El proceso de implementación del nuevo CPP en el Ministerio Público (Perú) (página 2)

En el marco del proceso de
implementación institucional hacia el nuevo sistema procesal
penal, el Ministerio Público definió la reingeniería del nuevo Despacho
Fiscal[6] y su sistema de gestión, que significa una forma diferente
de la
organización del trabajo
fiscal.

En efecto, la renovada función
fiscal que se viene aplicando, conlleva la creación de
Despachos Fiscales Corporativos que cuenten con una organización del trabajo en equipo
con mayor dinámica de tal manera que se pueda cumplir
eficientemente con las nuevas políticas
institucionales, objetivos y
metas. Esta renovada función fiscal implica planificar
el trabajo y
orientarlo hacia los resultados esperados en términos de
eficiencia,
eficacia,
transparencia y calidad de
servicio a favor del ciudadano.

Tal como se ha definido en la propuesta de
implementación del Nuevo Código
Procesal Penal aprobada por acuerdo de Junta de Fiscales Supremos
Nº 457 del 4 de Noviembre del 2004, el nuevo Despacho y
Sistema de Gestión Fiscal es un modelo
dinámico con proyección de futuro, permeable a los
cambios, ajustes y transformaciones los cuales se vienen
adecuando según los desafíos de la práctica
fiscal cotidiana.

El nuevo Despacho y Sistema de Gestión Fiscal,
sus notas características se orientan a lograr que la
función fiscal cumpla sus cometidos en atención particular a cada distrito
judicial teniendo en cuenta la realidad delictiva y aspectos
sociodemográficos.

Bajo dichos preceptos, por disposición del
artículo 8º del Decreto Legislativo Nº 958, se
establece que en un plazo de 60 días útiles a
partir de su publicación, el Ministerio Público,
deberá presentar sus propuestas a la Comisión
Especial de Implementación: el diseño
del Nuevo Despacho Fiscal, el diseño del Nuevo Sistema de
Gestión Fiscal, los Distritos Judiciales que por razones
de infraestructura, logística, personal y manejo
de carga procesal, entre otros, sugieran la vigencia del
Código Procesal Penal, indicando el orden de
progresividad, número de fiscales y personal de la
función fiscal que se requieran en los Distritos
Judiciales correspondientes.

De otro lado, respecto del proceso de transición
de los procesos
penales y las denuncias pendientes, al momento de entrar en
vigencia el nuevo Código Procesal Penal en el Distrito
Judicial señalado por la norma, se establece que tanto el
Poder Judicial
como el Ministerio Público establezcan las nuevas organizaciones de
los despachos fiscales y judiciales, así como las nuevas
designaciones de los fiscales y jueces que conformarán los
mismos, sea en el área de liquidación y
transición o de nuevo código Procesal Penal,
debiendo remitir el Poder Judicial
los expedientes en trámite de conformidad con los
establecido por el dispositivo acotado.

El Decreto legislativo 958, determinó la
implementación de dos estructuras de
Organización Fiscal para ejecutar el proceso de
transición, del Código de Procedimientos
Penales hacia el nuevo Código Procesal Penal. Asimismo, se
propuso una tercera estructura con
carga cero, dedicándose exclusivamente a conocer nuevas
denuncias, cuyo detalle es el siguiente: Estructura de
Liquidación y Adecuación y Estructura del Nuevo
Despacho Fiscal.[7]

Este nuevo diseño tuvo que acatar las
disposiciones señaladas del mencionado decreto
legislativo, conllevando a que en la etapa de transición,
entre un sistema procesal al otro surgiera una sobre carga de los
expedientes penales remitidos por el poder judicial al Ministerio
Público[8]significando ello que los
fiscales adecuaran al NCPP innecesariamente, los expedientes que
se encontraban en etapa de instrucción.

Frente a dicha situación, el Ministerio
Público promoviendo su ejercicio de iniciativas
legislativas, logra que el Congreso de la
República apruebe mediante Ley Nº 28994
la modificación al artículo 18º del Decreto
Legislativo, que regula el proceso de implementación y
transitoriedad del nuevo Código Procesal Penal, referente
a la adecuación de denuncias y liquidación de
procesos en etapa de investigación. Significando ello el
rediseño de los despachos fiscales con la siguiente
estructura
organizacional: Despacho de Liquidación y Despacho del
Nuevo Código Procesal Penal.[9], lo cual
mejoró el proceso transitorio y la evolución de un sistema procesal al otro,
sobre todo por que esta ley eliminó la adecuación
de los expedientes penales en trámite a la reforma
procesal penal.

Procesos del
sistema de gestión fiscal

Es pertinente aclarar que el Sistema de Gestión
Fiscal[10]constituye el conjunto de procesos
planificados que realiza el fiscal penal, en el desempeño de su función en el
contexto de la reforma, tanto en la etapa de
investigación, como en la aplicación de las salidas
alternativas, en el juicio oral, en los diversos roles que
desempeñan los fiscales coordinadores (superiores y
provinciales), en la interacción con instituciones
a fines como la Policía Nacional en las investigaciones
de los delitos, con
el poder judicial en el desempeño funcional en las
diversas audiencias y el juicio oral.

Este sistema de gestión está
diseñado para aprovechar al máximo las cualidades y
conocimientos de cada operador fiscal y personal de apoyo
administrativo, así como estimular la capacidad de
compromiso con la institución, desarrollando el trabajo en
equipo para fortalecer los logros de la función; asimismo,
establecer una mejor coordinación con el Poder Judicial y las
instituciones de apoyo como la Policía Nacional entre
otros, para que los esfuerzos resulten eficientes y así se
pueda responder las mayores exigencias de competitividad
que exige la modernidad de
la
administración de justicia.

Los procesos del Sistema de Gestión Fiscal,
describen el nuevo Despacho Fiscal Corporativo, así como
los procesos de sus órganos (fiscales) y órganos de
apoyo (personal administrativo y personal médico) a la
función fiscal.

Los procesos más relevantes están
estructurados en los procesos que realizan las áreas de
las nuevas estructuras del despacho fiscal como la estructura de
liquidación y la del nuevo NCPP, los proceso de
gestión de los fiscales coordinadores (superiores y
provinciales), los proceso de gestión de las áreas
de apoyo, tanto en el aspecto administrativo como en el apoyo
técnico especializado del área de medicina legal
y unidad de asistencias de víctimas y testigos.

Además de los procesos señalados, es
importante precisar que la Fiscalía de la Nación
ha incluido en el contexto del proceso de implementación,
la evaluación
de la gestión fiscal[11]sin embargo,
consideramos que esta evaluación debe ser de
desempeño de todos los procesos de gestión que
comprende la reforma, es decir, las diversas etapas del proceso
de implementación, así como la evaluación
del funcionamiento de la nueva organización del Despacho
Fiscal que contiene el nuevo diseño
Corporativo.[12]

La evaluación
del desempeño debe entenderse como un proceso
sistemático y periódico
de estimación cuantitativa y cualitativa del grado de
eficacia con el que los operadores fiscales llevan a cabo las
actividades y responsabilidades de sus
funciones[13]

Esta evaluación comprende el proceso de monitoreo
y seguimiento, orientada básicamente a la administración de los flujos de carga
procesal que se asigna a cada fiscal, en cada distrito judicial,
este proceso de carácter permanente tiene doble
manifestación, (vertical y horizontal), vertical cuando se
ejerce el control desde el
nivel superior hacia el menor nivel (Fiscal de la Nación,
Fiscal Presidente de Junta de Fiscales, Fiscal Superior
Coordinador, Fiscales Provinciales Coordinadores, Fiscales
Provinciales hasta los Fiscales Adjuntos Provinciales); a nivel
horizontal cuando se ejerce el control entre pares: Desde los
Fiscales Superiores Coordinadores, Fiscales Superiores, Fiscales
Provinciales Coordinadores y Fiscales Provinciales de una misma
unidad fiscal penal, cuyas finalidades involucran a
responsables, colaboradores y la
organización.

La responsabilidad de estos comprende, potenciar
la
comunicación y cooperación entre fiscales, dar
a conocer a fiscales y administrativos sus puntos fuertes y sus
puntos débiles, así como las áreas donde
debe mejorar, dar información al personal fiscal y
administrativos sobre las prioridades y pautas de
actuación en su trabajo, reforzar la sensación de
equidad con el
reconocimiento al trabajo bien hecho, fomentar las relaciones
personales del personal fiscal y administrativos; la
responsabilidad de los colaboradores comprende, desarrollar la
comunicación y el
conocimiento con el fiscal coordinador, tener retroalimentación de cómo se percibe
el trabajo, definir conjuntamente con este y los fiscales los
planes de desarrollo
para mejorar las competencias
profesionales, saber cómo se valorar su
gestión.

El establecimiento de un estilo con una dirección común y una política de estimulo
a los fiscales y administrativos permitirá mejorar la
consecución de los resultados.

Implementación del nuevo Despacho
Fiscal Corporativo

Conforme hemos señalado el modelo de Despacho
Fiscal Corporativo comprende el diseño de una nueva
organización, conformada por órganos fiscales y por
los órganos de apoyo garantizando un adecuado
funcionamiento, óptimos estándares de calidad y el
aprovechamiento eficiente de los recursos
humanos y logísticos, con lo cual se busca romper el
criterio tradicional de diseñar los despachos fiscales en
forma refleja a la organización de los despachos del Poder
Judicial.

Es conveniente detenerse en el tema de la llamada
organización del Ministerio Público, paralela a la
organización judicial, pero diferenciándola. La
comparación tiene un sentido práctico y sirve para
reforzar la idea de que el nuevo Código Procesal Penal
confiere al Ministerio Público un perfil propio
diferenciado del sistema inquisitivo y convirtiéndolo en
el motor del nuevo
sistema, al tener la conducción de la
investigación, realizar la persecución del
delito, ejercer
la titularidad de la acción
penal pública, representar a la sociedad en
los juicios orales, la responsabilidad de promover la
solución de conflictos
(salidas alternativa), la reparación efectiva a las
víctimas y la asistencia a los testigos, dirigir nuevos
sistemas de
gestión, tener capacidad de controlar y monitorear el
flujo de casos de todo el sistema. La reforma involucra el
desempeño funcional del fiscal en forma dinámica y
proactiva, lo que significa un trabajo personalizado de los casos
en donde no se concibe delegación alguna al personal
administrativo; esta situación si bien es cierto genera
mayor trabajo al fiscal, involucra mayor responsabilidad y por
consiguiente un mejor resultado de los casos.

Criterios
utilizados por el Ministerio Público para el nuevo
diseño corporativo

Teniendo en cuenta el nuevo rol asignado al Ministerio
Público en el Código Procesal Penal, donde la
figura del fiscal se fortalece principalmente como conductor
desde el inicio de la investigación del delito, que
conforme hemos señalado, el trabajo de los diversos casos
involucra una gestión directa y personalizada de los
fiscales provinciales y de los fiscales adjuntos
provinciales.

La Presidenta de la Comisión de de
Implementación NCPP del Ministerio Público tuvo a
bien diseñar el Despacho Corporativo a fin de fortalecer
el trabajo en equipo de los fiscales para enfrentar los nuevos
retos de la reforma[14]

El concepto
corporativo de acuerdo a diversos tratadistas se basa en que
"Muchas fuerzas producen múltiples sinergias (el esfuerzo
de todos es más que la suma de sus partes); comprender que
el mundo actual ya no es para áreas de trabajo aisladas,
sino que exige la conjunción de recursos; buscar
rendimientos de escala sabiendo
que la demanda del
servicio es
creciente y compleja.

En buena cuenta, el diseño corporativo pretende
fortalecer y estrechar las relaciones entre fiscales y sus
integrantes creando un equipo más fuerte y competitivo y
de esta forma elevar los niveles de eficiencia interna y
externa.

Actualmente las fiscalías encargadas de procesar
las nuevas denuncias penales con la aplicación del nuevo
Código Procesal Penal, así como tramitar y resolver
los procesos y denuncias iniciados antes de la vigencia de dicho
código; están constituidas en una
agrupación sistémica de fiscales con
criterios de Dirección y Coordinación, que se
organizan en Fiscalías Provinciales Penales Corporativas
de nuevos casos, Fiscalías Provinciales Penales
Corporativas de Liquidación, también se mantienen
algunos despachos fiscales mixtos en razón a su
mínima carga procesal.

Estas Unidades Orgánicas además, cuentan
con la prestación de servicios de
apoyo administrativo articulados a la función fiscal
dentro de una estructura común y con el desarrollo de
actividades de Seguimiento y Monitoreo.

Su estructura jerárquica está conformada
por el Fiscal Superior Decano, el Fiscal Superior Coordinador, el
Fiscal Provincial Coordinador, los Fiscales Provinciales, los
Fiscales Adjuntos Provinciales y los Asistentes de Función
Fiscal.

El Fiscal Superior Coordinador está designado
para asegurar la adecuada implementación y
aplicación del NCPP; función adicional a su propia
carga de trabajo; es el responsable de la coordinación y
la asistencia técnica para los fiscales en las actividades
procesales y de organización de todas las provincias que
conforman el Distrito Judicial; siendo también responsable
del seguimiento y monitoreo de los resultados que se producen con
la aplicación del NCPP. Además supervisa las tareas
de la Oficina de
Asistencia a Víctimas y Testigos.

El Fiscal Provincial Coordinador tiene la
responsabilidad de la carga procesal inextenso, además
asume el liderazgo de
la conducción de la investigación de los delitos en
el ámbito de su competencia,
siendo responsable por la distribución y seguimiento de las
denuncias, así como la coordinación con los otros
Fiscales Provinciales del despacho corporativo y la
articulación con al Policía Nacional, el Poder
Judicial y la Defensa de Oficio.

 Los Despachos Fiscales Corporativos de
Liquidación están encargados de trabajar con los
expedientes y denuncias anteriores a la vigencia del NCPP, de
tramitar con el Código de Procedimientos Penales o
adecuarlos cuando son denuncias en investigación
preliminar al NCPP.

El Despacho Fiscal Corporativo del NCPP, está
conformado por los despachos de Decisión Temprana e
Investigación.

El Despacho de Investigación es responsable de
efectuar el seguimiento a aquellos casos que por su naturaleza y
complejidad ameritan ser investigados en el marco del NCPP, a fin
de procurar las evidencias y
medios
probatorios necesarios para sustentar la denuncia fiscal, o
definir el archivo del caso
cuando no se ha configurado el delito, o cuando no existen
suficientes medios probatorios que justifiquen la denuncia
penal.

Los Despachos Fiscales de Decisión Temprana
tienen a su cargo aquellos casos que pueden tener una
solución pronta, ya sea por su propia naturaleza
(bagatela, rechazo, etc.) o por acción y voluntad de los
involucrados (terminación anticipada, principio de
oportunidad o acuerdos reparatorios).

Problemáticas que enfrenta el proceso
de implementación del NCPP

Para lograr que la reforma procesal penal a nivel
nacional cumpla su cometido, es necesario tener en cuenta, que el
proceso de implementación proporcione la adecuación
de las nuevas estructuras de los despachos fiscales y judiciales,
las infraestructuras acorde a estos diseños, el control y
monitoreo del proceso de gestión, una adecuada capacitación de carácter permanente,
una adecuada difusión del modelo, el fortalecimiento de
los recursos humanos (jueces, fiscales, defensores de oficio,
policía nacional y personal de apoyo), así como la
provisión logística necesaria.

Sin embargo, el proceso de implementación no ha
podido cumplir sus fines por cuanto no a todas las instituciones
involucradas en la reforma han contado con el presupuesto
oportuno para cumplir el objetivo; es
el caso de la Policía Nacional que cuando se implementaron
los distritos judiciales de Huaura, la Libertad,
Tacna, Moquegua y Arequipa no se le asignó el presupuesto
de manera efectiva; situación que ocasionó la
falencia de recursos que le permitieran implementar un procesos
de capacitación adecuado; esta situación
ocasionó en todo el procesos de implementación por
cuanto la resistencia al
cambio de sus operadores se fortaleció principalmente
en los mayores niveles, pero a nivel operativo funcional
existió una respuesta positiva de parte de los miembros de
la policía nacional, en el trabajo con los fiscales y los
defensores de oficio, supliendo esta deficiencia con una
organización de capacitación por iniciativa mutua
de ambos actores. Esta resistencia al
cambio
también se ha producido en los miembros del Poder
Judicial, de parte de los jueces quienes ya no tienen a su cargo
el proceso de investigación (instrucción) y en los
miembros del Ministerio Público referente al control de
plazos de investigación efectuado por los
jueces.

Además de lo expresado, es importante
señalar que aún cuando el Poder
Ejecutivo viene expresando el apoyo a la reforma procesal
penal, sin embargo existen contradicciones entre el Ministerio
del Interior y el Ministerio de Justicia que respalda la reforma
procesal penal en todo su contenido; esta situación
constituye una dificultad que limita la viabilidad del proceso de
implementación; así mismos existen otros temas no
menos importantes como la difusión del contenido de la
reforma a través de los diversos medios de
comunicación que permita una comprensión a la
ciudadanía, la cual debe asimilar que el
concepto de justicia, el estado de
la presunción de inocencia constituye un estatus real
más que una garantía, de rango constitucional, como
consecuencia de ellos la libertad del individuo es
la regla general y la detención o prisión
preventiva es la excepción, que los nuevos procedimientos
se basan principalmente en el cumplimiento de las
garantías fundamentales de la organización judicial
(derecho al juez independiente, juez imparcial, juez natural;
así como en la garantías del procedimiento
(derecho al juicio previo, derecho a la sentencia judicial como
fundamento de la pena, derecho a ser juzgado en un plazo
razonable, derecho a defensa, presunción de inocencia,
derecho a juicio público y oral entre otros.

El nuevo proceso penal, en la medida que contribuya a la
solución de los conflictos penales con aplicación
de estricta legalidad, con
un debido proceso transparente ante la ciudadanía, la cual
identifique los fallos judiciales como sinónimo de
justicia penal basada en la verdad y sobre todo en el
cumplimiento de la Constitución y las leyes
concluiremos que este nuevo proceso constituye un instrumento de
paz en nuestro País.

Autor:

Virginia Alcalde Pineda

[1] Decreto Legislativo 638, del 27 de abril
de 1991, cuyo texto fue
aprobado por la comisión revisora constituida por la ley
Nº 25281, el cual estaba previsto su vigencia para el 01
de mayo de 1992, situación que nunca se produjo.

[2] Las normas en
vigencia del decreto legislativo 638 se mantienen a la fecha en
los distritos judiciales que aun no se aplica el nuevo
código procesal penal.

[3] El código procesal penal tipo para
Iberoamérica de 1988 se inspiro en el código
procesal penal de la provincia Argentina de Córdova,
vease MAIER, Julio B.; Derecho
Procesal Penal, Tomo I. Fundamentos. Buenos Aires:
Editores del Puerto, 2004.

[4] El artículo 268 del NCPP
señala los presupuestos
materiales
respecto de la prisión preventiva.

[5] Las comunidades campesinas y los pueblos
ubicados en la periferia de los diversos departamentos del
Perú en algunos casos han realizado actos de violencia
pretendiendo hacer justicia por su propia mano identificando el
valor
justicia como signo de violencia y venganza, como
sinónimo de la ley de taleón, Ver Diario el
Comercio de
fecha 06 de setiembre de 2009, Pobladores de Juliaca linchan y
queman vivo a hijo de un fiscal, al ser confundido con un
delincuente.

[6] Paginas 33, 34, 35, 36, 37 Propuesta del
Ministerio Público para la implementación del
NCPP-Diseño del Nuevo Sistema de Gestión
Fiscal.

[7] Este nuevo diseño fue implementado
en el primer distrito judicial de Huaura que entro en vigencia
el NCPP el 1º de julio del 2006.

[8] El artículo 18.1 del Decreto
Legislativo 958 , establecía…que los procesos
ordinarios y sumarios los fiscales intervenían hasta
concluir la etapa de investigación o el plazo
ampliatorio, según el código de Procedimientos
Penales. Finalizada dicha etapa, los procesos
continuarán tramitándose con arreglo al nuevo
Código Procesal Penal.

[9] La Ley 28994 se promulgó el 31 de
marzo del 2007, modifica el artículo 18º del DL.
958 que regula el procesos de implementación referente a
la adecuación de denuncias y liquidación de
procesos en la etapa de investigación; es decir que esta
ley suprime la adecuación de los expedientes penales
.

[10] Propuesta del Ministerio Público
para la implementación del NCPP -Nuevo Sistema de
Gestión Fiscal, pagina 21 edición auspiciada por Alas Peruanas
abril del 2005 Para aproximarnos a una definición de
sistema de gestión, es necesario tomar como referencia
el significado de los términos "sistema", "sistema de
gestión" y "gestión", en base a los fundamentos
de normas técnicas
sobre la materia
(Norma Técnica Peruana NTP-ISO
9000-2001) y los componentes del sistema de la calidad
correspondientes, mediante las cuales se define: Sistema:
"conjunto de elementos mutuamente relacionados o que
interactúan". Sistema de Gestión: "sistema para
establecer la política y lograr objetivos".
Gestión: "actividades coordinadas para dirigir y
controlar una organización" Sistema de calidad:
"estructura de la organización, procedimientos, procesos
y recursos necesarios para llevar a cabo la gestión de
la calidad"

[11] Este proceso de evaluación
involucra el control sobre la carga procesal y el
desempeño funcional.

[12] El diseño del nuevo despacho
fiscal corporativo fue aprobado por acuerdo de Junta de
Fiscales Supremos Nº 457 el 4 de Noviembre del 2004

[13]
Carloshaya.net/recursoshumanos/files/manuales/epd.pdf

[14] Propuesta del Ministerio Público
para la implementación del NCPP -Nuevo Sistema de
Gestión Fiscal, pagina 34, edición auspiciada por
Alas Peruanas abril del 2005