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Las políticas educativas en la Argentina desde 2003 a la actualidad (página 2)

Enviado por Gustavo Racovschik



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En líneas generales, podría decirse que a partir del 2003 el gobierno intenta devolverle un rol protagónico al Estado en algunos aspectos, retomando cuestiones del período anterior a 1976, es decir, retoma postulados políticos y sociales del llamado Estado Benefactor o de Bienestar y políticas económicas de tipo keynesianas, haciendo esta distinción ya que, según Isuani "el Estado de Bienestar respondió a motivaciones de índole político-social, mientras que el Estado keynesiano lo hizo a determinantes de naturaleza fundamentalmente económica". El citado autor además agrega que "El Estado de Bienestar consiste en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado", en cambio, para el autor el Estado keynesiano nace surge como "(...) una necesidad de regularizar el ciclo económico y evitar así fluctuaciones dramáticas en el proceso de acumulación de capital (...) Su preocupación es por tanto el ámbito de la acumulación de capital, de la producción y de la distribución primaria del ingreso". Como expresión de las políticas del llamado Estado de Bienestar, la preocupación mayor pasó por la reducción de la desocupación, el crecimiento del empleo, el aumento de sueldos, jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares, etc. Se produce asimismo un mayor acercamiento entre el gobierno y los sindicatos a través de la CGT. Por otro lado, y como para identificar una política de corte keynesiana, el Estado nacional interviene directamente en la política económica, por ejemplo, a través de la fijación del valor del dólar, promueve retenciones a distintos bienes de exportación, como por ejemplo, la soja. En síntesis, y tomando los aportes de Márquez, podría decirse que "(...) el Estado keynesiano surge por determinantes eminentemente económicos, mientras que el Estado de bienestar por razones fundamentalmente políticas, vinculadas con un proceso histórico de democratización social. Ambos responden a lógicas distintas y no es correcto considerar al Estado keynesiano como parte del Estado de bienestar (...) Tanto uno como el otro son respuestas que el capitalismo ensaya, la primera de tipo político-social y la segunda de tipo fundamentalmente económico, para evitar procesos de disrupción social, lograr el mantenimiento del orden social, regularizar el ciclo económico, etc.".[1]

Para Atilio Borón, las características anteriormente descriptas encuadran en lo que el denomina Estado populista, el cual fue "la expresión de una sociedad en la cual las clases populares habían logrado un cierto avance en la democratización sustantiva –en la fábrica, en la política, la vida cotidiana- (...)" y que además, promovió "una cierta redistribución del ingreso a favor de las capas populares mediante un abanico de políticas que incluían, entre otras cosas, el control de salarios y precios, la expansión de la seguridad social y de los gastos gubernamentales en salud, educación y vivienda".[2]

Sin embargo, mas allá que desde el gobierno se intenta trazar una línea divisoria entre "los años ´90" y la actualidad, a través de la promoción de políticas sociales y económicas del tipo del Estado de Bienestar y del Estado keynesiano, se siguen manteniendo estrechas relaciones con los Organismos Internacionales de Crédito y se siguen al pie de la letra sus recetas como en los ´90, como ejemplo de esto, puedo mencionar la renegociación de la deuda externa. La expectativa se centraba en cómo se encararía dicha problemática, ahora con otro escenario internacional, sobre todo a nivel latinoamericano. Se emprendieron "duras" negociaciones y cruces mediáticos con el FMI, pero finalmente, ambos llegaron a un acuerdo: Argentina debía asegurar un superávit primario del 3% (algo así como 12.500 millones de pesos) para asegurar el pago de la deuda externa y el compromiso de poner fin a la cesación de pagos con los acreedores privados.

Por otro lado, el gobierno argentino presenta a los acreedores privados una propuesta que incluye quita de capital, una reducción de los intereses y un perfil de amortizaciones de acuerdo con una estimación de la capacidad de pagos del país. A tal efecto, propone una quita del 75%, que implicaría una disminución de 61.350 millones de dólares sobre el capital, que se reduciría así a 20.450 millones de dólares. En junio de 2004, debido a las presiones de los Organismos Internacionales y de los gobiernos de los tenedores de bonos en el exterior, la quita se redujo al 50% y se reconocieron los intereses atrasados. La nueva propuesta distó mucho de la que el gobierno argentino había lanzado originariamente. Durante todo el año se pagaron los vencimientos con el FMI, el BM y el BID, contradiciendo la palabra del propio presidente de la Nación, que en su asunción como Jefe de Estado había dicho que "No se pagaría la deuda externa con el hambre del pueblo".

Para el año 2005, el gobierno se propuso como metas finalizar el canje de la deuda en cesación de pagos con los acreedores privados y, por el otro, la propuesta de cancelar la deuda con las instituciones financieras internacionales. Con respecto al primer punto, el gobierno logró llegar a un acuerdo con los acreedores en cesación de pagos, con las presiones del FMI como telón de fondo. La reestructuración de la deuda se efectuó mediante la emisión de tres nuevos bonos que fueron canjeados por los actuales y uno que estará ligado al crecimiento de la economía. Si el PBI creciera en los próximos años, la tasa de interés beneficiaría los acreedores. Hacia finales de 2005, enmarcado en lo que el gobierno llamaba "política de desendeudamiento", salda su deuda con el FMI, pagándole por anticipado 9.810 millones de dólares. Mas allá de este supuesto "desendeudamiento" con el FMI, Argentina seguía manteniendo una deuda externa gigantesca, del orden de los 135 mil millones de dólares. Por estos días, y también en el marco de esta supuesta política de "desendeudamiento", nuestro país decidió cancelar la deuda que mantenía con el Club de París, una vez más sin que tal decisión pase por el Congreso de la Nación y sin que medie ninguna Auditoria sobre la deuda externa que es considerada que fue contraída de manera fraudulenta e ilegítima.

Tal como señala Ezcurra, "(...) el papel adquirido por las agencias de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), que desde los 80´s incrementaron notablemente su poder, se convirtieron en el dispositivo nodal para la implementación de los ajustes estructurales en el Sur y, luego, en el ex bloque soviético" y agrega que "al ser organismos multilaterales sus miembros son Estados. La capacidad resolutiva de cada país (en dichas entidades) es proporcional al capital comprometido. De ahí que los Estados centrales tengan un rol decisivo en la definición de políticas y en la toma de decisiones".[3] Lo que entonces queda claro es que, a pesar de su retórica de diferenciación entre la década neoliberal de los ´90 y la actualidad, el gobierno sigue al pie de la letra las recomendaciones del FMI, paga al contado la deuda con dicho organismo, y cede ante la presión de este organismo y los otros acreedores externos.

Es importante resaltar que a través de las deudas externas, los organismos internacionales de crédito lograron influir cada vez más en los distintos gobiernos, como así también, según Ezcurra "las entidades de Bretton Woods no sólo prescriben políticas, sino que también diseñan, gestionan y evalúan con detalle y paso a paso programas y proyectos en una escala y con una minuciosidad inéditas" y esta autora concluye que "se produjo una trasnacionalización de las decisiones, una transferencia de poder político desde los Estados deudores hacia agencias multilaterales".[4] Respecto de estos organismos debemos señalar dos grupos por un lado los que surgen de los acuerdos de Bretton Woods a fines de los ´40 , éstos son el BM (Banco Mundial), el FMI (Fondo Monetario Internacional) y mas tarde en el año 1959 el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) que se crea con el propósito de financiar proyectos viables de desarrollo económico, social e institucional y promover la integración comercial regional en el área de América Latina y el Caribe. Debemos señalar que si bien estos organismos estaban destinados al financiamiento, en los años 80 como mencioné anteriormente pasan a gestionar y evaluar proyectos políticos y económicos. Por otro lado tenemos los organismos humanitarios como la UNESCO, UNICEF, OMS y la FAO. Todos ellos organismos de la ONU (Organización de las Naciones Unidas) creados entre los años 1945 y 1950 para la ayuda humanitaria en la pos guerra. En el próximo punto veremos el rol que juegan estos organismos en las políticas educativas que se adoptan en nuestro país.

Para concluir, podemos advertir entonces que a partir del 2003, por un lado, se vuelve a querer restituirle un "rostro más humano" al Estado capitalista diferenciándose de la etapa anterior que Ezcurra denomina "etapa estatal del neoliberalismo", la cual se caracterizaba por " (...) férreas políticas de estabilización, (...) reformas estructurales que apuntan a una vasta y honda reorganización del Estado y la sociedad orientada por una columna vertebral: la libre operación de los mercados (...) una reducción drástica del Estado y políticas como la privatización de empresas estatales, la desregulación de los mercados internos y, en particular, la contracción o contención del gasto público social"[5]. Sin embargo, a partir del 2003, tal como mencioné anteriormente, se sigue una línea de continuidad con la década anterior en cuanto a la injerencia que los Organismos Internacionales de Crédito tienen sobre nuestro gobierno.

La política educativa a partir del 2003

Me parece conveniente hacer una breve síntesis de lo que en materia educativa había ocurrido en la década anterior como para tener un punto de referencia sobre las continuidades y rupturas que se darán en materia educativa a partir del 2003.

El proceso de reformas educativas en la década del ´90 estuvo enmarcado en un contexto donde la función del Estado es redefinida a partir de los principios básicos de la ideología neoliberal. en una época signada por el avance del capital sobre el trabajo, se llevaron políticas de flexibilización y desregulación laboral, por un lado, y por otro, la reducción o desaparición de las instituciones del Estado que garantizaban la protección laboral. Otro cambio que me parece importante destacar fue que en este marco también se transforma la sociedad civil y la relación que ésta tenía con el Estado.

En cuanto a política educativa y ante esta nueva redefinición del Estado, se dieron dos procesos coexistentes que respondieron a la ideología de la "nueva derecha" (síntesis entre las ideas del neoconservadurismo y el neoliberalismo): por un lado, la descentralización financiera y administrativa del sistema educativo, la cual responde, según Márquez a "1) Mejorar la eficiencia de los sistemas educativos mediante una gestión económica financiera. 2) Mejorar la gestión administrativa y evitar el peso y las trabas de la burocracia. 3) Mejorar la gestión pedagógica-educativa" y agrega que "(...) en el caso de argentina transferir responsabilidades económicas a las provincias a fin de reducir el gasto público, acentuar el papel subsidiario del Estado, debilitar las organizaciones gremiales docentes, etc."[6]. Un punto importante de esta política de descentralización fue la transferencia a los estados provinciales de establecimientos educativos y personal que revistaban en jurisdicción del gobierno nacional (proceso que comenzara por los años ´60 y culminaría en esta década), esta política de descentralización no fue acompañada de asignaciones presupuestarias a las provincias, lo que aumentó los problemas fiscales de éstas.

Por otro lado, se produce un proceso de centralización pedagógica ejercido desde la esfera nacional a través de la evaluación, la definición de las orientaciones curriculares y los diferentes mecanismos que condicionan los procesos didácticos del aula, esto es lo que Vior y Paviglianitti denominan como "recentralización neoconservadora", proceso por el cual se centraliza en el Ministerio de Educación la ejecución de políticas educativas a través del Consejo Federal de Cultura y Educación, según Vior "Esta redefinición del Consejo complementa el proceso de desentendimiento del estado nacional respecto de la prestación y financiamiento de los servicios y la centralización de poder en el ministerio de Educación de la Nación"[7]. El Consejo Federal quedó como espacio para la producción de consensos respecto de la ejecución de medidas decididas centralmente.

Es para destacar que todo el proceso de reconversión del sistema educativo se dio en el marco de las "recomendaciones" que emanaban de los Organismos Internacionales de Crédito, fundamentalmente por el Banco Mundial en alianza y acuerdos con sectores internos y externos. Según José Luis Coraggio, las propuestas educativas del Banco Mundial fueron construidas usando el modelo macroeconómico neoclásico, es decir, institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura. En términos del autor esta teoría económica neoclásica es parte de la ideología neoliberal y neoconservadora dominante. "Para encuadrar la realidad educativa en su modelo económico, y poder así aplicarle sus teoremas generales, el Banco ha hecho una identificación (.) entre sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre relaciones pedagógicas y relaciones de insumo-producto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstracción de aspectos esenciales propios de la realidad educativa."[8] De estos acuerdos y alianzas (conducido por el gobierno y secundado por los aparatos ideológicos del neoliberalismo, como la Fundación Sophia, FIEL, la Iglesia Católica) surgirán durante la primera parte de la década del ´90 tres leyes que determinarán el Sistema Educativo Argentino: la Ley de Transferencia (1991), la Ley Federal de Educación (1993) y la Ley de Educación Superior (1995). A través de estas leyes, la actividad educativa será planteada como un servicio en el que el conocimiento adquiere un mercantil y se niega el carácter de derecho social e inalienable de la educación. La educación pasa a ser un bien de consumo, susceptible a ser comprada por los usuarios en el denominado "mercado educativo".

Tal como sostienen Lemos y Wiñar "(...) la concepción neoliberal sobre educación, impulsada por los organismos multilaterales de crédito tiene dos componentes: en primer lugar, se plantea que el gasto en educación debe ser básicamente asumido por la familia y no subsidiado por el Estado, en tanto constituye una inversión que se recupera por los mayores ingresos laborales a percibir en el futuro (...) en segundo término, sostienen que mas allá de una educación básica, es inconveniente el financiamiento público de la formación profesional y técnica, en la que el sector privado debería tener un papel prioritario en la materia".[9] Justamente, una de las formas de privatización y de articular el funcionamiento del sistema educativo como si fuera un mercado es la subvención de la demanda por parte del Estado, esto ligado al principio de libre elección de las escuelas por parte de las familias como parte del discurso neoliberal.

Por último, otro punto que merece ser destacado es que, siguiendo los lineamientos del pensamiento neoliberal en materia educativa, se introdujeron criterios de gerenciamiento empresarial y flexibilización laboral a la gestión escolar. Esto se tradujo, por ejemplo en la creación de un mercado rentable de capacitación docente (a través de la Red Federal de Capacitación Docente) con una importante participación del sector privado, en donde los "cursos" se constituyeron en mercancías a adquirir por los consumidores (los docentes). El crecimiento paulatino de la desocupación y el miedo a perder el empleo, se constituyó en una fuerza de disciplinamiento social que llevó a la gran mayoría de los docentes a aceptar las nuevas reglas del juego e ingresar en la lógica de competencia y salir a "comprar" cursos para aumentar su puntaje. Este modelo en el cual el docente es concebido como un "consumidor de cursos" lo posicionó a este como un aplicador de recetas, enfoques y técnicas concebidas por los llamados "expertos" ligados al Ministerio de Educación.

Desde que asumiera el gobierno Néstor Kirchner en 2003 se propuso hacer una re-estructuración en materia de legislación educativa. Como primera medida, nombra como Ministro de Educación a Daniel Filmus (que estuviera en la gestión de Carlos Grosso durante la década menemista y luego fuera Ministro de Educación de Educación de Fernando De la Rúa en la Ciudad de Buenos Aires) y como Vice-Ministro a Juan Carlos Tedesco (ex consultor de la UNESCO y uno de los autores intelectuales de la Ley Federal de Educación y de la política educativa de los ´90). Además, lleva a cargos importantes dentro del Ministerio de Educación de la Nación a importantes intelectuales vinculados a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Por otro lado, en busca de generar un nuevo "consenso educativo", este gobierno tendrá como fuertes aliados, y que serán parte de la discusión de la política educativa, a los sectores industriales (representados especialmente por la Unión de Industriales Argentinos), al principal gremio docente –la CTERA-, a la Iglesia Católica, a la Confederación General del Trabajo (CGT) y a los medios masivos de comunicación, fundamentalmente la Fundación Noble y el Grupo Clarín.

Una de las primeras acciones al frente de la cartera educativa del Ministro Filmus fue en el mes de agosto de 2003, en el marco de la 32° Reunión General de la UNESCO, Filmus instala el tema del Canje de Deuda por Educación[10]y lo profundizará aún más en la XIII Conferencia Iberoamericana de Educación, que se realizó en el mes de septiembre en la ciudad de Tarija, Bolivia, ahora también en consonancia con su par brasilero, Cristovam Buarque. A partir de ese año, el Ministro Filmus, en distintos ámbitos, promoverá el Canje de Deuda por Educación, que finalmente, se llevará a cabo en enero de 2005 entre los gobiernos de España y Argentina por un monto de 60 millones de Euros, monto que fuera destinado al Programa Nacional de Becas escolares del Ministerio de Educación. Vale aclarar que este procedimiento es cuestionado por numerosas organizaciones sociales y políticas nacionales e internacionales, dado que estas sostienen que este mecanismo es una manera que tienen los acreedores para liberar fondos que eran incobrables e invertirlos en países deudores y, por otro lado, y lo más cuestionable de este mecanismo, es que legitima el pago de una deuda que fuera contraída de manera ilegítima e inmoral por gobiernos dictatoriales y democráticos.

A partir de fines del año 2003 y principios del año 2004, el Ministerio de Educación inicia un camino de reformas de las leyes hasta entonces vigentes, de esta manera en diciembre de 2003 es sancionada la Ley n° 25.864 llamada de los "180 días de clase"; en el año 2005 se sancionan dos nuevas Leyes: la Ley n° 26.058 de Educación Técnico Profesional y la Ley n° 26.075 de Financiamiento Educativo; finalmente, en el año 2006 se sanciona la Ley n° 26.206 de Educación Nacional, quedando incólume, al menos por ahora, ya que existen actualmente varios proyectos de distinto signo político en debate en la Cámara de Diputados, de la Ley n° 24.521 de Educación Superior sancionada en 1995. Desde distintos ámbitos parece haber un malestar y una preocupación generalizada por el deterioro de la educación, consecuencia de la reestructuración del sistema educativo en los años ´90 a través de la Ley Federal de Educación. En consecuencia, se empieza a hablar y debatir acerca de la inclusión, la calidad, la desigualdad, la deserción escolar. Por ese entonces el ministro Filmus y sus funcionaros señalaban la importancia de implementar medidas urgentes referidas a más horas de educación que compensen las desigualdades de origen y las horas perdidas de clase, más inversión en edificios y materiales, mayor exigencia escolar en cada nivel, inclusión de los sectores mas desfavorecidos, mayor financiamiento.

III.1. Ley n° 25.864 de los 180 días de clase

Esta ley, que fue sancionada en diciembre de 2003, tenía como principal objetivo garantizar un piso mínimo de 180 días efectivos de clases en todo el país, por lo que las provincias deberían sujetarse a ella pese a las huelgas y conflictos docentes que eventualmente interrumpan el dictado del ciclo lectivo. El texto de la norma señala que los 180 días serán fijos para los establecimientos en los que se imparta educación inicial, educación general básica o educación polimodal. Detalla que en caso de que las provincias no puedan saldar las deudas salariales del personal docente podrán solicitar asistencia financiera al Poder Ejecutivo. Señala la Ley que "Ante el eventual incumplimiento del ciclo lectivo anual a que se refiere el artículo precedente, las autoridades educativas de las respectivas jurisdicciones, deberán adoptar las medidas necesarias a fin de compensar los días de clase perdidos, hasta completar el mínimo establecido."[11]. En tanto que el Gobierno "brindará el financiamiento necesario para garantizar la continuidad de la actividad educativa tras evaluar la naturaleza y las causas de las dificultades financieras que fueren invocadas como causa de esos incumplimientos", dice el texto.

Es importante destacar que la Ley fue realizada en un marco de alta conflictividad docente ante los justos reclamos salariales. Además, en una clara continuidad con la política de los ´90, desde el Ministerio de Educación se argüía que, a mayor cantidad de días de clase, mejor sería la calidad de la educación, además de una vez más, responsabilizar a los docentes ante el posible incumplimiento de la pauta de 180 días de clase. Esto iba completamente en consonancia con una de las recomendaciones del Banco Mundial, el cual en uno de sus Documentos en 1996 señalaba la importancia del tiempo de instrucción, resaltando que la instrucción en clase es valiosa para todo estudiante pero es especialmente importante para los pobres quienes tienen poco tiempo y escasas oportunidades de aprender fuera de la escuela. A criterio del Banco Mundial son tres los factores que determinan el número anual de horas dedicadas a estudiar: la duración del año escolar en horas, la proporción de estas horas asignada a dicha materia y la cantidad de tiempo que se pierde a causas de cierres de la escuela, ausencia del maestro o los estudiantes y otras interrupciones, "(...)la cantidad de tiempo efectivo dedicado al aprendizaje está relacionada sistemáticamente con los resultados", decía dicho Documento[12]Es decir, a pesar de la supuesta diferenciación con el período anterior, se torna evidente la continuidad con dicho período.

III.2. Ley n° 26.058 de Educación Técnico Profesional

Esta Ley, que fuera sancionada en septiembre de 2005, tiene como gran objetivo vincular fuertemente la educación técnica con las nuevas necesidades empresariales e industriales de formación de obreros calificados. Es importante destacar que tras la devaluación, los empresarios e industriales se vieron en la necesidad de producir en el país lo que antes, con el 1 a 1, exportaban, pero se encontraron que, tras el vaciamiento de la educación técnica producida en la década del ´90, no había obreros calificados para tal producción. Por lo que la UIA y numerosos empresarios salieron a impulsar esta nueva Ley.

Vale recordar que la tras la sanción de las Leyes de Transferencia (1991) y Federal de Educación (1993), la educación técnica había pasado a ser responsabilidad de las provincias, pero como el modelo económico-productivo de los ´90 impulsaba fuertemente la exportación, la desindustrialización, la educación técnica pasó a un segundo plano y el hecho más elocuente lo muestra el mismo texto de la LFE que apenas si le dedica un párrafo a la educación técnica, que quedaba subsumida en la Educación Polimodal. Sin embargo, para este gobierno la educación técnica pasa a un primer plano tras las demandas del sector empresarial e industrial.

Si analizamos la letra de ley, veremos que la vinculación producción-trabajo-empleo-empresa se encuentra explícitamente a lo largo de todo el texto, pero además, se sigue prácticamente con la misma línea discursiva del anterior período, así conceptos como eficiencia, calidad, equidad, jerarquización docente, rendimiento, educación como motor de crecimiento económico, son nuevamente utilizados en el mismo sentido que en los años ´90.

Como ejemplo de la vinculación producción-trabajo-empleo-empresa, podemos citar el art. 8 que sostiene que "La educación técnico profesional tiene como propósitos específicos preparar, actualizar y desarrollar las capacidades de las personas para el trabajo, cualquiera sea su situación educativa inicial, a través de procesos que aseguren la adquisición de conocimientos científico-tecnológicos y el dominio de las competencias básicas, profesionales y sociales requerido por una o varias ocupaciones definidas en un campo ocupacional amplio, con inserción en el ámbito económico-productivo"; en el mismo sentido va el art. 14, al sostener que "Las autoridades educativas de las jurisdicciones promoverán convenios que las instituciones de educación técnico profesional puedan suscribir con las Organizaciones No Gubernamentales, empresas, empresas recuperadas, cooperativas, emprendimientos productivos desarrollados en el marco de los planes de promoción de empleo y fomento de los micro emprendimientos, sindicatos (...) El Poder Ejecutivo reglamentará los mecanismos adecuados para encuadrar las responsabilidades emergentes de los convenios"; y también queda explicitado en el art. 15: "El sector empresario, previa firma de convenios de colaboración con las autoridades educativas (...) favorecerá la realización de prácticas educativas tanto en sus propios establecimientos como en los establecimientos educativos, poniendo a disposición de las escuelas y de los docentes, tecnologías e insumos adecuados para la formación de los alumnos y alumnas. Estos convenios incluirán programas de actualización continua para los docentes involucrados". Como se puede ver claramente en estos artículos, la educación técnica está completamente vinculada las necesidades empresariales, y éstas pueden tener injerencia directa sobre la educación técnica, desde realizar convenios, la realización de prácticas educativas (léase pasantías gratis) de los estudiantes en las empresas, la formación específica de los docentes, en otras palabras, este Ley promueve que la educación técnica se adapte a las necesidades de los empresarios e industriales y que la escuela técnica sea la proveedora de mano de obra barata y ya disciplinada según los requerimientos empresariales. Por otro lado, en una misma línea a la de los ´90, esta tiene entre sus fines, objetivos y propósitos "Favorecer niveles crecientes de equidad, calidad, eficiencia y efectividad de la Educación Técnico Profesional, como elemento clave de las estrategias de inclusión social, de desarrollo y crecimiento socio-económico del país y sus regiones, de innovación tecnológica y de promoción del trabajo docente"[13]; la ley promueve la igualdad entre la educación pública y privada, pudiendo éstas últimas ser entonces subsidiadas (art.9); promueve la incorporación de "criterios de calidad y equidad" (art.10, inc.a), la posibilidad de "constituir consejos consultivos o colegiados donde estén representadas las comunidades educativas y socio-productivas" (art.10, inc. e).

Asimismo, la Ley crea el Consejo Nacional de Educación, Trabajo y Producción, de carácter "consultivo y propositivo", que su finalidad será el de "asesorar al Ministro de Educación" (art.46), tendrá por funciones: "gestionar y conciliar los intereses de los sectores productivos y actores sociales (...)"; "promover la vinculación de la educación técnico profesional con el mundo laboral (...)"; "proponer orientaciones para la generación y aplicación de fuentes de financiamiento (...)" (art.47), y estará conformado por "por personalidades de destacada y reconocida actuación en temas de educación técnico profesional, producción y empleo, y en su conformación habrá representantes del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Ministerio de Economía y Producción, del Consejo Federal de Cultura y Educación, de las cámaras empresariales - en particular de la pequeña y mediana empresa -, de las organizaciones de los trabajadores, incluidas las entidades gremiales docentes, las entidades profesionales de técnicos, y de entidades empleadoras que brindan educación técnico profesional de gestión privada (...)" (art.48)

Por último, y también en una clara línea de continuidad con la política educativa de los ´90, la ley, en el apartado sobre financiamiento, abre la posibilidad de inversión del sector privado en la rama, sosteniendo que "Créase el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional que será financiado con un monto anual que no podrá ser inferior al CERO COMA DOS POR CIENTO (0,2%) del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional (...) Este Fondo podrá incorporar aportes de personas físicas y jurídicas, así como de otras fuentes de financiamiento de origen nacional o internacional".[14] Asimismo, en esta ley impera la misma lógica de centralización de atribuciones en el Ministerio de Educación, que tiene por funciones establecer: la normativa general de la educación técnica profesional; los criterios y parámetros de calidad; la nómina de títulos técnicos medios y técnicos superiores; los criterios y estándares para la homologación de los títulos y los niveles de cualificación. Pero también impera la lógica descentralizadora en cuanto al financiamiento: "Es responsabilidad indelegable del Estado asegurar el acceso a todos los ciudadanos a una educación técnico profesional de calidad. La inversión en la educación técnico profesional se atenderá con los recursos que determinen los presupuestos Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda"[15]. Susana Vior (2005) sostiene que la Ley de Educación Técnico Profesional desde el punto de vista organizativo, continúa la línea de un gobierno central fuerte que ha optado por delegar en las jurisdicciones provinciales la responsabilidad por el funcionamiento de las instituciones (.) y se reserva poder para regular, reglamentar, definir criterios y parámetros, llevar a cabo programas de formación docente, etcétera. Es decir que, mientras los gobiernos provinciales deben asumir la responsabilidad académica y financiera del sistema, el Poder Ejecutivo Nacional se reserva la atribución de analizar, evaluar, e intervenir en la gestión y el control de los recursos técnicos y financieros, con el consecuente poder sobre el acceso al financiamiento interno y externo. Además se reserva la atribución de evaluar los sistemas educativos jurisdiccionales a través del sistema nacional de evaluación de la calidad. Como podemos advertir confluyen las características del Estado fuerte conservador donde se concentra el poder de control y decisión con el Estado Mínimo del liberalismo que pregona políticas de privatización para la escuela y que de esa manera corre al Estado se sus responsabilidades.

III.3. Ley n° 26.075 de Financiamiento Educativo

Hacia finales de 2005, se sanciona la Ley n° 26.075 de Financiamiento Educativo, que tiene como principal objetivo alcanzar una inversión en educación, compartida entre el gobierno nacional, las provincias y la CABA, al 6% del PBI en 2010. Esta Ley, que fuera presentada por el Ministro Filmus en el Precoloquio Cuyo del Instituto para el Desarrollo Empresarial (IDEA) ante los 500 hombres de negocios más importantes del país, en la que también se encontraban representantes de la Unión Industrial Argentina (UIA), de la Cámara de Comercio, de la Asociación Empresaria Argentina, de la Sociedad Rural y hasta Juan José Llach, ex ministro de educación de la De la Rúa, uno de los propulsores, junto a López Murphy, de la privatización y arancelamiento de la educación. También fue importante el papel que jugó en la redacción de esta Ley algunos gremios docentes como CTERA, UDA, SADOP y AMET.

En principio, la "nueva" Ley de Financiamiento parte de darse el mismo objetivo en la inversión educativa que su antecesora Ley Federal de Educación. Ambas leyes se ponen como meta el llegar el 6% del PBI (art. 1) como monto total de inversión. Solo que la Ley Federal se lo proponía en 1993 y esta lo hace 12 años después con el rotundo fracaso de la reforma educativa como antecedente directo. Asimismo, esta Ley, como lo hicieran también las leyes neoliberales de los ´90, se pone como objetivo "mejorar la eficiencia de los recursos con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad (...)"[16]. Esta propuesta de mejorar la eficiencia en el uso de recursos con el supuesto objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades tiene relación con la idea que persiguen los técnicos de educación del Banco Mundial respecto de los logros en Educación Primaria, estos sostenían que "(...) una prioridad de la educación primaria es incrementar el aprendizaje escolar de los niños (.) un segundo objetivo es brindar acceso a la escuela a todos los niños en edad escolar. El progreso en el logro de estos objetivos depende del uso eficaz de los recursos destinados a educación primaria (.) la mejora de la eficacia educacional puede resultar en ahorro de recursos"; respecto de garantizar la igualdad de oportunidades y el rol estratégico de la educación el Banco Mundial señala "la sociedad tiene intereses legítimos en la educación (.) hay dos razones que hacen imperativa una financiación pública substancial de la educación. En primer lugar la cantidad de inversión en capital humano no se alcanzará si los padres tienen que pagar la totalidad del costo de educar a sus hijos (.) En segundo lugar, puesto que la enseñanza primaria es el instrumento aceptado más poderoso para lograr movilidad económica y social, el interés de la sociedad por el bienestar de los sectores pobre exige que la educación se financie de modo que todos tengan acceso a ella independientemente de su capacidad de pago".[17] Luego de eso, aparecen (art.2) todas las metas incumplidas de la Ley Federal (inclusión de los menores de 5 años, erradicar el analfabetismo, garantizar la inclusión y permanencia en el sistema educativo). Allí donde la Ley Federal hablaba "desarrollar habilidades instrumentales, incorporando el trabajo como elemento pedagógico" (art. 16, LFE), esta ley dice "fortalecer la educación técnica y la formación profesional impulsando su modernización y vinculación con la producción y el trabajo" (art.2 inc.h.).

Pero además de las arriba mencionadas, existen otras similitudes con la Ley Federal de Educación, cuando ésta establecía el derecho de los docentes "a percibir una remuneración justa por sus tareas y capacitación" (art.46. inc.c); la Ley de Financiamiento dice que se pretende "mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes en todos los niveles del sistema educativo, la jerarquización de la carrera docente y el mejoramiento de la calidad en la formación docente inicial y continua" (art.2. inc.i), por lo que se desprende que plantea lo mismo, aunque en otras palabras, que la LFE: la flexibilización docente a través de la capacitación continua y la posibilidad concreta en ambas leyes de promover el salario por mérito, es decir a mayor "capacitación", mayor salario. Además, en su art. 10, la Ley dice que "El MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente" lo que posibilitaría la modificación de los Estatutos Docentes.

Esta ley de financiamiento mantiene el esquema descentralizado que se había adoptado en los años ´90. Porque el Estado Nacional solo aporta el 40% del financiamiento y el 60% restante lo aportan las provincias. Es decir que pondrá menos de la mitad de los recursos, pero obliga a las provincias a cumplir con las metas diseñadas por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa y del INDEC (art. 8), bajo la pena de restringir los aportes de la Nación a aquellas provincias que no cumplan las condiciones que impone el gobierno nacional (art.17). Otro punto para destacar es que esta Ley crea el Programa Nacional de Compensación Docente cuyo objetivo será "contribuir a la compensación de las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evalúe fehacientemente que, a pesar del esfuerzo financiero destinado al sector y de las mejoras de la eficiencia en la asignación de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades" (art.9).

Por otra parte, es el Ministerio de Educación el que fijará las metas anuales a alcanzar por las provincias a través de convenios con ellas para la asignación de recursos financieros, tanto de origen nacional y provincial, y a su vez determinará los mecanismos de evaluación destinados a verificar su correcta asignación (art.12), y las provincias sólo podrán acceder a los recursos financieros del Estado (el 40%) sólo si cumplen las condiciones y requisitos que les impone el Ministerio de Educación, es decir, aquí se puede observar que se sigue manteniendo el esquema de los años ´90 de descentralización en lo financiero y centralización en lo que hace a ejecución y evaluación.

III.4. Ley n° 26.206 de Educación Nacional

  • La etapa de la "consulta y el debate"

En el mes de mayo de 2006 el Gobierno Nacional y el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación lanzan la convocatoria para "debatir" una nueva Ley Nacional de Educación. "Al debatir esta ley ponemos en el centro de la discusión el modelo de país que queremos para las próximas décadas"[18], sostuvo el Presidente N. Kirchner en la presentación del "Documento para el Debate", que se presentó el 23 de mayo de 2006 en el Salón Blanco de la Casa de Gobierno. En ese acto también se encontraban presentes, entre otros, el titular de la CTERA, Hugo Yasky; representantes de la CGT encabezados por Hugo Moyano; representantes de organismos de DD.HH.; miembros de distintas confesiones religiosas, el CONSUDEC, y también no faltaron a la cita empresarios como Santiago Soldati (Comercial del Plata) y Luis Pagani (Arcor).[19]

"La consulta y los debates serán orientados por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, en coordinación con el Consejo Federal de Cultura y Educación. Aspiramos a una participación de todos los actores sociales (...) A través de la Comisión de Ministros (...) se convocará al conjunto de los actores del sistema educativo: organizaciones gremiales docentes y no docentes, de padres, de estudiantes y de asociaciones vinculadas tanto a la educación de gestión estatal como privada, etc. Al mismo tiempo, deberá convocar a importantes actores sociales comprometidos con la realidad educativa: representantes de los medios de comunicación, del mundo del trabajo y la producción, las iglesias, las organizaciones no gubernamentales y los movimientos populares"[20], además de esta "amplia" convocatoria para discutir del documento oficial, se incluía un cronograma en donde estaban detalladamente programado el calendario a seguir, que culminaría en octubre del mismo año, es decir, el debate sobre la nueva Ley de Educación Nacional apenas si duraría menos de seis meses. Sobre esta supuesta convocatoria al debate y sobre los principales lineamientos del Documento, numerosas organizaciones y colectivos docentes de oposición formularon muchas críticas, entre ellas puedo destacar:

  • El documento oficial no realiza un verdadero diagnóstico de las causas de la actual situación educativa. No toma en cuenta el malestar de los trabajadores y estudiantes que habitan las escuelas. No menciona las condiciones de pobreza económica en que los docentes y estudiantes realizan sus tareas de enseñanza-aprendizaje.

  • No realiza autocrítica alguna de las propias responsabilidades de la llamada Reforma Educativa de los 90.

  • Se condiciona el debate, ya que no se da tiempo para profundizarlo. Se promueve la respuesta a 20 preguntas que abundan en cuestiones de menos polémicas y se dejan por fuera del debate los principios centrales de la Reforma.

  • Los principales responsables como autores intelectuales de la Ley Federal de Educación, como Filmus y Tedesco, también son principalísimos protagonistas del documento oficial.

  • El documento oficial es ahistórico y atemporal.

  • Convierte a los docentes y a gran parte de la sociedad en parte de una manipulación organizada del consenso que ayuda a legitimar lo que otros ya han decidido.[21]

III.5. El texto de la Ley de Educación Nacional. Continuidades con la Ley Federal

Para el análisis de la LEN, tomaré algunas cuestiones que me parecen centrales y que guardan una continuidad con la Ley Federal de Educación y con las políticas educativas neoliberales de la década del ´90:

  • El papel del Estado

Según constaba en la LFE, "El Estado nacional tiene la responsabilidad principal e indelegable de fijar y controlar el cumplimiento de la política educativa (...)" (art.2); "El Estado nacional, las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Bs. As., garantizan el acceso a la educación en todos los ciclos, modalidades y regímenes especiales (...), con la participación de la familia, la comunidad, sus organizaciones y la iniciativa privada" (art.3); "El Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., se obligan, mediante la asignación en los respectivos presupuestos educativos a garantizar el principio de gratuidad (...)"(art. 39).

Según consta en la LEN, "El Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen la responsabilidad principal e indelegable de proveer una educación integral, permanente y de calidad para todos/as los/as habitantes de la Nación, garantizando la igualdad, gratuidad y equidad en el ejercicio de este derecho, con la participación de las organizaciones sociales y las familias" (art.4); "El Estado Nacional fija la política educativa y controla su cumplimiento con la finalidad de consolidar la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales" (art.5); "El Estado garantiza el ejercicio del derecho constitucional de enseñar y aprender" (art.6).

Como puede verse, son notables, a pesar de las vueltas discursivas a la que apela la LEN, las continuidades que guarda esta normativa con su antecesora de los ´90, el Estado sigue reservándose fuertes palancas de poder en lo que respecta a la regulación y control de la política educativa (Estado evaluador), sin embargo, sigue el mismo proceso de descentralización en cuanto a la responsabilidad por la prestación y el financiamiento de la educación, poniendo todo el peso en las provincias. Vale recordar que esta descentralización-centralización implicó transferir responsabilidades económicas a las provincias a fin de reducir el gasto público, acentuar el papel subsidiario del Estado, debilitar las organizaciones gremiales docentes, etc. Aquí creo conveniente citar a Paviglianitti, la cual sostiene que "(...) depende de la posición que sustente el PEN en la materia, que ejerza un rol principal o que se coloque en un rol subsidiario. En este último caso tenderá a desligarse de los servicios a su cargo. Históricamente, esta posición usó dos vías: el fomento de la privatización de las actividades educativas o la transferencia de servicios a otras instancias del gobierno –provincias o municipios-. Estas acciones fueron realizadas sin una redefinición de las distintas instancias del gobierno –federal, provincial y municipal- y del papel que le corresponde a los planteles privados o particulares"[22]. Por otra parte, creo pertinente señalar el aporte que a este respecto hace Roberto Miranda, quien sostiene que "(...) alrededor del nuevo papel del Estado y de la "accountability"[23] en la cuestión de los servicios públicos, se estructuraron dos alternativas: una es la descentralización, y la otra es la privatización", respecto a la privatización, el autor sostiene que esta "se apoya en lo más amplio del concepto de mercado" y respecto de la descentralización, el autor asevera que "la política educativa descentralizadora en el contexto del nuevo rol del Estado, profundizada durante los años 80, se diversificó a través de tres variantes según el actor al cual se le transfirió una cuota importante en la toma de decisiones: los gobiernos estaduales, provinciales o locales (municipales); los padres de los escolares; los profesionales de la gestión educativa" y mas adelante agrega que "(...)las alternativas descentralizadoras tanto en beneficio de los gobiernos locales como en beneficio de los padres de los escolares, si bien guardan diferencias entre si, forman parte ambas de la ola reformista referenciada en la propuesta de un nuevo rol para el Estado y la "accountability" en el campo de los servicios públicos".[24] De esta manera, puede verse como en el texto de la nueva ley de educación nacional este tipo de descentralización se encuentra presente en su art. 6, el cual reza que "Son responsables de las acciones educativas el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los términos fijados por el artículo 4° de esta ley; los municipios, las confesiones religiosas reconocidas oficialmente y las organizaciones de la sociedad; y la familia, como agente natural y primario"[25], salvo que a diferencia de su antecesora LFE, se agrega a las organizaciones de la sociedad civil y esto va en consonancia con lo que destaca Miranda, quien sostiene que "El paradigma de la participación en el marco de las responsabilidades escolares, no tiene por objetivo su canalización a través su canalización a través de la creación de estructuras u organizaciones. Se descarta la institucionalización de la participación. El acento de este enfoque está puesto en la idea de que la vinculación entre la escuela y la sociedad no pasa por los "cuerpos representativos" en los que participarían los padres de los escolares. Lo que se dice es que esta variante puede tanto colectivizar intereses que no son colectivizables, como así también burocratizar decisiones en nombre de una representación que efectivamente no es tal".[26]

Por último, particular atención merece el art. 10 de la LEN, que dice que "El Estado Nacional no suscribirá tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio que impliquen concebir la educación como un servicio lucrativo o alienten cualquier forma de mercantilización de la educación pública", sin embargo este postulado parece ser contradictorio con la actitud del Gobierno nacional que suscribió un canje de deuda por inversión en educación con el gobierno de España, abriéndole la posibilidad a suscribir éstos acuerdos a los Organismos Internacionales de Crédito o a la iniciativa privada. Por otra parte, este artículo choca fuertemente con la Ley de Educación Superior que concibe a esta como un servicio que puede ser comprado.

  • El papel de la Iglesia y la familia.

En este punto, no se han producido modificaciones entre la LFE y la LEN, tal como lo había solicitado la Iglesia Católica y el CONSUDEC. Se manifiesta esta continuidad entre el art. 4 de la LFE y el art. 6 de la LEN: "(...) Son responsables de las acciones educativas el Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los términos fijados por el artículo 4° de esta ley; los municipios, las confesiones religiosas reconocidas oficialmente y las organizaciones de la sociedad; y la familia, como agente natural y primario". Por otra parte, en el Cap. VII "Derechos y Deberes de los padres, madres y tutores/as" se sostiene que: "Los padres, madres o tutores/as de los/as estudiantes tienen derecho a: a) Ser reconocidos/as como agentes naturales y primarios de la educación (...) c) Elegir para sus hijos/as o representados/as, la institución educativa cuyo ideario responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas". (art. 128). También es más que importante mencionar que no se menciona la laicidad de la educación. Entonces, la continuidad se torna más que evidente. Aquí vale la pena citar los aportes de Sara Finkel, quien al respecto sostiene que en la concepción de la nueva derecha "(...) la autoridad de la familia ocupa un lugar destacado (...) el núcleo de la "defensa de la familia" reside en el carácter disciplinario, como instancia primaria de la socialización en la obediencia", y agrega que "el otorgar un mayor protagonismo a la familia en el control de la educación que reciben sus hijos no va mas allá de la elección de escuela o de la fiscalización como usuario de la actividad del docente, lo cual, dicho sea de paso, contribuye aún más a la descualificación del profesor"[27].

Esto también está íntimamente atado a lo que analizaba en el punto anterior en cuanto al papel principal o subsidiario del Estado. Desde la óptica neoconservadora, se hacen aportes para reforzar el rol subsidiario del Estado y, por lo tanto colocan la centralidad de la responsabilidad por el desarrollo de la educación en los individuos, las familias y las Iglesias como agentes educadores; de esta manera, la responsabilidad primaria es la de las instituciones privadas, permitiendo de esta manera la libre competencia entre las instituciones y los individuos, y siguiendo el paradigma neoliberal, sólo de esta manera el sistema funcionará con eficiencia y calidad. En la posición subsidiaria del Estado que se coloca la Iglesia Católica, la función de este deberá ser entonces la de apoyar al sector privado a través de diversos medios, como por ejemplo, subsidiar a la educación privada. Según un Documento producido por la Conferencia Episcopal Argentina[28]estos reclaman para sus instituciones tener programas propios, realizar la selección autónoma de los docentes y no docentes que trabajan en sus establecimientos, poseer la capacidad de otorgar títulos con validez académica y habilitación profesional y, además que el financiamiento de sus institutos se realice con fondos públicos. Reclama estas medidas en nombre de los principios de los "derechos de la persona humana a la educación", de "la libertad de opiniones educativas", "pluralismo escolar", "autonomía pedagógica de los establecimientos privados" y del "aporte estatal al financiamiento de los establecimientos privados".

  • Sobre la "calidad de la educación"

Tal como se expresa en un trabajo elaborado por AMSAFE "La calidad educativa es reivindicada como el fundamento de las políticas educativas porque las acciones de gobierno se piensan en función de la calidad educativa: porque el trabajo docente es evaluado a partir del logro de la calidad educativa y porque todas las instancias de participación toman como objetivo el logro de la calidad educativa"[29]. De esta manera, el logro de la calidad educativa sigue siendo un fetiche tal como lo era en la anterior LFE. Podemos ver esta continuidad mas claramente entre el Título IX "De la Calidad de la Educación y su Evaluación", en donde se explicita que "El Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., deberán garantizar la calidad de la formación impartida en los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales mediante la evaluación permanente del sistema educativo (...) para este fin deberá convocar junto con el Consejo Federal de Cultura y Educación a especialistas de reconocida idoneidad e independencia de criterio (...)" (art.48); "La evaluación de la calidad en el sistema educativo verificará la adecuación de los contenidos curriculares de los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales (...)" (art.49). La LEN avanza mucho más aún que su antecesora en cuanto al dilema de la calidad educativa, incluso dedicándole todo un Título "De la Calidad Educativa", y en el Cap. I, Disposiciones Generales, sostiene que "Para asegurar la buena calidad de la educación, la cohesión y la integración nacional y garantizar la validez nacional de los títulos correspondientes, el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación: a) Definirá estructuras y contenidos curriculares comunes y núcleos de aprendizaje prioritarios en todos los niveles y años de la escolaridad obligatoria, b) Establecerá mecanismos de renovación periódica total o parcial de dichos contenidos curriculares comunes, c) Asegurará el mejoramiento de la formación inicial y continua de los/as docentes como factor clave de la calidad de la educación, d) Implementará una política de evaluación concebida como instrumento de mejora de la calidad de la educación, conforme a lo establecido en los artículos, e) Estimulará procesos de innovación y experimentación educativa, f) Dotará a todas las escuelas de los recursos materiales necesarios para garantizar una educación de calidad, tales como la infraestructura, los equipamientos científicos y tecnológicos (...)" (art.85)

En el Cap. III "Información y Evaluación del Sistema Educativo" de la LEN se explicita que "El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tendrá la responsabilidad principal en el desarrollo e implementación de una política de información y evaluación continua y periódica del sistema educativo para la toma de decisiones tendiente al mejoramiento de la calidad de la educación" (art.94); "La política de información y evaluación se concertará en el ámbito del Consejo Federal de Educación. Las jurisdicciones participarán en el desarrollo e implementación del sistema de evaluación e información periódica del sistema educativo, verificando la concordancia con las necesidades de su propia comunidad en la búsqueda de la igualdad educativa y la mejora de la calidad" (art.96). Y como si fuera poco, la LEN crea el Consejo Nacional de Calidad de la Educación, en el ámbito del Ministerio de Educación, "como órgano de asesoramiento especializado, que estará integrado por miembros de la comunidad académica y científica de reconocida trayectoria en la materia, representantes de dicho Ministerio, del Consejo Federal de Educación, del Congreso Nacional, de las organizaciones del trabajo y la producción, y de las organizaciones gremiales docentes con personería nacional", este Consejo tendrá por funciones "a) Proponer criterios y modalidades en los procesos evaluativos del Sistema Educativo Nacional, b) Participar en el seguimiento de los procesos de evaluación del Sistema Educativo Nacional, y emitir opinión técnica al respecto, c) Elevar al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología propuestas y estudios destinados a mejorar la calidad de la educación nacional y la equidad en la asignación de recursos, d) Participar en la difusión y utilización de la información generada por dichos procesos, e) Asesorar al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología con respecto a la participación en operativos internacionales de evaluación" (art.98).

Entonces, la LEN profundiza mucho más que la LFE la construcción de una ideología educativa centrada en el concepto de calidad como conocimientos definidos por expertos, aplicadas por maestros y evaluadas por el sistema. Tal como sostiene Pablo Imen "(...) este saber experto impuesto implica tanto aquello que los alumnos deben aprender como lo que los docentes deben enseñar, reproduciendo una cadena de sometimientos y enajenaciones sobre el sentido de la propia educación (...) en este esquema cabe preguntarse cuáles son los fines educativos realmente existentes. Como construir desde esta lógica autoritaria y dogmática (pues el conocimiento se digiere y se mide según los cánones tecnoburocráticos) una educación para la autonomía de pensamiento en lugar de involuntarios deglutidores de conocimientos a evaluar cuya duración es cada vez más breve"[30]. El concepto de calidad ha sido y es el que más impacto ha tenido en la modificación de la mentalidad para pensar los problemas educativos. Ya hace algunas décadas, Milton Friedman, sostenía que "el número de estudiantes ha descendido; el número de escuelas ha disminuido. Y sospechamos que pocos lectores pondrán objeciones a la proposición siguiente: la calidad de la instrucción ha bajado aún más que su cantidad. Indudablemente es la misma historia de las calificaciones cada vez más bajas registradas en los exámenes normalizados. Es claro el descenso en los resultados obtenidos"[31]. Este diagnóstico que hacía Friedman fue el mismo que desarrollaron los Organismos Internacionales de Crédito en sus "recomendaciones" y que luego estaría en los diagnósticos de los tecnócratas argentinos. el dilema de la calidad de la educación fue la puerta de entrada para la evaluación de las instituciones escolares. El concepto de calidad pone la mirada en el producto final, es decir que, más que debatir lo que ocurre adentro de las escuelas como espacio de producción de cultura, se evalúan los resultados en términos de exámen de conocimientos mínimos aprendidos. Vale la pena mencionar que el objetivo que persiguen las pruebas nacionales de evaluación, en la perspectiva neoliberal, es contribuir a la formación de un "mercado escolar" donde la competencia por la calidad sea su elemento dinamizador. También me parece pertinente mencionar que así como la LEN crea el Consejo Nacional de Calidad de la Educación, en el ámbito del Ministerio de Educación, ya hace más de una década, y en el marco de reestructuración del Ministerio de Educación como consecuencia de la aplicación de la LFE, se creaba el SINEC (Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad) y que ya en el gobierno de la Alianza pasó a formarse el Instituto Nacional de la Calidad Educativa, con una fuerte tendencia privatizadora de los mecanismos de producción de información. Por lo expuesto, es que podemos concluir que la LEN mantiene una evidente continuidad en este punto.

  • La Formación Docente

Al igual que lo hacía su antecesora LFE, la LEN promueve la formación docente en servicio. Esto no es mas ni menos que seguir con las recomendaciones del Banco Mundial con la finalidad de reducir el presupuesto en educación. La recomendación es reducir la educación inicial prolongada y concentrar esfuerzos en la formación en servicio como forma de reducir los presupuestos. El Banco Mundial señala "La capacitación en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los maestros y las prácticas pedagógicas conexas es especialmente eficaz cuando esta directamente vinculada a la práctica en el aula"[32], por otra parte, la LEN toma a la formación docente como "política nacional" y señala entre uno de sus objetivos "a) Jerarquizar y revalorizar la formación docente, como factor clave del mejoramiento de la calidad de la educación (...)"[33], aquí vemos que nuevamente se apela a la misma retórica de los Organismos Internacionales de Crédito, los cuales sostenían que "hay firmes argumentos que con toda justicia indican que aún en aquellos casos en los cuales se deberían aumentar los ingresos de los docentes, dichos aumentos deberían estar dedicados a reforzar el enlace entre la remuneración y la calidad educativa"[34], como vemos, el tema de la calidad nuevamente aparece como un tema central para los OI, y esto también se ve plasmado en el texto de la LEN. Si bien no se hace mención explícita al concepto de "profesionalización", como se hace en gran parte del texto de la ley, se recurre a vueltas discursivas como "la formación docente tiene la finalidad de preparar profesionales capaces de enseñar, generar y transmitir los conocimientos y valores necesarios para la formación integral de las personas, el desarrollo nacional y la construcción de una sociedad más justa. Promoverá la construcción de una identidad docente basada en la autonomía profesional (...)"[35]. Esta apelación a la profesionalización docente encubre mecanismo ideológico que tiene como objetivo la cooptación de los docentes como ejecutores de esta recentralización conservadora. Al decir de Finkel, bajo la apariencia de estimular la participación, creatividad y responsabilidad profesional, se puede ocultar un proceso de manipulación.

Ahora bien, será el Ministerio de Educación de la Nación a través del Instituto Nacional de Formación Docente quien será el encargado de acordar las políticas y los planes de la formación docente y los lineamientos para la organización y administración del sistema y los parámetros de calidad que orienten los diseños curriculares (art. 74), en donde además, el nuevo organismo será responsable de "a) Planificar y ejecutar políticas de articulación del sistema de formación docente inicial y continua, b) Impulsar políticas de fortalecimiento de las relaciones entre el sistema de formación docente y los otros niveles del sistema educativo, c) Aplicar las regulaciones que rigen el sistema de formación docente en cuanto a evaluación, autoevaluación y acreditación de instituciones y carreras (...), d) Promover políticas nacionales y lineamientos básicos curriculares para la formación docente inicial y continua, e) Coordinar las acciones de seguimiento y evaluación del desarrollo de las políticas de formación docente inicial y continua, f) Desarrollar planes, programas y materiales para la formación docente inicial y continua y para las carreras de áreas socio humanísticas y artísticas, g) Instrumentar un fondo de incentivo para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema formador de docentes, h) Impulsar y desarrollar acciones de investigación y un laboratorio de la formación, i) Impulsar acciones de cooperación técnica interinstitucional e internacional" (art.76). Pero además, el Ministerio de Educación de la Nación, en acuerdo con el Consejo Federal, tendrá la potestad de "establecer los criterios para la regulación del sistema de formación docente y la implementación del proceso de acreditación y registro de los institutos superiores de formación docente, así como de la homologación y registro nacional de títulos y certificaciones" (art.78).

Es decir, aquí puede notarse una nueva re-centralización de funciones en cuanto a la función de la formación docente, la gestión y financiamiento de la formación docente en Institutos terciarios permanece provincializada, mientras que los planes de formación docente, los lineamientos de política educativa, la organización curricular, el desarrollo de materiales y por supuesto la evaluación es fuertemente centralizada en el Ministerio de Educación. Aquí se nota con claridad esa notoria línea de continuidad con la política educativa neoliberal en cuanto al papel de "mero ejecutor" que le es asignado al trabajador de la educación, en donde nuevamente es sometido a la política que se dicta desde lo más alto (el Ministerio), que el debe trasmitir en el aula y que luego, una vez más, su tarea será evaluada desde arriba. De esta manera, la formación docente queda "atada" a los parámetros que determinarán los tecnócratas y expertos del Ministerio, no pudiéndole otorgar libertad y autonomía a los Institutos de Formación Docente y a las Universidades que realizan formación docente a elaborar sus propios planes de estudio y sus lineamientos de política académica. Tal como señalan Vior y Brusilovsky "(...) la condición de aplicación de estas especificaciones dan lugar a que se caiga en los "modelos" construidos centralmente. En efecto, a las escuelas llegan, por diversas vías, documentos producidos por personal técnico de los organismos centrales del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, profesionales que cuentan con condiciones de formación y de contratación que les permite concentrarse en la elaboración de esos materiales. En cambio los docentes y aún los funcionarios jurisdiccionales, por condiciones objetivas de trabajo, tienen limitadas las posibilidades de disponer de tiempo para consultas bibliográficas y para reuniones que les permitan hacer propuestas que superen la simple reproducción de los documentos técnicos, que terminan constituyéndose así en prescripciones"[36]; por otra parte, estas mismas autoras señalan que "las características con las que se organiza la formación de los docentes más que una cuestión técnica destinada al mejoramiento de la calidad, es uno de los mecanismos adoptados por el Estado para ejercer el control sobre ellos y –a través suyo- sobre la instalación y mantenimiento de decisiones tomadas centralizadamente".[37] Esta manera en la cual se concibe al docente como mero ejecutor, lleva a los trabajadores de la educación a su proletarización, ya que el trabajo docente queda determinado por las condiciones del modo de producción capitalista que lleva al docente a su descualificación, que al decir de Jiménez Jaen "la descualificación en educación tiene que ver con que los docentes son despojados de su cualificación para el trabajo, de sus funciones conceptuales, de su autonomía y un aumento de la supervisión"[38].

Conclusión

Luego de haber analizado sintéticamente la política educativa desde 2003 a la fecha y habiendo tenido en cuenta para ello las cuatro leyes que se sancionaron en este período (Leyes de los 180 días de clase, de Educación Técnico Profesional, de Financiamiento y de Educación Nacional) puedo establecer como conclusión que, hay una clara continuidad en la política educativa de este período con la de los años "90, es decir, los puntos sustanciales de la política educativa neoliberal aún permanece, en muchos casos revestida por una retórica de corte populista y neo-desarrollista, dado que en los textos de las leyes busca otorgarle a la educación un sin número de "bondades", como la que otorgará justicia social, la educación como llave para el desarrollo, la educación para mayor empleabilidad, etc., es decir, una educación de calidad asegurará estas cuestiones. Las políticas educativas desde 2003 siguen la misma línea ideológica que la de los años 90 y siguen en general las recomendaciones de los Organismos Internacionales de Crédito, como ejemplo de ellos, podemos ver las notorias continuidades que existen entre las leyes analizadas y las consideraciones que se hacían una década atrás en el Documento de CEPAL / UNESCO, que en líneas generales giraban en torno a cuatro ejes: a) acceso igualitario a una enseñanza primaria de buena calidad, b) asignación de la pertinencia de la educación secundaria; c) recuperación de la pertinencia de la educación superior y d) asignación del financiamiento de acuerdo con criterios de equidad y de eficiencia en función de costos sociales.

Como ejemplos claros de las continuidades, puedo citar que en este período se ha tendido hacia una nueva re-centralización de poder en el Ministerio de Educación, ya que, al igual que en los años ´90, no se hace responsable de garantizar la educación pero si se reserva las palancas de poder que le garantizan el control de la política educativa. Mecanismos de regulación como la evaluación de calidad, los contenidos curriculares, las relaciones laborales y formación de los docentes, etc. En cuanto al financiamiento la continuidad es clara, el Estado sigue dejando la mayor carga de este en manos de las Provincias, pauta lo mismo que había ya pautado más de una década atrás su antecesora Ley Federal de Educación, pero ahora, con mucha más "autoridad", el Estado se otorga el derecho de sancionar a las provincias que no cumplan las metas fijadas por el Ministerio de Educación. Podría decirse entonces que, la política educativa actual, a pesar de la retórica, no parece revertir los puntos mas cuestionados. Quisiera destacar que, al momento de hacer el cierre del presente trabajo, se anunció que el gobierno nacional pagará toda la deuda pendiente con el Club de París. Lo hará de contado y apelando a las reservas de libre disponibilidad del Banco Central. Se trata de una medida similar a la que implementó Néstor Kirchner para cancelar la deuda con el FMI. Este pago de contado que se realiza en el mismo momento en que se sostiene, desde distintas instancias del gobierno, que no hay dinero para dar respuesta a reclamos de docentes, estatales y profesionales de la salud que en muchos lugares del país reclaman por sus haberes.

Bibliografía y Material de Consulta

  • AMSAFE Rosario, "Material para discutir el Proyecto de Ley de Educación Nacional. Una propuesta para los docentes", 2006

  • Banco Mundial: "Prioridades y estrategias para la educación", Washington D.C., 1996

  • Banco Mundial, "Educación Primaria", Washington DC., 1991

  • Calcagno, Alfredo Eric y Calcagno, Eric, "Perspectivas de la deuda externa", Le Monde Diplomatique, Edición Cono Sur, número 65, noviembre 2004

  • Colectivo de Docentes, "Con la nueva Ley de Educación argentina: La Reforma Contraataca", 2006, www.docentesdeizquierda.com.ar

  • Coraggio, J. L. (1995): "Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿Sentido oculto o problemas de concepción?", Ponencia presentada en "O Banco Mundial e as Políticas de Educaçao no Brasil" Sao Paulo.

  • Diario Clarín, "Arrancó el debate por la Ley de Educación", 23 de mayo de 2006

  • Documento para el Debate sobre la Ley Nacional de Educación, mayo 2006

  • Ezcurra, A.M.: "¿Qué es el neoliberalismo? Evolución y límites de un modelo excluyente", Lugar Editorial, Buenos Aires, 1998

  • Finkel, Sara M. de: "Crisis de acumulación y respuesta educativa de la nueva derecha", Revista Argentina de Educación, Año VIII, Nº 14, Buenos Aires,1991

  • Imen, P., "Crítica de la calidad educativa como fetiche ideológico. Una respuesta desde el marxismo a las mitologías ministeriales, 2006

  • Isuani, E. R. Lo Vuolo y E. Tenti Fanfani: El Estado Benefactor. Un paradigma en crisis, Miño y Dávila, CIEPP, Buenos Aires. [Cáp. I], 1991

  • Ley Federal de Educación n° 24.195

  • Ley de los 180 días de clase n° 25.864

  • Ley de Educación Técnico Profesional n° 26.058

  • Ley de Financiamiento n° 26.075

  • Ley de Educación Nacional n° 26.206

  • Ley de Educación Superior n° 24.521

  • Paviglianitti, N.; "Neoconservadurismo y Educación. Un debate silenciado en la Argentina del 90"; Libros del Quirquincho

  • Vior, S., Brusilovsky, S.; "Formación de docentes en Argentina. Preocupación técnica – proyecto político", UNLu, 1998

 

 

 

Autor:

Gustavo Racovschik

Estudiante de la Carrera de Cs. de la Educación, Universidad Nacional de Luján, Argentina

[1] Márquez, A.; "La quiebra del sistema educativo argentino", Libros del Quirquincho

[2] Borón, A.; "Estado, capitalismo y democracia en América Latina"; Imago Mundi, Bs. As., 1991, Cap. II

[3] Ezcurra, A.M. (1998): "¿Qué es el neoliberalismo? Evolución y límites de un modela excluyente", Lugar Editorial, Buenos Aires

[4] Ídem.

[5] Ibidem.

[6] Márquez, A.; "La quiebra del sistema educativo argentino", Libros del Quirquincho

[7] Vior. S. (dir) (1999) Estado y Educación en las provincias Miño y Dávila Madrid.

[8] Coraggio, J. L. (1995): "Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿Sentido oculto o problemas de concepción?", Ponencia presentada en "O Banco Mundial e as políticas de Educaçao no Brasil" Sao Paulo

[9] Lemos, M.L; Wiñar, D.; "De la fragmentación a la desintegración del sistema educativo", UNLu, 2005

[10] Si bien es el Ministro Filmus quien impulsa la iniciativa del Canje de Deuda por Educación, ésta no es nueva ni mucho menos innovadora, ya en un Informe de la UNESCO de 1996, conocido como Informe Delors se recomendaba "Estimular la conversión de la deuda a fin de compensar los efectos negativos que tienen sobre los gastos de educación las políticas de ajuste y de reducción de los déficits internos y externos" y fue en el año 2001 donde este proyecto se hizo mucho más explícito, en el Documento "Educación para todos en las Américas, Marco de Acción Regional" (UNESCO, Banco Mundial, PNUD; Santo Domingo, 10-12 febrero de 2001), suscripto por todos los países de América Latina y el Caribe, en donde se comprometen a "(...)Buscar de manera mas extensa mecanismos alternativos de financiamiento de la educación, tales como condonación y canje de deuda externa".

[11] Ley n° 25.864, art. 2

[12] Banco Mundial (1996.): "Prioridades y estrategias para la educación", Washington D.C.

[13] Ley n° 26.058, art. 6 inc. f

[14] Ley n° 26.058, art. 52

[15] Ley n° 26.058, art. 51

[16] Ley n° 26.075, art.1

[17] Banco Mundial (1996.): "Prioridades y estrategias para la educación", Washington D.C.

[18] Diario Clarín, "Arrancó el debate por la Ley de Educación", 23 de mayo de 2006

[19] Ídem.

[20] Documento para el Debate sobre la Ley de Educación Nacional, pág.55, mayo de 2006

[21] AMSAFE Rosario, "Material para discutir el Proyecto de Ley de Educación Nacional. Una propuesta para los docentes", 2006

[22] Paviglianitti, N.; "Neoconservadurismo y Educación. Un debate silenciado en la Argentina del 90"; Libros del Quirquincho

[23] "Accountabillity": Evaluación de los resultados. Toda inversión humana y material debe ser auditada; lo que implica relacionar costo-beneficio y mensurar la eficiencia del servicio. Esta orientación hizo que el concepto de mercado predominara cualitativamente por sobre el concepto de Estado. Roberto Miranda, "La reforma del Estado y las reformas educativas: descentralizaciones y Nuevos movimientos sociales", Revista IRICE, n° 8, 1994

[24] Miranda R.; "La reforma del Estado y las reformas educativas: descentralizaciones y Nuevos movimientos sociales", Revista IRICE, n° 8, 1994

[25] Ley n° 26.206 de Educación Nacional

[26] Idem.

[27] Morgenstern de Finkel, S.; "Crisis de acumulación y respuesta educativa de la Nueva Derecha", Revista Argentina de Educación, Año VIII, N° 14, Bs. As., 1991

[28] Conferencia Episcopal Argentina, "Educación y Proyecto de Vida", Bs. As., 1985

[29] AMSAFE Rosario, "Material para discutir el Proyecto de Ley de Educación Nacional. Una propuesta para los docentes", 2006

[30] Imen, Pablo; "Crítica de la calidad educativa como fetiche ideológico. Una respuesta desde el marxismo a las mitologías ministeriales, 2006

[31] Friedman, M. y R.; "Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo económico", Planeta Agostini

[32] Banco Mundial, "Educación Primaria", Washington DC, 1991

[33] Ley n° 26.206 de Educación Nacional, art. 73

[34] Vegas, E., Pritchett, L., Experton, W.; "Como atraer y retener docentes calificados en la Argentina: Impacto del nivel y la estructura de la remuneración", Banco Mundial, 1999

[35] Ley n° 26.206 de Educación Nacional, art. 71

[36] Vior, S., Brusilovsky, S.; "Formación de docentes en Argentina. Preocupación técnica - proyecto político", UNLu, 1998

[37] Ídem.

[38] Jiménez Jaen, M.; "Los enseñantes y la racionalización del trabajo en educación. Elementos para una crítica de la teoría de la proletarización de los enseñantes", Revista de Educación, n° 285, Madrid, 1988


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