Cambio institucional, responsabilidad juvenil y sistemas de reinserción social (página 4)

Obligación de declarar domicilio o de residir
obligatoriamente en un lugar determinado por un tiempo que no
podrá exceder a cinco años.

Prohibición de residir en lugar o región
determinados por un plazo no superior a cinco años.

Sujeción a vigilancia del Patronato de Reos por un
tiempo no superior a cinco años.

Caución de conducta por un tiempo que no podrá
exceder a cinco años.

Multa de quinientos a cincuenta mil pesos e incautación
de dinero y efectos.

Por lo tanto, la Ley de Estados
Antisociales tenía dos objetivos:
prevenir penalizando aquellas conductas sociales que se
consideraban de hecho como un delito, y por
otro, agilizar la denuncia y el castigo del robo callejero con
violencia, que
alarmaba fuertemente a la opinión
pública de la época. La ley, además,
declaraba expresamente que el Estado
chileno había decidido tomar una posición dura
contra los grupos de
peligrosidad social: homosexuales, adictos, vagos y reincidentes,
que fueron así considerados delincuentes per se,
aunque no se los sorprendiese en comisión flagrante de
delito. Esta ley, derogada formalmente sólo en 1994, es
quizás el mejor ejemplo de la mezcla de
moralización y temor, de represión e intento de
modernización que caracterizó a la
preocupación por la seguridad
ciudadana en el período.

En materia de
infancia,
Sandra Poblete Naumann en su texto
"Abandono y vagabundaje infantil en Santiago de Chile"
(1999), nos muestra una
visión de la infancia a partir de "los niños de la
calle" que poblaron las arterias de la ciudad de Santiago
durante los años 1930 y 1950. El hecho de que se observen
niños
que viven en las calles en este periodo, obedece ante todo a un
argumento económico. Santiago, por ejemplo, estaba
viviendo un proceso de
industrialización elevada, pero con una fuerte desigualdad
en los ingresos y en las
posibilidades económicas y sociales de los grupos
desposeídos. Esta situación se repetía en
regiones y provincias como en Tarapacá, cuyo "perfil de
una región deprimida económica y socialmente,
comenzará a cambiar a partir del año 1953 con la
creación en Arica del Puerto Libre, instrumento que
estimularía la instalación de ensambladoras
automotrices, industrias
textiles, químicas y metal-mecánicas, encadenando a
su alrededor una vasta y variada red de empresas de
servicios"
(Podestá, J. 2007: 04).

Otro elemento interesante de analizar, es la creación
 del Primer Juzgado de Menores que estuvo encargado de
estructurar las resoluciones acerca de cómo tratar a estos
menores que vagan y delinquen. Es interesante ver el problema del
vagabundaje de niños desde esta visión, ya que por
la dispersión misma que suponía el hecho que los
niños no tuvieran un lugar fijo de residencia, no era
posible estimar con precisión la cantidad real existente
de menores que deambulaban por las calles, sino sólo a
través de la documentación jurídica que
dimensiona en algo el problema de la época.

Posteriormente, en el gobierno de
Eduardo Frei Montalva, el 03 de Febrero de 1967, se dictó
la primera Ley de Menores Nº 16.618 que en su Art. 2º
dio creación al Consejo Nacional de Menores y al
Departamento de Policía de Menores que comenzó a
operar en aquellas comisarías que estaban ubicadas en
donde existían Juzgados de Menores. La Planta del Consejo
Nacional de Menores estaba compuesta por un grupo de
directivos, profesionales y técnicos, conformados por un
Vicepresidente, un Secretario General, Contador,
Psicólogo, Asistente Social, Sociólogo, Profesor, tres
Administradores Públicos, y un médico contratado
por 24 horas semanales. Su planta administrativa estaba
conformada por dos oficiales administrativos y dos auxiliares. En
total este servicio
público estaba compuesto por 15 funcionarios para manejar
el tema de la infancia en todo el país.

De esta forma, quedan de manifiestos los intentos por abordar
en Chile los problemas de
criminalidad de los menores a partir de un cuerpo legal
supuestamente pertinente, que fue consecuente con el carácter centralista del país. Es,
por lo tanto, la orientación hacia la situación de
infancia irregular fundamentada en el abandono, la pobreza y el
descuido de sus actividades cotidianas las que proveerán
de significado a las políticas
dirigidas a menores en situación de riesgo social.
Así, los niños en esta época debían
subsistir en medio del espacio público que, además
de ofrecer un empleo por
pocas monedas (y que les servía como subsistencia),
evidenciaba la formación de una identidad
específica: la ley del más fuerte.

Estos muchachos, que se muestran como los más fuertes,
serán líderes de pandillas de pequeños
delincuentes que hurtarán y se prostituirán en pos
de continuar su vagancia y su pillaje por las calles. Así,
las bandas de delincuentes juveniles satisfacían el deseo
de seguridad y
afirmación de la
personalidad del niño vago, pues representaban una
fuerza en la
que se experimentaba un sentimiento de unidad y lealtad hacia el
grupo y sus códigos de comportamiento. Aquí se crea una
identificación entre el líder y
su círculo de proteción, bajo una relación
de horizontalidad en la conducta que
permite una coexistencia fundamentada en la lealtad y la
supervivencia en conjunto. Sin esto, posiblemente el niño
no podría vivir por un largo periodo en las calles.

¿Cuál era el perfil de estos niños?
¿Cómo era posible definir quién podía
o no sobrevivir en las calles? En general, eran niños que
habían sido abandonados pero que, además,
albergaban anhelos contradictorios de abstraerse, liberar y
reproducir –conscientemente o inconscientemente- la
situación de violencia y desunión que se infiltraba
en sus hogares. Además, tenían sus propios
códigos de conducta, de lenguaje, de
aproximación al bien y el mal. Lo que para un niño
de su misma edad podía ser absolutamente impensable en
condiciones de vida más regulares, como hurtar comida, o
comer directamente de un basurero, para los niños vagos
era, y lo es todavía, una realidad
cotidiana[73]Generalmente, estos menores se
resistían con gallardía y decisión a la
aprehensión de las fuerzas policiales, más
allá del temor o del razocinio de las consecuencias de
presidio que esta conducta podía conllevar.

¿Cómo participó el Estado chileno
de este problema? Durante los años en que el Estado se
constituyó como un Estado Benefactor
(época del Frente Popular de los años 60" y 70"),
Carabineros actuaba reprimiendo y reeducando a los niños
de las calles en instituciones
especialmente creadas para éstos fines. Sin embargo, la
calle representaba el sentido de vida, rutina de sobrevivencia y
espacio de construcción de identidad de los llamados
"hijos del rigor", situación que era difícil de
contrarrestar sólo con la fuerza y las iniciativas de
protección. En este sentido, el arreglo a la escapatoria
era recurrente entre los menores: la libertad de la
calle era más fuerte que la posibilidad de reformular sus
vidas y llegar a ejercer, con el tiempo, un empleo que no tuviese
que ver con la delincuencia.
Aquí subyace un problema importante: los niños
vagos fueron considerados potenciales delincuentes adultos. Esto
no es descabellado de pensar si consideramos que las
posibilidades de salir de los marcos de la delincuencia son, por
lo general, escasas y, por otra parte, porque el mundo de la
ilegalidad les entrega la posibilidad a los jóvenes de
alcanzar la anhelada independencia
económica, que a través del delito se legitima y se
constituye como forma concreta de vida.

Si a estas inseguridades -que generan una situación de
desprotección y vulnerabilidad en los jóvenes- se
les agrega el consumo de
drogas y
alcohol,
tendremos una peligrosa mezcla que pone en situación de
riesgo y exclusión
social a los niños vagos, quienes muchas veces crecen
en un sistema en que la
prostitución y la homosexualidad
son también elementos cotidianos de sobrevivencia
(explotación sexual adolescente, por ej.). La falta de
cobertura educacional de la época, dejaba en
entrevélo que más del 50% de los niños vagos
-de los cuales se tenían registros- eran
analfabetos. Este elemento de falta de educación formal,
creaba en ellos un desarrollo
intelectual tardío, que se confundió muchas veces
con retardo mental. Este prejuicio es
relevante de considerar ya que estos menores, además de
sufrir discriminación por su condición de
"vagos", generalmente se les asociaba intelectualmente como
"anormales", "trancados" o "retardados".

Finalmente, otro hito que destaca en este periodo y,
particularmente, durante el gobierno de Presidente Salvador
Allende,
fueron las famosas 40 medidas ofrecidas por la presidencia,
teniendo 9 de ellas relación con la infancia y la
delincuencia. Factores como alimentación para los
menores, atención de salud
pública, derechos educativos,
control del
alcoholismo,
fin a la justicia de
clase y
disolución de la delincuencia común, fueron
abordados como materias de Estado de la más alta
prioridad. No obstante lo anterior, el carácter
centralista y paternalista del Estado chileno impidió la
emergencia de iniciativas acotadas a la realidad de los
diferentes territorios, de los cuales Tarapacá
tenía una condición estratégica particular
por su carácter bifronterizo.

Esperamos con esto, finalmente, haber entregado los
lineamientos generales que marcaron históricamente las
políticas públicas relacionadas con la
situación de menores en condición de
desprotección y criminalidad durante el periodo 1939 –
1973. Pasemos ahora al siguiente periodo, que con el Golpe
Militar del 11 de septiembre de 1973 comprenderá una nueva
etapa en las políticas públicas de menores y en la
concepción global de la seguridad, como elemento rector
del orden social.

3.3 Autoritarismo, neoliberalismo
y seguridad interior del Estado: los enfoques de la delincuencia
juvenil como enemigo político (1973 –
1989)

A partir del 11 de Septiembre de 1973 hasta el año
1989, Chile comenzó a vivir un periodo de
suspensión de la democracia
constitucional nacional. A este paréntesis se le ha
denominado de diferentes maneras: Gobierno Militar, Dictadura
Militar, Autoritarismo Neoliberal, entre otros. En materia
económica, según los postulados neoliberales del
Gobierno de Pinochet y los Chicago Boys, el Estado debía
dejar de intervenir en el mercado, no solo
como controlador sino también como generador y
distribuidor de riquezas, ya que estas últimas funciones
hacían que el Estado elevara considerablemente su presupuesto,
dejando sin ganancias a las grandes empresas. De manera
contradictoria a estas orientaciones políticas, emerge
ZOFRI en la escena regional dando fin al periodo de la Junta de
Adelanto y el Puerto Libre en Arica (Guerrero, B. 1990).
Así, en general, con el triunfo de las posturas
neoliberales en lo económico, se pusieron en marcha
procesos de
privatización y jibarización del
Estado que operaron mediante una serie de planes de ajuste y
recortes presupuestarios en áreas como salud y seguridad
social en Chile.

Por otro lado, la violencia política se
apoderó de los diferentes espacios públicos y
privados. Miles de chilenos sufrieron las consecuencias de la
persecución ideológica, el genocidio, la tortura y
la desaparición. En este contexto en que la violencia
política se autolegitimó una vez instalado en el
poder el
General Pinochet, los jóvenes y los niños fueron
los más afectados por estas situaciones, ya que no
tuvieron posibilidad por sí solos, como los adultos, de
recurrir a instancias nacionales o internacionales para la
protección de sus vidas[74]

La interrogante que surge, entonces, es ¿a
cuántos niños y jóvenes se dejó de
lado? Además de estos niños, ¿cuántos
niños y niñas se vieron sometidos a malos tratos
pero quedaron vivos? El Informe Valech de
2004, asume otra cifra que se debe considerar, otros 190
niños y niñas fueron víctimas de tortura y
prisión política, de ellos, 88 niñas y
niños tenían menos de doce años cuando
fueron detenidos, 87 estaban en ese momento junto a sus padres.
Otros 11 aún estaban en proceso de gestación en el
vientre de su madre al momento de su arresto, 4 más
estaban en gestación cuando se vieron afectados por las
torturas aplicadas a sus madres.[75]

Sin embargo, teniendo a prueba la existencia de estos datos y la
validez de los mismos, cabe preguntarse, ¿cuán
ciertas son estas cifras? ¿Por qué se asume que
sólo una mínima parte de la población infantil se vio afectada por el
sistema represivo? Y, ¿cuál fue el criterio que se
utilizó para definir, en el último caso quienes
habían sido los agredidos? Convengamos en que la
Comisión que redactó el Informe Valech tuvo varias
formas de definir quién y cuándo se produjo la
tortura, y estos elementos también fueron aplicados a los
niños. La cifra, por lo tanto, es reducida porque desde el
punto de vista presuposicional los niños se ven como
sujetos titulares de la madre y el padre, además de que
pocos niños se sentían como titulares de la
agresión recibida"[76]. No es
extraña dicha afirmación, puesto que si bien estos
niños tuvieron alguna conciencia de lo
que estaba ocurriendo a su alrededor, al menos en algunos casos,
el sólo hecho de ser inocentes en su infancia no les
permitió dimensionar estrictamente los hechos represivos
ni optar a mecanismos de reparación del daño
causado[77]

Estos niños fueron reprimidos, vejados y amedrentados
por el hecho de ser hijos de los enemigos políticos de la
patria, pero también fueron discriminados por ser pobres.
Discriminados doblemente: en primer lugar, porque no se les
permitió acceso a una mejor calidad de
vida y, en segundo término, porque ni siquiera fueron
dignos de ser considerados entre los documentos
emanados del Estado chileno. Fue así como en materia
institucional se volvió a militarizar la policía
excluyéndola de la dependencia del Ministerio del
Interior, la cual fue traspasada al Ministerio de Defensa
Nacional, restituyéndose el carácter militar a
carabineros a través del artículo primero de la Ley
Orgánica de 1975. Por otro lado, fue creado el Servicio
Nacional de Menores[78]por el Decreto Ley N 2.465
del 10 de enero de 1979, que constituye su Ley Orgánica y
que fue publicada en el Diario Oficial el 16 de enero del mismo
año. Un decreto supremo del 5 de diciembre de 1979
fijó la planta y el SENAME entró en funciones el 01
de enero de 1980.

Como se sabe, durante el período de la dictadura, en
las ciencias
sociales se habló más bien de los
jóvenes pobladores y de los jóvenes excluidos o
marginales, aquellos que protagonizaron numerosos
desórdenes públicos y protestas contra el gobierno
militar. Los jóvenes populares se apropiaron del espacio
de su población marginal y desarrollaron un conjunto de
acciones de
"desobediencia civil" (Soriano, R. 1991) que fueron más
allá de las "intenciones y orientaciones de los dirigentes
políticos" de la oposición (Wenstein, J. 1992: 22).
De acuerdo a un estudio del Instituto Nacional de la Juventud
(INJ), los jóvenes fueron el grupo social más
afectado por las políticas del gobierno de Pinochet. Las
altas tasas de desocupación, así como las
más visibles secuelas de persecución
política, atropello a los derechos humanos,
daño psicológico, transgresión normativa, se
concentraron en este sector de la población (INJ,
1992).

La participación social de la juventud popular de los
años 80", generalmente se limitó a actividades en
clubes deportivos y actividades religiosas. No existían, a
juicio de los expertos, "canales sindicales, de movimientos
estudiantiles u otros de participación social que le
permitiese el acceso a integrarse a la sociedad"
(Corvalán, O. 1986: 18). Las actividades de
carácter religioso, según Eduardo Valenzuela,
tendrían un sentido comunitario mediante la
creación de comunidades cristianas de
base[79]que posibilitaban una pacífica
convivencia social. Así, hablar de seguridad fue
sinónimo, para los sectores derechistas y para los
partidarios de la Dictadura, de "seguridad interior del Estado",
es decir, de la amenaza y el necesario control a los elementos
subversivos. Asimismo, hablar de seguridad para los sectores de
izquierda y centro se refirió a la represión contra
los sectores populares y de izquierda. La delincuencia,
aparentemente, no fue para los chilenos una de sus grandes
preocupaciones en este periodo, ya que la severidad de la ley y
el poder represivo no se dejaban esperar. Pareció haber en
Chile, durante muy largo tiempo, situaciones y personas mucho
peores y más peligrosas que los asaltantes, los borrachos
o los niños vagos que robaban en las calles.

La violencia delictual reapareció en la década
de 1980, cuando Chile quedó sumido en la "crisis de los
petrodólares" (1982) y comenzaron a fluir las primeras
expresiones colectivas de protesta y rechazo al régimen
dictatorial. Desde el poder del Estado Policial y la doctrina de
la seguridad interior, si alguien cometía un delito grave
se le aplicaba la ley marcial y se le ultimaba sin juicio alguno
(Decretado por Bando)[80]. Las imágenes
de jóvenes que aparecían robando en supermercados,
locales y multitiendas comerciales se propagaron, transformando
al joven delincuente en un personaje bastante más definido
y perturbador para el orden público. Este fue un ambiente
propicio para que el narcotráfico y consumo de drogas entre los
jóvenes irrumpiera y comenzará a extenderse social
y territorialmente, con una notoria presencia en el extremo norte
del país. El Dr. German Mass fue uno de los primeros que
alertó sobre la nueva droga llamada
Pasta Base de Cocaína en
el año 1985, la cual comenzó a colmar los barrios
marginales de Arica e Iquique, extendiéndose
rápidamente al resto del
país[81]

En consecuencia, el problema de la delincuencia juvenil fue
abordado bajo un contexto represivo y bajo un escepticismo ante
la política, la ley y el respeto a la
autoridad.
Comúnmente, las causas de la delincuencia juvenil fueron
asociadas a la situación de clase (poblaciones
marginales), que ideológicamente comulgarían con
las tendencias de izquierda y los movimientos subversivos.
Así, la situación de marginalidad se
trabajó desde la óptica
de la seguridad interior del Estado, reprimiendo todo intento de
demanda
política y social. Las consecuencias no se hicieron
esperar demasiado: aumento de la desocupación, despidos
producidos por el propio Estado y por las empresas privadas,
brusca disminución de las ventas debido
a la pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores,
privatizaciones en todas las áreas,
suspensión o cierre definitivo de servicios que
cumplían funciones sociales (transportes,
educación, salud). Por otro lado, el comercio
informal callejero cobró creciente importancia. El
comerciante ambulante fue, sin embargo, visto como un
ladrón en potencia o, al
menos, como un "amigo de los delincuentes", presentándose
en permanente conflicto con
el gobierno municipal y los carabineros. Muchos de ellos
terminaban de trabajar "decentemente" y se incorporaban al
circuito delictual. De esta manera, no se hizo esperar el
apabullante dominio de la
represión del Estado con políticas de tolerancia cero
que marcaron la tónica en este periodo, y que hoy resurgen
como herramientas
legítimas y, supuestamente, más eficaces.

3.4 Políticas públicas para
jóvenes infractores de ley (1990 –
2008)

Ya en los años 90", Chile ratificó la
Convención Internacional de los Derechos del
Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas,
generándose una revisión de la forma
jurídica con relación a cómo se trataba a
los niños en el país. Sobre la base de este
referente, el primer cambio que se
introdujo fue el Derecho Tutelar de Menores dado que,
hasta ese momento, no existía una consagración
jurídica que permitiera que la infancia dejase de ser
tratada de manera reduccionista y secundaria respecto a otras
normas
jurídicas y penales.

El segundo cambio de importancia que se observa en este
periodo, dice relación con el tipo de control social que
se aplicó sobre la infancia desde el año 1928,
basado en la incapacidad de los niños como atributo
principal de la infancia y combinando estrategias no
segregacionales entre "niños peligrosos" y "niños
en riesgo social", bajo un mismo manto tutelar que, bajo el
prisma de su marginalidad social, se conculcaban la
mayoría de sus derechos por decisión unilateral de
los juzgados de menores.

El tercer aspecto relevante, fue la creación de una
nueva institucionalidad jurídica a favor de la infancia,
al incorporarse a la Ley de Menores la Convención
Internacional de los Derechos del Niño. La diferencia
más sustancial consistió en que el modelo tutelar
o de situación irregular que reposaba en las premisas del
positivismo
criminológico, se modificó por un modelo coherente
con el ámbito internacional de los derechos humanos y los
desarrollos experimentados en la segunda mitad del siglo XX por
los enfoques criminológicos constructivistas en el
diseño
y gestión
de políticas públicas para la protección de
los derechos de los menores, incluidos aquellos que
contravenían la ley.

En noviembre de 1990, por decreto Nº 321 del Ministerio
de Justicia, se creó una Comisión Intersectorial
Asesora con el propósito de analizar y proponer las
iniciativas y acciones necesarias para lograr una mejor integración social de los menores en
situación de riesgo, desprotección y/o problemas de
conducta. Una de las tareas específicas encomendadas fue
estudiar y redactar los proyectos de ley
necesarios para dar cumplimiento a la Convención de los
Derechos del Niño (artículo 2, Nº4). Sin
embargo, era posible notar en dicha retórica los resabios
del modelo tutelar de menores. De hecho, se utilizaba en este
decreto la categoría de "menores en situación
irregular".

En el año 1992, emanó un documento de Mideplan
denominado Metas y Líneas de Acción
en Favor de la Infancia, que diagnosticó de manera
bastante acertada los principales problemas en materia de lo que
se llamó "menores en conflicto con la justicia",
reconociendo al propio sistema aplicable como la mayor fuente de
conflictos.
Los análisis en este periodo destacaban que de
cada tres niños detenidos, dos lo eran por medidas que no
tenían relación con ningún tipo de delito o
infracción. Sólo el 23% de los menores detenidos
por la Policía de Menores lo eran por actos de
carácter penal. El resto, era detenido mayoritariamente
con el fin de protegerlos de la vagancia, la ebriedad, el consumo
de drogas o por demanda espontánea de los padres al no
poder cuidarlos. Aún en este periodo de transición
de la democracia chilena, era un hecho que la legislación
de menores contemplaba menos derechos para los niños en
conflicto con la ley que para los adultos, y empleaba con extrema
amplitud el método
punitivo de la detención como forma de control social de
los niños que desarrollan diversas formas de
sobrevivencia.

En el año 1990, la cantidad de menores ingresados al
sistema por conflicto con la ley fue de 19.924. De ese total,
fueron ingresados a cárceles de adultos (sección
menores) 8.235. De acuerdo a los datos del SENAME, durante el
año 1990, el 62% de los niños que estuvieron
privados de libertad en sección de menores en los recintos
de adultos estaban a la espera del pronunciamiento sobre su
discernimiento. El hecho de que el 70% de las declaraciones en el
primer semestre de 1991 hayan sido "sin discernimiento" hizo
sospechar que, en los hechos, esta figura se utilizaba por el
sistema de menores como una aplicación de castigo por
ciertos períodos de tiempo, con independencia de lo que se
resolviera en definitiva y de los procesos de reinserción
social que se pudieran desplegar.(posteriormente, se
determinó que el tramite de discernimiento no podía
demorar más de 15
días[82]Así, a trastes de la Ley
19.221, en 1993, se uniformó en 18 años la
mayoría de edad para todos los efectos legales. En Octubre
del año 1994, se dictó la Ley 19.343, más
conocida como "ley de erradicación de niños de las
cárceles de adultos", y que representó una de las
principales modificaciones al sistema de justicia juvenil en la
década del 90". Entre otras cosas, se definieron como
centros de detención y privación de libertad de
menores a 4 tipos de lugares: a) Los Centros de Observación y Diagnóstico (COD), b) los Centros de Trato
Directo (CTD), c) los Centros de Rehabilitación Conductual
(CERECO) y, d) la Sección de Menores en las
cárceles de adultos.

A nuestro entender, pese a que se inició en este
periodo un proceso de modernización del Estado, distinto a
la dinámica jibarizadora de los años
80", la descentralización se transformó
más bien en la extensión de los tentáculos
del poder central, los cuales hasta el día de hoy
condicionan el diseño e implementación de
políticas públicas de criminalidad juvenil. En este
contexto, se generaron innovaciones de las políticas
públicas en distintos ámbitos, las cuales de una u
otra forma pretendieron abordar la delincuencia juvenil desde una
perspectiva integradora. Este fue el caso, por ejemplo, del nuevo
tratamiento jurídico que se le otorgó a la
filiación, el cual establecía categorías
jurídicas para los menores en relación con la
existencia o inexistencia del vínculo matrimonial entre el
padre y la madre, y al reconocimiento legal del hijo por parte de
los padres[83]

Dentro de un contexto en que la transición
política hacia la democracia se ha restituido de manera
imperfecta, se generaron variados cambios institucionales que
situaron en una nueva etapa al Estado Chileno. Así, a
partir del año 2000 el Servicio Nacional de Menores
comenzó una reestructuración fundamental al separar
las vías de protección y de responsabilidad penal juvenil, quedando los
Centros de Rehabilitación por Infracción a la Ley
en manos del Estado (Administraciones Directas) y traspasando al
área privada los centros de protección. Así,
empieza a imperar el concepto de los
Derechos de los Niños y Adolescentes
como elementos intransables frente a la abusiva respuesta del
Estado dibujada en la omnipotencia de los jueces de menores.
Impera el interés
superior del niño, pero ya no desde la perspectiva de un
juez, sino de la Convención Internacional de los Derechos
del Niño[84]

El año 2001, se diseñó la Política
Nacional de la Infancia (2001 – 2010) que se
convertirá en un instrumento de lineamiento que
fijó una postura frente al tema de infancia e
intentó dar cuenta de lo que debería ser una
política de infancia en los distintos sectores del aparato
público. El proceso en el que se llevó a cabo fue
participativo e intersectorial. Mideplan coordinó a los
distintos actores que participaron en su elaboración. El
Comité Técnico, constituido por representantes de
los 22 servicios del Estado que tienen que ver con infancia,
elaboró 103 metas para el período de 2004 – 2006.
De hecho, éstas se encuentran en proceso de evaluación
para cerrar la gestión de este gobierno. La
Política Nacional y el Plan de
Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia
2001-2010, estableció un nuevo modelo de
gestión. Se trató de un sistema institucional en el
cual se definieron las atribuciones, responsabilidades y competencias de
los agentes institucionales que participaron en ella, como
así también los mecanismos a través de los
cuales debían operar.

Resulta difícil garantizar el trabajo
conjunto y la coordinación intersectorial e
interinstitucional de todas las instancias gubernamentales
involucradas en la ejecución de políticas de
promoción de los derechos y bienestar de la
niñez y la adolescencia. Pese a este inconveniente, se
estableció en este periodo una instancia para el
seguimiento de la Política Nacional, la cual se oficializa
con la constitución del Consejo de Ministros para
la Infancia y la Adolescencia, a través del Decreto
Supremo Nº 114, publicado en el diario oficial el 17 de
julio de 2002. Este Consejo está integrado por la Ministra
de Planificación, quien lo preside, más
los titulares de Salud, Justicia, Servicio Nacional de la Mujer,
Educación y Trabajo y
Previsión Social[85]Dentro de sus
compromisos se encuentra la responsabilidad de informar a la
Presidenta de la
República, el 14 de agosto de cada año, sobre
los avances en el ámbito de los derechos de la infancia y
de la adolescencia.

Con fecha 30 de Agosto de 2004, se dicta la Ley Nº 19.968
que da vida a los Tribunales de Familia
desapareciendo los Jueces de Menores paulatinamente hasta
desaparecer por completo el 31.12.2007 en algunas regiones. Para
Iquique esta ley designa a siete jueces que tienen como
propósito analizar el tema de la infancia y la familia,
mientras que antes era un sólo juez a cargo de todo el
tema. Lo único que puede despertar suspicacias es que de
los 52 Jueces de Menores que habían en el país, 50
pasaron a ser Jueces de los Tribunales de Familia (se
podrían repetir algunos vicios).

Antes de que la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente
Nº 20.084[86]comenzara su funcionamiento el
08 de junio del 2007, se observan una serie de hitos que
permitieron perfilar su diseño e implementación. A
partir del año 1999, pueden observarse las primeras
modificaciones al sistema tradicional de protección de
menores infractores de ley, bajo el mandato de la denominada
Reforma Integral al Sistema de Justicia y Protección
de Derechos de la Infancia y Adolescencia en
Chile[87]que en el año 2003
tenía ya consolidado el esquema de separación
de vías, por medio de la cual tanto los
niños(as) y adolescentes vulnerados en sus derechos, como
aquellos inculpados de infringir la ley penal, por primera vez
contaron con centros especializados en los que ya no se
mezclarían sus problemáticas y se les
brindaría atención diferenciada e integral
según sus causales de ingreso[88]Este es el
caso del Centro Arco Iris en la Región de Tarapacá
y que se transformó en lo que hoy conocemos como el Centro
Iquique.

La nueva legalidad
juvenil marcó
cambios sustantivos en relación con lo ya existente, por
cuanto introdujo algunas modificaciones importantes tales como el
fin del examen de discernimiento para los adolescentes mayores de
16 años y menores de 18 años y una rebaja en la
edad de responsabilidad penal juvenil, que se determinó a
partir de los 14 años. Adicionalmente, se comenzaron a
introducir los primeros cambios en el enfoque de la justicia
juvenil, pasando de la definición de un sistema tutelar
asistencialista a uno que estaría orientado a la
promoción de la reinserción social de aquellos
jóvenes que han infringido la ley penal y que son
condenados a cumplir penas en regímenes cerrados o
semicerrados del SENAME[89]

Adicionalmente, se promulgó la ley N 20.191 -publicada
en el Diario Oficial, del 2 de junio de 2007- que introduce
cambios en la ley 20.084, orientados fundamentalmente a aclarar
la aplicación de las penas contenidas en la norma
original. Los nuevos conceptos basados en el principio
responsabilizador de la justicia para los/las jóvenes,
entregaron el marco regulador general para la aplicación
de justicia a los/las jóvenes que han cometido delitos y han
faltado a la Ley.

Está determinado, por regla general, que las
características de estos sistemas de
justicia juvenil que se sustentan en un enfoque de
responsabilización, se han establecido sobre la base de
tres definidos principios y que
requieren de condiciones diferentes a los tradicionales modelos
político – institucionales:

• a) Separación absoluta de los canales de
  protección de la infancia y lo criminal. La justicia
  juvenil especializada opera dividiendo las funciones
  asistenciales (proteccionales) del Estado de aquellas que
  corresponden a una respuesta penal para infractores/as de
  ley.

• b) Mínima Intervención Judicial: El
  ámbito penal es muy específico, trata temas
  propios de acuerdo con las características del delito
  cometido por el/la sujeto. En el desarrollo y
  aplicación de la Ley Juvenil, se deben observar y
  atender preferentemente como norma obligatoria las Reglas
  de las Naciones Unidas para la Protección de los/las
  Menores Privados/as de Libertad, como asimismo las
  Directrices de las Naciones Unidas para la
  Prevención de la Delincuencia Juvenil y las
  Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la
  administración de Justicia de Menores
  (Establecidas en Beijing).

• c) Incorporación de modelos de gestión
  basados en la calidad y los resultados. En este
  ámbito, la reestructuración e innovación
  en materia de políticas públicas orientadas a
  jóvenes infractores de ley está orientada a una
  gestión de calidad que permita la reinserción
  social efectiva de los jóvenes que son condenados a
  cumplir penas más duras y de mayor privación de
  libertad, por la peligrosidad juzgada de sus actos
  (DMCS).

Pese a todos estos avances en materia de derechos, la
delincuencia juvenil ha seguido aumentado en número y en
agresividad durante los últimos años. Basta
analizar las estadísticas. Antes, esporádicamente
eran posibles de observar robos con intimidación
perpetrados por menores. Por otro lado, antiguamente, los centros
de menores se creaban pensando en asilar a niños que
requerían protección y que producto de
esta marginalidad caían en el delito. Hoy se han
triplicado los delitos cometidos por jóvenes y una de las
principales causas es la adicción a la pasta base de
cocaína. Así también, los centros juveniles
han venido modificando sus orientaciones estratégicas,
lógicas de funcionamiento, metodologías de
intervención y soportes tecnológicos, humanos,
financieros y materiales.

Una de las principales preocupaciones para el nuevo modelo que
se venía perfilando, estuvo (y está hasta el
día de hoy) relacionado con los problemas de consumo
problemático de drogas y alcohol en los jóvenes
infractores de ley, los tratamientos para la adicción y
los procesos de rehabilitación y reinserción
social. Cuando las personas mezclan la pasta base y el alcohol,
están incrementando el peligro que presenta cada droga y
causando, inadvertidamente, una interacción química compleja en
el cuerpo. Los investigadores han encontrado que el hígado
humano combina la cocaína y el alcohol para fabricar una
tercera sustancia, el cocaetileno, que intensifica los efectos
eufóricos de la cocaína y aumenta, posiblemente, el
riesgo de muerte
súbita.

La persona adicta
que tiene su metabolito con cocaetileno, muchas veces destapa los
encendedores a gas y se bebe el
contenido como una manera de calmar su ansiedad. Existen cuatro
casos conocidos de jóvenes (3 hombres y una mujer) en
Iquique, entre los 16 y 20 años que murieron por
insuficiencia respiratoria por esta causa. El aspirar gas licuado
es casi lo mismo que aspirar el gas de los encendedores. Si uno
revisa los rucos en donde consumen pasta base los adictos,
será posible encontrar encendedores sin la parte de
arriba. Este es un tema que pocas personas han atendido y que ha
matado a muchos jóvenes.

Los diferentes factores y procesos que inciden sobre la
transformación de la institucionalidad de la
situación irregular y criminológica de los
jóvenes ha experimentado cambios significativos en Chile y
la Región de Tarapacá, hasta llegar a lo que hoy
reconocemos como la Reforma Integral al Sistema de Justicia y
Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia en
Chile, que marcará la pauta para las modificaciones
en materia de responsabilidad penal juvenil y el nuevo modelo de
atención de jóvenes infractores de ley. Lo que
corresponde ahora es analizar los problemas y obstáculos
que los sistemas de atención muestran a la luz de los
procesos reformistas y los nuevos roles demandados para la
institucionalidad del SENAME, que se expresa de manera concreta
en la experiencia del Centro Iquique (2007 – 2008).

CAPITULO IV

Diagnóstico
evaluativo del cambio institucional y las políticas
públicas para la reinserción social de
jóvenes infractores de ley

4.1 Delincuencia juvenil en Chile y la Región de
Tarapacá: Características y dinámicas
actuales

En este capítulo, nos remitimos a la información empírica y fuentes
documentales que seleccionamos, organizamos y re –
interpretamos con la intención de bosquejar un
diagnóstico evaluativo que diera cuenta de las
interrogantes y del problema de estudio planteado. Antes de
ingresar al terreno propio de la
investigación, esto es, las políticas
públicas de reinserción social de jóvenes
infractores de ley y el modelo de responsabilidad juvenil que
entró en escena en junio de 2007, estimamos
pertinente presentar un breve diagnóstico actualizado
respecto del fenómeno de la delincuencia juvenil en Chile
y la Región de Tarapacá.

Como una primera aproximación, es preciso trabajar con
cautela la información disponible e identificar
previamente los obstáculos, limitantes y riesgos
inherentes a su manejo. Una de estas dificultades dice
relación con la confiabilidad y sentido de las
estadísticas que encontramos
disponibles[90]las cuales pueden responder a una
situación distinta a la aparente[91]Otras
de las dificultades que afecta la construcción de conocimiento a
partir de las estadísticas disponibles, dice
relación con la escasa confianza de la población
para denunciar los actos de victimización que ha
experimentado (por temor, por la desconfianza en las
instituciones, por la ignorancia en los procedimientos),
lo que constituye una "cifra negra" (Dammert, L. 2005: 26). Esta
situación produce cierto desconcierto en la
utilización de la información ya que las
estadísticas no reflejan la real magnitud del
fenómeno, por una cuestión principalmente
metodológica.

En términos generales, las estadísticas
provenientes de fuentes oficiales del Ministerio Público
reflejan que el fenómeno de la delincuencia juvenil
representa un problema público de la más alta
trascendencia. En Chile y la Región de Tarapacá,
esta situación se ha tornado evidente en los medios de
comunicación y en los discursos de
las autoridades políticas. Sólo el año 2008
la delincuencia común en la Región de
Tarapacá se incrementó en 9,8% (25.872 denuncias),
respecto del año anterior[92]Además,
esta región posee uno de los niveles más altos de
violencia y criminalidad en relación con el resto del
país, ocupando el tercer lugar según cifras
entregadas por el Ministerio del Interior. No obstante lo
anterior y de manera paradójica, en este mismo periodo se
observa una baja en los índices de victimización de
la población regional[93]¿Qué
está pasando, entonces, en esta región?
¿Qué factores están condicionando la
emergencia del fenómeno? ¿Cómo la
institucionalidad pública se ha hecho cargo de este
problema?

En particular, los indicadores
nacionales de criminalidad juvenil confirman un aumento sostenido
del índice de adolescentes aprehendidos, imputados y
condenados entre los años 1990 –
2008[94]en relación con la delincuencia
ejercida por adultos que muestra un comportamiento similar.
Analizando el primer año de implementación de la
Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007 –
junio 2008), podemos observar que el 34,3% de las causas contra
menores terminó en condena con el nuevo sistema de
responsabilidad juvenil, es decir, 9.480 adolescentes fueron
efectivamente condenados, de los 27.882 imputados en el periodo
junio 2007 – junio 2008. Así, al comparar el
número de imputados entre los periodos junio 2006 –
junio 2007 y junio 2007 – junio 2008, observaremos un
aumento de un 18,5%, lo que se traduce en 4.350 causas
adicionales con el nuevo sistema de responsabilidad
juvenil[95]

Asimismo, en este periodo las estadísticas que
lideraron la comisión de delitos de mayor
connotación social se relacionaron, principalmente, con la
perpetración de robos y hurtos, los cuales se encontraban
generalmente asociados al consumo problemático de drogas y
al involucramiento de los jóvenes en las redes del
narcotráfico. El siguiente cuadro muestra una distribución de la población juvenil
nacional que fue imputada en el primer año de la puesta en
escena de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007
– junio 2008), de acuerdo a diferentes delitos que han sido
tipificados:

Mostrando una tendencia similar a la de años
anteriores, la información analizada permite afirmar que
la delincuencia juvenil se ha concentrado principalmente en el
robo y el hurto, siendo el robo de accesorios de vehículos
uno de los delitos más recurrentes y uno de los que
sustenta las "cifras negras" de denuncia. En la Región de
Tarapacá esta situación es particularmente evidente
y desconcertante. En coherencia con el tipo de criminalidad
ejercida, en el primer año de la puesta en escena de la
Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007 –
junio 2008), al conjunto de la población juvenil imputada
por tipos de condenas aplicadas fueron, en primer lugar, los
servicios a la comunidad,
seguido de las sanciones vinculadas a la libertad asistida y las
amonestaciones. Las medidas vinculadas más directamente al
encierro y los regímenes cerrados / semicerrados (que son
los que nos interesa relevar para internarnos en la experiencia
del Centro Iquique) alcanzaron un 5,20%, vale decir, 1.450 casos,
tal como aparece reflejado en el siguiente ictograma.

Fuente: Ministerio Público, 2009

De este modo, parecen atinentes las últimas
declaraciones emitidas por el Presidente de la Corte Suprema y el
Fiscal
Nacional del Ministerio Público en orden a relevar como
una prioridad el fenómeno de la delincuencia juvenil para
el año 2009, así como la violencia
intrafamiliar que se presenta como un problema de alta
connotación pública y que tiene consecuencias
directas en las conductas anómicas y delictivas de los
jóvenes. En este sentido, la generación de una
política integral que aborde el fenómeno de la
violencia juvenil y de los espacios en que el adolescente
"construye personalidad",
representan preocupaciones centrales, junto con la idea de que la
detención, formalización o condena de un
adolescente no significan un logro, sino "una derrota en su
debida protección y desarrollo
integral"[96].

En la nueva Región de
Tarapacá[97]los delitos de jóvenes y
adultos entre los años 2007 y 2008 se concentraron, como
ha sido la tendencia histórica, en las localidades urbanas
de Iquique y Alto Hospicio[98]Las comunas rurales
presentan indicadores moderados de criminalidad,
concentrándose los delitos en las comunas de Colchane,
Pica y Pozo Almonte, principalmente. En materia de delincuencia
común y victimización, el año 2007 la Comuna
de Iquique lideró las estadísticas demostrando un
incremento significativo de las tasas de denuncias por delitos de
mayor connotación social, siendo un 135% superior al
promedio nacional y un 134% si lo comparamos con el resto de la
región[99]

Así, la delincuencia juvenil se ha constituido en un
problema principalmente de carácter urbano y, en la
Región de Tarapacá. La significación
estratégica que responde al problema de la delincuencia
juvenil queda expresado en el siguiente cuadro que deja en
observancia la varianza entre los años 2007 y 2008, en
relación con la cantidad de imputados menores de
edad[100]

CUADRO Nº1. Cantidad de imputados menores
de edad (14-17

años) ingresados a la Fiscalía
Regional de Tarapacá (2007 – 2008)

Fuente: Fiscalía Regional de
Tarapacá, marzo de 2009

Como podemos apreciar, la cantidad de imputados menores de
edad entre los años 2007 y 2008 se ha incrementado
considerablemente. En Alto Hospicio el aumento de imputados fue
de un 54,8% (240 casos adicionales en el año 2008 respecto
de 2007), mientras que en Iquique de un 58,6% (504 casos
adicionales) y en Pozo Almonte de un 39,2% (40 casos más).
En la localidad de Alto Hospicio, los delitos más
recurrentes cometidos por jóvenes fueron: las faltas
(84,3%), delitos contra la propiedad
(68%), robos (60,6%), lesiones y robos no violentos,
particularmente los que dicen relación con robos en
lugares no habitados (60,8%)[101]. De este cuadro
general, se ha elevado considerablemente el porcentaje de
imputados por el delito de consumo o porte ilegal de drogas,
así como de manera preocupante se observa un crecimiento
del robo con intimidación y los desórdenes
públicos, lo que demuestra que los jóvenes
están cada día más osados para cometer
infracciones más violentas.

En Iquique pasa algo similar. Los delitos juveniles
(imputados) más recurrentes en este periodo fueron:
Delitos por ley de drogas (85,7%), desordenes públicos
(80%), lesiones (76,6%), robos (56,5%) y hurtos (49,2%). En este
sentido, es posible afirmar que el número de
jóvenes imputados por delitos de mayor
connotación social se incrementó de manera
significativa entre los años 2007 y 2008 (51,8%), a
excepción de los imputados por homicidios que
no registró varianza alguna y que pese a representar un
delito de alta sensibilidad, no muestra un comportamiento
"alarmante" (ver cuadro siguiente):

CUADRO Nº2. Jóvenes imputados por
DMCS: Alto Hospicio, Iquique y Pozo Almonte (2007 –
2008)

Fuente: Fiscalía Regional de Tarapacá, marzo de
2009

Como se deduce del cuadro anterior, entre los años 2007
y 2008 se produjo una variación significativa del
porcentaje de jóvenes imputados por delitos de mayor
connotación social (DMCS) en la Región de
Tarapacá y una clara tendencia hacia la alza, superando el
umbral del 50%.

Por otro lado, el incremento de jóvenes condenados por
delitos de mayor connotación social varió
significativamente entre los años 2007 y 2008 en la
Región de Tarapacá, siendo un 65,8% superior el
año 2008 respecto del año anterior (77 casos
más), como lo refleja el siguiente cuadro:

CUADRO Nº3. Cantidad de jóvenes
condenados por delitos de mayor connotación social en la
Región de Tarapacá (2007 – 2008)

Fuente: Fiscalía Regional de Tarapacá, marzo de
2009

De este cuadro general, se observa una variación menor
en el porcentaje de jóvenes condenados a regímenes
cerrados. Mientras el año 2007 el 6,1% de los
jóvenes imputados recibió condena en el sistema
cerrado / semicerrado, mientras que el año 2008 esta cifra
se elevó a 7,9%, evidenciándose una
variación del 1,8%.

De esa manera, los énfasis y transformaciones
político – institucionales del nuevo sistema de
responsabilidad penal juvenil estuvieron asociados a los
objetivos de contribuir a la generación de condiciones
para la paz social y a un modelo de gestión pública
acorde con los nuevos desafíos que impone el contexto
nacional e internacional de seguridad
pública[102]Sin duda, a la luz de los datos
proporcionados por fuentes oficiales, la delincuencia juvenil se
ha venido incrementando sostenidamente, generándose un
debate que
cruza el dilema del equilibrio
inestable entre las políticas de tolerancia cero y el
resguardo de los derechos de los adolescentes, vale decir, entre
el fin de la "puerta giratoria" y el principio de
"intervención penal mínima".

4.2 La Ley de Responsabilidad Penal Adolescente y los
pedregosos comienzos de la nueva institucionalidad
juvenil

Antes de la implementación de la Ley de Responsabilidad
Penal Adolescente, el sistema judicial y del servicio de menores
distinguía a niños/as entre 14 y 16 años
inimputables legalmente, y jóvenes entre 16 y 18
años declarados con o sin discernimiento, a los
cuales se les podía atribuir cierto grado de
responsabilidad penal. En general, los jueces eran reacios a
declarar con discernimiento los delitos cometidos por menores, y
los que sí lo eran, tendían a aplicárseles
medidas y sanciones insignificantes que no contribuían a
generar efectos beneficiosos en los procesos de
integración social. En ese sentido, dado que el beneficio
de volver a delinquir era mayor al costo de hacerlo,
y considerando que las falencias de los centros de
protección conjugaban tendencias asociadas a la
generación de un ambiente de aprendizaje y
socialización de conductas delictivas,
sólo era posible esperar más violencia y
delincuencia juvenil.

Como hemos visto, aquellos jóvenes que eran declarados
con discernimiento[103]eran enviados al sistema de
justicia criminal adulto o derivados a los Centros de
Rehabilitación Conductual (CERECO). Por otro lado, los
menores entre 16 y 18 años declarados sin discernimiento
quedaban frente a una posición de inimputabilidad ante la ley y dejados
rápidamente en libertad. Asimismo, aquellos menores entre
14 y 16 años inimputables legalmente por la
fluctuación de sus edades, eran también liberados,
salvo casos excepcionales que ingresaban en la categoría
de menores en riesgo social[104]

Los/as adolescentes que ingresaban a los centros de menores
infractores de ley y centros de rehabilitación conductual
(CERECO) lo hacían, en una primera etapa, por un periodo
de seis meses, en cuyo plazo se les aplicaba un Programa de
Intervención Individual (PII) que, en lo medular, estaba
organizado mediante un cronograma de
actividades[105]que era definido por el/la Juez/a
de Familia de acuerdo a la evaluación psicosocial.

Con las modificaciones a la ley 20.084 mediante la
publicación de la ley de responsabilidad juvenil Nº
20.191 en el diario oficial del 02 junio del
2007[106]se buscaba acabar con la
aplicación de una justicia de corte tutelar, para dar paso
a la aplicación de un sistema de justicia juvenil
efectivamente garantista de los derechos y responsabilidades de
los/as adolescentes, en el marco de un modelo socioeducativo que
actuó, desde un comienzo, como referente del proceso de
reinserción social y rehabilitación conductual de
los menores[107]Dentro de ese esquema, la
implementación de la Ley de Responsabilidad Penal
Adolescente quedará introducida como uno de los cuatro
objetivos del SENAME para el periodo 2006 –
2010[108]

No obstante lo anterior, las falencias identificadas
previamente en vista de la implementación de la Ley de
Responsabilidad Penal Adolescente obligaron postergar en dos
ocasiones su puesta en marcha (2005 y 2006), situación que
fue interpretada irónicamente por algunos como el
"transantiago judicial"[109]. El costo
político que significaba postergar por tercera vez la
implementación de la ley, permitieron levantar el primer
diagnóstico que, en lo medular, identificó falta de
infraestructura adecuada y disparidad de condiciones de los
centros de atención de jóvenes infractores de ley;
problemas en el diseño y gestión de los programas de
rehabilitación y reinserción social,
particularmente en el ámbito de las coordinaciones que
deben establecerse con otros agentes institucionales claves;
insuficiencia en los procesos de capacitación a los funcionarios acerca del
rol del SENAME una vez puesta en marcha la ley de responsabilidad
juvenil; asignación de recursos
insatisfactoria y desigual entre regiones y
componentes[110]y, falta de una legislación
acorde con la realidad de los/as adolescentes.

En este incierto contexto, el nuevo sistema de responsabilidad
juvenil buscó entregar un conjunto amplio de penas y
medidas de rehabilitación orientadas a la
reinserción social y rehabilitación del joven
infractor. La reintegración de los jóvenes
infractores de ley en el marco de la Ley de Responsabilidad Penal
Adolescente pretendió seguir una lógica
distinta a la del sistema criminal adulto, que se basa en un
enfoque disuasivo a través de condenas privativas de
libertad[111]Sin embargo, estas medidas no han
demostrado ser lo suficientemente efectivas para mantener un
proceso de reinserción sostenido en el tiempo.

A pocos meses de haber entrado en vigencia la ley de
responsabilidad penal juvenil, el incendio que afectó el
centro del SENAME ubicado en la ciudad de Puerto Montt, donde
murieron 8 internos, dejó al descubierto las importantes
falencias y deficiencias del nuevo sistema, comprometiendo la
posibilidad de cumplir con calidad y
sustentabilidad social uno de los objetivos centrales para el
cual fue creado: contribuir a la rehabilitación y
reinserción social de los jóvenes que cometen
delitos, con condiciones de protección y resguardo de sus
derechos. Así, como una manera de paliar los
déficit identificados en los centros de atención
directa del SENAME, entre los años 2003 y 2008 el
presupuesto destinado para el Programa de Administración Directa creció casi
un 60%, tal como lo demuestra el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 4. Presupuesto Nacional Programa
de Administración Directa del SENAME

Fuente: DIPRES, 2008.

De forma complementaria, en noviembre del 2007 se observa en
el Protocolo de
Acuerdo Ley de Presupuestos
del Sector
Público la incorporación para el año
2008 de un plan y cronograma de implementación del
rediseño del Programa de Administración Directa del
SENAME, de acuerdo a las recomendaciones de la evaluación
realizada en 2007 en el marco del Programa de Evaluación
de la Dirección de Presupuestos. Este
rediseño consideró la creación de dos
programas distintos en el marco de la aplicación de la
nueva Ley de Responsabilidad Juvenil: un Programa de
Protección de Derechos, que debía ser
paulatinamente traspasado a las instituciones colaboradoras y
centrar su accionar en menores de 18 años que han sido
vulnerados en sus derechos; y un Programa de Responsabilidad
Juvenil, a cargo del SENAME. Adicionalmente, utilizando los
mecanismos de flexibilidad presupuestaria con que cuenta el
Ejecutivo, durante el año 2008 se destinaron cerca de
$4.500 millones de pesos adicionales a lo aportados para
implementar un plan especial de reforzamiento en seguridad y
profesionalización del
SENAME[112]

En consecuencia, las modificaciones y creaciones de los
sistemas de responsabilidad penal juvenil han significado una
serie de cambios y rearticulaciones del sistema público
que han trasuntado en el fin del discernimiento, la
ampliación del rango etáreo de imputabilidad de
menores, la incorporación de un nuevo sistema de
atención directa así como de penas y castigos,
basados en la distinción de la gravedad de los delitos.
Ciertamente, resulta prematuro determinar el impacto global de
las políticas de responsabilidad juvenil y
reinserción social, valiéndonos de
información vinculada a los factores de reincidencia o
enorgulleciéndose de tener actualmente más de 70
mil jóvenes condenados en el ámbito nacional,
cuando el sentido de la ley debiera preocuparse de por qué
tenemos tantos jóvenes allí o qué
están haciendo los jóvenes que cumplen condena en
los centros de atención directa del SENAME, en el mayor
tiempo de permanencia que pasan actualmente en la
institución[113]

En relación con el último punto, los indicadores
en el ámbito nacional revelan una mayor permanencia de
adolescentes en el subsistema del medio libre (por ejemplo,
libertad asistida, libertad asistida especial, trabajo
comunitario), en comparación con los subsistemas
privativos de libertad (regímenes cerrado y semicerrado).
Asimismo, existe una mayor utilización de los
regímenes de privación de libertad en los ingresos
en comparación con los casos vigentes que permanecen
cumpliendo condena o la sustituyen por re-instrucción de
los tribunales (ver infografía).

De acuerdo al informe de la Defensoría Penal
Pública[114], 7.254 jóvenes fueron
imputados, de los 27.882 ingresados al sistema el año
2008. De éstos, sólo 618 casos tuvieron que cumplir
con internación provisoria, es decir, el 8,5%. El resto de
los 6.636 casos de jóvenes, correspondientes al 91,5%, se
repartió en los otros tipos de sanciones o no tuvo que
hacerlo[115]Esta situación ha generado
cierto grado de excepticismo y percepción
de imputabilidad de los menores por parte de la opinión
pública, no comprendiéndose el cabal sentido del
nuevo sistema de atención de jóvenes infractores de
ley y los principios de protección e intervención
penal mínima que soportan el nuevo modelo.

En este contexto, la implementación de la ley de
responsabilidad juvenil se basará en la versatilidad de un
modelo condenatorio conformado por diferentes niveles y grados de
encierro y libertad, por los cuales los jóvenes transitan
hasta llegar, teóricamente, a la anhelada
reinserción social "efectiva". Sin embargo, los niveles de
deserción que manifiestan los procesos de
intervención individual en los regímenes
semicerrados han sido elevados. No obstante lo anterior, para el
caso de los jóvenes condenados a regímenes
cerrados, los resultados reflejados en el año y medio que
lleva operando en sistema de responsabilidad penal juvenil en
Chile demuestran un aumento progresivo de los imputados, de
condenados y de tiempos de permanencia de los jóvenes en
los sistemas de atención directa del SENAME.

En consecuencia, los resultados y obstáculos del
diseño y gestión de la ley de responsabilidad
juvenil en el ámbito nacional dicen relación,
fundamentalmente, con las condiciones institucionales que ha
generado el nuevo sistema para su funcionamiento, espacio donde
se materializan las políticas públicas y las
intervenciones hacia los jóvenes infractores de ley. Las
cifras que hablan de mayores niveles de imputabilidad y condena
reflejan que el problema de la delincuencia juvenil será
trascendental de cara a cortar con la reproducción del delito en la vida adulta y
contar con un país con personas más integradas e
integrales.
Desde esa lógica de razonamiento, la adecuada
gestión de la ley de responsabilidad juvenil se encuentra
supeditada al fortalecimiento del sistema de reinserción
social en los centros de atención directa del SENAME y de
cómo el modelo de reinserción social es capaz de
dialogar del paradigma
socioeducativo y alejarse del prototipo carcelario
tradicional.

4.3 Institucionalidad y políticas
públicas de responsabilidad juvenil en la Región de
Tarapacá

Discursos contradictorios entre las autoridades y
líderes de opinión pública tienden a
enrarecer la discusión sobre el sentido y dirección
de las políticas públicas de responsabilidad
juvenil. Mientras algunos indican que se trata de un sistema que
aboga por mejorar los mecanismos de reinserción social,
otros plantean que el sistema fue creado sólo "para
adecuarse a la normativa internacional" (Báez, D.
2007). Descifrando los significantes que encontramos en el
debate, observamos que los problemas de responsabilidad penal
juvenil no se reducen a la insuficiente infraestructura y
número de plazas existentes en los centros del SENAME. Los
obstáculos han sido variados y, en algunos casos,
sustantivos a la hora de proyectar el nuevo sistema de
responsabilidad penal juvenil. La integralidad, calidad y
sustentabilidad de las intervenciones y políticas
públicas diseñadas e implementadas en los
últimos años presentan, en consecuencia, diversos
reparos.

En este contexto, la institucionalidad pública nacional
especializada en el ámbito del tratamiento de adolescentes
infractores de ley se constituirá en el nicho de
intervenciones acotadas en el campo de la reinserción
social y protección de derechos de los adolescentes. En el
ámbito regional, la institucionalidad encargada de la
situación de los menores infractores de ley se encuentra
liderada por la Dirección Regional de Servicio Nacional de
Menores y el Centro Iquique en su modelo de atención
directa. El SENAME, en tanto servicio público
descentralizado, posee un claro componente centralista en el
diseño y toma de
decisiones, sobre todo aquellas que involucran un
carácter político. Esto hace que las
políticas públicas regionales de responsabilidad
juvenil se encuentren guiadas por las directrices del nivel
central, con acotados márgenes para el despliegue de
iniciativas locales.

Poco antes de iniciada la Ley de Responsabilidad Juvenil, la
discusión en el ámbito regional se centró en
las condiciones de funcionamiento del sistema en su conjunto,
particularmente de los centros de internación. En el caso
del ex – Centro Arcoiris, se realizaron – una serie de
adecuaciones y habilitaciones del recinto, con el objeto de pasar
de un modelo de protección de derechos de la infancia a un
modelo de responsabilidad juvenil con sentido multi –
sancionatorio.

La citada revuelta en el Centro de Atención Directa de
Jóvenes Infractores de Ley de Puerto Montt, a dos meses de
estrenada la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente,
también encendió las luces de alertas en la
Región de Tarapacá, convocando a los principales
actores del SENAME, la SEREMI de Justicia y funcionarios/as y
dirigentes gremiales del Centro Iquique, como una medida para
prevenir y anticiparse a posibles motines. Sin embargo, los
primeros pasos del Centro Iquique estuvieron caracterizados por
situaciones y momentos conflictivos que pusieron en jaque al
nuevo sistema institucional del centro de atención directa
del SENAME, generando el rechazo de la comunidad residencial
iquiqueña, dirigentes sociales y vecinos quienes
veían vigilantes cómo los cambios reformistas no
contemplaban el ordenamiento territorial de la seguridad
pública, ni tampoco en los planes reguladores urbanos.

¿Estaba informada la comunidad de los cambios que
implicaría la puesta en escena de la Ley de
Responsabilidad Penal Adolescente y del nuevo modelo de
atención directa de jóvenes infractores de ley? De
acuerdo a la información proporcionada por los dirigentes
vecinales del sector, los pobladores no estaban al tanto de los
efectos que esta situación podría acarrear para sus
vidas, en relación con la "relativa tranquilidad y
seguridad que se respiraba en el sector". En otras palabras, los
dirigentes demandan un cambio del recinto a una zona no –
residencial ya que, argumentaban, "se están devaluando las
propiedades y la calidad de vida de los
residentes"[116].

Así, la puesta en marcha de la ley de responsabilidad
juvenil en la Región de Tarapacá pasó por
momentos álgidos y episodios de violencia y
rebelión. Entre las fallas de funcionamiento que era
posible observar en el centro de atención directa del
SENAME estaban: problemas de infraestructura física para la
seguridad interior de los recintos; déficit en materia de
programas concretos que le ofrecía el sistema al joven
condenado en los centros privativos de libertad; falta de
especialización de algunos actores del sistema lo que
atenta, hasta en la actualidad, contra la calidad de la justicia
que se imparte y la efectividad de los procesos de
reinserción social y rehabilitación conductual,
particularmente en los casos de jóvenes que presentan
consumo problemático de drogas[117]

En este complejo escenario, la Ley de Responsabilidad Penal
Adolescente hará su debut con cifras que no fueron todo lo
coherentes con las estimaciones preliminares relativas al
comportamiento del fenómeno de la delincuencia juvenil en
Chile y la Región de Tarapacá. El siguiente cuadro
muestra un resumen de los delitos condenados y casos de
jóvenes ingresados a los centros de atención
directa del SENAME en los ámbitos regional y nacional, en
el marco de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente durante
el periodo 2007 – 2008:

CUADRO Nº5. Resumen referente a
responsabilidad penal adolescente en Chile y la Región de
Tarapacá

08 junio de 2007 – 31 diciembre de
2008

Fuente: SENAME, 2009.

Según cifras generales, la Región de
Tarapacá muestra un comportamiento similar al registrado a
nivel nacional con respecto al porcentaje de jóvenes que
fueron condenados y terminaron condenas en los centros de
atención directa del SENAME y en los programas
alternativos de cumplimiento de condena en el medio libre durante
el año 2008. En este contexto, las políticas de
responsabilidad penal adolescente y el nuevo periodo de la
reforma marcado con la implementación de la Ley 20.191
tuvieron un efecto en la Región de Tarapacá sobre
un total de 1.406 casos de jóvenes imputados por la
Fiscalía Regional el año 2008, de los cuales 460
tenían entre 14 y 15 años y 946 entre los 16 y 17
años. De ellos, 83 casos fueron sometidos al
régimen de internación provisoria (3,0%).

Por otro lado, como puede deducirse de las estadísticas
de criminología juvenil regionales, las
políticas de responsabilidad juvenil han hecho frente a
una sobredemanda de jóvenes que han sido condenados a
cumplir penas en los regímenes cerrados del SENAME.
Actualmente, con fecha de corte al 15 de marzo de 2009,
existían 48 jóvenes condenados en el Centro Iquique
a cumplir penas en los sistemas cerrados y semicerrados. De
ellos, 36 pertenecen al sistema cerrado (21 jóvenes se
encuentran en el sistema de internación provisoria y 15
bajo el régimen de cumplimiento de condena) y 11 de los 12
que pertenecían al régimen semicerrado se fugaron,
por lo cual son 37 internos los que cumplen condena efectiva en
dicho centro juvenil.

Desde el punto de vista de la
organización regional, la nueva institucionalidad de
atención de menores no varió significativamente e,
incluso, hubo que reforzarla una vez puesto en escena el modelo
en el Centro Iquique[119]Así, la estructura
organizacional regional del SENAME no varió
sustancialmente y siguió conformada por la
Dirección Regional, de quien depende la
Coordinación Técnica de las diferentes unidades
entre las que se encuentra la Unidad de Responsabilidad Juvenil
que, a su vez, está conformada por la supervisión técnica de los programas
que desarrollan un grupo de profesionales y técnicos del
Centro. A esta figura se le agregó la activa presencia de
Gendarmería de Chile, un actor que se le ha tildado como
de "externo", pero que mantiene una fuerte asistencia en los
centros de atención directa del SENAME.

Es necesario recordar, además, que las políticas
de responsabilidad juvenil que posibilitaron la
conformación de la actual institucionalidad pública
y el diseño de "ofertas programáticas para
infractores de ley con acento en la reinserción social"
(SENAME, 2007), incorporaron el principio de la libertad
en el diseño y aplicación de los modelos punitivos
que se encuentran vinculados a las tipificaciones penales de los
delitos cometidos por adolescentes. Bajo esa óptica, el
principio de intervención penal mínima que
caracteriza al nuevo sistema de responsabilidad juvenil y que se
basa en la aplicación de distintos tipos de castigos, ha
sido interpretado por algunos críticos como un sistema
garantista de cuasi – impunidad[120]Al
respecto, parlamentarios de la Región de Tarapacá
reconocieron desde un comienzo falencias en esta materia, las que
combinadas con connotaciones ideológicas
neoconservaduristas representan un contrasentido de lo que se
esperaba que la ley hiciese, es decir, "doblegar", "segregar",
"recluir", "encerrar" y "castigar" a aquellos jóvenes que
hubiesen cometido delitos de mayor connotación
social[121]

Cabe reconocer que las políticas de responsabilidad
juvenil se encuentran soportadas bajo el alero de una red de instituciones
público – privadas que operan bajo una
dinámica regional de carácter fragmentario en
relación con los procesos de reinserción social de
jóvenes infractores de ley, ya sea en los sistemas
cerrados como en los semicerrados. No sólo la
coordinación interinstitucional y una gestión
territorial integrada representan ámbitos de acción
que son necesarios de potenciar, sino también los
convenios de colaboración con organizaciones
privadas y sociales de la Región. Esta situación es
particularmente sensible en los sistemas semicerrados donde los
espacios de libertad son mayores (los jóvenes sólo
están obligados a pernoctar en los centros de
atención directa del SENAME).

Asimismo, la coordinación interinstitucional en materia
de responsabilidad penal adolescente posee un componente
discursivo fuertemente ligado a la agilización de los
procesos judiciales que, en la práctica, no necesariamente
ha resultado ser así. En efecto, el modelo político
administrativo que exige una gestión territorialmente
integrada en lo judicial no ha resultado ser precisamente una
instancia de sincronismos. Se cuestiona, por ejemplo, la
correspondencia que debiese existir entre las medidas judiciales
y la capacidad de los centros de atención de menores, ya
que, como queda reflejado en las entrevistas:

"No todos los jueces actuaron de la misma forma, es decir
nosotros (Centro Iquique) se suponía que íbamos a
trabajar con un número bajo de jóvenes y fue, muy
por el contrario, nos saturamos de jóvenes y de hecho
aún nos mantenemos así" (Entrevista a
Informante Estratégico Nº3).

Asimismo, el encadenamiento interinstitucional del sistema de
justicia no ha sido todo lo ágil y lo resolutivo que se
esperaba, ya que, tal como lo observa uno de nuestros
entrevistados, los tiempos de resolutividad de la
situación de los imputados por delitos han sido más
holgados de lo previsto. En este sentido:

"Los jóvenes con esta ley deben esperar que se realice
una investigación, luego esperar para que se
los lleven a preparación de juicio, o sea el proceso es
muy largo y eso frustra a los jóvenes, y esto provoca
depresión en los jóvenes, antes era
distinto porque tenían 30 días para el
discernimiento y ellos sabían que tal día iban a
ser condenados o libres. Y no tenían esa angustia que
tienen que pasar actualmente que deben esperar 2 a 3 meses.
Incluso tenemos niños que ya llevan un año y aun no
se le soluciona su situación" (Entrevista a Informante
Estratégico Nº2).

Los ámbitos de coordinación y
optimización de políticas sociales en salud y
educación también han sido limitadas,
situándose muy por debajo de las expectativas cifradas. En
general, no se observan grandes transformaciones en estos
ámbitos de la rehabilitación y reinserción
social de jóvenes infractores de ley que se encuentran
bajo la tutela del
sistema cerrado de atención. La excepción a la
regla, probablemente sea la puesta en escena de las
Garantías Explícitas en Salud (GES), sistema en el
cual es posible cubrir algunos tratamientos para la
rehabilitación de jóvenes con consumo
problemático de drogas, no obstante quede esta
situación sujeta a la "voluntad" del individuo de
seguir su tratamiento.

En consecuencia, la institucionalidad y políticas
públicas de responsabilidad juvenil en la Región de
Tarapacá se han caracterizado por reproducir las carencias
y debilidades de un esquema institucional nacional que ha
demostrado avances importantes en el diseño de la
judicialización y gestión pública para
abordar la situación de los jóvenes infractores de
ley pero que, en la práctica, no ha contado con los
recursos
humanos, financieros, materiales y tecnológicos
necesarios para implementar la reforma al paradigma
clásico de atención de menores. De esta forma, en
este año y medio de implementada la Ley de Responsabilidad
Penal Juvenil, los resultados vinculados con el incremento del
número de jóvenes imputados no se ha correlacionado
con las disposiciones de los sistemas cerrados para recibirlos en
condiciones que permitan garantizar la protección de sus
derechos y las oportunidades para un proceso de
reinserción social efectivo.

En el siguiente punto, profundizaremos estos elementos y
relevaremos los aspectos principales que ordenaron la
discusión y permitieron la elaboración de un
diagnóstico evaluativo general de las políticas de
responsabilidad juvenil, así como del rol de los sistemas
de atención cerrados y semicerrados.