En forma más clara, se puede decir que el
Congreso tiene facultades para dictar leyes, pero no
está autorizado a dictar cualquier tipo de leyes.
Solamente puede dictar leyes que se enmarquen en la Constitución, es decir, leyes que sean
constitucionales.
En tanto en cuanto el Congreso dicte leyes que sean
inconstitucionales, no está obrando dentro del marco que
la Constitución le da, es decir, se está
excediendo. El Poder Judicial,
no interfiere en el círculo propio del Poder
Legislativo, por el contrario, actuando como custodio de la
Constitución, está cortando lo que sobrepasa los
límites
de las atribuciones del órgano legislativo, por eso, no
hay ningún tipo de intromisión de un poder en
otro.
Cuando cualquier otro poder se sale del ámbito
propio que le confiere la Constitución, al Poder Judicial
le corresponde dejar sin efecto tales actos, sean del Poder
Legislativo, sean del Poder
Ejecutivo, como en el caso de un Decreto inconstitucional o
de una Ley
inconstitucional.
En cuanto a los actos normativos, se debe referir en
primer lugar a los casos en que la declaración de
inconstitucionalidad sólo produce efectos limitados o
efectos inter partes. Esto significa inaplicabilidad al caso
concreto.
1.2 Fundamento y Alcances del Efecto "Erga
Omnes".
La declaración de inconstitucionalidad con
efectos generales o erga omnes produce, efectos derogatorios, es
decir la norma reputada violatoria de la Ley suprema, es retirada
del ordenamiento jurídico positivo y deja de tener
vigencia, para todos los casos futuros que eventualmente puedan
presentarse.
En cambio, la
declaración de inconstitucionalidad con efectos limitados,
sólo determina, la inaplicabilidad de la
disposición jurídica, impugnada al caso concreto en
estudio, pero en relación con todos los demás
casos, la norma sigue vigente.
Se puede, afirmar, entonces, que entre ambos tipos de
declaración de inconstitucionalidad, existe una diferencia
cualitativa. Sin embargo, en cuanto a los efectos derivados de
uno y otro, se puede sostener, que en la práctica, la
diferencia es más bien cuantitativa.
La declaración de inconstitucionalidad con
efectos generales priva de efectos a la norma cuestionada en
relación con todos los casos que pudieran presentarse. La
declaración con efectos limitados se circunscribe a cada
caso concreto.
Pero no se puede olvidar que por acumulación de
casos concretos –supongamos que una Ley afecte a mil
personas y todas ellas la impugne- se puede lograr el mismo
efecto de una declaración erga omnes, que la norma de
hecho deja de tener vigencia. Esto demuestra que la diferencia en
el aspecto cuantitativo, invocada como ventaja de lo restringido
sobre lo amplio, puede ser superada en ciertos casos, equiparando
en la práctica los efectos de uno y otro tipo de
declaración de inconstitucionalidad.
Si se aceptara el razonamiento precedente, no resulta
lógico considerar que cuando la declaración produce
efectos erga omnes, el ejercicio del control de
constitucionalidad, importa un atentado contra el principio de
división de poderes, y consagra un avance del
órgano jurisdiccional en un cuerpo reservado al Congreso;
y, en cambio, cuando únicamente origina efectos inter
partes, no se produce atentado. Esta distinción no puede
fundarse sólo en que los efectos sean más amplios o
menos amplios.
En todo caso, para ser coherentes, se debería
hablar de que en los dos casos hay un atentado contra el
órgano legislativo, porque tanto en uno y en otro, se deja
sin efecto una disposición dictada por el Congreso. De
manera que si bien la afirmación de que hiere de muerte a la
Ley, se aplica en sentido estricto a la declaración de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes, no es menos cierto,
que la declaración con efectos inter partes,
también hiere a la Ley al privarle de efectos en un caso
concreto.
La acumulación de casos concretos puede producir
efectos similares a la declaración con efectos generales.
En ciertas situaciones, incluso se llega al extremo de que el
número de sujetos afectados por la Ley, es tan escaso que
la declaración de inconstitucionalidad con efectos
limitados, produce de hecho, efecto erga omnes; por ejemplo una
Ley de Expropiación, una resolución de la
Cámara de Diputados, la remoción de un Intendente,
o de un Gobernador, etc.
En el caso de la declaración de
inconstitucionalidad con alcances generales, la
problemática se presenta cuando se trata de actos
normativos, en cuanto se trata de la declaración de
inconstitucionalidad. En estos casos la declaración
produce efectos derogatorios, es decir equivale a derogar el acto
normativo (ley, decreto, etc.)[16]
En general, cuando el órgano investido de la
atribución de ejercer el control de constitucionalidad, es
un Tribunal Constitucional, concebido como órgano
extrapoderes, el criterio aceptado es que sus resoluciones
producen efectos "erga omnes". En cambio, cuando la función
corresponde al máximo Tribunal del Poder Judicial, se
tiende a otorgar sus resoluciones solamente efectos limitados, y
existe resistencia a
conferir efectos generales a las mismas.
CAPÍTULO V
Excepción
de inconstitucionalidad
1. Concepto
La excepción es la otra vía procesal
mediante la cual se puede plantear la inconstitucionalidad. Hay
autores que la llaman vía indirecta o incidental
–por oposición a la directa, que es la acción–
debido a que la cuestión constitucional se articula o
introduce en forma incidental dentro de un proceso cuyo
objeto específico no es la posible declaración de
inconstitucionalidad, sino otro distinto.
Lo cual justifica el uso del vocablo incidente por parte
de la Constitución y del Código
Procesal Civil. Expresión, por lo demás, propia
de las Constituciones y de uso corriente en el lenguaje de
los autores.
Esta designación, sin embargo, sólo se
caracteriza a la excepción como vía procesal para
hacer valer la inconstitucionalidad, pero no su naturaleza
jurídica.
También se la considera indirecta porque la
excepción nunca atacará directamente la Ley
reputada inconstitucional, sino la sentencia o resolución
que la hubiese actuado. De manera que la ejercerá contra
la sentencia o resolución, para obtener la
declaración de inconstitucionalidad de la Ley en que
aquella se funda.
Lo cual, desde luego, no excluye la posibilidad de que
la sentencia o resolución sea inconstitucional,
independiente de la Ley que actúa y aún a pesar de
la Ley que actúa según está admitido por
nuestro derecho judicial.
Características
Algunas de las características de este medio
general de defensa son las siguientes:
1) Es oponible en cualquier
instancia2) No suspende el procedimiento, que igual debe
seguir hasta la sentencia definitiva.3) No puede ser resuelta por el Juez ni otro
órgano jurisdiccional que no sea la Corte Suprema de
Justicia.4) Los antecedentes de la cuestión, una
vez planteada, deben ser elevados a la Corte Suprema de
Justicia, comportando ello un trámite
especial.5) Puede ser opuesta en cualquier instancia, y
no sólo al contestar la demanda.6) Puede plantearla tanto el demandado como el
actor.7) El órgano jurisdiccional ante el cual
se la plantee, debe elevar los antecedentes a la Corte
Suprema de Justicia.8) Debe ser resuelta en fallo independiente,
por la Corte Suprema de Justicia, antes de que el
órgano jurisdiccional inferior dicte sentencia
definitiva.
3. Formato Procesal
La excepción de inconstitucionalidad puede ser
opuesta, en el marco de un proceso, en los siguientes
casos:
a) Por el demandado, al contestar la demanda,
si estimare que esta se funda en un acto normativo
inconstitucional.b) Por el reconvenido (actor) al contestar la
reconvención, si estimare que ésta se funda en
un acto normativo inconstitucional.c) Por el actor cuando estimare que la
contestación de la demanda se funda en un acto
normativo inconstitucional.d) Por el reconvincente (demandado) cuando
estimare que la contestación de la reconvención
se funda en un acto normativo inconstitucional.e) En segunda o tercera instancia, por el
recorrido al contestar la fundamentación del recurso,
si estimare que ésta se funda en un acto normativo
inconstitucional; y por el recurrente si estimare que dicha
contestación incurre en el mismo vicio.
La excepción de inconstitucionalidad, se debe
presentar en el marco de un proceso, por iniciativa de las partes
intervinientes en el mismo (actor o demandado, reconvincente o
reconvenido, recurrente o recurrido) y en relación con un
acto normativo reputado inconstitucional. La cuestión debe
ser decidida, no por el Juez de la causa, sino por la Corte
Suprema de Justicia (o la
Sala Constitucional).
La deducción de la excepción de
inconstitucionalidad no produce efecto suspensivo sobre el
trámite del proceso principal el cual sigue su curso hasta
llegar al estado de
sentencia.
Esto es así porque la oposición de la
excepción tiene carácter preventivo destinado a evitar la
aplicación de la Ley impugnada por inconstitucionalidad.
La excepción de inconstitucionalidad se sustancia como un
incidente por pieza separada, dentro de un proceso
principal.
Si no hubiere opuesto la excepción de
inconstitucionalidad en la oportunidad prevista por la Ley, el
interesado tampoco podrá promover posteriormente la
acción de inconstitucionalidad para impugnar la
resolución que dicte el juez.
Deducida que fuere la excepción de
inconstitucionalidad el juez dispondrá la formación
de un expediente separado, el cual estará integrado con
las compulsas de las actuaciones cumplidas hasta el momento de la
oposición inclusive.
La formación del expediente separado, que manda
la norma, es a los efectos de la remisión a la Corte, en
consideración a que la excepción deducida no tiene
la virtualidad de suspender el trámite del principal que
continúa hasta llegar al estado de sentencia.
Producida una cuestión constitucional en un
proceso, la Corte debe omitir pronunciamiento sobre la misma,
aún en el supuesto de que la contraparte se hubiera
allanado a la excepción de inconstitucionalidad
opuesta.
En cualquier estado en que se encuentre la
tramitación de la excepción de inconstitucionalidad
aquel que lo dedujo podrá desistir, en razón de que
la promoción del incidente se basa en un
derecho disponible conferido por la ley en miras al interés
individual, cuya renuncia no está prohibida.
En esta hipótesis, el juez dictará
resolución poniendo fin al incidente y ordenando su
archivo. El
desistimiento requiere que quien lo formule cuente con poder o
cláusula especial para ello o la conformidad del mandante
expresada en el escrito respectivo.
Cuando el desistimiento se produjere ante la Corte,
ésta de oficio podrá declarar la
inconstitucionalidad. A su vez, el juez ante quien se
desistió podrá hacer uso de la facultad que le
confiere el artículo 18 inc. a) del Código
Ritual, y remitir oficio el expediente a la Corte para que esta
se pronuncie sobre la inconstitucionalidad.
El pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia
deberá tener la forma de sentencia definitiva, que es la
que corresponde porque pone fin a la cuestión.
El contenido de la sentencia estará circunscrito
a la declaración o no de la inconstitucionalidad de la ley
o instrumento normativo impugnado, y su inaplicabilidad al caso
concreto. La Corte no juzgará acerca de cualquier otra
circunstancia que no sea la inaplicabilidad de la ley o del
instrumento normativo de que se trate, referida al caso
específico y particular y en relación a la persona que haya
planteado la inconstitucionalidad.
El pronunciamiento de la Corte que declara la
inconstitucionalidad no tiene el alcance de derogar la ley,
sólo está limitada a tornarla inaplicable en la
cuestión sometida a decisión.
El órgano judicial (juez o tribunal) a los
efectos de su aplicación, puede necesitar interpretar la
norma constitucional para establecer su sentido y alcance. Cuando
de ello se trata estará ante una cuestión
constitucional sobre la que única y exclusivamente tiene
competencia la
Corte Suprema de Justicia. A los jueces y Tribunales les
está vedado establecer el alcance y sentido de las
normas
constitucionales. A ellos les corresponde aplicar la
Constitución, no interpretarla, lo cual no sólo
puede hacerlo la Corte Suprema de Justicia.
La deducción de la excepción de
inconstitucionalidad no produce efecto suspensivo sobre el
trámite del proceso principal el cual sigue su curso,
hasta llegar al estado de sentencia. Esto es así porque la
oposición de la excepción tiene carácter
preventivo destinado a evitar la aplicación de la Ley
impugnada por inconstitucional. La excepción se sustancia
como un incidente por pieza separada, dentro de un proceso
principal. El juez o tribunal, ante el que se opuso la
excepción de inconstitucionalidad debe limitarse a ordenar
los traslados previstos por la Ley y una vez contestados o
vencidos los plazos para hacerlo, remitir sin más
trámite el expediente a la Corte, para que ésta
emita su decisión antes de que el inferior dicte
resolución, porque gracias a ello este podrá saber
en definitiva si la ley de que se trata es o no
aplicable.
La Constitución previene que la excepción
de inconstitucionalidad podrá ser opuesta en cualquier
instancia dentro de un proceso a fin que el Juez o tribunal lleve
los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, a fin de que sea
ésta la que se pronuncia sobre la cuestión
constitucional planteada. El recurrido, deberá oponer la
excepción al contestar la fundamentación del
recurso interpuesto con motivo del traslado que el mismo
corresponde corrérsele. El recurrente, podrá, a su
vez, en el plazo de tres días oponer la excepción
cuando se creyere con derecho a hacerlo, por estimar que en la
contestación se incurrió en las causas previstas en
la Ley.
La impugnación de inconstitucionalidad procede en
cualquier clase del
proceso.
El tipo de procedimiento que
la ley establece para una determinada cuestión –lo
cual es un aspecto formal fundado en razones prácticas-,
no constituye impedimento para obtener el pronunciamiento de la
inconstitucionalidad.
De acuerdo con el Principio de la Supremacía de
la Constitución, en cuya virtud se debe invalidar toda
violación a la misma, no importa donde se produzca, a fin
de restablecer su imperio, el precepto proceso autoriza, como es
lógico, que la excepción de inconstitucionalidad
puede ser opuesta en los incidentes.
La oposición de la excepción no impide que
prosiga el curso del juicio principal. Tampoco impide que se
dicte sentencia definitiva, aunque la Corte no se hubiera
pronunciado sobre la cuestión constitucional promovida en
la excepción, salvo que se trate de un incidente que
afecte el fondo de la cuestión principal y tenga
reconocido carácter suspensivo.
Son partes en la excepción de
inconstitucionalidad aquel que la interpone, el otro litigante y
el Fiscal General
del Estado.
CAPÍTULO VI
Legislación
paraguaya
1. La Acción de Inconstitucionalidad en la
Legislación Paraguaya
Ley Orgánica de los
Tribunales
La Ley Nº 325, "Orgánica de los Tribunales",
del 23 de noviembre de 1918, confería al Superior Tribunal
de Justicia competencia exclusiva para entender en las cuestiones
de constitucionalidad que llegarán a su conocimiento
por la vía de los recursos de
apelación y nulidad interpuestos contra los fallos de los
tribunales de alzada. El artículo 44 del mencionado cuerpo
legal expresaba cuanto sigue: "Conocerá por vía de
apelación y nulidad de las sentencias definitivas de los
Tribunales de Apelación en los casos siguientes:…2)
De las que recaigan en un litigio en que se haya cuestionado,
desde primera instancia, la validez de un Tratado, Ley, Decreto o
Reglamento, bajo la pretensión de ser contrarios a la
Constitución, quedando excluidos de este recurso la
interpretación o aplicación que los
Tribunales hicieren de los Códigos Civil, Penal, Comercial
y Procesal".
La primacía del orden constitucional no
establecido, pues, vía jurisprudencial, como ocurriera con
la famosa sentencia del Juez Marshall en los Estados Unidos,
ni como consecuencia de alguna disposición expresa del
texto
constitucional, no por obra del legislador, por supuesto, ante
una necesidad que, en la época, se tornaba
evidente.
Como consecuencia de otro golpe de estado
(1973), es efímeramente restituida la vigencia de la
Constitución de 1870 que, finalmente, en 1940 por un
Decreto emanado del Mariscal Estigarribia es sustituida por la
que se conoce como Constitución de 1940.
Esta Constitución afirma la primacía del
orden constitucional de manera explícita (artículos
4 y 91) pero no innova mayormente en materia de
acción o recurso de inconstitucionalidad que sigue
rigiéndose por las normas establecidas en la Ley 325 que,
confería competencia exclusiva a la Corte Suprema de
Justicia, bajo las condiciones allí
establecidas.
Cabe recordar, que aún cuando no hubiera existido
el citado artículo de la Ley Orgánica de los
Tribunales –en la actualidad tenemos el Código de
Organización Judicial-, el control de la
legitimidad debía entenderse confiado al Poder Judicial,
por vía de la interpretación. En efecto, a falta de
regla expresa resultaba en forma explícita como iban ellos
a respetar la jerarquía para la aplicación de las
leyes (la Constitución en primer término) si no
tenían jurisdicción para decidir cuando
existía colisión de normas, y en caso afirmativo,
para resolver contra las normas ordinaria por incompatibilidad
con la constitución.
La redacción defectuosa del in fine del
artículo 44, inc. 2 C.O.J. –que regía la
cuestión-ha dado lugar a interpretaciones encontradas
–según cualquiera de las causas ha sido de todos
modos derogado- dice él, que la Corte Suprema
"conocerá por vía de apelación y nulidad de
las sentencias definitivas de los Tribunales de Apelación
que recaigan en un litigio en que se haya cuestionado desde la
primera instancia, la validez de un Tratado, Ley, Decreto o
Reglamento, bajo la pretensión de ser contrario a la
Constitución, quedando excluidos de este recurso la
interpretación o aplicación que los Tribunales
hicieren de los Códigos Civil, Penal, Comercial y
Procesal".
La exclusión debió enunciarse como regla
general respecto de todas las leyes, porque aplicarlas e
interpretarlas es función normal de los jueces. Mientras
la aplicación o interpretación no lleva a la
lesión de un principio instituido por la
Constitución, no existe ni puede existir
inconstitucionalidad. Sostener que solamente la aplicación
o interpretación de los Códigos Civil, Penal,
Comercial y Procesal no pueden ser sometidas a la
impugnación de inconstitucionalidad, es decir poco y decir
demasiado. Lo primero, porque en la misma situación deben
encontrarse todas las leyes que integran nuestro derecho positivo,
cuya mera aplicación e interpretación no pueden ser
objeto de inconstitucionalidad, mientras ésta no se
verifique. Lo segundo, porque repugna a la Constitución
este privilegio de intangibilidad e interpretación
escaparían al control de constitucionalidad. Los
códigos citados no son ni más ni menos que leyes y
no es posible aceptar que sus normas puedan violar impunemente la
Constitución, ni tampoco que la aplicación e
interpretación que se haga de ellas puede ser impunemente
inconstitucional.
Si el órgano jurisdiccional aplica una norma
inconstitucional cualquiera sea la ley que la contenga, o la
interpreta de un modo contrario a la Constitución,
habrá inconstitucionalidad. Mientras eso no ocurra, en
cambio, no podrá ejercerse el control, pues la
errónea aplicación o interpretación de la
Ley, por más equivocada que sea, no da lugar a la
inconstitucionalidad.
Constitución de 1967
A nivel constitucional, la facultad de ejercer el
control de constitucionalidad fue establecida por primera vez en
la Constitución de 1967. Su artículo 200 rezaba
así: "La Corte Suprema de Justicia tendrá
facultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes y la
inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta
Constitución, en cada caso concreto y en fallo que
sólo tendrá efecto con relación a ese caso.
El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la
Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier
instancia, y se elevarán sus antecedentes a dicha Corte.
El incidente no suspenderá el juicio, que
proseguirá hasta el estado de
sentencia…".
En relación con la norma transcripta, corresponde
realizar las siguientes posiciones:
a) En primer término, no se crea
ninguna jurisdicción constitucional especializada,
sino que la Corte Suprema de Justicia, integrada con cinco
miembros, es la que tiene competencia exclusiva y originaria
para decidir sobre la constitucionalidad o no de las leyes u
"disposiciones contrarias" a la
Constitución.b) Estableciendo un control concentrado de
inconstitucionalidad, se da la misma contradicción
que se dará en la Constitución de 1.992, de que
los efectos de una declaración de inconstitucionalidad
sólo alcanzan a quienes son partes o se relacionan con
el caso en cuestión.
Esta regulación es a consecuencia del intento de
conciliar dos modelos
diferentes: en primer término, el modelo americano,
en cuyo derecho admitiéndose el control difuso de
constitucionalidad, es decir, que cualquier Juez puede
declararla, es obvio que sus efectos solamente se extienden al
caso sometido a la decisión del Juez. Pero debe hacerse
notar, y muy enfáticamente, que cuando la Corte Suprema de
los Estados Unidos emite un pronunciamiento sobre cuestiones
constitucionales, ocurre lo que da en llamarse el stare
decisys, es decir que tal decisión gana la
condición de "precedente", que por las peculiaridades del
sistema
anglosajón, resulta obligatoria aplicación por
otros órganos jurisdiccionales inferiores, es decir, en
este caso la declaración de inconstitucionalidad gana un
alcance general. Pero en la norma paraguaya que consideramos, los
contribuyentes temieron acordar a los jueces inferiores la
capacidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de
alguna Ley, y es la razón por la que se optó por un
intento de consagrar el modelo europeo, de que aquí
sus decisiones hasta ahora no ha mediado una definición
jurisprudencial clara, ciñéndonos a la letra del
texto constitucional, sólo tiene alcanza al caso concreto
en estudio.
Como se puede apreciar, sólo se admitía en
forma expresa el control de actos normativos. Posteriormente, por
vía jurisprudencial, los actos jurisdiccionales fueron
considerados también objeto pasible del control de
constitucionalidad. En efecto, a partir de Acuerdo y Sentencia
Nº 107, del 17 de mayo de 1985, se admitió la
posibilidad de que, como resultado de la interposición de
la acción pertinente, la Corte Suprema pudiera declarar la
inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de sentencias
judiciales.
En 1988, a nivel de Ley secundaria, el Código
Procesal Civil consagró la posibilidad de ejercer el
control de constitucionalidad tanto respecto de actos normativos
de carácter general o particular, como respecto de actos
jurisdiccionales (resoluciones de los jueces o
Tribunales).
La Corte Suprema de Justicia, si bien es cierto recibe
esta competencia específica en materia constitucional, no
se erige en un Tribunal Constitucional, propiamente, sino que
esta competencia es compartida con otras asignadales, tales como
la de constituir tribunal de Tercera Instancia en numerosos casos
civiles, penales o de otra naturaleza.
contenido y características de los
preceptos constitucionales.
Desde la Constitución de 1967, el control ha sido
confiado de modo expreso a un órgano jurisdiccional, como
es la Corte Suprema de Justicia.
Este sistema, según lo preceptúa el
articulo 200, como se puede advertir fácilmente, es el
sistema del control de jurisdiccional concentrado, desde que el
mismo no está entregado a todos los jueces ordinarios sino
a un órgano específico del Poder Judicial que es la
Corte Suprema de Justicia. Se asemeja al generalizado en Europa –en
cuanto es un solo Tribunal el facultado para la
declaración-, pero se diferencia de él en que esa
declaración no tiene carácter general, cuyo efecto
es la invalidación de la ley, sino solamente opera su
efecto al caso concreto. Al primer sistema se ha considerado de
auténtico control, porque otorga poder directo de
invalidación de la ley, que no puede entrar en vigencia ni
ser aplicada después de la publicación del fallo
anulatorio. Se observa que presenta el peligro de que afecte el
principio de separación e independencia
de los poderes, porque el órgano encargado de la
función puede invalidar esferas que le son extrañas
mediante resoluciones que tienen la fuerza y los
caracteres de la misma Ley.
Así, pues de acuerdo con el artículo 200
de la Constitución Nacional ningún juez inferior
puede declarar la inconstitucionalidad y consecuente
inaplicabilidad de una ley, mientras la Corte Suprema de Justicia
viene a constituirse en algo parecido a un Tribunal especial de
garantía constitucionales con una competencia que no le
viene del poder jurisdiccional común.
Obviamente con este sistema la uniformidad de soluciones en
materia constitucional, en atención a que la profusión y
disparidad de las mismas –y aun contradicción-, que
ocurre cuando se atribuye competencia a diversos órganos
jurisdiccionales, trae aparejada la desconfianza de los
ciudadanos sobre el derecho que les rige y disminuye el prestigio
de la ley y de la justicia. Pues no es fácil explicarse
que lo que es constitucional para otro, y viceversa, o que un
mismo precepto de la ley suprema sea objeto de distinta inteligencia.
El sustento del sistema viene a ser el mismo que el de la
casación o el de los fallos plenarios, destinados a
uniformar la doctrina legal.
Se ha dicho que es exagerado hablar de "control
jurisdiccional" de la Constitución, y esto es cierto, aun
en aquellos países en que ese "control" se halla
principalmente confiado a órganos jurisdiccionales. La
defensa de la Constitución, en efecto, está
atribuida también al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo
y a los ciudadanos todos.
Hablar de "control" por parte del Poder Judicial, como
si se tratara de una atribución exclusiva, constituye una
hipérbole; porque la defensa de la supremacía
constitucional, es un deber de todos los Poderes y, en general,
de todos los ciudadanos. Por otra parte, se han señalado
que en sentido técnico no es acertado hablar de "control".
El órgano judicial no se propone rever la ley atacada de
inconstitucionalidad no la anula, ya que esto escapa a sus
facultades, de acuerdo con nuestro sistema, porque tal cosa
sería lo mismo que abrogarla, que es función
legislativa. El órgano judicial se limita a no aplicar la
ley atendiendo al ordenamiento jerárquico de las normas,
cuando encuentra que esa ley está en pugna con la
Constitución.
Conclusiones Preliminares
La facultad del control que tiene la Corte Suprema de
Justicia a través de la declaración de
inconstitucionalidad sufre restricciones numerosas, que resultan
de la ley misma o de los principios
básicos que informan, la
organización estatal. Todas ellas, en definitiva,
encuentran su fundamento en la necesidad de mantener la
independencia y equilibrio de
los Poderes, conforme al llamado principio de pesos y
contrapesos. Pues la Constitución no quiere poner coto
solamente a los avances del poder administrador
–más proclive que los otros, según lo
enseña la experiencia, por la propia índole de sus
funciones, a
rebasar su esfera de acción-, sino a cualquiera de los que
organiza, de acuerdo con la arquitectura
clásica. El fin superior es evitar la dictadura; el
medio es impedir una extrema concentración de poder. No
importa, pues, en último análisis, por quien sea ella ejercida. Que
lo sea por un hombre o por
un grupo de
hombres que componen un órgano colegiado da lo mismo y
repugna idéntica medida al sistema republicano y
democrático de gobierno.
La Constitución dice claramente en su
artículo 40: "Ningún Poder del Estado podrá
jamás atribuirse, ni otorgar a otro, ni a persona alguna,
la suma del poder público, ni supremacía por la
cual la vida, la libertad, el
honor y la propiedad de
las personas queden a su arbitrio. La dictadura está fuera
de la Ley". Surge, pues, que la Constitución no quiere que
se rompa el equilibrio a favor de ninguno de los Poderes, cuyas
funciones y competencia organiza. De allí la necesidad de
reconocer limitaciones a la facultad de invalidar los actos
legislativos y administrativos que se otorga al Poder Judicial
por medio de la Corte Suprema. Dada su importancia, ha de
admitirse que esa facultad no debe ser usada en detrimento del
armónico y eficaz funcionamiento del Estado y a expensas
del normal cumplimiento de sus fines. Es difícil, si no
imposible, enumerar los casos concretos en que el poder de
control se ve limitado, aunque pueden fijarse algunas pautas que
han sido clarificadas por la doctrina y, sobre todo, por la
jurisprudencia
de los propios órganos encargados del control. Pues en
este punto hay que admitir que han sido los últimos los
más prudentes reguladores de sus atribuciones. Las razones
que avalan esas limitaciones son a veces predominante
jurídicas o predominantes políticas.
En caso duda, debe estarse por la constitucionalidad de
la norma atacada. La presunción de legitimidad que ampara
a toda ley tiene que privar no sólo por razones
jurídicas, sino también por interés
político. La independencia de los Poderes exige que no
haya injerencia de uno para juzgar los actos del otro, si el
pronunciamiento no esta plenamente justificado. El respecto a la
Constitución y la voluntad de servir los intereses
nacionales mediante una aplicación leal de la misma, deben
presumirse por igual en todos los órganos del Estado. Si
la norma que se impugna es susceptible de una
interpretación razonable que la concilie con la
Constitución, no debe ser declarada ilegítima. Se
requiere, por tanto, una fuerte convicción de su
incompatibilidad, para concluir que el órgano que la
creó ha rebasado el ámbito de su competencia.
Así lo exige el respecto que se deben entre sí los
Poderes del Estado, ya que todo juicio sobre inconstitucionalidad
es aunque en forma discreta un juzgamiento del
legislador.
La Corte debe pronunciarse cuando la cuestión
constitucional es decisiva para la suerte del litigio, más
no cuando este puede ser resuelto por aplicación de normas
comunes. O sea que la declaración tiene que venir impuesta
por la imposibilidad de resolver el caso sin examinar la
cuestión constitucional. Dicho resumidamente, debe ser
inexcusable. Si así no fuese, ejercería un control
abstracto y constituiría un innecesario control sobre el
acto de otro poder –desde el momento que no se
estaría tutelando ningún derecho concretamente
afectado-. La vía de la inconstitucionalidad no
está dado en nuestra legislación en interés
de la ley; exige que haya de parte del peticionante un
interés legítimo para que ella quede expedita. Es
decir, que el peticionante pueda ampararse en la norma
constitucional cuya violación invoca. Por lo mismo excluye
toda declaración que no modificaría su
situación.
El control no va más allá que la
declaración de inaplicabilidad de la norma declarada
inconstitucional; no alcanza a derogarla. La Corte carece del
poder de invalidación propio de otros sistemas, en los
que el órgano encargado del control viene a asumir una
facultad legislativa –ya que una vez hecha la
declaración y debidamente publicada, la ley pierde
vigencia. Su declaración tiene efecto únicamente
inter partes, y no erga omnes: o sea que la ley
sigue siendo válida para todos los que no la atacaron y,
respecto del que lo hizo, no es propiamente nula, sino
inaplicable.
Para que la Corte pueda pronunciarse, es menester que
haya un caso in concreto, en que alegue la
inconstitucionalidad de una norma, según surge
expresamente del articulo 200 de la Constitución de 1967,
que limita de ese modo su facultad de control. Lo que quiere
decir que debe haber un juicio o proceso, iniciado por parte
interesada, en el cual proceda la declaración.
Sólo es dado a la Corte proceder de oficio a la
declaración de inconstitucionalidad cuando hay un proceso
y éste ha llegado a su conocimiento mediante algún
acto introductivo de la instancia. En ningún caso puede
ella iniciar un proceso con el objeto de proceder a la
declaración, sustraerlo espontáneamente del
conocimiento de los jueces inferiores. El ejercicio de su
facultad de control debe estar justificando por el ejercicio
normal de la competencia y es siempre "indirecto". La
presunción de validez que ampara a toda Ley obedece a un
principio político, cual es la seguridad del
derecho que, priva sobre el de la pureza constitucional del orden
jurídico, de acuerdo con el sistema nacional. De lo
contrario la Corte se convertiría en revisora suprema de
la validez de las normas creadas por otros órganos del
Estado, en forma absoluta y no sólo en casos
concretos.
La Corte únicamente juzga de acuerdo con la Ley,
pero no juzga la Ley, porque debe respetar la órbita en
que actúan los otros Poderes. Rige en la materia del
principio que gobierna la conducta de todos
los órganos jurisdiccionales, según el cual nunca
les es permitido enjuiciar el valor
intrínseco o la equidad de las
leyes que aplican. Así, por ejemplo, no puede entrar al
estudio de las causas que fundan el estado de excepción,
aunque puede pronunciarse sobre la validez del instrumento que lo
impone y sobre su alcance, cuando afecta derechos garantizados por la
Constitución y que no pueden ser suspendidos.
La Corte no puede resolver cuestiones –political
questions, en la terminología del derecho
público norteamericano-. Su competencia no llega a las
medidas adoptados por los otros Poderes en ejercicio de
facultades que le son exclusivas. Únicamente puede
pronunciarse sobre cuestiones justiciables, es decir, las que
pueden ser sometidas a los jueces para las resuelven en ejercicio
de la jurisdicción. Si otros órganos del Estado
violan la Constitución en casos no justiciables,
comprometen tan sólo su responsabilidad, sin que le sea permitido a la
Corte ejercer control alguno. Cumple señalar que no es
posible precisar una línea de separación neta entre
cuestión judicial y cuestión política, ni tampoco
se ha considerado hasta ahora conveniente hacerlo. La
distinción ha de quedar, en cada caso, librada a la
prudencia de la Corte; pues a esta incumbe hacer de la facultad
de control un instrumento de orden y no de
anarquía.
Por vía de la inconstitucionalidad, por medio del
artículo 200 de la Constitución de 1967, surge que:
1) Sólo puede ser sometida a la Corte una cuestión
claramente constitucional; 2) La inconstitucionalidad no ha sido
creada para habilitar una instancia más en la
discusión de las causas, sean principales o incidentales;
3) por medio de la inconstitucionalidad no puede reabrirse la
discusión de cuestiones debatidas en las instancias
inferiores y resueltas por ellas; 4) Los errores o vicios
puramente procesales no son subsanables por vía de
inconstitucionalidad, salvo que se hubiese afectado el derecho de
defensa –que es de rango constitucional-; 5) Tampoco es
subsanable por vía de inconstitucionalidad el error in
indicando, salvo que al cometerse el error se hubiese
aplicado una ley inconstitucional o se hubiese consagrado una
conclusión inconstitucional; 6) El principio de la cosa
juzgada permanece intangible, salvo que la sentencia pasada en
autoridad de
cosa juzgada, de acuerdo con los principios procesales
ordinarios, sea inconstitucional, por violar directa o
indirectamente la Constitución, lo que ocurre en el primer
caso, cuando ella en sí misma es inconstitucional y, en el
segundo, cuando ella ha actuado una ley
inconstitucional.
Tratando de sistematizar los numerosos vicios de
inconstitucionalidad que pueden padecer las leyes, provienen de
tres causas: 1) por violación de la forma establecida para
la elaboración de la Ley; 2) por violación de la
materia constitucional; 3) por incompetencia del órgano
que elabora la Ley. Si bien esta última, en rigor, cabe
dentro de la segunda; razón por la cual es frecuente que
se distinga la inconstitucionalidad formal y material.
Esto no quiere decir, naturalmente, que en el fondo
todos ellos no provengan de un ataque a la Constitución,
inferido de modo inmediato, puesto que si ella no se ve lesionada
–sea por vulneración directa o indirecta de una de
sus normas- no cabe hablar de inconstitucionalidad ni
redargución de inconstitucionalidad.
Hay inconstitucionalidad por violación de la
forma –o inconstitucionalidad formal-, cuando en la
elaboración de la ley no se sigue el procedimiento
establecido por la Constitución como requisito de su
validez. Así por ejemplo, cuando, sancionada una ley por
el Congreso, el Poder Ejecutivo no la promulga o, aun cuando lo
hace, ella no es objeto de la debida publicación. Pues en
este caso se está frente a la inobservancia de
formalidades esenciales, que se oponen a que adquiera valor
obligatorio. También hay, inconstitucionalidad del mismo
carácter, cuando una ley ha sido votada y aprobada por una
sola de las Cámaras del Congreso, o se la ha dado como
sancionada faltando las mayorías exigidas para el
efecto.
También, en la actividad legislativa hay un
ordo procedendi –dice Calamandrei-, un
"procedimiento legislativo", que debe ser
observado para llegar a la formación de la ley; y los
principios esenciales de este ordo procedendi están
establecidos en la Constitución, la cual en este aspecto
es una ley de procedimiento, cuya violación in procedendo
puede repercutir sobre la validez del acto conclusivo del
procedimiento legislativo que es la ley, del mismo modo que la
violación de ciertas normas de procedimiento legislativo
que es la ley, del mismo modo que la violación de ciertas
normas de procedimiento administrativo o judicial puede
repercutir sobre la validez del acto administrativo o de la
sentencia.
El procedimiento puede aparecer viciado en cualquiera de
las etapas de formación de la ley, que, seccionado al
máximo serían: iniciativa, discusión,
aprobación, promulgación y
publicación.
En cuanto a los demás instrumentos normativos
–tratados,
decretos, etc.-, en cada caso habrá de examinar si fueron
cumplidos los procedimientos
previstos por la Constitución, y si han sido violados, o
no, afectándose, por ende, la validez constitucional de
tales instrumentos.
Hay violación por razón de la materia,
cuando la ley ataca normas o principios expresa o
tácitamente consagrados por la Constitución. Sobre
principios consagrados, la propia Constitución reconoce su
existencia.
La inconstitucionalidad por razón de la materia
se daría, por ejemplo, en el caso de una ley que aboliese
el amparo o lo
limitase contra el texto constitucional, que alterase los
principios, garantías, derechos y obligaciones
reconocidos por la Constitución, pretendiese tener efectos
retroactivos o impusiese penas prohibitivas por la
Constitución. La gama más amplia de
inconstitucionalidad se da precisamente por esta causa, que
convierte en ilegítima toda ley que ataca los principios
fundamentales. En rigor, ella subsume a todas las demás,
ya que, en definitiva, la inconstitucionalidad por razones de
forma o de competencia deviene tales porque las formalidades a
que debe sujetarse la elaboración de las leyes y la
competencia de los órganos encargados de elaborarlas,
están fijadas también por principios fundamentales,
que integran la materia de la Constitución.
Se debe señalar la distinción entre
incompetencia absoluta y relativa. Se da la primera cuando el
órgano carece por completo de poder normativo, y la
segunda cuando el órgano, aunque tiene poder normativo,
carece de competencia específica para crear la norma de
que se trata.
Puede darse el caso de que dos órganos tengan
competencia para legislar sobre una misma materia, como ocurre
cuando se faculta al Poder Ejecutivo a dictar normas
reglamentarias de leyes emanadas del Congreso. No es
rigurosamente la incompetencia que decida sobre la validez, sino
la preeminencia constitucional de tales normas.
La inconstitucionalidad por violación de la
jerarquía legal, se da cuando una norma inferior –
subordinada- viene a atacar lo dispuesto por otra superior
–subordinada-. Pero, sino es un simple caso de ilegalidad,
vendría a constituir una causa de inconstitucionalidad por
razón de la materia-, cual es el que establece el orden de
prelación de leyes. Del mismo modo que constituye un caso
de inconstitucionalidad por razón de la materia, el ataque
al principio fundamental de la irretroactividad.
Cualquiera de estas causas de inconstitucionalidad puede
ser manifiesta o virtual, según surja patentemente de la
Ley cuestionada que se halla en pugna con la Constitución,
o surja de un examen hecho a la luz de los
principios fundamentales establecidos por ella.
Así también puede ser total o parcial,
según la ley se halle afectada de ilegitimidad en todas
sus partes o sólo en algunas de sus disposiciones.
Normalmente la inconstitucionalidad por razón de la forma
y de la competencia, es total, y excepcionalmente lo es
inconstitucional por razón de la materia, porque es lo
ordinario que la incompatibilidad se de sólo respecto de
alguna o algunas normas de la ley.
La inconstitucionalidad puede, además, ser
directa o indirecta (según la terminología usada
por algunos autores), inmediata o mediata (según la
terminología usada por otros). Lo primero, si la ley de
que se trata lesiona derechamente una norma consagrada por la
Constitución; lo segundo, si la lesiona a través de
otra ley. Kelsen explica que, en este último caso, en
efecto, entre el acto y la Constitución se interpone una
Ley. Agrega que es claro que la ley debe estar en pugna con la
norma constitucional, pues si aquella es la trasgresión
constitucional y, consecuentemente, habrá
inconstitucionalidad inmediata.
El problema surge –aunque la situación sea
excepcional-cuando entre la Constitución y el acto se
interpone una ley que está en pugna con la
Constitución. Porque entonces entran en aparente
colisión dos principios rigurosamente constitucionales: el
de la jerarquía de las leyes –conforma al cual se
les reconoce diverso valor, creándolo la obligación
de aplicar la superior- y el de la supremacía
constitucional –por el cual existe la obligación de
que las leyes se conformen a la Constitución, privando
esta en caso de oposición. Si se razonara que el principio
de jerarquía es de mayor rango que el de
supremacía, el acto, aunque conformado a la
Constitución, sería ilegítimo, por violar el
principio de jerarquía. Si se razonara, a la inversa, que
el de supremacía es de mayor rango que aquel, el acto,
aunque violase el principio de jerarquía, sería
válido, porque estaría conformado a la
Constitución.
Este modo de razones sería falaz, por que el
principio de jerarquía es inseparable del principio de
supremacía, sin el cual no puede ser entendido; ambos
juegan con entera armonía, porque en la última
jerarquía de las leyes está la Constitución
Nacional, declarada suprema. Por lo demás, no puede haber
entre principios fundamentales, unos que lo sean más que
otros, ya que el rango máximo que puede alcanzar un
principio, es ser principio constitucional. El carácter
fundamental de los principios, para el jurista, esta dado
estrictamente por su consagración constitucional, no por
otro elemento de juicio que se halle fuera de la
Constitución misma, merced al cual se establezcan nuevas
jerarquías entre los principios constitucionales. Lo que
interesa, pues, en último análisis, es que el acto
sea conforme a la Constitución, o contrario a ella, ya que
la jerarquía prevista por la Constitución, o
contrario a ella, ya que la jerarquía prevista por la
Constitución esta dada en atención a la
supremacía que se busca para ella.
En rigor, en nuestro derecho el principio de
jerarquía es una expresión del principio de
supremacía; está incito en este. Lo cual se
patentiza hasta en la regulación legislativa. Es la
supremacía la que da lugar a la jerarquía, desde
que si no hubiese una ley declarada suprema no habría
leyes que pudieran considerarse inferiores. La independencia
lógica
del principio de jerarquía surge, sin embargo, de que se
presupone grados múltiples de valor, reconocidos entre los
diversos actos normativos. Dicho de otro modo: en virtud del
principio de supremacía se sabe cuál es la Ley
suprema; en virtud del principio de jerarquía cual es la
relación de valor en que se hallan las leyes inferiores
entre sí. Como esa relación esta fijada en la
Constitución, volarlas constituye un acto
inconstitucional. De modo que si el órgano jurisdiccional
hace preterición de la Ley superior a favor de la
inferior, comete un acto inconstitucional, y su fallo puede ser
atacado por tal razón.
Para resolver el problema deberá distinguirse si
el acto es dependiente de la ley inconstitucional o tiene
autonomía frente a ella; ya que, tratándose de
principios constitucionales no puede hablarse de rangos o
distintas jerarquías entre sí. El acto dependiente
de la ley inconstitucional, cae con ella, debido a que
sólo existe en su virtud. Si, en cambio, el acto es
autónomo, sigue siendo válido, porque adquiere la
plenitud de su vitalidad jurídica de la
Constitución misma, por encima de la Ley. La
cuestión tiene importancia cuando se confrontan leyes,
decretos, reglamentos, etc, que, estando en colisión, son
simultáneamente sometidos a una decisión sobre
inconstitucionalidad o pueden ser actuados por los órganos
jurisdiccionales inferiores porque resuelven, de modo diferente,
cuestiones litigiosas. El juez, en tal caso, debe aplicar la ley
inferior armonizada con la Constitución y rechazar la
aplicación de la ley superior si es incompatible con la
Constitución. Pero esto comporta un juicio sobre
constitucionalidad e inconstitucionalidad, y creemos que los
órganos del Poder Judicial no están facultados a
realizar, porque esa facultad es privativa de la
Corte.
En resumen, la materia es así: 1) Un principio
constitucional es atacado por un acto (inconstitucionalidad
directa); 2) Un principio constitucional y una ley adecuada a
él, son atacadas por un acto (inconstitucionalidad
directa); 3) Un principio constitucional es atacado por una Ley,
y el acto se conforma a ésta (inconstitucionalidad
indirecta); 4) Un principio constitucional es atacado por una
ley, y el acto ataca la ley, adecuándose al principio
constitucional (debe distinguirse si el acto es dependiente o
autónomo respecto de la ley: si lo primero, es
ilegítimo –por virtud del principio de que lo
accesorio sigue a lo principal-, si lo segundo, es
válido.
Capítulo VII
Continuación del mismo
Tema
1. Constitución de 1992
1.1. Principales Aspectos del Artículo 260 de
la Constitución Nacional Paraguaya
Por razones funcionales, y más
específicamente en su artículo 260 la
Constitución establece:
"Son deberes y atribuciones de la Sala
Constitucional:
1) conocer y resolver sobre la
inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos
normativos, declarando la inaplicabilidad de las
disposiciones contrarias a esta Constitución en cada
caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto
con relación a ese caso, y2) decidir sobre la inconstitucionalidad de las
sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la
nulidad de las que resulten contrarias a esta
constitución.
El procedimiento podrá iniciarse por
acción ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, y por vía de la excepción en cualquier
instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la
Corte".
De la correlación de las disposiciones
constitucionales citadas, surge de manera concreta que al
atribuir al Poder Judicial el control de constitucionalidad, y al
establecerse que la Corte Suprema de Justicia y demás
juzgados y tribunales son los que ejercen el Poder Judicial, se
halla definida, in genere, la competencia de esta como cuerpo
colegiado.
Refuerza esta interpretación el hecho de que
así lo establezcan los artículos 132 y 259 inc. 5.
No obstante ello, es del caso, también, señalar que
específicamente la Constitución crea un
órgano especializado: la Sala Constitucional
(artículos 258 y 260) que, por razones funcionales,
derivan el
conocimiento y decisiones de toda cuestión
constitucional a esta Sala.
Toda cuestión de constitucionalidad referida a
los actos normativos o decisiones jurisdiccionales corresponde al
conocimiento y decisión de la Sala
Constitucional.
Pero no es excluyente de la participación de la
Corte en pleno en la decisión de una cuestión
constitucional. En efecto, se ha estimado que
atribuyéndose la responsabilidad de ejercer el Poder
Judicial a la Corte en pleno, no está excluido de ello la
materia constitucional; de suerte que puede mediar, por razones
de notoria trascendencia institucional, el interés de
cualquier miembro en el tratamiento en plenario de una
cuestión, o aún, de parte de los integrantes de la
Sala Constitucional, el propósito de que la
responsabilidad que dimana de esas graves cuestiones resulte
asumida por la totalidad de la Corte.
En caso de duda, debe estarse por la constitucionalidad
de la norma atacada. La presunción de legitimidad que
ampara a toda ley que tiene que primar no sólo por razones
jurídicas, sino también por interés
político. La independencia de los Poderes exige que no
haya injerencia de uno para juzgar los actos del otro, si el
pronunciamiento no está plenamente justificado. El
respeto a la
Constitución y la voluntad de servir los intereses
nacionales mediante una aplicación leal de la misma, deben
presumirse por igual en todos los órganos del Estado. Si
la norma que se impugna es susceptible de una
interpretación razonable que la concilie con la
Constitución, no debe ser declarada ilegítima. Es
sabido que, en nuestro idioma, el sufijo "dad" sirve para
potenciar el contenido ideológico de la raíz. De
manera que la "inconstitucionalidad", para merecer esta
calificación, debe manifestarse en una verdadera
violación constitucional. Se requiere, por tanto, una
fuerte convicción de su incompatibilidad, para concluir
que el órgano que la creó ha rebasado el
ámbito de su competencia. Así lo exige el respeto
que se deben entre sí los Poderes del Estado, ya que todo
juicio sobre inconstitucionalidad es, aunque en forma discreta,
un juzgamiento del legislador.
La Corte sólo debe pronunciarse cuando la
cuestión constitucional es decisiva para la suerte de
litigio, mas no cuando este puede ser resuelto por
aplicación de normas comunes. O sea que la
declaración tiene que venir impuesta por la imposibilidad
de resolver el caso sin examinar la cuestión
constitucional. Dicho resumidamente, debe ser incexcusable. Si
así no fuese, ejercería un control abstracto
innecesario sobre los actos de los otros Poderes. Lo cual
está en contra del texto de la Constitución, que
prohíbe tales declaraciones y admite sólo la
comprobación en concreto de normas
jurídicas.
Si no media un interés en la declaración
por parte del peticionante, la Corte debe abstenerse de hacer el
pronunciamiento, por la misma razón de que ese
pronunciamiento, tendría carácter puramente
abstracto y constituiría un innecesario control sobre acto
de otro poder –desde el momento que no se estaría
tutelando ningún derecho concretamente afectado-. La
vía de la inconstitucionalidad no está dada en
nuestro sistema en interés de la ley; exige que haya de
parte del peticionante un interés legítimo para que
ella quede expedita. Es decir, que el peticionante puede
ampararse en la norma constitucional cuya violación
invoca. Por lo mismo excluye toda declaración que no
modificaría su situación
jurídica.
El control no va más allá de la
declaración de inaplicabilidad de la norma declarada
inconstitucional; no alcanza a derogarla. La Corte carece del
poder de invalidación propio de otros sistemas, en los que
el órgano encargado del control viene a asumir una
facultad legislativa –ya que una vez hecha la
declaración y debidamente publicada, la ley pierda
vigencia. Su declaración tiene efecto únicamente
inter partes, no erga omnes; o sea que la Ley sigue
siendo válida para todos los que no la atacaron y,
respecto del que lo hizo, no es propiamente inválida, sino
inaplicable.
La Constitución de 1967 prescribía en su
artículo 11 la "nulidad" de toda ley, decreto, reglamento
u otro acto de autoridad que se opusiera a lo dispuesto por ella,
privándole de todo valor. Esta fórmula
desapareció con la nueva Constitución, que la
substituyó por otra en su artículo 137,
último párrafo, a saber: "Carecen de validez todas
las disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido
en esta Constitución". Así, pues, en caso alguno
nuestra constitución permite ya hablar del efecto de
"nulidad" respecto de las normas declaradas inconstitucionales.
De manera que sobrevino la substitución del efecto de
nulidad por el de la invalidez, que tampoco puede ser declarado
como efecto de la inconstitucionalidad, dado que la norma
particular sólo autoriza el de la inaplicabilidad, "inter
partes".
Vale la pena señalar que en esto se da una
peculiaridad, que surge de textos diferentes de la propia
Constitución. El artículo 137 expresa,
literalmente, como se vio, que "carecen de validez todas las
disposiciones o actos de autoridad opuestos a lo establecido en
esta Constitución". Conforme a los términos claros
e imperativos del artículo, no cabe duda de que la
sanción a la inconstitucionalidad de un instrumento
normativo –sea ley, decreto o reglamento-, es la invalidez.
Si, pues, se trata de invalides, al ser sometida a la Corte su
inconstitucionalidad, éste tendría que poder
declarar esa invalidez, con efecto invalidatorio, erga
omnes, sacando a la norma del sistema
jurídico.
La cuestión, empero, al parecer muy simple, a la
luz de esta disposición, se complica cuando se la examina
a la luz del artículo 260 de la misma Constitución.
Este artículo establece que la Corte Suprema de Justicia
solamente está facultada para disponer la inaplicabilidad
de la ley declarada inconstitucional –no su invalidez-.
Así, pues, aunque sea contraria a la Constitución
–artículo 137, no existe órgano facultado
para declarar esa invalidez, ni siquiera la Corte Suprema de
Justicia, a quien se ha confiado el control constitucional. Pues
ésta solamente puede declarar la inaplicabilidad conforme
el artículo 260, y con valor exclusivamente para el caso
concreto.
Esta modalidad no constituye, sin embargo, una
incongruencia entre las disposiciones citadas (artículos
137 y 260 de la Constitución), porque la inaplicabilidad
de la ley en el caso concreto –como consecuencia de su
declaración de inconstitucionalidad- está en
armonía con el sistema adoptado por la Constitución
y con su ortodoxia jurídica. La Constitución
Nacional al parecer no quiere que la Corte tenga poder de
invalidación de la ley, al punto de dejarla sin efecto,
porque tal cosa haría de la sentencia un instrumento
normativo igual a la ley, capaz de derogarla, desnaturalizando
sus caracteres esenciales.
En el acto legislativo –la Ley-priman los
caracteres de generalidad, abstracción y novedad; en tanto
que en el acto jurisdiccional –la sentencia- priman los
caracteres opuestos, que lo definen como especial, concreto y
declarativo. Al efecto innovativo de la ley se contrapone, en
verdad, el efecto declarativo de la sentencia, que es lo que
establece la más específica diferencia entre ambas.
El acto legislativo crea derecho nuevo, crea nuevas relaciones
jurídicas en serie, dando relevancia jurídica a
hechos que antes que la tenían, mientras el acto
jurisdiccional no sirve, como regla, para crear derecho nuevo,
sino para hacer cumplir el derecho ya creado, el derecho
existente, respecto de situaciones ya ocurridas en concreto. Aun
cuando a veces crea nuevas relaciones o extinguen las
preexistentes (tal como ocurre en la ejecución forzada o
en los de sentencias constitutivas), lo hace aplicado un precepto
primario anterior.
Por otra parte, la norma jurídica es de
carácter abstracto, contiene una hipótesis legal
específica, pero no está dirigida a nadie en
particular, sino a todos; la voluntad del Estado está
sólo potenciada. Lo que revela, además, su
carácter general. Sólo en el momento en que se
produce la coincidencia entre hipótesis y el hecho real
específico, se individualiza el mandato de la norma.
Porque la ley dice: dada esta situación, ocurriría
tal cosa. Si alguien debe, está obligado a pagar. Si
alguien mata, sufrirá tal penal. Por supuesto, este
mandato se individualiza con respecto a quien ha violado la
norma, como si esta estuviese dirigida exclusivamente al
infractor. Y se individualiza precisamente en la sentencia, que,
por eso, a diferencia del carácter general y abstracto de
la norma, tiene carácter particular y concreto.
Es, pues, congruente con nuestra ortodoxia
constitucional y jurídica, que el artículo 260 haya
establecido que la sentencia recaída en la
impugnación de la inconstitucionalidad, no tenga
más efecto particular para el caso concreto. Este ha sido
siempre, entre nosotros, el carácter de
sentencia.
Así, pues, el artículo 260 de la
Constitución debe ser entendido dentro del contexto total
de nuestro sistema jurídico, sin buscar entenderlo a la
luz del artículo 137, último párrafo de la
Constitución. Ocurre que la Corte, órgano
jurisdiccional, que se expresa a través de la sentencia,
declarando el mandato contenido en la norma, no puede declarar la
invalidez de la ley, a pesar de que la ley inconstitucional es
inválida. Al parecer el legislador constituyente quiso
dejar sentado – sin discusión posible- que queda
intangible nuestro sistema, facultando a la Corte
únicamente a declarar la inaplicabilidad de la ley en el
caso concreto, y negándole facultades derogatorias. La
sentencia conserva, así, su definitorio carácter
particular, con valor exclusivo para el caso que resuelve y en
consecuencia para las partes en el intervinientes.
De modo que, para que la Corte pueda pronunciarse, es
menester que haya un caso in concreto, en que se alegue la
inconstitucionalidad de una norma, según surge
expresamente del artículo 260 de la Constitución,
que limita de ese modo su facultad de control. Lo que quiere
decir que debe hacer un juicio o proceso, iniciado por parte
interesada, en el cual procede la declaración.
Sólo es dado a la Corte proceder de oficio a la
declaración de inconstitucionalidad cuando hay proceso y
éste ha llegado a su conocimiento mediante algún
acto introductivo de la instancia. En ningún caso puede
ella iniciar un proceso con el objeto de proceder a la
declaración, ni substraerlo espontáneamente del
conocimiento de los jueces inferiores. El ejercicio de su
facultad de control debe estar justificado por el ejercicio
normal de la competencia y es siempre "indirecto". La
presunción de validez que ampara a toda ley obedece a un
principio político, cual es la seguridad del derecho, que
prima sobre el de la pureza constitucional del orden
jurídico, de acuerdo con nuestro sistema. De lo contrario
la Corte se convertiría en revisora suprema de la validez
de las normas creadas por otros órganos del Estado, en
forma absoluta y no sólo en casos concretos.
1.2 Artículo 132
Determina el artículo 247 de la
Constitución Nacional: "El Poder Judicial es el
custodio de esta Constitución. La interpreta, la cumple y
la hace cumplir. La
administración de justicia está a cargo del
Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por
los Tribunales y por los Juzgados, en la forma que establezcan
esta Constitución y la Ley".
Genéricamente el control de la observancia de la
Constitución está confiado a todos los
órganos del Estado, aunque específicamente, el
control de constitucionalidad dada su calidad de
"custodio" de la misma, corresponde al Poder Judicial que se
integra con la Corte Suprema, los Tribunales y
Juzgados.
Ahora bien, de manera específica, el control de
constitucionalidad es atribuido a la Corte Suprema de
Justicia.
En efecto, el artículo 132 de la
Constitución establece, en el capítulo referido a
las garantías constitucionales: "La Corte Suprema de
Justicia, tiene facultad para declarar la inconstitucionalidad de
las normas jurídicas y las de las resoluciones judiciales,
en la forma y con los alcances establecidas en esta
Constitución y en la ley".
Esta norma prescribe en forma particular, en el mismo
sentido que el inciso 5) del artículo 259 del texto
constitucional, la facultad (atribución-optativa) de la
Corte Suprema de Justicia para la declaración de
inconstitucionalidad tanto de las normas jurídicas (pueden
ser de carácter general o de carácter particular),
y de las resoluciones judiciales (normas particularizadas
sólo referente a los sujetos intervinientes en un
proceso), en la forma (como acción o como
excepción/procedimiento para la declaración/
órgano encargado de la misma) y con los alcances
establecidos en esta Constitución. Este in fine del
artículo constitucional, se refiere a los alcances en la
aplicación de la resolución de la
inconstitucionalidad, que pueden ser con alcances inter partes
o erga omnes, para nuestra normativa, tales alcances son los
efectos generales, sin permitir otro tipo de
interpretación a la misma, prescritos tanto en el texto de
carácter supremo y también en la legislación
de carácter ordinario. (Ley Nº 609/ 95 y
Código Procesal Civil Nº 1337/88).
1.3. Artículo 258 (inciso 5)
En concordancia con la disposición anteriormente
mencionada, el artículo 259, específicamente
contenido en el capítulo referido al Poder Judicial,
establece: "Son deberes y atribuciones de la Corte Suprema de
Justicias:……5) conocer y resolver sobre la
inconstitucionalidad.
La norma trascripta se expresa con respecto a la
inconstitucionalidad en un sentido genérico, es decir, que
atribuye como facultad de la Corte Suprema de Justicia, sin hacer
mención específica a la Sala Constitucional de la
misma, el conocimiento y la resolución de la
cuestión de inconstitucionalidad, sin referirse a los
efectos y alcances de ésta.
1.4. Ley Nº 609/95
Esta Ley organiza la labor de la Corte Suprema de
Justicia, y establece: Artículo 16. Ampliación
de Salas. "Cualquier Sala deberá integrarse con la
totalidad de los ministros de la Corte Suprema de Justicia para
resolver cualquier cuestión de su competencia cuando lo
solicite uno cualquiera de los ministros de la Corte Suprema de
Justicia. La solicitud deberá formularse dentro de los
tres días de ejecutoriada la providencia de autos para
resolver, y su cumplimiento será inmediato e inexcusable,
sin que pueda alegarse dicha solicitud como causal de
recusación. La misma se notificará a las partes
para que puedan ejercer el derecho de recusación con causa
y los Ministros de la Corte podrán, a su vez,
excusarse".———-
Es propio, y dada que la Ley 609 dispone que la Corte
elaborará su propio Reglamento, el acordado por la Corte,
sobre este particular, expresa lo siguiente:
Artículo 6. "A los efectos de la
ampliación de Salas, previsto en el artículo 16 de
la Ley 609, en la primera sesión semanal ordinaria de la
Corte, se informará a los Ministros de los asuntos
llevados a su conocimiento en la semana inmediatamente anterior,
ya sea por la vía de acciones
deducidas o por la vía de recursos. Los señores
Ministros, impuestos de
tales informes
manifestarán su intención de que el o los asuntos
que indique resulten tratados en plenario".
Artículo 7. "Para el tratamiento y
decisión de los juicios o causas sometidos a la
consideración de la Corte en pleno, los Señores
Ministros formularán su deseo o intención de
estudiarlo y proponer su voto. Realizada la votación el
Presidente, que votará en último término,
designará al ponente que redactará el voto de la
mayoría. Todo Ministro que toma parte en la
votación de una sentencia o auto definitivo firmará
lo acordado aunque hubiere disentido de la mayoría; pero
podrá, en este caso, formular voto particular, en la misma
forma, dejando constancia de sus puntos de
disidencia".
Articulo 8. "Las decisiones adoptadas por la
Corte en pleno, en los casos señalados en el
artículo anterior, se registrarán bajo la forma de
Acuerdo y Sentencia, en cuya parte resolutiva se
mencionará que la decisión es tomada por la Corte
Suprema de Justicia. Cuando la decisión es adoptada por
una Sala de la Corte en juicio o causa que no hubiese sido
tratada en plenaria, la parte resolutiva de la decisión
expresará que es asumida por la "Corte Suprema de
Justicia- Sala…".
Esta ley de carácter reglamentario se refiere en
ciertos artículos de su cuerpo normativo, a la
constitución en Salas de la Corte Suprema de Justicia y a
la integración de las mismas para la
resolución de los conflictos
planteados en esa máxima instancia. La ampliación
de las Salas al plenario de la Corte Suprema de Justicia, tal y
como lo dispone el articulo 7 de esta Ley, podría ser una
solución a la problemática del tratamiento de la
inconstitucionalidad por la Sala Constitucional, en el sentido
que el tratamiento y estudio que pueda dar la Sala Constitucional
produzca efectos inter partes, y al solicitar el estudio de la
inconstitucionalidad por el pleno del máximo tribunal
produzca efectos erga omnes, dependiendo de las cuestiones a ser
confiados.
Si el tratamiento se refiere a normas jurídicas
(de carácter general) el estudio debe darse en el plenario
de la Corte Suprema, y adquirir efectos generales; y
tratándose de resoluciones judiciales o de normas
jurídicas de carácter individual, el tratamiento de
la constitucionalidad debe darse por la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia.
Conclusiones Parciales
La Corte únicamente juzga de acuerdo con la ley,
pero no juzga la ley, porque debe respetar la órbita en
que actúan los otros Poderes. Rige en la materia el
principio que gobierna la conducta de todos los órganos
jurisdiccionales, según el cual nunca le es permitido
enjuiciar el valor intrínseco o la equidad de las leyes
que aplican. Así, por ejemplo, no puede entrar al estudio
de las causas que fundan el estado de excepción, aunque
puede pronunciarse sobre la validez del instrumento que lo impone
y sobre su alcance, cuando afecta derechos garantizados por la
Constitución y que no pueden ser suspendidos.
El Código Procesal Civil regula al
excepción de inconstitucionalidad, siguiendo a la
Constitución y dentro de la línea del Proyecto que le
sirvió de base. Al respecto puede decirse que es
indispensable que, en el lenguaje de la
Constitución el vocablo excepción
está usado en sentido amplio de defensa, y no el
sentido restringido de "excepción de previo y especial
pronunciamiento".
No puede asimilársele a esta última por
las notorias diferencias que se advierten: 1) pueden plantearse
en cualquier instancia; 2) no hay plazo para su deducción;
3) el proceso no queda suspendido por su promoción, sino
que sigue hasta el estado de sentencia; 4) el órgano
inferior no tiene competencia para entender en ellas, sino que
debe someterla a la Corte Suprema de Justicia para el fallo
correspondiente.
Parece evidente que, en estas circunstancias, al
legislador se le abre la posibilidad de darle a la
excepción carácter preventivo, para evitar la
aplicación de la ley, antes de que ella sea actuada
por el órgano jurisdiccional; o bien darle carácter
correctivo, para evitar la aplicación de la ley,
después de que ella sea actuada por el
órgano jurisdiccional.
El Código decidió por la primera de las
posibles soluciones, porque la estimó más ortodoxa
y acorde con la letra y el espíritu de la
Constitución. Tal puede verse en los artículos 538
y 549 del Código Procesal, que en todos los casos admiten
la excepción ante la invocación de la ley o
instrumento normativo en que funda su pretensión
cualquiera de los litigantes, ya sea en proceso de conocimiento
ordinario, en juicios especiales, en incidentes o en recursos
deducidos en segundo o tercera instancia.
Así, pues, la excepción únicamente
podrá usarse preventivamente y queda reservada en forma
exclusiva a la impugnación de leyes u otros instrumentos
normativos.
Fiel al texto constitucional, se regula también
la acción de inconstitucionalidad, fijándole un
procedimiento especial, acorde con los requerimientos del
Instituto; ya que el trámite del proceso ordinario
desvirtuaría por completo su naturaleza y finalidad. Se ha
preferido, en este punto, regular un trámite escrito, por
estimarse, entre otras cosas, más acorde con nuestra
tradición jurídica procesal y por creerse que de
ese modo se consultan más acabadamente los principios de
celeridad y economía, que son de indiscutible
importancia en materia de garantías
constitucionales.
La reforma distingue entre acción dirigida contra
ley u otro instrumento normativo, y acción dirigida contra
resoluciones judiciales, arbitrando diferencias de
regulación que resultan imprescriptibles. Al permitir la
acción contra resoluciones, ha recogido la amplia
jurisprudencia sentada al respecto por nuestro más alto
Tribunal, que, por conocida y firme, debía necesariamente
facilitar el conocimiento y la aplicación de la ley en
esta materia.
Del mismo modo, junto a las diferencias de
regulación, la reforma ha tratado de manera diferente el
efecto de la sentencia de inconstitucionalidad dictada contra ley
u otro instrumento normativo, o contra sentencia. En el primer
caso, por imperio de la restricción constitucional, la
sentencia ha quedado limitada a la declaración de
inaplicabilidad de la ley o instrumento normativo, mientras en el
segundo caso, por exigencias de carácter procesal
–que no permitan sobreseer el proceso, dejándolo sin
solución jurisdiccional se ha escogido el efecto de la
nulidad de sentencia con reenvió.
Capítulo VIII
Legislación
comparada
1. Introducción
Antes de la exposición
de las respectivas legislaciones al respecto del tema investigado
en esta tesis
doctoral, es necesario aclarar que esta exposición
tiene un carácter meramente enunciativo y con el
propósito de traer a luz el tratamiento que le dan al
control de constitucionalidad en las diversas constituciones de
la región y otros países que no son precisamente de
la región, pero que nos pareció interesante traer a
colación.
2. Venezuela
Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de
1999
Sección Segunda: Del Tribunal Suprema de
Justicia
Art. 266. Son atribuciones del Tribunal Suprema de
Justicia:
1. Ejercer la jurisdicción constitucional
conforme al Título VIII de esta Constitución
(…).
Titulo VIII
DE LA PROTECCIÓN DE LA
CONSTITUCIÓN
Capítulo I
De la Garantía de la
Constitución
Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la
República, en el ámbito de sus competencias y
conforme a lo previsto en esta Constitución y en la Ley,
están en la obligación de asegurar la integridad de
la Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta
Constitución y una ley otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales,
correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún
de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás
actos de los órganos que ejercen el Poder Público
dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tengan rango de la Ley.
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