externa; c) trabajar para alcanzar una alta eficiencia y
efectividad en la ejecución de los programas del gobierno;
d) facilitar el control sobre las diversas fases del proceso
presupuestario; así como, e) asegurar que la
política fiscal guarde
una estrecha relación con las necesidades de los ingresos
y gastos del presupuesto
Cabe significar que el presupuesto constituye un instrumento
de la política fiscal y tiene un carácter
administrativo, considerándose también como
instrumento de la política económica. De
aquí la importancia de que el sistema presupuestario se
estructura
para cumplir con ambas necesidades simultáneamente,
así como desarrollar el sistema de norma y procedimientos
que lo regulen. El presupuesto en su condición de
instrumento administrativo debe considerarse como parte
integrante de un sistema más amplio, o sea como el sistema
de administración financiera del sector
público; el cual esta integrado por el flujo de
información procedente de la planificación
indicativa de toda la economía e impositiva para el sector
estatal y en su ausencia, sustituido por el esquema
analítico de opciones, directivas, objetivos para la
preparación del propio proceso presupuestario en sus
diferentes etapas; por el sistema de administración de caja; por el sistema
contable y estadístico, estructurado para responder a los
imperativos del control de la gestión
administrativa de las instituciones públicas y
evaluación de la política fiscal y en termino
más globales de la política económica. Con
el conjunto de estos elementos y tomando en cuenta los esquemas
administrativos fundamentales se procede a organizar los procesos de
evaluación y control periódico
de las actividades del sector publico y en general de la
economía del país.
Es oportuno señalar que las técnicas
presupuestarias, en las últimas décadas, ha estado
dirigida a crear modelos y
sistemas presupuestarios sobre la base de vincularse a la
planificación material, mediante la práctica de la
elaboración de presupuestos por programas mayores de un
año; contándose con resultados positivos en todo lo
que se refiere al proceso de formulación y
ejecución, conocimiento y
dominio del
carácter de las funciones
públicas; análisis de la
organización del aparato estatal y en otros aspectos,
etc.; planteándose asimismo que en los aspectos relativos
al control y evaluación presupuestario, no muestran los
mejores resultados; sobre todo cuando se trata de países,
que no han aplicado una progresiva transformación en la
organización y mecanismos financieros, en
cada nivel institucional y territorial.
2.2. Etapas en la elaboración del
presupuesto
El presupuesto estatal se elabora, ejecuta y controla a
través de un proceso llamado ciclo presupuestario; ocurre
en un periodo no menor de un año, en los marcos de un
territorio bien definido e incluye las etapas de:
formulación; discusión y aprobación;
ejecución; contabilidad, control y evaluación
1.- Formulación del presupuesto
La elaboración del presupuesto se inicia con el proceso
de programación presupuestaria, lo que impone examinar las
necesidades que deben resolverse en el corto plazo, observando
las políticas económicas orientadas en un programa
generalmente de largo plazo. Tiene el propósito de definir
detalladamente cada uno de los componentes y niveles de la
actividad gubernamental con el máximo de
concreción. Durante esta etapa se lleva a cabo un intenso
trabajo de
negociación y conciliación de cifras
entre las direcciones sectoriales del Ministerio de Hacienda -en
algunos países como Cuba el Ministerio de Finanzas– con
los Ministerios
Ramales, organizaciones y
organismos del Estado.
Cuando las cifras de los programas y actividades propuestas
por los organismos públicos sean superiores a la magnitud
de los recursos disponibles y estén por encima de las
cifras directivas orientadas por la oficina central
de presupuesto; éstas tienen que realizar un
análisis de los factores que fundamentan los incrementos
de dichas cifras y determinar un orden de prioridades y nivel de
gasto, a partir de la importancia de la actividad, gravedad de
las necesidades y compromisos creados por el gobierno, dado que
siempre existirá un limite de gasto para decidir hasta
donde es posible crecer.
La actividad de programación presupuestaria requiere de
un ordenamiento del trabajo que abarca las tareas siguientes: a)
definición de los niveles de actividad del sector
público básicamente del año fiscal
estableciendo las prioridades, b) elaboración de un
cronograma d trabajo para las unidades administrativas y
direcciones de presupuesto de cada nivel de gestión; c)
entregar los programas de actividades-fundamentados-a las
autoridades superiores; d) conformar los programas sectoriales;
e) precisar el presupuesto fiscal financiero; f) realizar
propuestas de los indicadores
globales territoriales del país, así como preparar
el plan de medidas generales del gobierno
Los pasos antes indicados brindan los elementos necesarios
para precisar la magnitud de las cifras de cada actividad a
ejecutar por las instituciones del gobierno consecuentes con las
directivas y planes de desarrollo
económico previstas en el mediano y largo plazo. De
este modo el nivel de actividad que se defina se traslada a cada
dependencia pública con el encargo de que sean examinadas
atendiendo a la experiencia histórica de su comportamiento, disponibilidad de recursos y
problemas
apremiantes de la población, procediendo en consecuencia, al
ajuste de las cifras y metas de cada programa en concordancia con
las prioridades establecidas y posibilidades de los recursos
disponibles; conformándose de esta forma el primer
proyecto de presupuesto.
Posteriormente, las dependencias públicas entregan los
proyectos de programas a la dirección central de presupuestos, la cual
evalúa y establece las prioridades pertinentes. En el caso
de los proyectos de
inversión, estos, deben ser avalados por la oficina
central de planificación con la correspondiente
evaluación económica y técnica. Una vez
cumplidos dichos pasos, se procede a conformar el programa global
de acción
del gobierno, tomando como base los programas seleccionados,
mostrando cada uno de los programas sectoriales de actividad,
tales como: educación, salud, viales, etc. Los
programas de inversiones aparecen separados del resto de las
actividades, también se presenta un desglose territorial
de las cifras
La elaboración del presupuesto lleva implícito
el calculo de los costos de cada
objetivo,
actividad y programa, especificando en que magnitud sus
componentes físicos requieren de financiamiento para la
importación, así como se precisa
determinar los coeficientes de rentabilidad y
efectividad que se esperan de la actividad productiva y de
servicios. Con estos antecedentes se procede a conformar el
proyecto de presupuesto del gobierno, el cual es sometido al
Congreso Nacional, -Asamblea Nacional en el caso de Cuba-, para
su discusión y aprobación. Los programas y otras
actividades planificadas del presupuesto forman un todo
único y armónico tanto en su elaboración
como en la ejecución.
2.-Discusión y aprobación
La etapa de elaboración del Presupuesto Estatal lo
centraliza el poder
ejecutivo, ejerciendo el trabajo
técnico-metodológico en Ministerio de Hacienda-
Dirección de Presupuesto-; participando en estas tareas
todos los niveles del gobierno y administración, los representantes del
sector productor privado, los trabajadores y las direcciones de
presupuestos de cada nivel de la estructura
político-administrativa del país. Le corresponde al
Congreso Nacional, o a la Asamblea Nacional en otros
países, etc.; como instancia superior del Gobierno la
presentación, discusión y aprobación
definitiva del presupuesto. Por la importancia y trascendencia de
este documentos para
el país, existe consenso en que el mismo debe ser
analizado y enriquecido con nuevas iniciativas, por los
representantes de la Asamblea Nacional, de forma tal, que el plan
de presupuesto satisfaga las aspiraciones de todos los factores
que participan y en particular cumpla con las aspiraciones de
toda la sociedad> En esta etapa el rol principal lo juega el
poder
legislativo, quien le da carácter de ley al
Presupuesto del Estado.
La Asamblea Nacional al realizar la discusión del
proyecto de ley de presupuesto, esta obligado a valorar el grado
de fundamentación, eficiencia y calidad del
trabajo ejecutado por los órganos ejecutivos y a revelar
la eficacia de la distribución y administración de
los recursos estatales. Téngase en cuenta que la Asamblea
Nacional no sólo aprueba el ejercicio del nuevo periodo,
sino también analiza y aprueba la liquidación del
periodo anterior. Por eso, el documento del proyecto de
presupuesto debe estar racionalmente estructurado y sustentado
con las decisiones básicas del Gobierno, antes de ser
sometido a los legisladores; con el fin de que estos conozcan y
puedan examinar las motivaciones económicas,
políticas y sociales que presiden los niveles de gastos
que se pretenden aprobar.
En ocasiones la discusión en el Parlamento presenta
dificultades; a causa de no comprender con claridad la
fundamentación de las demandas reales de algunos de los
servicios
públicos y sus implicaciones socioeconómicas
para asegurar el desarrollo económico. En otros casos
algunos legisladores respondiendo a compromisos políticos
y necesidades de región que representan en el Congreso,
procuran obtener asignaciones adicionales de recursos para
inversiones de infraestructura; mejoras y beneficios para
productores privados o de algunos sectores sociales, en
detrimento de los objetivos del desarrollo, de la unidad,
armonía del plan general y de la sociedad en particular;
con lo cual afectan regularmente el equilibrio y
proyección del presupuesto presentado.
Las atribuciones del Congreso Nacional o Asamblea Nacional,
etc. En materia de
plan y presupuesto en América
Latina, están establecidas en la Constitución del Estado, en los reglamentos
de las Cámaras de diputados y del Senado y en otros
documentos.
3.- Ejecución
Concluida la discusión parlamentaria del presupuesto y
convertido en ley, se procede a publicarlo en el diario
oficial-Gaceta-, iniciándose en este momento el trabajo de
ejecución del presupuesto. Para llevar a cabo esta etapa
es preciso que las direcciones correspondientes al Ministerios de
Hacienda, comuniquen a cada organismo central y otras
instituciones las cifras y otros detalles del presupuesto
aprobado; y éstas a su vez efectúen la misma
operación con respecto a cada una de sus unidades, con el
correspondiente desglose de los conceptos e indicadores de
gastos, así como los rubros, cuantía y otros
detalles de los aportes. Esta labor se realiza acorde con el
calendario elaborado para estos efectos. Generalmente, las cifras
a ejecutar en el año se presentan desglosadas por
trimestres.
La administración financiera es la encargada de
organizar y realizar un conjunto de acciones encaminadas a
garantizar un trabajo eficiente de los funcionarios fiscales en
la captación de los impuestos y otros tipos de ingresos,
ocupándose del custodio de los mismos y la
asignación oportuna de los programas y actividades
previstas, en concordancia con las normas y procedimientos
establecidos para preservar su legalidad y
eficacia.
Resulta muy corriente observar como el fisco en algunos paises
cae en deuda con las instituciones fundamentales del sector
público por falta de fondos. Así por ejemplo,
cuando no se entregan en el tiempo acordado los aportes a los
organismos descentralizados para inversiones económicas y
sociales, provoca una posposición en sus operaciones
contractuales paralizando el cronograma de ejecución,
afectando la fecha de terminación, calidad y costo de las
obras, mientras que en el caso de los servicios obliga a reducir
los programas y a restringir la calidad y cantidad de los
servicios básicos de la población. Esta
situación suele conducir a que las crisis
fiscales se conviertan en políticas para el gobierno, con
la consiguiente pérdida de credibilidad y apoyo de la
población.
Un fenómeno similar, pero en sentido contrario al
incumplimiento del plan de ingresos se presenta con la
ejecución de los gastos, debido a que en ocasiones su
realización sobrepasa las cifras aprobadas, creando
compromisos y obligaciones
que no tienen respaldo financiero. Esta situación provoca
por lo regular, endeudamiento interno, dificultades financieras
con los acreedores, conflictos
sociales; puede afectar programas importantes para el desarrollo,
etc.; con la agravante de que no siempre se les da la mejor
solución a dichos problemas. Este tipo de indisciplina
tiene su origen en la insuficiente exigencia en el control y
fiscalización de las asignaciones financieras y gastos
reales respecto al nivel de los mismos, contemplados en el plan
de presupuesto de las actividades fijadas para ejecutar en el
periodo del año.
4. Contabilidad
El gobierno en cada una de las instancias de dirección
está obligado a comprobar la veracidad de las operaciones
que se realizan al ejecutar el presupuesto, sobre las partidas de
ingresos y gastos, con la finalidad de verificar en que medida se
cumplen los diferentes parámetros indicados y en
consecuencia introducir a tiempo los ajustes que resulten
pertinentes. La fiscalización cumple con el principio
primordial de salvaguardar la honestidad de los
funcionarios públicos, el uso racional de los recursos de
la sociedad y la legalidad de las operaciones presupuestarias.
Otros objetivos han sido: la importancia de mejorar el nivel de
eficiencia en la gestión, perfeccionar el sistema de
transacciones financieras con el fin de encaminar estos recursos
hacia aquellas metas que posibiliten movilizar, de manera
óptima los recursos
humanos y materiales,
con el objetivo de lograr alta productividad y
aprovechamiento de los mismos. No huelga
enfatizar en que el éxito
del presupuesto depende en buena medida, del grado de
organización, exigencia y control
administrativo que se ejerza sobre los índices y
parámetros planificados, en el proceso de
ejecución.
La tarea de fiscalización acerca de la efectividad del
trabajo presupuestario realizado a los diferentes organismos e
instituciones, puede tener un carácter interno y externo.
La primera se efectúa por el órgano financiero
–Hacienda Pública- del Poder
Ejecutivo; y la segunda, conocida como fiscalización de la
"legalidad y honestidad", la ejecutan: el Poder Judicial,
el Poder Legislativo, los órganos controladores y
también la opinión
pública.
El sistema de Contabilidad fiscal cumple la función
insustituible de registrar todas las transacciones que surgen el
proceso de ejecución de las actividades presupuestadas.
Tiene por objeto brindar información contable y
estadística para mostrar el grado de cumplimiento de las
metas y objetivos propuestos, valorar la gestión
administrativa, medir la disciplina financiera y primordialmente
se emplea como base para realizar los trabajos de
auditoría y fiscalización administrativas de las
operaciones corrientes. La contabilidad facilita todos los
elementos esenciales para evaluar el cumplimiento de las metas e
índices de eficiencia del presupuesto, proporcionando los
juicios necesarios para proyectar los programas de actividades
para el próximo periodo en forma detallada y fundamentada,
constituyendo un instrumento de dirección valioso para
todos los funcionarios del gobierno y ejecutivos de la
administración financiera, por cuanto le permite
conocer y analizar los resultados de la gestión, en
términos de logros, deficiencias, errores, etc.;
así como da la posibilidad de adoptar medidas para
corregir las desviaciones y mejorar el nivel de eficiencia en
cada acción.
Como ya expresamos, la función principal de la
contabilidad está dirigida a garantizar el registro, control
y auditoría de los hechos económicos reales. Por
esta razón, la estructura de las cuentas fiscales
están técnicamente preparadas para demostrar el uso
correcto de los recursos, mantener la disciplina financiera,
detectar la malversación, robo y por ende valorar el grado
de responsabilidad ejercido por los administradores y ejecutivos
de la administración
pública. Vale significar que la calidad y
perfeccionamiento del sistema contable y el nivel de
computarización de la misma, es la condición sine
qua non para transitar del sistema de presupuestos tradicionales,
a los llamados presupuestos por programas de un año o
más tiempo.
La elaboración y ejecución del presupuesto
estatal en cualquiera de sus formas, exige el análisis
minucioso de los costos y disponer de diversos tipos de
clasificación de las cuentas de ingresos y gastos, lo que
implica modernizar todo el sistema de contabilidad, para ponerlo
en función a las nuevas técnicas de
dirección y planificación presupuestaria, por
consiguiente, facilitar la información para el
análisis del comportamiento de los servicios productivos e
improductivos de la administración pública;
elementos éstos que resultan esenciales para conformar
todos sus planes; conocer los resultados financieros de la
gestión y medición de los ingresos, gastos y costos
de la actividad e introducir procedimientos efectivos para
realizar auditoría
interna y fiscalización de los programas, etc.
5. Control y evaluación
La significación más importante en el trabajo de
contabilización de las operaciones presupuestarias
está en que las mismas se emplean para analizar
exhaustivamente las actividades del sector público y en
consecuencia, comprobar el nivel de eficacia de su
gestión, racionalidad y legalidad en el manejo de los
recursos del Estado, etc. Este proceso de control y
verificación del uso de los recursos, se le llama
auditoría presupuestaria y presenta dos modalidades de
acción distintas: la preauditoría y la
postauditoría.
La preauditoría se realiza mediante el análisis
de la información disponible que brindan los documentos
que testifican el volumen de las
actividades ejecutadas, el pago de las obligaciones
contraídas, los justificantes de los ajustes de cifras por
errores, omisiones u otras razones, etc.
La postauditoría se lleva a cabo mediante el
análisis y comprobación de la fidelidad de los
documentos y valores que
corresponden a cada objetivo y período de la
ejecución del presupuesto. Incluye los aspectos legales de
cada transacción así como la exactitud, calidad y
necesidad de las cuentas registradas. Esta labor, salvo raras
excepciones, se efectúa por un organismo autónomo
de la administración y sus dictámenes acerca de los
resultados de las auditorías,
Los organismos centrales, globales y ramales, normalmente
realizan trabajos de auditoría interna directa, variando
de un país a otro los métodos y
las vías para su ejecución. No obstante, se
distinguen tres tipos de postauditoría: a) La
auditoría tradicional; posee una naturaleza legal; se usa
para inspeccionar la documentación y comprobar si los asientos y
el nivel de ingresos y gastos se corresponden con lo planificado
y las órdenes de pago autorizadas. Estas verificaciones se
pueden hacer para todo el universo o por
muestreo. b)
La postauditoría, además de lo anterior, puede
dedicarse al análisis y evaluación de las
transacciones relacionadas con las normas administrativas de un
servicio. Se
aconseja ejercerlo por la dirección ejecutiva superior de
cada servicio. C)La postauditoría también puede
asumirla tarea de fiscalizar la eficiencia de la gestión
administrativa en forma integral, revisando y valorando el grado
de eficacia alcanzado en la realización de los programas y
actividades. Se plantea la conveniencia de que este tipo de
auditoría lo lleve a cabo un organismo asesor del
ejecutivo y sus acciones concluyan con un informe de los
resultados a los órganos ejecutivo y legislativo. En
resumen, el objetivo final de la postauditoría consiste en
proporcional material de análisis, elementos de juicio
suficientes para demostrar en que forma se están usando y
preservando los fondos públicos y los activos
fiscales.
En los países con cierto desarrollo en el control de
las finanzas
públicas, se observan tres formas oficiales de control
presupuestario : el control que realiza el poder ejecutivo,
llamado control
interno o administrativo, a través de un órgano
independiente de la administración; el control que ejerce
el poder judicial apoyándose en el nombramiento de un
tribunal único con atribuciones especiales en materia
presupuestaria, que en muchos países se conoce por
"Tribunal de Cuentas". Tiene la misión primordial de velar
por el cumplimiento de: la legalidad de la actividad
presupuestaria, los principios contables, el destino de las
cifras asignadas para los gastos, dando particular
atención a las violaciones de las disciplinas de ingresos.
Por último, está el control el parlamentario cuya
responsabilidad la asume el poder legislativo, el cual lo ejerce
primero, cuando en la etapa de discusión en este nivel lo
aprueba y posteriormente lo hace de nuevo, para evaluar sí
el ejecutivo cumplió con los objetivos, parámetros
y principios presupuestarios.
El sistema
presupuestario cubano: bases legales
El Sistema Presupuestario Cubano, se estableció
mediante la Ley No. 29 "Ley Orgánica del Sistema
Presupuestario del Estado", de fecha 3 de julio de 1980,
posterior a la aprobación de la Ley No. 73 "Del Sistema
Tributario", de fecha 4 de agosto de 1994, surgió la
necesidad de actualizar la Ley No. 29 lo que conllevó a la
aprobación del Decreto Ley No. 192, de la
Administración Financiera del Estado, de fecha 8 de abril
de 1999, en el que se regulan los procedimientos de
elaboración, aprobación, ejecución y
liquidación del Presupuesto del Estado.
La integración del sistema de presupuestos
constituye un principio esencial, para la conformación del
Presupuesto del Estado, el que está integrado por: el
Presupuesto Central, los Presupuestos Provinciales, que
está formado por el presupuesto de las provincias y el de
los municipios del país y el Presupuesto de la Seguridad
Social.
Cada uno de estos presupuestos está integrado de la
siguiente forma:
El Presupuesto Central: En este se inscriben los
presupuestos de los órganos y organismos de la
Administración Central del Estado, así como el de
otras entidades que mantienen vínculos con este
presupuesto, se incluyen además las transferencias que se
realizan a: la actividad empresarial, los presupuestos
provinciales y al presupuesto de la Seguridad
Social.
El Presupuesto Provincial: está conformado por
los presupuestos de los municipios y el de la provincia
correspondiente.
El Presupuesto de la Seguridad Social, en este se
vinculan las fuentes y destinos conforme a lo que se establece en
la legislación vigente en materia de Seguridad Social,
constituye un presupuesto independiente.
Por otra parte, el Artículo No. 12 del mencionado
Decreto-Ley No. 192 plantea las funciones del MFP.
PROCESO DE
ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO
El proceso de elaboración del Presupuesto comienza con
el diseño
de escenarios económicos, que brindan los elementos
necesarios para dictar los lineamientos y directivas de
política fiscal que servirán de base para la
confección de las propuestas de anteproyectos por parte de
los diferentes agentes vinculados al Presupuesto del Estado.
En esta fase del proceso que comienza en los meses de
abril-mayo del año precedente al que se proyecta y
concluye en junio, se realizan las conciliaciones con el
órgano rector de planificación (MEP) y los
organismos ramales (MINED, MINSAP, MTSS, MINCULT, INDER, MINBAS,
MINAZ, MINAGRI, etc), con el propósito de elaborar
escenarios que se acerquen lo más posible a la
realidad.
En esta etapa, se trata de alcanzar los objetivos de
interrelación de la política fiscal con la
política económica, en cuanto a los principales
indicadores macroeconómicos que definirán el
comportamiento de la economía del país:
política de empleo,
monetaria, social, niveles de producción y productividad
del trabajo, entre las fundamentales.
A partir de los resultados del análisis de estos
escenarios económicos y de la elaboración de
alternativas de recursos financieros a obtener y gastos a
ejecutar, el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros
emite las Directivas Generales para la elaboración
del Anteproyecto de
Presupuesto.
Las Directivas Generales son complementadas posteriormente con
la confección por parte del MFP de las Directivas
Específicas.
Las Directivas Generales y Específicas son enviadas a
los Jefes de Organismos de la Administración Central del
Estado y otras Entidades Nacionales y a los Presidentes de los
Consejos de Administración Provinciales y del Municipio
Especial Isla de la Juventud. A
partir de la elaboración del Presupuesto del Estado para
el año 2004, se le indicó a cada organismo,
órgano u entidad nacional que debían elaborar
Directivas Específicas para sus entidades subordinadas, de
forma que se posibilitara que cada ente económico
vinculado al Presupuesto tuviera responsabilidad en el proceso de
elaboración del mismo.
Los órganos, organismos, asociaciones u organizaciones
vinculados al Presupuesto del Estado, elaboran sus respectivas
propuestas de Anteproyecto de Presupuesto y la presentan al MFP
en el mes de septiembre.
El MTSS confecciona la propuesta de Anteproyecto de
Presupuesto de la Seguridad Social y lo presenta al MFP.
El MFP tomando como base las propuestas de anteproyectos
recibidos de los órganos, organismos, asociaciones u
organizaciones y con los ajustes que resulte necesario introducir
después del proceso de discusión con ellos de los
presupuestos presentados, se confecciona el Anteproyecto de
Presupuesto del Estado.
En el mes de noviembre se presenta al Comité Ejecutivo
del Consejo de Ministros la propuesta de Anteproyecto de
Presupuesto del Estado elaborada, que luego de su
evaluación y análisis da su conformidad para su
posterior presentación a la Asamblea Nacional del Poder
Popular. En la sesión ordinaria del mes de diciembre de
cada año se presenta y discute el Anteproyecto de
Presupuesto del Estado elaborado, previa discusión y
análisis en las sesiones de las Comisiones Permanentes de
Trabajo, en la Sesión Plenaria de la Asamblea Nacional se
efectúa su aprobación como Ley.
Todo este proceso está regulado por la Res. No. 180-03
"Cronograma para la Elaboración del Anteproyecto de
Presupuesto" del MFP.
ASPECTOS
FUNDAMENTALES QUE SE TIENEN EN CUENTA PARA LA CONFECCION DEL
ESCENARIO ECONOMICO Y LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA
FISCAL
Entorno macroeconómico
Toma en cuenta el comportamiento de la economía hasta
marzo del año corriente considerando su ritmo de
crecimiento, comparado con el año precedente y la serie
histórica de los gastos.
Comportamiento del sector externo y las disponibilidades de
divisas que es la
restricción fundamental para el impulso de nuestro
desarrollo económico, mostrando el comportamiento de la
balanza
comercial, así como el comportamiento de los precios
externos de los principales rublos exportables
Se presta especial atención al precio externo
del crudo importado y de los bienes alimenticios (leches, trigo,
aceites, comestibles, etc)
Comportamiento esperado del PIB
Tomando en cuenta, el comportamiento esperado del PIB (Es
calculado por el MEP) se definen los indicadores globales y las
restricciones de la política fiscal para el próximo
período presupuestario.
Los cálculos del PIB se fijan a precios reales y
constantes utilizando, para este último, factores
deflactores o de ajustes.
Gasto Público
Sobre la base de los supuestos de los escenarios
económicos se estima el comportamiento de los gastos
totales definiendo la magnitud de los incrementos.La experiencia
de los últimos años indica que la ejecución
de los primeros meses del año permite pronosticar con
alguna certeza los resultados anuales.
1- Gastos Corrientes de la actividad Presupuestada: Deben
identificarse con la política de desarrollo establecida en
los diferentes sectores, especialmente para los servicios
socio-culturales y la seguridad social. Reconocen los gastos
previstos en los proyectos de continuación y aquellos que
se incorporan.
2- Transferencias al sector empresarial estatal: Recursos que
destinará el Presupuesto para la actividad empresarial,
pueden ser transferencias corrientes o transferencias para gastos
de capital.
Transferencias corrientes:
Subsidio por diferencia de precios
Subsidio a productos
Subsidio por pérdida
Transferencias para Centrales Desactivados
Transferencias para centrales paralizados
Otras
Transferencias para gastos de capital:
Inversiones materiales
Capital de trabajo
Fomento de caña
Fomento de tabaco
Otras
3- Gasto de capital: Las cifras se conforman tomando en cuenta
los programas de inversión para las actividades sociales,
los planes de construcción de viviendas y otros objetivos
estratégicos, las necesidades de reparaciones generales en
las entidades y otros intereses del Estado.
Determinación de los Recursos Financieros
Se tiene en cuenta para el año que se planifica el
comportamiento durante los últimos años del
índice de elasticidad de
los ingresos totales vs PIB nominal y de la tasa de crecimiento
tendencial de la recaudación.
También se analizan las posibilidades de
ampliación de las bases imponibles establecidas por la
regulación legal de acuerdo a la dinámica de la economía.
La proyección de los recursos financieros
también toma en cuenta la estructura de los ingresos
tributarios y los no tributarios, particularizando en
las características de cada concepto.
Ingresos Tributarios: Se sustentan en la
aplicación de la Ley No 73 del Sistema Tributario que
establece los principios generales de tributación, con 11
impuestos, una contribución y 3 tasas:
Impuestos:
Utilidades
Ingresos personales
Ventas
Especial a productos
Servicios públicos
La propiedad o posesión de determinados bienes
El transporte terrestre
La transmisión de bienes y servicios
Documentos
La utilización de la fuerza de trabajo
La utilización y explotación de los recursos
materiales y la protección del medio ambiente.
Contribución:
A la Seguridad Social
Tasas:
Peaje
La prestación de los servicios
La radicación de anuncios y propaganda
comercial
Ingresos no tributarios: Incluye las transferencias y
otros ingresos.
Magnitud del Déficit Fiscal y Márgenes de
cobertura
La magnitud del déficit fiscal se predetermina como
resultado de la perspectiva del gasto público y del monto
dela recaudación proyectada.
Desde el año 1996 hasta el 2001 se mantuvo el
equilibrio del déficit fiscal en correspondencia con el
crecimiento de la economía, garantizando su estabilidad en
una magnitud por debajo del 2,5 del PIB. A partir del año
2002, dada las difíciles condiciones en que se ha
desarrollado la economía cubana , derivadas de los
sucesos terroristas del 11 de septiembre, la crisis
económica mundial y el recrudecimiento del bloqueo, el
déficit resultante de los últimos ejercicios
fiscales ha rebasado ligeramente el 3 % del PIB, fijado como
lineamiento de Política Fiscal.
Lineamientos de Política Fiscal
En los lineamientos de política fiscal para el
ejercicio presupuestario se establecen las metas de
recaudación y el volumen de gasto público,
corriente y de capital a financiar y se incluyen las medidas que
deberán ser aprobadas en función de mantener el
equilibrio presupuestario.
Se argumentan las desviaciones que pueden presentarse y la
magnitud de la Reserva del Presupuesto Central para cubrir
posibles medidas no previstas. También se precisa el saldo
de las relaciones financieras con la población a los
efectos de determinar la liquidez de esta última.
Otro aspecto importante que queda calculado es el saldo de
operaciones corrientes y su relación con el financiamiento
de los gastos de capital.
CLASIFICADORES DE
GASTOS E INGRESOS
Se requiere que todos los recursos y gastos se clasifiquen,
codifiquen y agrupen de manera lógica,
lo cual facilita y uniforma los registros
presupuestarios y contables y permite disponer de una fuente de
información que posibilite la evaluación y
análisis de los resultados y su comparación con lo
planificado y con lo ejecutado realmente en años
precedentes, para la toma de decisiones en los diferentes niveles
de gobierno, en cada una de las fases del proceso
(elaboración, aprobación, ejecución y
control)
Es por ello que en nuestro presupuesto se emplean los
siguientes Clasificadores:
Clasificador de Actividades Económicas (CAE): Es
responsabilidad de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE),en el mismo se definen
los códigos de la Ramas y Subramas de la economía.
Además los códigos de las entidades del país
que están conformados por tres dígitos. Ejemplo:
241: Ministerio de Salud
Pública.
Clasificador por Objeto del Gasto (aprobado por la
Resolución No. 32-97 del MFP), se definen los conceptos de
los gastos públicos según su naturaleza
económica, se clasifican por Incisos, Epígrafes y
Partidas.
Clasificador de Recursos Financieros del Presupuesto del
Estado: Clasifica en Secciones, Capítulos y
Párrafos los ingresos generados por las entidades de
acuerdo a su subordinación.
Clasificador de Gastos Corrientes del Presupuesto del
Estado por Grupos
Presupuestarios( Aprobado por la Resolución No. 44-03
del MFP) el cual establece una clasificación por Sectores,
Ramas y Grupos Presupuestarios de los gastos de las actividades
económicas.
Los grupos presupuestarios se dividen en:
Grupos Comunes: Cuando el gasto se corresponde con una
actividad que puede realizarse en diferentes ramas. Su código
de grupo, es
similar en cualquier rama. Por ejemplo las reparaciones y
mantenimientos constructivo (53), el grupo 110153 se corresponde
con las reparaciones y mantenimientos constructivo realizados en
los centros de la educación
preescolar, primaria y media.
Grupos Normados (N): Cuando existe un nivel de
actividad tangible, que posibilita vincular insumo por unidad.
Los referidos grupos están concentrados básicamente
en la actividad de comunales, educación y salud, un
ejemplo es cuando se establecen relaciones entre los gastos y las
matriculas, o entre los gastos y los días pacientes. El
establecimiento de normas unitarias de gastos y su
comparación con los gastos unitarios reales ejecutados,
permite realizar análisis de eficiencia mucho más
precisos.
Grupos Específicos (E): Cuando la actividad es
exclusiva de la rama, por ejemplo el grupo Escuelas Primarias es
exclusivo de la rama Educación Preescolar,
primaria y media. En el se identifican finalidades o programas
similares.
Grupos no Normados: Cuando no es posible identificar un
nivel de actividad adecuado que vincule el insumo con el
gasto.
Grupo Puro: Cuando la actividad fundamental, se
concentra y el grupo presupuestario es único, por lo cual
adquiere la propia denominación d la rama. El grupo puro
se identifica con el código 51 y existe en aquellas ramas
que no tienen grupos específicos, aunque en los
últimos años este grupo ha ido desapareciendo de
las diferentes ramas al surgir programas dentro de estas que
requieran de una planificación y control independiente. La
existencia del grupo puro en una rama no excluye la de grupos
comunes.
ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO EN LAS
UNIDADES PRESUPUESTADAS.
Las unidades presupuestadas son aquellas entidades o
actividades cuyo objeto social es la prestación de los
servicios sociales y donde el resultado de su gestión
económico-financiera no se mide por la obtención de
un determinado nivel de rentabilidad, sino por la eficacia y
eficiencia del gasto público. Se clasifican en:
Puras: El Presupuesto del estado financia totalmente
sus gastos y los ingresos que generen se aportan
íntegramente al Presupuesto Central.
Las que financian parcial o totalmente los gastos con sus
ingresos: las primeras; los ingresos que generan no cubren la
totalidad de sus gastos por lo que el Presupuesto les financia la
diferencia resultante mediante una asignación de recursos
y las segunda, financian todos sus gastos con los ingresos que
generan y aportan al Presupuesto Central los recursos financieros
del resultado positivo que obtengan al finalizar el año.
Funcionan con límite de gastos.
Las de Tratamiento Diferenciado: Son unidades que por
interés
del Estado no se convertirán en empresas a corto
y mediano plazo, por lo que se le han establecido tratamientos
específicos de acuerdo a sus características
propias, pueden financiarse parcial o totalmente. Funcionan sin
límite de gastos.
Mediante la Resolución No. 295-03 del MFP, que pone en
vigor la Metodología General para la Elaboración,
Notificación y Desagregación del Presupuesto del
Estado, se establecen los siguientes modelos de confección
del presupuesto para las unidades presupuestadas:
Modelo PAPNU: Cálculo de las Normas Unitarias de
Gastos: Constituye la base de cálculo de
los gastos a planificar correspondientes a los grupos normados,
siendo solo de uso de estas unidades.
Modelo PAP-1: Cálculo del anteproyecto de
Presupuesto de las unidades Presupuestadas: Este modelo,
constituye la base de cálculo para cada uno de los objetos
de gastos por lo que las Unidades Presupuestadas y las
direcciones municipales de finanzas y precios realizan su
Presupuesto, el que se habilitará por filas por cada uno
de los epígrafes y partidas seleccionados, por el total de
la Rama y por los grupos presupuestarios.
Autor:
Lorely Moya Romero
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