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Fundamentos del derecho de reversión y su perspectiva desde el derecho condicional suspensivo (página 2)




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Estos antecedentes, pero especialmente el último, son los que motivan y propician el objeto del presente trabajo, el cual pretende de alguna manera introducirse en algunos aspectos doctrinales sobre la institución del derecho reversional español, desde la perspectiva de su configuración legal, fundamentación, nacimiento y fin.

Los distintos fundamentos del derecho de reversión

Una de las más polémicas sentencias que ha pronunciado el Tribunal Constitucional señalaba como fundamento para su resolución:

..no resulta ocioso hacer algunas consideraciones previas sobre este derecho de reversión en la expropiación a efectos de clarificar el alcance de la excepción que aquí se denuncia. No cabe duda que el art. 33.3 de la Constitución no ha incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación el derecho de reversión que es, en consecuencia, un derecho de configuración legal. (Cursiva mía)[3]

Esta es la interpretación que el Tribunal Constitucional hizo respecto al contenido del artículo 33 de la Constitución Española en la polémica Sentencia del caso RUMASA. A partir de esta afirmación jurisprudencial, varias fueron las sentencias que parten de la consideración de que el derecho de reversión no es un derecho con raíz constitucional sino de mera configuración legal[4]La citada jurisprudencia y doctrina que iremos señalando a posteriori abrieron el camino para la regulación de este precepto al promulgarse el 5 de noviembre de 1999 la Ley 38/1999 Ley Ordenación de la Edificación, que determina aspectos esenciales sobre la reversión, connotándose un distingo entre la causa que origina la expropiación y el destino del bien expropiado.

En efecto la citada norma con la distinción efectuada, parece contestar el cuestionamiento de cuál es la justificación del derecho de reversión, o por lo menos en qué se fundamenta éste. En esta circunstancia, es necesario distinguir entre los supuestos que dan lugar al ejercicio del mismo, y ello pese a que la ley les aplique un mismo régimen que ahora, tras la LOE, ha sido matizado.

Al haber ejercitado la Administración, la potestad prevista en el artículo 33.3 de la Constitución Española; empero no así realizar la obra o no establecer el servicio que motivó la expropiación, supuesto al que hay que asimilar la existencia de partes sobrantes, puesto que respecto a éstas no se ha realizado tampoco la causa; es claro que no se han cumplido con los elementos esenciales de la expropiación forzosa. No podemos entender ésta como consumada pese a que, hemos de reconocer que la Ley por una ficción atribuye tales efectos una vez producida la privación. Falta el cumplimiento de la causa expropiandí[5]y si esta resulta ser un requisito imprescindible para la expropiación, un presupuesto para poder ejercitarla, es evidente que no puede entenderse tampoco cumplida la expropiación. Estamos en este caso ante un supuesto de invalidez, a nuestro juicio originario[6]

La doctrina para tratar de explicar lo indicado; en cuanto a la naturaleza y fundamento del derecho reversional es muy frondosa. Son varias las posturas teóricas que se erigen sobre este derecho, la mayor parte de estas buscan hacerse con la verdad y buscar el eco unísono de haber encontrado una respuesta que explique los distintos presupuestos que originan y fundamentan a la reversión.

En esa circunstancia, se pasa a detallar algunas teorías que tuvieron acogida doctrinal como jurisprudencial:

A) El derecho de reversión como acción reivindicatoria

La acción reivindicatoria es una acción real, que nace del derecho patrimonial; está dirigida a obtener el reconocimiento del citado derecho y la restitución de la cosa a su dueño. Para que proceda esta acción deben concurrir los siguientes presupuestos: propiedad sobre el bien; posesión de la cosa por un tercero; y singularidad del bien. Esta acción real únicamente le corresponde al propietario frente al poseedor sin título.

Esta postura propia del Derecho Privado, ha tenido alguna acogida y ha servido incluso de fundamento al Tribunal Supremo para emitir la STS de 22 de junio de 1991:

. la doctrina reiterada de este Alto Tribunal en el sentido de que los condóminos son, en realidad propietarios de toda la cosa común al mismo tiempo que de una parte abstracta del mismo, y les corresponden todos los derechos de la propiedad con la amplitud que abarca el concepto jurídico del dominio (S. 4-2-57), pudiendo ejercitar la acción reinvindicatoria en beneficio de la Comunidad. (Cursiva mía)[7]

Esta elucubración doctrinal ha fijado su atención en el derecho real existente y en el germen expectativo de propiedad que aún le asiste al reversionista. Sin embargo, estas consideraciones no pueden ser tomadas por válidas, puesto que el eje de acción sobre el que rota la acción reinvindicatoria es la titularidad del bien, mientras que el principal efecto que genera la expropiación es la extinción de la titularidad del bien que tenía el expropiado, pues éste ya no reviste la calidad de propietario[8]

Así pues el artículo 53 LEF establece que:

El acta de ocupación, que se extenderá a continuación del pago, acompañada los justificantes mismo, >será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros públicos se inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada(cursiva mía).

B) El Derecho de reversión como una carga o modo

Otro criterio que se erigió respecto a la fundamentación del derecho de reversión es el considerar a éste como una carga legal. Esta teoría tuvo como a su máximo expositor en España a Pérez Moreno[9]

La carga es una obligación accesoria que puede potestativamente imponerse al beneficiario en los negocios a título gratuito. Es un límite a la liberalidad o un gravamen que pesa sobre ésta.

El acto expropiatorio, válidamente consumado, pero sin haberse afectado el bien a utilidad pública, esta subordinado a una carga, con efecto o condición resolutorio en caso de incumplimiento[10]

Según esta postura, al producirse la afectación de un bien o derecho por parte de la Administración expropiante, o más exactamente el beneficiario de la expropiación –sea o no la Administración expropiante- adquiere un modo o carga. Obtiene el bien o derecho expropiado con el gravamen de realizar materialmente el fin por el que se expropió -realizar la obra o establecer el servicio-. En caso de incumplimiento se revocaría la adquisición por el nacimiento del derecho de reversión[11]

La causa que motiva el cumplimiento de este fin debe ser previa, prevista e inmodificable. Esta situación opera como una carga, la cual debe ser necesariamente cumplida por el expropiante o su beneficiario, ya que en el supuesto de no satisfacerse efectivamente, procedería la restitución de los bienes y derechos expropiados, si esta fuera la voluntad del expropiado.

Lo cierto es que aun cuando indudablemente existe el incumplimiento de una carga, ésta no resulta o no tiene por que ser necesariamente vista bajo el prisma de la culpabilidad e ilicitud. Basta que objetivamente se dé para que entre en funcionamiento el instituto reversional, teniendo por efectos de este incumplimiento, que se abre la posibilidad de una resolución ex nunc de los efectos del negocio jurídico expropiatorio, invistiendo al expropiado de una potestad de readquirir, o restablecer, los bienes o la situación jurídica económica alterada por la expropiación[12]

Sin embargo, y adhiriéndome al criterio del Dr. GIMENO FELIÚ, el parecer expuesto no es suficiente para justificar la fundamentación de este derecho, puesto que una cosa es la mecánica operativa de la figura y otra la fundamentación dogmática de la misma. Por ello, puede aceptarse que la reversión resulta del incumplimiento de la carga pero la fundamentación de la misma no puede residir en ella[13]En todo caso resulta difícil subsumir técnicamente la reversión dentro del concepto de carga toda vez que, por un lado esta opera en transmisiones gratuitas, y la expropiación por antonomasia, evidentemente no lo es, y por otro, la obligación de cumplir la finalidad de utilidad publica o interés social constituye la propia esencia de la expropiación, no una obligación accesoria[14]

C) La reversión como incumplimiento del fin

Un otro enfoque sobre la fundamentación del derecho de reversión es el que destaca JUAN MANUEL ALEGRE ÁVILA, para el que, el incumplimiento, la no realización o frustración del fin de la expropiación dan lugar a la reversión.

La esencia de esta postura parte de la distinción entre fin y causa expropiatoria, entre el destino concreto de los bienes o derechos expropiados y la causa abstracta que ha de cumplir toda expropiación.

Para el citado autor, la reversión expropiatoria ha de ser explicada en la no consumación del fin de la expropiación -la no ejecución de la obra pública o el no establecimiento del servicio público-. Se dará lugar a la reversión cuando entre la no realización de la obra o el establecimiento de los bienes y derechos opere una conexión que ponga de manifiesto la evidente desvinculación entre aquellos bienes y la consumación del fin expropiatorio. Conexión que, en último término, remite a una cuestión de ruptura del nexo causal que evidencie la frustración, respecto de los concretos bienes o derechos afectados, del fin que legitimó la expropiación[15]

La consideración de la reversión desde la perspectiva del incumplimiento del fin puede ser cierta en algunos supuestos pero no en todos, ya que al haberse aprobado la Ley de Ordenación de la Edificación[16]se han producido modificaciones de las que puedo concluir –en cuanto a esta temática refiere- que causa de utilidad pública o interés social y destino fin concreto no han identificarse. Lo que compromete a la Administración es el cumplimiento causal. Pero cumplimiento causal y cumplimiento del fin específico que motivó la expropiación no siempre habrán de coincidir. Lo que propiciará que esta disociación no siempre dará derecho a la reversión.

Así, a nuestro juicio, queda ya desprovisto el parecer que emitió en su día el Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, al señalar que: Toda la expropiación queda vinculada al destino invocado como causa expropiatoria. El beneficiario queda gravado con la carga de realizar ese destino, y de esta realización depende en definitiva la validez de la expropiación misma, en cuanto que su incumplimiento inviste al sujeto expropiado de un derecho de retrocesión, reempción o reversión sobre el bien expropiado[17](cursiva mía).

La distinción entre fin y causa no es necesaria ya, porque, se trata de aspectos de un mismo fenómeno. Si bien durante mucho tiempo pudieron identificarse dada la imposibilidad de alterar el destino inicial de los bienes expropiados y la exigencia de que ambos, fin y causa, coincidiesen, tras la LOE es posible, como se analizará, su disociación. El fin no puede ser irrelevante y estará siempre en conexión con la causa, pero las excepciones al ejercicio del derecho de reversión introducidas hacen prueba de que lo importante en todo caso es el cumplimiento causal, y no siempre el del fin[18]

D) La reversión como consecuencia de una invalidez sucesiva sobrevenida

La construcción de la tesis, basada en la invalidez sucesiva sobrevenida, es la que mayor apoyo a tenido tanto en la doctrina, como en la jurisprudencia[19]Esta construcción teórica considera la reversión como un fenómeno de invalidez sucesiva sobrevenida por la desaparición del elemento esencial de la causa que la motiva; esto es, que concurren situaciones posteriores imputables a la Administración expropiante o al beneficiario expropiado, que dimanan en el no establecimiento del servicio o la ejecución de la obra que motivó la expropiación, así como también, si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciere la afectación.

Los máximos representantes de esta teoría son el Profesor EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA y el Profesor JOSÉ BERMEJO VERA. El primero, dogmáticamente señala que hay que calificar a la reversión como un fenómeno de "invalidez sucesiva" sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa; precisamente porque la causa expropiandi se configura como el destino a que se afecta el bien expropiado tras la expropiación, resulta normal su consideración ex post[20]El segundo señala que, (.)Sus efectos, sin embargo, se producen, no desde el origen, sino ex nunc; es decir, desde que desaparece la causa y no desde que se llevó a cabo la expropiación, pues la validez originaria y temporal de esta no se pone en cuestión, materializándose tal invalidez sobrevenida por medio de una transmisión a la inversa y con devolución, asimismo, de las prestaciones que en su día se realizaron entre expropiante y expropiado[21]

El origen formativo de esta tendencia y conceptualización, provienen de doctrina italiana[22]pero en mayor manifiesto de la obra de SANTI ROMANO, mismo qué al efectuar observaciones sobre la validez de los actos administrativos; señala que, la invalidez sucesiva de un acto se da por causas posteriores a su formación, el acto se vicia y, por esta razón, posteriormente es susceptible de ser considerado nulo o de ser anulable. Es decir que un acto, válidamente surgido, que existe inicialmente conforme al ordenamiento jurídico –no importa si este ha empezado a surtir o no eficacia– por determinadas circunstancias, puede posteriormente ser declarado nulo, es decir, que posteriormente en otra fase de su existencia ingresa en un estado patológico.

La invalidez sucesiva conforme explica SANTI ROMANO[23]comporta tres etapas:

a) Un acto que, en un primer momento, consta de todos los elementos necesarios para su nacimiento y no tiene ningún vicio, al menos ningún vicio que comprometa su existencia.

b) Un segundo momento, en el que, el acto llega a ser alcanzado por un defecto o por un vicio, que sea realmente tal y que no se resuelva en un simple obstáculo o impedimento a su eficacia.

c) Como consecuencia de los momentos anteriores, el acto devenga nulo o anulable.

Para este autor los supuestos de invalidez sucesiva de un acto, pueden ser originados por diferentes causas, verbigracia: Por mutamenti delle leggi o di altre norme giuridiche, por cambio o mutación de la ley. Otro es, al momento della sua formazione, que los actos en los que los requisitos legales para la formación de un acto no solo subsisten al momento de su formación sino que se prolongan indefinidamente. Una tercera hipótesis que entiende GIMENO FELIU[24]es: Para que subsista la validez del acto sea necesario que perduren ciertos requisitos o elementos más o menos implícitos como puede ser el fin. En este caso -en el que podría encajar el incumplimiento de la causa expropiandi- la Administración tiene la obligación de extinguir, sustituir o modificar el acto así invalidado -lo que la diferencia de la revocación-. Esta hipótesis es distinta de aquella en la que las circunstancias no invalidan el acto, sino que lo hacen ineficaz. En este caso el acto no sería objeto de anulación por que no se encuentra viciado en modo alguno. (Cursiva mía).

Los efectos de la invalidez sucesiva del acto, servirán a los partidarios de esta posición doctrinal, para señalar que los conceptos de validez o eficacia jurídica, juegan un rol de importancia, puesto que: La invalidez es una calificación puramente teórica, derivada de la constatación de desajuste entre la estructura real del acto y la estructura del tipo normativo; en tanto que la ineficacia, en sentido estricto, es un dato empírico derivado de la comprobación de que, de hecho, el acto en cuestión no ha producido efectos, con independencia del origen de dicha circunstancia. De este modo no existe una correlación automática entre validez y eficacia, de un lado; y entre invalidez e ineficacia del otro[25]Así de esta forma también se explica los efectos ex nunc de la reversión expropiatoria, es decir, que la acción de reversión no afectará la validez originaria de la expropiación[26]

Las primeras objeciones planteadas a esta teoría provienen de la propia escuela italiana. Así, para SANDULLI[27]no hay nunca invalidez sucesiva si ésta no tiene efectos ex tunc. Por otra parte, para G. ZANOBINI[28]el que sobrevengan nuevos hechos no puede influir en la validez del acto administrativo, tratándose en estos casos más bien de una derogación del acto administrativo. En esta misma línea A. PIRAS, señala que, la anulabilidad debe ser restituida a su esencia que reside en el momento de su formación, en el momento que adquiere relevancia jurídica y fuerza imperativa. En consecuencia, la modificación de la Ley o de la calificación jurídica del objeto del acto; la modificación de la disciplina legal, o, el cambio de al menos alguno de los presupuestos necesarios del procedimiento, en la medida que no son circunscribibles al momento de la formación del acto, no abre un nuevo término de impugnación. Por ello, para A. PIRAS no se ve de que sirve hablar ilegitimidad sobrevenida cuando no para explicar ningún efecto retroactivo, a lo da lugar es una caducidad (o ineficacia)[29].

Por otra parte, en el Derecho español, son varios los detractores de la teoría de la invalidez sobrevenida; así por ejemplo, JOSE MARIA CHICO ORTIZ, señala que: .las causas o casos que tanto el artículo 54 de la Ley como el 63 del Reglamento enumeran son más bien supuestos de extinción de los efectos del acto administrativo, de privación del dominio, que toda expropiación lleva consigo.[30].

Para GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO[31]será mejor considerar la reversión como una ineficacia que inválida el acto en el cual alguno de los elementos esenciales falta o se encuentra viciado o carece de alguno de sus presupuestos, mientras que la ineficacia es sobrevenida cuando la sanción comienza a aplicarse, no a partir del momento de la celebración del acto sino en un momento posterior y por virtud de un hecho sobrevenido. En suma, la reversión constituye un caso de ineficacia y no de invalidez, provocada -ya que es preciso que el reversionista ejercite su derecho-,y de carácter sobrevenido -porque no tiene efectos retroactivos- y que determina no la invalidez de la primitiva transmisión sino una nueva. Por esto último, este autor señala que se suele denominar a la reversión como reexpropiación.

Bajo esa premisa no se puede afirmar que la reversión no condena o afecta, en ningún caso, la validez originaria de la expropiación realizada y concluir por ello que sus efectos no se producen retroactivamente ex nunc. Ciertamente tampoco cabe, a nuestro juicio, entender que el efecto retroactivo haya de producirse siempre. Y es que hemos de partir, como han hecho algunos autores, de que no puede darse a la reversión el mismo tratamiento homogéneo; sino por el contrario casuístico, porque obedecen a distintas justificaciones, a todos los supuestos de reversión que se recogen en la LEF.

Desde el punto de vista de la invalidez, JUAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR, señala que: La invalidez no es un "modo de ser" los actos jurídicos, sino puro presupuesto catalizador la reacción sancionadora del ordenamiento contra efectos potenciales o reales acto ajustado a norma. El inválido es, por sí, ineficaz, salvo en aquellos casos que, propia naturaleza las cosas, conducta resultante constituye imposible físico lógico.

Por otra parte, el Profesor ANGEL GARCÉS SANAGUSTÍN, señala que, el derecho de reversión ...no afecta a la validez inicial de la expropiación, sino a los efectos de la relación jurídica subyacente, que ésta ha generado. En consecuencia, no se trata de una "invalidez sobrevenida" –que acarrearía la consiguiente producción de efectos ex tunc- sino de la cesación de efectos de negocio jurídico como consecuencia de la existencia de los hechos que dan lugar a la condición resolutoria subyacente[32].

E) La reversión sometida a un derecho condicionado. Un nuevo enfoque desde la perspectiva del condicionamiento suspensivo

La teoría del derecho de reversión sometida a un derecho obligacional que esta supeditada a una condición resolutoria, ha tenido bastante apoyo doctrinal[33]y jurisprudencial[34]Esta teoría señala que la reversión está sometida a una condición resolutoria; porque, habiendo resultado la cessante causa legis, se supondrá la posibilidad de que la transmisión del bien a favor de la Administración o el beneficiario expropiante quede sin efecto ya que la eficacia de la expropiación está supeditada al real, efectivo y total destino del bien expropiado, a la obra o servicio que la motivó.

Para explicar esta teoría, necesariamente debemos partir de consideraciones doctrinales del Derecho Civil. Así pues, decía con magistral precisión el Profesor JOSE CASTAN TOBEÑAS, que las obligaciones condicionales son aquellas cuya eficacia depende de la realización o no un hecho futuro e incierto[35]. Del cumplimiento o advenimiento de un evento futuro dependerá el nacimiento, extinción o modificación de un derecho[36]

Las obligaciones condicionales son todas aquellas cuyo cumplimiento o efectividad se haga depender de un suceso futuro e incierto o de un suceso pretérito que los interesados ignoren, cuya eficacia depende de la realización o no realización de un hecho futuro e incierto, y mas concretamente las resolutorias aquellas de las que depende la extinción de la obligación.

Una relación obligatoria que emerge indistintamente de relaciones privadas o públicas puede quedar sometida por obra de la voluntad de las partes –en derecho privado- o por presupuesto de la ley –en derecho civil y administrativo-, a una condición; que puede afectar a la totalidad de la relación obligatoria o a solo una parte de la misma. La condición determina únicamente el momento a partir del cual las obligaciones y los derechos perecen o se hacen exigibles.

Habiendo arribado a esta fase, se hace necesario concebir a la expropiación desde una perspectiva de carácter obligacional, ya que sus efectos en cualquier etapa ex y post del procedimiento expropiatorio –cualesquiera sea el adoptado- generará derechos y obligaciones para la Administración, el beneficiario -de ser el caso- y el expropiado.

Pues bien, la Administración en pleno ejercicio de su poder abstracto y genérico, potestad expropiatoria, ha considerado desde el mismo momento de la formación la causa legis expropiatoria[37]un doble condicionamiento; por un lado, una autolimitación, autocondicionamiento; mientras que el otro, otorga al expropiado expectativa, germen de derecho, que nacerá de forma coetánea e intrínsecamente con la causa legis expropiandi.

La inserción de esta autolimitación, de este condicionamiento, responde a un criterio constitucional de respeto a la propiedad, por cuanto, al cumplirse la condición que funda la expropiación, se infringe también una garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad, habida cuenta de que esta se sacrifica solo ante la utilidad pública declarada legalmente. En esa circunstancia, será pues un intento de la Administración que puede ser descrito en que el derecho de reversión solo se produzca a partir del supuesto de incumplimiento de la causa expropiatoria[38]cessante causa legis, cessat lex aut cessat effectus. De ahí que la propia Administración se somete a una condición resolutoria; por el contrario, someterá al expropiado a una condición suspensiva facultativa de cuyo advenimiento surgirá un derecho subjetivo de carácter facultativo.

Al producirse la cesación del derecho que la causa expropiatoria generó en beneficio de la Administración expropiante y/o beneficiario, surge, del otro lado, el ejercicio de un derecho facultativo en beneficio del expropiado, esto es, el derecho de reversión que funciona como condición suspensiva. La producción del evento puesto en condición opera como un requisito necesario para el pleno desenvolvimiento de la reversión.

En los casos que no se cumpla con la causa de utilidad pública prevista, por no realizarse o realizarse una obra o fin distinto, la explicación del derecho de reversión descansará en la teoría de la condición resolutoria para el expropiante o su beneficiario y suspensiva para el expropiado, con ello surge en beneficio del expropiado: un derecho reciente, nuevo y autónomo; cuyo factor determinante es la extinción de la causa o fin que legitima la expropiación llevada a cabo[39]

Como consecuencia de ello el procedimiento a través del cual se actúa no puede considerarse una continuación propiamente de la expropiación originaria, lo que es de suma importancia para conocer cual es el derecho aplicable a efectos de valoración de la cosa objeto de la reversión ejercitada.

De ahí que la ley aplicable a la reversión debe ser aquella que es vigente al momento de su ejercicio, aunque el proceso expropiatorio se hubiera incoado bajo la vigencia de ley distinta, la cual no contemplase ese derecho o lo regulase de otro modo.

El constante ataque al que es sometido el fundamento de la reversión como un derecho sujeto a una modalidad condicional es que éste conlleva la validez de la expropiación y el efecto retroactivo que generan las obligaciones condicionadas especialmente la resolutoria. La doctrina tradicional ha criticado como fundamento de la reversión la condición resolutoria, ya que al operar ésta se producen efectos ex tunc, es decir, que se afectaría la validez propia de la expropiación.

La doctrina de la retroactividad de la condición es difícil de establecer en términos puramente racionales. Recodemos como lo hizo el Profesor Luis Diez-Picaso[40]la condición resolutoria no procede de una tradición romana directa y que tampoco aparece aceptada con carácter general por el Código Civil Alemán. La retroactividad de la condición no es otra cosa que una ficción legal de manera que la Ley concede ficticiamente a su llegada efectos ex tunc lo mismo que también pudiera disponer efectos ex nunc.

La retroactividad, y mas propiamente en la condición, se constituye en una formula normativa que expresa una reglamentación de intereses. De todos modos, conviene no olvidar que esta reglamentación denominada eficacia retroactiva de la condición tiene carácter dispositivo y que puede ser sustituida por la propia norma. Debe señalarse así mismo que no es un principio de carácter absoluto, sino una regla que debe resultar de la flexibilización por la exigencia de su aplicación.

La cuestión, sin embargo, estriba en saber si la retroactividad de la reversión hace retrotraer el bien expropiado. Para resolver esta cuestión el Profesor ANGEL GARCÉS SANAGUSTÍN[41]basado en la teoría del civilista CASTAN TOBEÑAS, señala que:..si reparamos en su carácter no retroactivo – pues la reversión produce efectos ex nunc- o en la indemnización sustitutoria prevista en el supuesto de imposibilidad del ejercicio del derecho de reversión como consecuencia de una alteración indebida del objeto –y de la situación jurídica- sobre los que recae podríamos llegar a la conclusión de que estamos en presencia de un derecho de crédito dirigido a la readquisición del bien expropiado. No obstante, ya se ha apuntado en el marco de la "revocación de los derechos reales" que el carácter real u obligacional de la misma es independiente de su capacidad para producir efectos retroactivos. Por otro lado, dicha indemnización sustitutoria encaja mas en el marco del reconocimiento de un cierto ámbito de responsabilidad extracontractual de la Administración que en la dinámica del ejercicio de un derecho de crédito(cursiva mía).

Diferencia entre fin y causa

La disposición adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, al introducir reformas[42]a la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 -artículo 54-, ha diferenciado el fin de la causa en la expropiación; o si se prefiere, entre destino concreto y la causa de utilidad pública[43]

La LOE establece que la causa expropiatoria y el destino que se de al objeto expropiado no han de estar siempre vinculados, o mejor dicho, que no siempre que existe una desvinculación entre ambos procederá la reversión.

Lo que la LOE da a comprender, es que, la substitución de la afectación del bien, no quiebra la causa expropiandi. Si partimos de este punto de vista podremos comprender que la LOE no permitió una fungibilidad de la causa sin mas; sino que, por ficción de la ley, en un momento dado, la causa expropiandi inicial es rectificada; sin embargo, antes de que opere esta rectificación, coexistirán al mismo tiempo dos causas. Por eso el legislador utiliza el término simultáneamente para denotar que de forma coetánea, en un mismo procedimiento expropiatorio habrá dos causas, una que contiene la afectación original y otra que contiene la afectación rectificatoria. En todo caso la causa inicial no cumplió su finalidad.

Esta distinción entre causa y fin fue con claridad delineada por el Tribunal Constitucional en la resonada Sentencia 166/1986 de 19 de diciembre. Obviamente su propósito era otro[44]al buscado en nuestra postura, ya que el Tribunal Constitucional buscaba fundamentar la situación donde la causa de utilidad pública o interés social se sigue cumpliendo aunque se altere el la finalidad buscada inicialmente en la expropiación.

Esta posibilidad así considerada nos parece loable, no así la de que existen expropiaciones en las que resulta irrelevante la causa expropiandi con el destino que reciban los bienes y/o derechos expropiados o que estos fines admiten varios destinos; porque esta situación convertiría la causa en un elemento abstracto, desnaturalizado, situación inadmisible. La aceptación de esta tesis puede suponer atentar contra el derecho de propiedad[45]

No obstante, creemos que la reforma que efectuó la LOE al artículo 54 de la LEF, permite esta situación, ya que efectúa una desvinculación entre causa y el fin. Así pues, el actual artículo 54 de la LEF, establece dos supuestos en los que se excepciona el nacimiento del derecho de reversión pese a producirse un cambio en la afectación.

El primer supuesto de exclusión de la reversión está relacionado con la rectificación o cambio de fin al que estaba destinado inicialmente el bien o derecho expropiado, ya que éste es sustituido por otro igualmente de utilidad pública o interés social. Anteriormente a la LOE, operaba una indemnización compensatoria y a decir de CRISTINA ARENAS ALEGRÍA[46]esta era la solución más práctica aunque poco deseable desde el punto de vista teórico-legal, puesto que en caso contrario operaba una situación burocrática atentatoria a los principios de economía y concentración procesal, ya que consumada la reversión y adquirido el bien por el reversionista expropiado, la Administración tendría que iniciar un nuevo procedimiento expropiatorio lo que resultaba para ambas partes mucho mas gravoso.

Las razones que impulsaron al legislador para proceder a la abrogación de la LEF artículo 54 pudieron obedecer a diferentes criterios; empero si podemos asegurar que el derecho de reversión fue limitado indiscutiblemente en beneficio del interés público o general, como también en intereses de economía procedimental para evitar el incremento de trámites innecesarios que podría suponer revertir unos bienes, que, por estar afectos a una nueva causa de utilidad pública o interés social, debían ser seguidamente expropiados[47]

Más allá de lo buscado por el legislador, éste ha sido claro, el destino o fin de los bienes expropiados puede ser distinto al inicial, pero no indiferente, porque ha el predeterminado en cada caso la declaración causal.

La concreción de la causa de utilidad pública e interés social, para la LOE tendrá una única aplicación válida, pues este punto que permite considerar indiferente a la causa con el destino de los bienes o derechos expropiados y no exigir una permanencia indefinida de dicho destino es el que ha tratado de lograr la nueva redacción del artículo 54 de la LEF. En efecto, la Ley de Ordenación de la Edificación, flexibilizando tal permanencia, no deja de exigir, por un lado, que la causa sea de utilidad pública o interés social y que se justifique tal cambio, o, por otro lado, que la causa inicial se mantenga durante un periodo de diez años. La ley, por tanto, entiende ahora posible el cambio de destino de los bienes expropiados pero no considera por ello indiferente a la causa el destino, ni siquiera que la causa por sí sola admita múltiples afectaciones.

En todo caso no podemos perder de vista que antes de la reforma, algunas sentencias[48]guiadas por decisiones del Tribunal Constitucional, habían iniciado el camino hacia esta disociación entre fin y causa que, finalmente, el legislador ha plasmado en la LOE.

La segunda modificación introducida por la LOE que pone de manifiesto la desvinculación entre fin y causa fue también fruto de la crítica doctrinal, entre ella, la del profesor JOSE BERMEJO VERA[49]En efecto, resultaba realmente excesivo mantener indefinidamente la posibilidad de ejercitar la reversión -más aún cuando este derecho es transmisible mortis causa-, si realmente se destinó el bien expropiado al fin que legitimó la expropiación. Lógicamente la razón de esta rígida exigencia se encontraba en evitar fraude o manipulación por parte de la Administración[50]

Esta situación fue prevista y corregida por la LOE, autorizando a la Administración cambiar la afectación de los bienes y/o derechos a otro destino cualquiera, siempre que el inicial se mantenga durante diez años.

No puede ejercitarse en este caso derecho de reversión, y no porque se permita o excluya para casos concretos el cumplimiento de la causa, sino precisamente porque la nueva regulación viene a concretar los términos en los que, pese al cambio de afectación, esta ha de entenderse cumplida. El nuevo artículo 54.2.b) LEF[51]podría verse como una declaración de que la causa legitimadora de la expropiación se considera satisfecha siempre que la obra o servicio en que consiste se establecen y mantienen durante diez años[52]

La LOE fija en 10 años, a diferencia de su precedente, la legislación urbanística que establece el plazo de 8 años el tiempo en el que la causa se entiende realizada. Pero el hecho de que se permita ahora la alteración del destino inicial una vez pasado cierto tiempo no ha de entenderse cómo una posibilidad abierta a la Administración para que altere a su libre albedrío él destino de los bienes, lo que habría de considerarse inconstitucional, sino como el establecimiento de un límite temporal pasado el cual ha de entenderse cumplida, consumada la causa[53]

En definitiva, aún en caso de cambio de afectación hemos de entender que la causa de utilidad pública o interés social ha de cumplirse.

La dinámica y el casuismo ligado a las necesidades públicas cambiantes de la Administración, así como la economía procesal[54]y conveniencia por no condenar a perpetuidad una afectación inicial han hecho un derecho de configuración legal que esta previsto en el fondo y forma por la ley, vinculado estrictamente a la causa expropiandi y que se puede ejercitar sólo en los casos que la ley prevé, en los que la causa se cumple pese a que el fin cambie[55]

Conclusiones

Un criterio simplista sobre la Ley de Ordenación de la Edificación es que ésta sólo se limita a incorporar en la Ley de Expropiación Forzosa una serie de supuestos, que al producirse, con el cambio de destino del objeto de la expropiación, evitan y no dan lugar al nacimiento del derecho suspensivo de reversión.

Un criterio más amplio sobre la a Ley de Ordenación de la Edificación permite entender una diferenciación entre los distintos modos de entender incumplida la causa expropiandi y sus efectos. Así también, se refuerza el derecho suspensivo del reversionista, exigiendo que su expectativo derecho sea inscrito preferentemente junto con la expropiación en el registro público de propiedad. Esto refuerza nuestro criterio, puesto que el derecho de reversión es una institución de configuración legal doble, sometido a una condición resolutoria para el expropiante y a una condición suspensiva para el expropiado.

Por consiguiente, el derecho de reversión como en su día lo entendió la doctrina, ha dejado de estar conexamente vinculado a la causa expropiandi y su régimen jurídico ha dejado de estar directamente unido al objeto sobre el que recae la expropiación. En consecuencia, su existencia ya no estará determinada por la afectación librada a un destino de interés general, pudiendo este mudar a otros diferentes que dicho objeto puede satisfacer.

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Autor:

Juan Lixmar Zoto Alvarado

[1] Artículo descargado del link: http://www.scribd.com/doc/12721800/CPE-Vigente un sitio no oficial del gobierno boliviano. Lastimosamente, la versión oficial de la Constitución Política de Bolivia aún no ha sido publicada en la página oficial del gobierno: http://gaceta.presidencia.gov.bo .

[2] Como ejemplo la Ley boliviana: Ley de expropiación por causa utilidad pública de 30 de diciembre de 1884 es una copia de la Ley de 10 enero 1879 Expropiación Forzosa de España.

[3] Sentencia 67/1988 de 18/4/1988 (Caso RUMASA)

[4] Así por ejemplo: STS de 22 de Octubre de 1992 (EDJ 10333) y de 28 de Abril de 1995 (EDJ 2480).

[5] Este incumplimiento, con el consiguiente efecto retroactivo, sí ha sido considerado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en algún caso que, claramente, debe asimilarse a la inejecución de la obra o del servicio. Así en la Sentencia de 25 de Octubre de 1996 (EDJ 7050), otorgue efectos retroactivos a la invalidez originada por la anulación del Plan que sirve de base a la causa entendiendo que ...»la anulación del Plan Especial de Equipamiento Penitenciario de «Q.» llevada a cabo por las Sentencias de 22 y 23 de Abril de 1992 de esta Sala conlleva la invalidez de las actuaciones expropiatorias subsiguientes, puesto que tal anulación implica la inexistencia de válida declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes expropiados. Esta inexistencia es, a su vez, se compruebe, ya sea mediante la manifestación administrativa o, mediante el transcurso del tiempo, que la causa se ha incumplido. Respecto al segundo supuesto que permite ejercitar el derecho de reversión, esto es, cuando el beneficiario de la expropiación cumple afectando el bien expropiado al destino inicialmente previsto, no podemos negar que la expropiación ha quedado consumada, perfeccionada, y por ello la causa cumplida. Ahora bien, si posteriormente a esta plena consumación se produce una alteración de la afectación se posibilita el ejercicio del derecho de reversión se genera en una causa de nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio, como así afirmó la Sentencia de 6 de Junio de 1992, por la que se declara la nulidad de las órdenes de la Consejería de Justicia de 18 de marzo y 16 de Abril de 1986, por las que inició el expediente expropiatorio de bienes y derechos del actor -entre otros-, afectados para la ejecución del citado plan especial. La nulidad del plan trasciende, también, a las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa que en su día justipreciaron los terrenos expropiados. En definitiva el supuesto se reduce, como en el caso de no realizarse la obra o instalarse el servicio, a la inexistencia de la causa, por lo que en ambos casos los efectos retroactivos debieran ser iguales.

[6] BERMEJO VERA, JOSE: Las técnicas de reducción del contenido derecho propiedad y las especialidades expropiatorias sectoriales: supuestos que aconsejan la revisión normativa vigente. Documentación Administrativa, pág. 196. El Profesor José Bermejo Vera, se refiere a los efectos ex nunc de la invalidez, para el, en concordancia con su par García de Enterría, los efectos de la reversión se dan: desde que desaparece la causa y no desde se lleva a cabo expropiación, lo cual es totalmente acertado en relación al tercer supuesto de reversión, pero no respecto a los dos primeros donde no podemos afirmar que desaparezca la causa porque esta no llegó nunca a realizarse.

[7] Así también las sentencias de 31 de enero de 1973; y de 13 de noviembre de 1959, entre otras.

[8] GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA: El derecho de reversión en la ley de expropiación forzosa, Civitas, 2003, segunda edición, pág.132. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F.: Legislación de expropiación forzosa, Comares, 2000, pág. 255. PÉREZ MORENO, A.: «Fundamentación del derecho de reversión en materia de expropiación forzosa», Revista de Administración Pública, núm. 41, 1967, pág. 99.

[9] PEREZ MORENO: La reversión en materia de expropiación forzosa, Instituto García Oviedo, Sevilla, 1967.

[10] Esta es una de las teorías más apoyadas en Argentina, que tiene como representante a ROBERTO DROMI: Derecho Administrativo. Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, novena edición, 2001. Pag.836.

[11] PEREZ MORENO: La reversión.., Ob. Cit..., pág. 79-86.

[12] PEREZ MORENO: La reversión.., Ob. Cit..., pág. 144, 145. Este autor basa su alocución en las criterios de Alonso Olea en su obra: El Despido, Madrid, 1958, pág. 108 y sig.

[13] GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA: El derecho de reversión en.., Ob. Cit..., pág. 142.

[14] GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F.: Legislación de expropiación forzosa..., ob. cit., pág. 261.

[15] JUAN MANUEL ALEGRE ÁVILA: El derecho de reversión en las expropiaciones legislativas. El caso RUMASA en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Revista de Administración Pública, núm. 132, 1993, pág. 260 y sig.

[16] Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999.

[17] GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO: Los principios de la nueva Ley de expropiación forzosa. Potestad expropiatoria, garantía patrimonial y responsabilidad civil de la Administración, Cívitas, 1984, reimpresión 1989, pág. 63 y 64.

[18] ARENAS ALEGRÍA, CRISTINA: Revista Vasca de Administración Publica, Nº69, 2004.

[19] Sentencia de 5 de octubre de 1993; Sentencia de 8 de Julio de 1994, la cual, en su fundamento tercero señala:: ...tratándose [la reversión] para la mayoría de la doctrina científica de un efecto especial producido por el juego de la causa de la expropiación que dogmáticamente podía ser caracterizado como la consecuencia de una "invalidez sucesiva" sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa, siendo relevante a tales efectos esta desaparición por el carácter cardinal que la causa presenta, como destino a que se afecta el bien expropiado después de su expropiación, que hace, por consiguiente, normal su consideración «ex post, siendo lo peculiar de esta invalidez que sus efectos se producen "ex nunc" (cursiva mía).

[20] EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMAS RAMON FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Curso de Derecho Administrativo. II, Civitas, 2008, undécima edición, pág. 328.

[21] BERMEJO VERA, JOSÉ: Derecho Administrativo. Parte Especial, Thomson - Civitas, sexta edición, Madrid 2005, pág. 121.

[22] ROMANO, SANTI: osservazioni sulla invalidatá successiva degli atti amministrativi, En Sritti in onore de G. Vachelli, Milano, 1950, pág. 335 y sig. También GASPARRI: L' invaliditá succesiva degli atti amministrativi, Pisa, 1939 Desde la perspectiva del Derecho privado , Scognamiglio: Sulla invaliditá succesiva dei negozi guiridici, en Anali di Diritto comparato e studi legilativi, Roma 1951, base de la teoría efectuada por García de Enterría.

[23] SANTI ROMANO: Scritti minori, Volume secondo, Diritto Amministrativo, Guiffré editore, Milano, 1990. La versión original, señala: In conclusione e per esprimerci in termini positivi, sorvolando su una serie di questioni distinzioni, sulle quali sarebbe troppo lungo fermarci, línvalidazione, senso proprio, un atto si ha, a nostro avviso, quando, cause posteriori alla sua formazione, l stesso appare como mancante suo elemento essenziale oppure viziato e, tale motivo, sucettibile essere considerato nullo o annullato. Il che implica atto, válidamente sorto -e non importa se abia abbia ancora cominciato spiegare la eficacia - dice diventa successivamente invalido dalla fase cui esso é conforme all`ordinamiento giuridico, passa'altra ha piú conformitá viene, quindi, trovarsi uno stato patológico opera ipso iure fine richiede semplicemente permette eliminazione. concetto invaliditá successiva invalidazione importa, dunque. a) che, primo momento, consta tutti i suoi elementi necessari nessum vizio, almeno nessun vizio ne comprometta esistenza; b) esso, secondo venga attinto da difetto sia vermanete risolva semplice ostacolo impedimento eficacia; c) conseguenza ció, diventi annullabile.

[24] GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA: El derecho de reversión en.., Ob. Cit.., pág. 138.

[25] GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA: La invalidez sobrevenida en la causa expropiatoria (A propósito de la línea Aragón-Casaril) Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 8, 1996, pág. 259 y 260. Esta tendencia es la que sigue del Profesor SANTA MARIA PASTOR en su Monografía La nulidad de pleno derecho los actos administrativos, Instituto Estudios Madrid, 1975, pág. 157, obra citada por el Dr. GIMENO FELIU en : reversión.Ob. Cit. Pag.138.

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[26] EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMAS RAMON FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit, pág. 328. GIMENO FELIU, JOSÉ MARÍA: El derecho de reversión en.., Ob. Cit.., pág. 147 y sig. EDUARDO GARCíA DE ENTERRÍA: Los principios de la nueva Ley de expropiación forzosa ..,Ob. Cit., Pág. 140.

[27] GIMENO FELIÚ, J.M.: El derecho de reversión .., ob. cit., pág. 139, hace referencia a este autor.

[28] G. Zanobini: Curso de Derecho Administrativo, vol I, Ed. Arayú, Buenos Aires, 1950, pág. 404 y 405.

[29] A. PIRAS: Enciclopedia del Dirito, Giuffré, vol. XXII, 1972, pág. 608 y 609.

[30] JOSE MARIA CHICO ORTIZ: La reversión y el registro de la propiedad. En los Estudios jurídicos en homenaje al profesor Federico de Castro, Ed. Tecnos, Madrid, Tomo I, 1976, pag.525.

[31] GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO : Legislación de expropiación forzosa. Comentarios y jurisprudencia. Ed. Comares, Granada, 1999, pág. 261 y 262

[32] GARCÉS SANAGUSTÍN, ANGEL: «El derecho de reversión: naturaleza jurídica y límites a su ejercicio» Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 8, 1996, pág. 420.

[33] LÓPEZ NIETO Y MALLO, FRANCISCO: Manual de expropiación forzosa, Bayer Hnos., 1990, pág. 63. RODRÍGUEZ MORO, N.: «La expropiación forzosa en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo», Revista de Administración Pública, núm. 34, 1961, pág. 336. PERA VERDAGUER, F.: Expropiación forzosa, Bosch, 1992, pág. 432. PÉREZ CRESPO, F y BERMÚDEZ ODRIOZOLA, L.: «Los interdictos contra la Administración y el derecho de reversión», Cuadernos de Derecho Judicial, Consejo General del Poder Judicial, núm. XIX, pág. 204. TOLIVAR ALAS, L.: Comentarios a la Ley de expropiación forzosa, Dir. Sosa Wagner, Aranzadi, 1999, pág. 349. GARCÉS SANAGUSTIN, A.: «El derecho de reversión.. Ob cit.

[34] El Tribunal Supremo en Sentencia de 9 de junio de 1933, afirmó que: el derecho a reversión de las fincas objeto expropiación no viene ser otra cosa que una condición resolutoria, creada por Ley, impuesta previo el cumplimiento los rámites y preceptos reglamentarios (cursiva mía). también, en sentencia de 25 de junio de 1957, señaló que: que el propietario de la finca por título enajenación forzosa no consolida derecho disponer libremente misma sino cuando, pasados los plazos establecidos, se pide reversión(cursiva mía).

[35] JOSE CASTAN TOBEÑAS: Derecho civil español común y foral. Ed. REUS S.A., Madrid, 1992, tomo 3, pág. 212.

[36] Artículo 1113 del Código Civil Español Será exigible desde luego toda obligación cuyo cumplimiento no dependa de un suceso futuro o incierto, pasado, que los interesados ignoren. También será contenga condición resolutoria, sin perjuicio efectos la resolución.

[37] Utilidad pública o interés social.

[38] Artículo 54 LEF.: No ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante o desapareciere la afectación.

[39] FRANCISCO LOPEZ MENUDO, JUAN ANTONIO CARRILLO DONAIRE, EMILIO GUICHOT REINA: La expropiación forzosa. Ed. LEX NOVA, 1996, Pág. 330 Y 331.

[40] DIEZ-PICASO, LUIS: Fundamentos del Derecho civil patrimonial II. Las relaciones obligatorias. Ed. Thomson-Civitas. 6º edición 2008.

[41] GARCÉS SANAGUSTÍN, ANGEL: «El derecho de reversión: naturaleza jurídica y límites a su ejercicio» Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 8, 1996, pág. 424). También es citado por GIMENO FELIÚ, J.M.: El derecho de reversión .., ob. cit., pág. 139.

[42] Disposición adicional quinta. Regulación del derecho de reversión. Los artículos 54 y 55 la Ley Expropiación Forzosa, 16 diciembre 1954, quedan redactados manera siguiente: Artículo 54. 1. En el caso no ejecutarse obra o establecerse servicio que motivó expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante bienes expropiados, desapareciese afectación, primitivo dueño sus causahabientes podrán recobrar totalidad lo expropiado, mediante abono a quien fuera su titular indemnización se determina siguiente. 2. habrá reversión, sin embargo, casos siguientes: a) Cuando simultáneamente desafectación fin justificó acuerde justificadamente una nueva afectación otro haya sido declarado utilidad pública interés social. este supuesto Administración dará publicidad sustitución, pudiendo alegar cuanto estimen oportuno defensa consideran concurren requisitos exigidos por ley, solicitar actualización justiprecio ejecutado establecido inicialmente previstos. b) al social prolongue durante diez años desde terminación establecimiento servicio. 3. acuerdo con apartados anteriores proceda plazo para puedan solicitarla será tres meses, contar fecha notificado exceso bien expropiados propósito ejecutar implantar defecto esta notificación, reversión podrá ejercitarse expropiado las condiciones producido un hubieran transcurrido veinte toma posesión aquéllos. cinco iniciarse ejecución implantación c) actuaciones estuvieran suspendidas más dos causas imputables beneficiario produjera éstos ningún acto expreso reanudación. 4. competencia resolver sobre corresponderá cuya titularidad halle momento solicite aquélla encuentre vinculado caso, mismos. 5. inscripciones Registro Propiedad dominio demás derechos reales inmuebles adquiridos forzosa hará constar preferente reversionistas frente terceros posibles adquirentes recuperar dispuesto siguiente, constancia registral oponible hayan inscrito títulos respectivos conforme previsto Hipotecaria.

[43] Consideramos importante relevar ésta situación, porque contribuye a formar un panorama mas amplio del derecho de reversión.

[44] Creemos que la intensión del Tribunal Constitucional al efectuar un distingo entre fin y destino y con la consideración de que pueden admitirse varios destinos posibles, trata de justificar que la causa expropiandi en la expropiación caso RUMASA, radicaba en la estabilidad del sistema financiero español, donde podía lograrse la causa tanto con un destino público de los bienes como con un destino privado.

[45] PERA VERDAGUER, F.: Expropiación forzosa, Bosch, 1992, pág. 84.

[46] ARENAS ALEGRÍA, CRISTINA: Revista Vasca de Administración Publica, Nº69, 2004.

[47] GALLEGO CÓRCOLES, ISABEL.: «Notas sobre el nuevo régimen jurídico de la reversión expropiatoria», Revista Aragonesa de Administración Pública, Núm. 16, junio 2000, pág. 586.

[48] La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de Diciembre de 1990 (EDJ 11636), niega la reversión de unos edificios expropiados para la conservación y protección de una ruinas, parte de los cuales se destinan a una Biblioteca pública. El Tribunal Supremo afirmó que «no se abandona la afectación para la que fueron expropiados, ya que los proyectos para el acondicionamiento de los edificios afectados por la expropiación son actividades complementarias de las que con ella se persiguen y no interrumpirán las excavaciones arqueológicas en la zona en que los edificios quedan en pie. La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 Junio de 1991 (Ar. 4.908) niega la reversión de unos terrenos expropiados para la construcción de un aeródromo cuando éste se había cerrado, por estimar que está afecto al mismo fin y crearse en el mismo centro de Control de Vuelos del nuevo Aeropuerto. La Sentencia del Tribunal Supremo 3 Julio de 1986 (Ar. 3854) deniega la reversión de unos terrenos expropiados para el polígono industrial por un Ayuntamiento en 1976 en los que se construyó un Palacio de Congresos, una guardería infantil, y una plaza de toros por estimar que esos usos estaban permitidos en el Plan y no todo el terreno había de destinarse a uso industrial.

[49] BERMEJO VERA, JOSE: Derecho Administrativo. Parte Especial, ob. cit, pág. 112.

[50] En el derecho comparado la tónica general es no admitir la reversión en el supuesto de que la Administración cambien el destino del bien si este nuevo es también de utilidad pública. Así en el derecho francés. En el derecho italiano si inicialmente se destinó el bien al fin por el que se expropió pero luego se cambia la afectación a un nuevo fin de utilidad pública tampoco surge el derecho de reversión. Lo mismo ocurre en el derecho uruguayo y argentino. GARCÍA TREVIJANO GARNICA, E.: «Cambio de afectación de los bienes expropiados», Revista de Administración Pública, núm. 107, 1985, pág. 162, 168 y 169.

[51] 54. 2. b) Cuando la afectación al fin que justificó expropiación o a otro declarado de utilidad pública interés social se prolongue durante diez años desde terminación obra el establecimiento del servicio.

[52] GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.: Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit., pág. 331-332.

[53] GARCIA DE ENTERRIA, E. y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T.R.: Ibidem. En este sentido GONZÁLEZ PÉREZ, J. en «El derecho de reversión en la nueva...», ob. cit., pág. 185, considera «bastardas» las intenciones de los causahabientes que con el paso de los años exigen una reversión por alteración causal puesto que no pueden tener interés legítimo ni económico en la medida en que el bien habrá sufrido múltiples transformaciones yen todo caso habrán de pagar el valor del bien.

[54] ESCUÍN PALOP, V.: Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa, ob. cit., pág. 530, comenta el origen de esta regulación en las expropiaciones urbanísticas: La urbanización de amplias zonas terrenos implica operaciones gran complejidad, que con frecuencia determinaron tanto la prolongación temporal inmobiliarias, superando el plazo cinco años establecido en LEF para solicitar reversión, como introducción numerosas y sucesivas modificaciones sobre los planes urbanismo iníciales.. Ante la avalancha de solicitudes reversión denegadas por Administración, los tribunales, forzados realidad, fueron encontrando argumentos para inaplicar el artículo 54, que posteriormente serían recibidos en las sucesivas revisiones efectuadas legislación del suelo..

[55] BERMEJO VERA, JOSÉ: Derecho Administrativo. Parte Especial, ob. cit, pág. 120.


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