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El presupuesto general de la República y el presupuesto del Poder Judicial en el Perú (página 2)



Partes: 1, 2

2. NATURALEZA DE
LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO

Respecto a su naturaleza, principios
constitucionales y características el Tribunal
Constitucional mediante sentencia recaída en el Expediente
Nº 004-2004-CC/TC ha establecido lo siguiente:

La Ley Anual de Presupuesto es el
instrumento legal mediante el cual el sector
público periódicamente programa sus
actividades y proyectos en
atención a sus metas y objetivos. En
ese sentido, tal como lo establece el artículo 77° de
la Constitución Política, la
administración económica y financiera del
Estado se rige
por la Ley de Presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de
la
República.

En esa perspectiva, resumen los fines de la actividad
presupuestal
en los cuatro siguientes:

  • Facilitar el conocimiento y control
    político-parlamentario del programa económico
    del Ejecutivo.

  • Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la
    fiscalización administrativo-financiera por parte de
    la Contraloría General de la
    República.

  • Prever los posibles efectos económicos y
    sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales
    durante un ejercicio presupuestal.

  • Interpretar, a través de los programas de
    obras, servicios y cometidos, el sentido de la noción
    bien común.

Considera que el Presupuesto como institución
básica del derecho
público, debe entenderse a la luz de las cuatro
perspectivas siguientes:

  • a. Perspectiva
    política
    .- Es un instrumento clave en el
    desenvolvimiento de las funciones de gobierno y
    control.

En el ámbito gubernativo expresa la
decisión legislativa relativa al financiamiento
de la orientación de la política
económica y la aprobación del programa
detallado de la ejecución o realización de obras,
servicios y
cometidos (actividades) estatales.

En el ámbito contralor expresa una
autorización legislativa limitativa del Ejecutivo que
facilita la fiscalización del Legislativo y de la
Contraloría General  de la República, relativa
a la ejecución de la política económica y,
particularmente, de la habilitación de las competencias para
la realización de los gastos e inversiones
públicas. Dicha acción
contralora se presenta de manera dual: precautoriamente, mediante
la autorización del gasto vía la aprobación
de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante el
examen de la Cuenta General de la República.

  • b. Perspectiva económica.- Es un
    instrumento insoslayable para la aplicación de la
    política económica que guía la conducta
    de los agentes económicos.

  • c. Perspectiva administrativa.- Es un
    instrumento contable de previsión y un texto
    confrontativo que establece un balance de resultados de la
    gestión gubernamental durante un determinado
    lapso.

  • d. Perspectiva jurídica.- Emana
    de un acto legislativo que otorga eficacia y valor
    jurídico a la política económica. Dado
    su carácter jurídico, se presenta como la
    condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza
    algunas de sus competencias.

En suma, el presupuesto se configura como una ley en su
cabal sentido, ya que, a pesar de provenir de una iniciativa
ajena al Parlamento, éste, después de la
correspondiente discusión, puede modificar total o
parcialmente el proyecto
presentado por el Ejecutivo.

Restringiendo la temática presupuestal a lo
político y jurídico, cabe señalar que la
decisión parlamentaria es simultáneamente de
previsión y autorización.

3. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
PRESUPUESTARIOS

El Tribunal Constitucional ha establecido que la
actividad presupuestal se rige por los once principios
siguientes:

  • 1. Principio de legalidad.- Previsto en
    el artículo 78.° de la Constitución, que
    establece una reserva de ley respecto al instrumento
    normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que
    sólo mediante un dispositivo de dicho rango se puede
    aprobar o autorizar la captación de los ingresos
    fiscales y efectuar los gastos de la misma naturaleza. Por
    consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de
    Presupuesto, es jurídicamente imposible proceder a la
    ejecución presupuestal.

Este principio dispone, adicionalmente, que la
elaboración y aprobación del presupuesto
está condicionado a requisitos de forma y tiempo que no
pueden ser inobservados.

  • 2. Principio de competencia.- Previsto
    en los artículos 78.°, 79.°, 80.°,
    160.° y 162.° de la Constitución, que delimita
    la esfera de actuación y funciones de las
    instituciones del Estado en el inicio del proceso que culmina
    con la promulgación de la Ley de
    Presupuesto.

  • 3. Principio de justicia
    presupuestaria.-
    Contemplado en los artículos
    16.° y 77.° de la Constitución, que establece
    que la aprobación o autorización para la
    captación de ingresos y la ejecución de gastos
    supone un compromiso con la consagración de valores
    comunitarios  y la construcción del bien
    común.

  • 4. Principio de equilibrio financiero.-
    Previsto en el artículo 78.° de la
    Constitución, que establece que el presupuesto debe
    contener todos los ingresos y gastos del Estado debidamente
    balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal
    genere un proceso perturbador de la normal marcha
    económica del país.

  • 5. Principio de unidad.- Previsto en el
    artículo 77.° de la Constitución, que
    establece que el presupuesto debe incluir la totalidad de los
    recursos y gastos considerados para un ejercicio presupuestal
    dentro de un solo y único texto normativo.

  • 6. Principio de exactitud.- Previsto en
    el artículo 77.° de la Constitución, y que
    impone consignar la totalidad de los recursos y gastos
    fiscales en atención al verdadero y real rendimiento
    de las fuentes de percepción de renta estatal,
    constituyéndose en la descripción cabal de las
    funciones y servicios que efectuará el órgano
    ejecutivo en su condición de responsable de la
    administración.

  • 7. Principio de anticipación.-
    Previsto en los artículos 78.° y 80.° de la
    Constitución, que presupone la obligación de
    que la Ley de Presupuesto sea aprobada con anterioridad a su
    ejecución, y que, para ello, el Estado programe
    financiera y administrativamente sus actividades y proyectos,
    en atención a determinadas y preestablecidas metas y
    proyectos.

  • 8. Principio de anualidad.- Previsto en
    el artículo 77.° de la Constitución, y por
    el cual la ejecución presupuestal debe realizarse
    dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un
    año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31
    de diciembre. Dicho plazo se justifica porque las situaciones
    financieras son variables en el tiempo.

  • 9. Principio de programación.-
    Previsto en el artículo 77.° de la
    Constitución, que señala la obligatoriedad de
    la determinación de las metas previstas  del
    gasto público para el desarrollo nacional. Dicho
    principio supone la necesidad de exponer las políticas
    de acción gubernamental que deberán ejecutar
    las entidades públicas en cada ejercicio presupuestal.
    La programación  presupuestal conlleva un proceso
    permanente de raciocinio, proyección y
    previsión, que permite el establecimiento de
    determinadas metas gubernamentales que obligan necesariamente
    a la asignación de recursos
    económicos.

  • 10. Principio de estructuración.-
    Previsto en el artículo 77.° de la
    Constitución, que establece que la
    configuración de la Ley del Presupuesto se sujeta a
    dos ámbitos: el gobierno central y las instancias
    descentralizadas que comprenden el universo de órganos
    y organismos dotados de autonomía (Banco Central de
    Reserva, Tribunal Constitucional, etc.).

  • 11. Principio de no afectación.-
    Previsto en el artículo 79.° de la
    Constitución, que señala como regla general que
    los recursos del Estado deben formar una única
    argamasa económica, tornando indistingible el origen
    de su procedencia a fin de que sean utilizados para cubrir la
    totalidad de los gastos. La verificación
    práctica de dicho principio comporta el impedimento de
    que determinados ingresos fiscales sean empleados para cubrir
    gastos específicos.

4. CARACTERÍSTICAS DEL
PRESUPUESTO

Finalmente, el Tribunal Constitucional manifiesta que
entre las principales características que presenta la Ley
General de Presupuesto, se cuentan las siguientes:

  • a) Es un acto de previsión y
    ordenamiento, destinado a regular la función
    administrativa y financiera del Estado.

  • b) Es un acto de autorización de
    ejecución del gasto público, concedida por el
    Congreso mediante ley expresa y especial.

  • c) Tiene un plazo legal determinado y
    expiratorio para la autorización de ejecución
    del gasto público (un año).

  • d) La existencia esencial de ejecución
    del gasto público, bajo responsabilidad
    funcional.  Para tal efecto, existen medidas de control
    para el correcto uso de la autorización
    concedida.

  • e) La programación y ejecución es
    concordante con los criterios de eficiencia de las
    necesidades sociales básicas y de
    descentralización.

  • Presupuesto del
    Poder Judicial

    Una importante referencia para el estudio del
    Presupuesto Anual del Poder
    Judicial, es la sentencia del Tribunal Constitucional
    recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC, en donde el
    Poder
    Judicial demando al Poder Ejecutivo vía Conflicto
    de Competencia, sentencia de fecha 31 de
    diciembre de 2004 (El Peruano, 12/01/2005).

    En la sentencia del tribunal Constitucional, se
    establece que el Poder Ejecutivo, no puede modificar el
    proyecto de presupuesto que presenta el Poder Judicial, dada
    la independencia de este y su condición de
    poder del Estado. Lo cual constituye una importante
    reafirmación de la autonomía de cada uno de
    poderes del Estado, tal como lo establece la
    Constitución Política del
    Perú.

    Asimismo, se exhorta al Poder
    Legislativo para que se dicte una ley mediante la cual se
    establezcan los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder
    Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo cual dio origen a la
    Ley Nº 28821, Ley de coordinación entre el Poder
    Judicial y el Poder Ejecutivo para la Programación y Formulación del
    Presupuesto Institucional del Poder Judicial.

    1. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
    CONSTITUCIONAL

    La sentencia del Tribunal Constitucional
    recaída en el EXP. Nº 004-2004-CC/TC,
    señala que en última instancia lo que plantea
    la Constitución Política, respecto al tema
    presupuestario, es que los Poderes del Estado concierten una
    equitativa asignación de los recursos
    públicos a través de todo el proceso
    presupuestario, tanto en la etapa de formulación del
    proyecto general –que deberá presentar el
    Ejecutivo– como en el momento de discusión y
    posterior aprobación por parte del Congreso de la
    Republica.

    En este sentido, indica que si bien la Carta
    Magna reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la
    iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de
    presupuesto, es decir sólo él es el habilitado
    para iniciar el procedimiento
    legislativo que culminará con la aprobación del
    proyecto de ley, esto no quiere decir que no exista una
    previa coordinación y negociación, propia de un sistema
    democrático, a los efectos de determinar los montos y
    las asignaciones presupuestarias que corresponde a los
    diferentes organismos estatales.

    Así el Poder Ejecutivo no podrá
    modificar la propuesta de presupuesto elaborada por el
    Judicial, al momento de consolidar el proyecto de Ley de
    presupuesto del sector público, decisión que
    también incluyó una exhortación al
    Legislativo para que norme la coordinación entre el
    Ejecutivo y el Judicial en esta materia, y
    otra adicional para que el Poder Judicial plantee una
    política judicial de corto, mediano y largo plazo que
    sirva de insumo al Congreso para la aprobación de su
    presupuesto.

    Estando en la fase de elaboración
    presupuestal, es necesario insistir en el eje de
    "participación", hecho que, bajo la concepción
    de las autoridades judiciales, parecería plasmarse
    únicamente en la realización de cinco reuniones
    macrorregionales, con la presencia de presidentes de Corte,
    trabajadores judiciales y representantes de los colegios de
    abogados, principalmente, para tomar nota de los
    requerimientos de cada jurisdicción. Entendemos que el
    espíritu de esta medida busca expresar el interés en que las decisiones referidas
    a la conducción de la administración de justicia
    nazcan del consenso con otros actores del Estado así
    como de la sociedad
    civil (qué duda cabe que la CERIAJUS fue una
    experiencia notable en esta misma línea), buscando
    así implantar una política de
    participación y transparencia que sirva de hilo
    conductor para contribuir a la legitimidad institucional del
    Poder Judicial.

    • 2. COMITÉ DE COORDINACIÓN
      ENTRE EL PODER JUDICIAL Y PODER EJECUTIVO

    El Congreso de la Republica en cumplimiento de la
    exhortación realizada por el Tribunal Constitucional
    en el Expediente 004-2004-CC/TC, emitió la Ley Nº
    28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y
    el Poder Ejecutivo para la Programación y
    Formulación del Presupuesto Institucional del Poder
    Judicial, con el objeto de establecer los mecanismos
    especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y
    el Poder Judicial, con la finalidad de conjugar esfuerzos
    para asignar los recursos suficientes y necesarios al Poder
    Judicial, en concordancia con los que establece los
    artículos 78º y 145º de la
    Constitución Política del Perú, y en
    concordancia con lo que establece la Ley Nº 28411, Ley
    General del Sistema Nacional de Presupuesto
    Público, Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y
    sus modificatorias, Ley Nº 28112, Ley Marco de la
    Administración Financiera del Sector
    Público, y Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional
    de Inversión Pública.

    El Comité de Coordinación se conforma
    por:

    • a) El Presidente del Poder
      Judicial;

    • b) Dos Vocales Supremos del Poder
      Judicial;

    • c) El Presidente del Consejo de
      Ministros;

    • d) El Ministro de Economía y
      Finanzas; y,

    • e) El Ministro de Justicia.

    El Comité de Coordinación es convocado
    para su instalación a iniciativa del Titular de la
    Presidencia del Consejo de Ministros. En la convocatoria se
    indica fecha y lugar. El Comité de Coordinación
    tiene las siguientes funciones:

    • 1. Conjugar esfuerzos para consensuar los
      recursos económicos necesarios y suficientes,
      tomando como referencia el Marco Macroeconómico
      Multianual.

    El Comité puede invitar, de ser el caso, a
    funcionarios del Sector Público para que participen en
    las reuniones de trabajo.

    • 2. Los recursos económicos
      consensuados en el numeral precedente, serán
      puestos en conocimiento de los titulares del Poder
      Judicial, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo a
      más tardar el 15 de junio.

    • 3. Difundir las acciones y actividades,
      llevadas a cabo por el Comité, en las
      páginas web y/o portales del Poder Judicial y la
      Presidencia del Consejo de Ministros.

    El Poder Judicial presenta al Poder Ejecutivo, a
    través de la Presidencia del Consejo de Ministros, a
    más tardar el 31 de julio, su Proyecto de Presupuesto
    Institucional para el ejercicio fiscal siguiente, consignado
    en los aplicativos informáticos presupuéstales
    que previamente haya remitido el Poder Ejecutivo para tal
    fin.

    • 3. PRESUPUESTO DEL PODER JUDICIAL
      2009

    Para el Presupuesto del Poder Judicial 2009, la
    conformación del Comité de Coordinación
    fue la siguiente:

    PODER
    JUDICIAL

    PODER
    EJECUTIVO

    Dr. Francisco Távara

    Dr. Jorge Del Castillo
    Gálvez

    Dr. Javier Villa Stein

    Dr. Luís Carranza – Dr.
    Luís Valdiviezo

    Dr. José Luis Lecaros

    Dra. Rosario Fernández

    3

    El Techo Presupuestal asignado por el Ministerio de
    Economía y Finanzas,
    a través de la Dirección Nacional del Presupuesto
    Público, fue de 983 millones de nuevos soles, mientras
    que la propuesta del Poder Judicial ascendía a la suma
    1 429 millones nuevos soles, existiendo una diferencia de 446
    millones de nuevos soles.

    Al final, luego del debate
    correspondiente en el Pleno del Congreso de la
    República, el presupuesto aprobado para el Poder
    Judicial para el año 2009 fue de 1 081 millones 580
    350 nuevos soles, los cuales permiten entre otras cosas,
    priorizar las metas de la institución respecto a la
    continuidad del Nuevo Código Procesal Penal en todo el
    país, así como el otorgamiento de bonos
    excepcionales a los trabajadores judiciales.

    Asimismo, de acuerdo a lo aprobado por el Congreso
    de la República, el Poder Judicial podrá
    contratar mayor personal,
    entre jueces y personal administrativo, para poner en
    ejecución el nuevo ordenamiento penal en las sedes
    judiciales programadas.

    Asimismo, es interesante analizar la relación
    de los ingresos per
    cápita, es decir, cuánto presupuesto dispone
    cada institución por trabajador anualmente:

    PRESUPUESTO PER
    CÁPITA INSITUCIONAL

    DEPENDENCIA

    PER
    CÁPITA

    Ministerio de
    Justicia

    292 493

    Consejo Nacional de la
    Magistratura

    157 514

    Congreso de la
    República

    146 193

    Tribunal
    Constitucional

    128 149

    Contraloría
    General

    121 411

    Ministerio
    Público

    94 784

    Poder Judicial

    53 582

    Fuente: PIA 2008 y PEA Marzo 2008, WEB
    institucional

    De otro lado, es importante analizar la
    participación del presupuesto del Poder Judicial en el
    Presupuesto General de la República por toda fuente de
    financiamiento:

    PRESUPUESTO PODER JUDICIAL
    VS

    PRESUPUESTO GENERAL DE LA
    REPUBLICA

    Año

    Presupuesto
    General

    de la
    República

    Presupuesto de Poder
    Judicial

    Participación
    %

    2006

    50 862 270

    727 627

    1.43%

    2007

    61 626 986

    839 963

    1.36%

    2008

    71 049 787

    980 845

    1.38%

    2009

    72 355 497

    1 081 580

    1.49%

    A pesar de un ligero aumento en el porcentaje de
    participación del Presupuesto del Poder Judicial, sus
    autoridades no se encuentran conformes con el trabajo
    que se realiza en el Comité de Coordinación ya
    que el techo presupuestal fijado por el Ministerio de
    Economía y Finanzas para el presupuesto del 2009,
    solamente tomo en cuenta el 72% del proyecto de su
    presupuesto proyectado, dejando sin financiamiento diversas
    acciones
    como son la modernización de los despachos judiciales
    para una adecuada atención a los justiciables, el
    Plan Nacional
    de Descarga Procesal, la creación de Juzgados de Paz
    Letrado en zonas alto andinas, etc.

    Adicionalmente, la Ley de Presupuesto del Sector
    Público para el Año Fiscal 2009 autoriza a los
    Gobiernos Regionales a donar terrenos al Poder Judicial para
    la construcción de despachos judiciales.
    Esto permitiría dotar de una mejor infraestructura a
    los magistrados de todo el país.

    4. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL AL PRESUPUESTO DEL
    PODER JUDICIAL

    La Constitución Política de 1993 no
    establece un porcentaje respecto al presupuesto del Poder
    Judicial, a diferencia de la Constitución de 1979 que
    en su artículo 238º señalaba que el
    Presupuesto del Poder Judicial no podía ser menos del
    dos por ciento del presupuesto de gastos corrientes para el
    Gobierno
    Central.

    Por su parte la Comisión Especial para la
    Reforma Integral de la Administración de Justicia –
    CERIAJUS señala en sus recomendaciones de
    índole económica respecto a un presupuesto
    fundamental para la reforma, que el presupuesto del Poder
    Judicial no podrá ser objetado en tanto no supere el
    4% del Presupuesto General de la República.

    Al respecto, es interesante apreciar el tratamiento
    constitucional en otros países:

    TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
    DEL PODER JUDICIAL

    COSTA RICA

    6% Ingresos Ordinarios

    EL SALVADOR

    6% Ingresos Corrientes del Presupuesto del
    Estado

    PARAGUAY

    3% Presupuesto Público
    Total

    HONDURAS

    3% Presupuesto de Ingresos
    Netos

    PANAMÁ

    2% Ingresos Corrientes del Gobierno
    Central

    VENEZUELA

    2% Presupuesto Ordinario
    Nacional

    Fuente: CEJAMERICAS "Reporte de la
    Justicia" Segunda Edición (2004-2005)

    Constitución Política de
    Panamá

    Conclusiones

    • Lamentablemente el mecanismo establecido por la
      ley de coordinación no ha permitido consensuar
      formalmente los recursos económicos necesarios y
      suficientes. Existiendo malestar tanto en el Poder
      Judicial como en el Poder Ejecutivo.

    • Debe existir una mayor voluntad política
      para que la propuesta de presupuesto judicial se geste de
      manera plural y abierta y que, de esta manera, refleje
      fielmente las demandas de reforma hasta hoy ausentes en
      los pedidos de mayores recursos.

    • El Poder Judicial debe elaborar un convincente y
      competente Plan Estratégico Institucional de
      Política Judicial, que persuada a los diversos
      sectores de la sociedad de sus fortalezas y bondades, a
      fin de crear la suficiente corriente de opinión
      pública que respalde el pedido de mayores recursos
      económicos.

    • Se debería estudiar la conveniencia de
      reformar la Constitución Política
      estableciendo un porcentaje mínimo para el
      Presupuesto de Poder Judicial, de esta manera se
      reforzaría su autonomía institucional, ya
      que actualmente este poder no puede enfrentarse a los
      políticos, es decir, al Ejecutivo y al
      Legislativo, porque depende de ambos para la
      aprobación de su presupuesto anual.

    Bibliografía

    • Monroy Gálvez, Juan, "De la
      administración de justicia al Poder Judicial" en
      Cuadernos de política judicial Nº 1
      ,
      PUCP, Lima 2003.

    • Arce Meza, Fernando A. "El presupuesto
      gubernamental en el Perú: historia y
      perspectivas
      ", Ed. San Marcos, Lima,
      1990.

    • Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector
      Público para el Año Fiscal 2009.

    • Ley Nº 29290, Ley de Endeudamiento del
      Sector Público para el Año Fiscal
      2009.

    • Ley Nº 29291, Ley de Equilibrio Financiero
      del Presupuesto del Sector Público para el
      Año Fiscal 2009.

    • Ley Nº 28821, Ley de coordinación
      entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo para la
      Programación y Formulación del Presupuesto
      Institucional del Poder Judicial.

    • Diario de los Debates de la Primera Legislatura
      Ordinaria de 2008 – 21ª Sesión Matinal
      del miércoles 26 de noviembre de 2008 –
      Debate Presupuestal.

    • Exposición del Presidente del Poder
      Judicial ante el Pleno del Congreso de la Republica el 26
      de noviembre de 2008.

    • Dictamen de la Comisión de Presupuesto y
      Cuenta General de la República del Período
      Legislativo 2001-2006, recaído en los proyectos de
      Ley Nº 12592, 13097, 13185, 13373, 13716, 14573,
      14607, 14612 y 14631.

     

     

     

     

     

    Autor:

    José Fco. Villena
    Changanaqui

Partes: 1, 2
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