Legalidad y reserva de Ley Tributaria (página 9)

Asimismo, tratándose del pago de productos o aprovechamientos, las formas o recibos oficiales que emitan las dependencias públicas federales, estatales o municipales, servirán como comprobantes fiscales, siempre que en los mismos conste la impresión de la máquina registradora o el sello de la oficina receptora y reúnan como mínimo los requisitos establecidos en el artículo 29-A, fracciones I, III, IV, V y VI del CFF, cuando en su caso sean aplicables, así como el previsto en la regla II.2.4.3., fracción II.

Lo dispuesto en el párrafo anterior, también será aplicable tratándose de pagos federales, estatales o municipales por concepto de compra de bases de licitación de obras públicas.

III. En las operaciones que se celebren ante fedatario público y se hagan constar en escritura pública, sin que queden comprendidos ni los honorarios, ni los gastos derivados de la escrituración.

IV. Cuando se trate del pago de los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado, así como de aquellos que la Ley del ISR asimile a estos ingresos.

• V. En los supuestos previstos en las reglas I.2.4.4. y I.2.4.5.

VI. Cuando se trate de los comprobantes a que se refiere el artículo 37, fracciones I y II del Reglamento del CFF, así como los señalados en el penúltimo párrafo de dicho artículo. CFF 29, RMF 2008 I.2.4.4., I.2.4.5., II.2.4.3., (RMF 2007 2.4.5.)

9.-Determinación de comprobantes de manera distinta a la Ley y el Reglamento del Código Fiscal de la Federación

A) Documentos que sirven como comprobantes fiscales

I.2.4.4. Para los efectos del artículo 29 del CFF, los siguientes documentos servirán como comprobantes fiscales, respecto de los servicios amparados por ellos:

I. Las copias de boletos de pasajero, guías aéreas de carga, órdenes de cargos misceláneos y comprobantes de cargo por exceso de equipaje, expedidos por las líneas aéreas en formatos aprobados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o por la International Air Transport Asociación "IATA".

II. Las notas de cargo a agencias de viaje o a otras líneas aéreas.

III Las copias de boletos de pasajero expedidos por las líneas de transporte terrestre de pasajeros en formatos aprobados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o por la Internacional Abr Transport Association "IATA". CFF 29, 29-A, RCFF 37, (RMF 2007 2.4.6.)

B) Comprobantes de agencias de viajes

I.2.4.5. Para los efectos de los artículos 29 y 29-A del CFF y 37 de su Reglamento, las agencias de viajes se abstendrán de emitir comprobantes en los términos de dichos preceptos, respecto de las operaciones que realicen en calidad de comisionistas de prestadores de servicios y que vayan a ser prestados por estos últimos. En este caso deberán emitir únicamente los llamados "voucher de servicio" que acrediten la contratación de tales servicios ante los prestadores de los mismos, cuando se requiera.

Tampoco emitirán comprobantes respecto de los ingresos por concepto de comisiones que perciban de las líneas aéreas y de las notas de crédito que éstas les expidan. Tales ingresos se comprobarán con los reportes de boletaje vendido de vuelos nacionales e internacionales que elaboren las propias agencias de viajes y la Internacional Abr Transport Association "IATA", respectivamente, en los que se precise por línea aérea y por agencia de viajes, el número de boletos vendidos, el importe de las comisiones y créditos correspondientes.

Dichos reportes y notas de crédito servirán a las líneas aéreas para comprobar la deducción y el acreditamiento que proceda conforme a las disposiciones fiscales. CFF 29, 29-A, RCFF 37, (RMF 2007 2.4.16.)

C) Caso en que no existe obligación de señalar en el comprobante el lugar de su expedición

I.2.4.8. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 29-A, fracciones I y III del CFF, los contribuyentes que cuenten con un solo local o establecimiento y que en sus comprobantes conste impreso su domicilio fiscal, no estarán obligados a señalar el lugar de su expedición. En este supuesto se entenderá que el comprobante se expidió en dicho domicilio. CFF 29-A, (RMF 2007 2.4.26.)

D) Forma en que se cumple con el requisito de señalar la clase de mercancía en el comprobante fiscal

I.2.4.9. Para los efectos del artículo 29-A, fracción V del CFF, se considera que se cumple con el requisito de señalar la clase de mercancía, siempre que en ésta se describa detalladamente considerando sus características esenciales como son marca, modelo, número de serie, especificaciones técnicas o comerciales, entre otros, a fin de distinguirlas de otras similares. CFF 29-A, (RMF 2007 2.4.10.)

E) Utilización de varios folios

I.2.4.12. Para los efectos del artículo 29-A del CFF, los contribuyentes que expidan comprobantes fiscales y utilicen varios folios que amparen un sólo acto u operación, deberán asentar en cada uno de ellos el número de los folios en que se haga constar el mismo acto u operación. CFF 29-A, (RMF 2007 2.4.18.)

10.- Obligaciones adicionales en materia de comprobantes fiscales.

Forma en que se tiene por cumplida la obligación de desglosar en los comprobantes los impuestos que deban trasladarse por tasa de impuesto

I.2.4.17. Para los efectos de los artículos 29, 29-A y 29-C del CFF, los contribuyentes que expidan comprobantes en los que trasladen impuestos en forma expresa y por separado, a efecto de tener por cumplida la obligación de desglosarlos por tasa de impuesto, podrán estar a lo siguiente:

I. Cuando la totalidad de los actos o actividades que ampara el comprobante se encuentren sujetos a la misma tasa de impuesto, bastará con que el impuesto trasladado se incluya en forma expresa y por separado sin que sea necesario señalar la tasa aplicable.

II. Si el comprobante ampara actos o actividades a los que les sean aplicables tasas distintas del mismo impuesto, deberá señalar el traslado que corresponda a cada una de las tasas, indicando la tasa aplicable o bien, podrán optar por separar los actos o actividades en más de un comprobante, y aplicar lo dispuesto en la fracción I de esta regla.

III. Si lo que ampara el comprobante incluye actos o actividades gravados y exentos, deberá señalarse el monto o suma de los gravados y de los exentos y, en caso de que los gravados lo sean a tasas distintas será aplicable, adicionalmente, lo dispuesto en la fracción II de esta regla, incluida la opción de separar los actos o actividades en más de un comprobante aplicando lo dispuesto en la fracción I de esta regla.

IV. En el caso en que se deban trasladar dos impuestos, el comprobante deberá indicar el importe que corresponda a cada impuesto por separado y mencionando la tasa e impuesto aplicable.

V. Solamente en el caso de que sea aplicable la tasa del 0% de impuesto en la totalidad de los actos o actividades contenidos en el comprobante no será necesario hacer separación o desglose del impuesto. CFF 29, 29-A, 29-C, (RMF 2007 2.4.22.)

11.- Obligaciones adicionales en cuanto a transporte de mercancías extranjeras

Mercancía de importación que es transportada en región fronteriza

I.2.6.1. Para los efectos de los artículos 29-B del CFF y 146 de la Ley Aduanera, las mercancías de importación que sean transportadas dentro de la región fronteriza deberán ir acompañadas de la copia del pedimento destinada para estos efectos. Se considera región fronteriza la señalada en la Ley del IVA.

Las mercancías que sean transportadas en vehículos con placas de servicio público federal deberán ir acompañadas de la carta de porte correspondiente.

Si la mercancía se divide para su transporte, el transportista deberá acompañarlas con copias del pedimento destinado para estos efectos en cada uno de los envíos, numerándolas respecto al total de ejemplares de éstas y debiendo en todo caso hacer constar en dichas copias el motivo por el cual la mercancía no se acompaña con el documento original. CFF 29-B, LA 146, (RMF 2007 2.6.1.)

12.-Autorización para utilizar método de prorrateo en tasas de iva.

Método de prorrateo cuando en un mismo ejercicio estuvieron vigentes diferentes tasas de IVA

I.2.11.3. Para los efectos de los depósitos a que se refiere el artículo 59, fracción III del CFF, en los casos en que en el ejercicio revisado hubieran estado vigentes distintas tasas generales del IVA, sin que el contribuyente tenga los elementos suficientes para determinar a qué periodo de vigencia corresponden los depósitos de que se trate, las autoridades fiscales aplicarán el método de prorrateo. Esto es, aplicarán cada tasa a un por ciento de los depósitos. Dicho por ciento será equivalente a la proporción del año en que estuvo vigente cada tasa. CFF 59, (RMF 2007 2.11.4.)

13.-Requisitos adicionales de las notificaciones

Identificación del notificador del tercero habilitado

I.2.13.3. Para los efectos de los artículos 135, 136 y 137 del CFF, el notificador de los terceros habilitados para realizar las notificaciones en los términos del artículo 134, último párrafo del CFF, deberá identificarse ante la persona con quien se entienda la diligencia, mediante la constancia de identificación que para tales actos emita la empresa tercera contratadapor el SAT. CFF 134, 135, 136, 137, (RMF 2007 2.13.5.)

14.- Concepto adicional de intereses para efectos de I.S.R.

Intereses provenientes de operaciones de reporto

I.3.1.2. Para efectos del artículo 9 de la Ley del ISR, se considerarán intereses, los premios convenidos en las operaciones de reporto de títulos de crédito, siempre que se trate de aquéllos colocados entre el gran público inversionista que se realicen en los términos de las disposiciones contenidas en las Circulares 1/2003 Bis, 1/2003 Bis1, 1/2003 Bis2, 1/2003 Bis3, 1/2003 Bis4 y 1/2003 Bis5 emitidas por el Banco de México.

No se considerarán enajenados los títulos que el reportado le entregue al reportador al inicio del reporto, ni los títulos que el reportador le restituya al reportado, siempre que los títulos entregados sean efectivamente restituidos por el reportador a más tardar al vencimiento del reporto.

El precio pagado por los títulos al inicio de la operación de reporto se considerará como crédito para el reportador y como deuda para el reportado, durante el plazo de la operación de reporto, para los efectos del ajuste por inflación a que se refieren los artículos 46 y 159 de la Ley del ISR.

El reportado continuará acumulando los intereses que devenguen los títulos reportados durante el plazo del reporto y podrán deducir el premio como interés a su cargo.

Cuando el reportador enajene los títulos de crédito recibidos en reporto durante el plazo del reporto, se considerará como interés derivado de dicha enajenación la diferencia entre el precio en que los enajenen y su costo comprobado de adquisición de los títulos de crédito en la misma especie que adquiera para reintegrárselos al reportado.

Las instituciones de crédito y las casas de bolsa residentes en el país que intervengan en las operaciones de reporto de títulos de crédito colocados entre el gran público inversionista deberán retener el impuesto por el premio que se pague en ellas, considerándolo interés proveniente de dichos títulos en los términos de lo dispuesto en los Títulos II, IV y V de la Ley del ISR. El impuesto retenido a los residentes en el extranjero y a las personas morales con fines no lucrativos se considera pago definitivo. Las retenciones efectuadas a contribuyentes del Título II de la Ley del ISR y a personas físicas residentes en México se consideran como pagos provisionales.

Cuando no se restituyan los títulos al vencimiento del reporto, se considerarán enajenados en ese momento los títulos entregados por el reportado al inicio del reporto, considerando como valor de enajenación de ellos el precio convenido en el reporto. LISR 9, 46, 159, (RMF 2007 3.1.7.)

La justificación de las conclusiones antes referidas se sustentan en las de Gabriela Ríos Granados[271]quien sostiene que dichas reglas, quebrantan el principio de reserva de ley, legalidad y seguridad jurídica y de división de poderes, tema este último, donde Eusebio González García y Leujene Varcárcel, citados por la autora, han observado una flexibilidad de la división de poderes ante el crecimiento de las facultades del Ejecutivo frente al Legislativo poniendo en jaque la función de este último.

Por otro lado, se fragmenta la facultad reglamentaria al diseminarse esta en otros órganos que no son el titular de ella, lo que obliga a que se formule una reforma regulatoria..

Son una especie hipetrofiada[272]de reglamentos, al confundir la potestad reglamentaria como una potestad administrativa, sin distinguir los actos del titular del poder ejecutivo de aquellos que la administración emite, con efectos vinculantes al gobernado, como ocurre con las reglas referidas

Ello en la medida de que son actos materialmente legislativos al ser normas impersonales, generales y abstractas, con el propósito de pormenorizar, particularizar y desarrollar en forma concreta los principios y enunciados generales contenidos en una ley emanada del Congreso de la Unión, aspecto reservado para el reglamento y no para las disposiciones que tienen como finalidad facilitar al contribuyente la administración de sus impuestos y ayudar a mejorar la recaudación y gestión de los tributos, pues según hemos visto y seguiremos develando, no es está la finalidad que actualmente cumplen las mismas en el entorno tributario nacional.

Finalmente, existen en la materia de los tributos, que es lo que nos ocupa, otro tipo de disposiciones que si cumplen con la definición que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dado, es decir, cuerpos definitorios sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, especialmente aquellos casos en que se debe recurrir a un órgano técnico especializado para definir una variable o porción técnica que no puede sustentarse en la Ley y que por tanto el legislador a permitido de que este, que no es el titular del ejecutivo, lo determine, y que será factor para establecer sobre todo el quantum de la obligación del contribuyente.

Ejemplo de ello es la remisión que la Ley hace al índice nacional de precios al consumidor, (INPC) donde un órgano técnico se encarga de definirlo y que es utilizado para actualizar históricamente las contribuciones, previsto en el artículo 20 bis del Código Fiscal, donde coincidimos con dicho alto tribunal, que no viola el principio de legalidad y de reserva de ley,

Ese tipo de remisiones legislativas, evidentemente no fijan obligaciones a los contribuyentes, ni se desprende de su facultad reglamentaria al titular del ejecutivo, según se ha definido en las jurisprudencias siguientes:

No. Registro: 173,912

Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional, Administrativa

Novena Época

Instancia: Segunda Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XXIV, Noviembre de 2006

Tesis: 2a./J. 155/2006

Página: 196

LEGALIDAD TRIBUTARIA. SU ALCANCE CUANDO EL LEGISLADOR FACULTA A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA ESTABLECER EL VALOR DE UN FACTOR DE ACTUALIZACIÓN QUE INCIDE EN EL MONTO DE LA BASE GRAVABLE O EN LA CUANTÍA DE UNA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ACCESORIA. Para verificar el apego al principio de legalidad tributaria, contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de los actos formal y materialmente legislativos en los que se faculta a una autoridad administrativa para establecer el valor de un factor que incide en el monto de la base gravable o tiene algún efecto sobre una obligación tributaria accesoria, pero constituye un parámetro que debe tomarse en cuenta por todos los contribuyentes que se ubiquen en el supuesto normativo, resulta relevante distinguir si la actividad encomendada a quien la aplica, se limita a recabar un dato que deriva del mercado, o bien constituye un valor que por la naturaleza del fenómeno a cuantificar implica, necesariamente, que un órgano técnico con base en los datos observados a lo largo del tiempo, y del análisis comparativo que realice de éstos, obtenga el valor que trasciende al monto de la respectiva obligación tributaria. En el primer supuesto, si la ley únicamente dispone que ese valor o precio debe tomarse en cuenta para efectos tributarios, sin precisar el mecanismo que seguirá para conocerlo, ello no implica dejar al arbitrio de la autoridad la fijación del monto correspondiente, pues al señalar que debe considerarse el valor que las fuerzas del mercado fijan en un momento específico a un determinado bien o a un indicador económico, la actividad técnica de la autoridad administrativa se limita a capturarlo de la realidad económica, lo que no significa comparar datos observados en diversos momentos, sino simplemente acudir a lo que en un momento dado revela el mercado, por lo que no queda al arbitrio de órganos ajenos al Poder Legislativo la determinación de los elementos que trascienden al monto de las cargas tributarias de los gobernados, pues será la realidad económica que se ordena valorar y no la voluntad de las autoridades administrativas la que determine la afectación patrimonial que una contribución o una obligación tributaria accesoria representa para los gobernados, sin desconocer que el órgano técnico competente puede incurrir en una aplicación incorrecta de la ley por una apreciación equivocada de esa realidad. En cambio, en el segundo supuesto, como sucede por ejemplo con el valor del Índice Nacional de Precios al Consumidor, sí es necesario que el legislador prevea qué procedimiento debe seguir el órgano técnico para obtener dicho valor, pues éste deriva de comparar el movimiento de los precios a lo largo del tiempo y para obtenerlo no basta con levantar datos del mercado relativos a un mismo momento, sino que se comparan diversos valores (precios del mes base y del mes al que se refiere el Índice), y es la necesidad de acotar el arbitrio para realizar tal comparación, en aras de respetar el principio de legalidad tributaria, lo que torna indispensable prever en un acto formal y materialmente legislativo el procedimiento al cual debe sujetarse el órgano técnico que lleve a cabo la cuantificación y comparación de los valores observados en diversos momentos, de manera que se impida su actuación arbitraria y, además, se genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas tributarias.

No. Registro: 178,911

Tesis aislada

Materia(s): Constitucional, Administrativa

Novena Época

Instancia: Primera Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XXI, Marzo de 2005

Tesis: 1a. XI/2005

Página: 217

RENTA. AJUSTE ANUAL POR INFLACIÓN ACUMULABLE. LOS ARTÍCULOS 17, PRIMER PÁRRAFO, 20, FRACCIÓN XI Y 46, FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, NO SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL PRIMERO DE ENERO DE DOS MIL DOS). Los artículos 17, primer párrafo, 20, fracción XI y 46, fracción II, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, no violan el principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en virtud de que en el artículo 17 se establece la obligación de las personas morales de acumular la totalidad de sus ingresos en efectivo, en bienes, en servicio o de cualquier otro tipo que obtengan en el ejercicio, disponiendo que el ajuste anual por inflación acumulable es el ingreso que se obtiene por la disminución real de sus deudas; a su vez, el artículo 20, fracción XI, determina que se consideran ingresos acumulables, además de los señalados en diversos preceptos de la misma ley el ajuste anual por inflación que resulte acumulable en términos del procedimiento establecido en el artículo 46 de la ley que nos ocupa. De lo que se advierte que la circunstancia de que se considere al ajuste anual por inflación acumulable como uno de los ingresos que integran la base gravable del impuesto sobre la renta, no transgrede el principio de legalidad tributaria, en tanto que la determinación de éste se obtiene de la aplicación del Índice Nacional de Precios al Consumidor que constituye un indicador que refleja las variaciones en el valor de la moneda y su determinación se encomienda al Banco de México conforme al procedimiento establecido en el artículo 20 Bis del Código Fiscal de la Federación, el cual realiza una función técnica con el propósito de contar con un mecanismo que permita conocer la magnitud de los cambios económicos derivados del proceso inflacionario, lo cual ha sido declarado constitucional por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por consiguiente, el ingreso derivado del ajuste anual por inflación acumulable es un hecho real y no una mera presunción, y el procedimiento para su determinación se encuentra establecido en la ley.

No. Registro: 189,079

Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional, Administrativa

Novena Época

Instancia: Primera Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XIV, Agosto de 2001

Tesis: 1a./J. 72/2001

Página: 145

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. AL PREVER EL ARTÍCULO 20 BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE DICHO INDICADOR SE CALCULARÁ TOMANDO EN CUENTA DETERMINADOS ELEMENTOS Y CONFORME A LA FÓRMULA DE LASPEYRES, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Al ordenar el legislador que el Banco de México calcule el Índice Nacional de Precios al Consumidor, siguiendo los lineamientos establecidos en el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, no transgrede el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. Ello es así, porque, por un lado, el Banco de México no realiza una función legislativa, ni queda en sus manos el establecimiento de uno de los elementos esenciales del tributo o su actualización, sino que se limita a calcular, con apoyo en los datos consignados en la ley, un elemento que el legislador estimó necesario utilizar para la determinación del monto del impuesto actualizado, con base en una apreciación real del valor de los bienes y operaciones que se toman como referencia, para conocer la correcta estimación del valor adquisitivo del dinero, en un momento actual determinado con relación a otro anterior; y, por el otro, el procedimiento para la determinación del mencionado índice, no produce incertidumbre en los gobernados, pues los datos que se toman en consideración para su elaboración, están consignados en la ley y se publican en el Diario Oficial de la Federación, lo que permite su conocimiento por el contribuyente y su consecuente aplicación. Esto es, los elementos que toma en cuenta el Banco de México para determinar el citado índice, como son las ciudades, zonas conurbadas, entidades federativas y ramas de actividad económica, así como la fórmula de Laspeyres, su constitución y los factores, no producen incertidumbre en los gobernados ni dejan en estado de indefensión al contribuyente, ya que todos y cada uno de ellos fueron publicados en el referido medio de difusión oficial, lo que permite concluir que fueron debidamente hechos del conocimiento de los contribuyentes.

No. Registro: 190,644

Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional, Administrativa

Novena Época

Instancia: Segunda Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XII, Diciembre de 2000

Tesis: 2a./J. 110/2000

Página: 387

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. CONSTITUYE UN ELEMENTO NECESARIO PARA DETERMINAR EL MONTO DE LAS CONTRIBUCIONES Y, EN TANTO QUE ES CUANTIFICADO POR UN ÓRGANO DEL ESTADO, LAS DISPOSICIONES QUE REGULAN SU CÁLCULO SE ENCUENTRAN SUJETAS AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En virtud de que conforme a lo dispuesto en diversos preceptos de la legislación tributaria que integra el orden jurídico nacional, el resultado que reporte el referido índice sirve de sustento para actualizar, en su caso, el valor de las contribuciones, de los hechos o circunstancias que se gravan mediante éstas y de las cuotas o tarifas que se establecen para su autodeterminación o liquidación, y en razón de que los valores de ese referente son cuantificados por un órgano del Estado, la regulación que rige el cálculo del Índice Nacional de Precios al Consumidor se encuentra sujeta al principio de legalidad tributaria. Por ende, para cumplir con esta garantía constitucional, atendiendo a su finalidad y a la naturaleza del fenómeno que se pretende cuantificar, es necesario que en un acto formal y materialmente legislativo se fije el procedimiento al cual se debe sujetar la entidad o dependencia del Estado que lleva a cabo su cálculo, de manera tal que se impida la actuación caprichosa o arbitraria del respectivo órgano técnico y que, además, se genere certidumbre a los gobernados sobre los factores que inciden en la cuantía de sus cargas impositivas.

No. Registro: 190,645

Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional, Administrativa

Novena Época

Instancia: Segunda Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XII, Diciembre de 2000

Tesis: 2a./J. 109/2000

Página: 388

ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 20 BIS, FRACCIÓN V, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL DISPONER QUE EL REFERIDO INDICADOR SE CALCULARÁ CONFORME A LA FÓRMULA DE LASPEYRES, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La fórmula de Laspeyres constituye un instrumento estadístico construido con el fin de obtener un indicador que refleje la variación de los precios de un conjunto de artículos entre dos momentos en el tiempo, es decir, se trata de un estadígrafo de tendencia central que brinda la variación promedio ponderada de los precios de un determinado periodo respecto de los precios registrados en un diverso periodo base, y que consiste, básicamente, en el cociente que resulta de dividir el valor de una canasta de bienes y servicios en el periodo de investigación, tomando como constante el nivel de producción de éstos, entre el valor de esa misma canasta conforme a los precios observados en un periodo base. En ese tenor, al constreñirse al Banco de México a utilizar la referida fórmula para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor debe estimarse que se acata el principio de legalidad tributaria, pues con ello se establece un procedimiento matemático preciso que indefectiblemente debe aplicarse a los precios cuya cotización se realice en términos del procedimiento de muestreo regulado en las fracciones I a IV del artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, lo que se corrobora por la circunstancia de que aplicando cualquiera de las expresiones derivadas de esa fórmula al mismo conjunto de datos se obtiene el mismo porcentaje de variación, aunado a que no se genera incertidumbre al gobernado sobre el procedimiento que se sigue para su cálculo, sin que obste a lo anterior la incertidumbre que se origina sobre el monto al que ascenderá ese índice en el futuro, cuestión propia de la naturaleza del fenómeno que se pretende cuantificar, y que se presenta respecto del valor de múltiples hechos o bases imponibles donde se toma en cuenta el precio de algún bien o transacción.

4.2.- La competencia para formularlas.

Bajo la conclusión adoptada en el parágrafo anterior sobre la naturaleza de las reglas de carácter general, llamadas resoluciones miscelánea, esto es, que no son simples criterios sobre aspectos técnicos operativos, sino que constituyen actos materialmente legislativos al ser normas impersonales, generales y abstractas, con el propósito de pormenorizar, particularizar y desarrollar en forma concreta los principios y enunciados generales contenidos en una ley emanada del Congreso de la Unión, ahora corresponde determinar a quien corresponde su emisión, desde el punto de vista constitucional, atendiendo sobre todo a dos principios fundamentales, a saber, la seguridad jurídica, que se contiene entre otros, en el artículo 16 constitucional primer párrafo, y la división de poderes, especialmente la facultad reglamentaria del ejecutivo, en términos del artículo 89 de la aludida disposición máxima.

4.2.1 La competencia de la autoridad como expresión del principio de seguridad jurídica.

Sobre el particular, la mayoría de los tratadistas tributarios han considerado la seguridad jurídica como un principio fundamental contenido a favor del gobernado que tiene como fin primordial, entre otros, protegerlo de las arbitrariedades de la autoridad, especialmente evitar el exceso de poder y procurar la interdicción de la arbitrariedad del acto del Estado gobierno.

En relación al tema, Badéni[273]sostiene que la seguridad jurídica se presenta como un objetivo de todo sistema político, cualquiera que sea su tipificación, a efecto de delimitar de manera clara las facultades de cada autoridad que le permite actuar legítimamente.

También, refiere, aparece formulado como una garantía constitucional, como instrumento necesario para salvaguardar el sistema constitucional y los derechos fundamentales.

Todo ello permite la existencia de un Estado en donde impera la Ley, estableciendo las reglas del juego virtud de las cuales debe adaptarse las conductas de los hombres para que no sufran consecuencias lesivas a sus intereses; pero no solo queda ahí, sino que, en una democracia constitucional, la seguridad jurídica es un conjunto de garantías que afirman la vigencia y aplicación de aquellas reglas del juego que impiden que se desnaturalicen las libertades del hombre.

Concluye que, la seguridad jurídica presupone la plena vigencia y cumplimiento de la Ley, tanto por los gobernantes como por los gobernados. Se trata pues de una garantía que fundada en la previsibilidad del derecho protege a los hombres de los actos ilegales y arbitrarios del gobierno, imperando la supremacía de la Ley frente a la actuación de los gobernantes.

Sobre el tema de la competencia tributaria, como expresión de seguridad jurídica, debemos entender que cuando hablamos del ejercicio de ella no implica que se esté desconociendo el poder del Estado, sino, por el contrario, se pretende dejar establecido la exigencia y permanencia de la división de poderes en un Estado de derecho.

Una de las formas de expresión de la competencia tributaria se da en el ámbito legislativo, en la creación de normas que establecen situaciones generales, que más tarde se concretan en la aplicación de las mismas por el órgano facultado para tal efecto, en el espectro del contribuyente

Por tanto la competencia tributaria es una facultad general y abstracta para la actuación de los órganos públicos en esa materia, que se deriva del poder del Estado, sometida desde luego a un orden jurídico preestablecido[274]

Una forma de expresión constitucional de la competencia, en el esquema domestico, lo tenemos presente en el artículo 16 Constitucional, que contiene el imperativo categórico que reza: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente"; que a decir de Servando J. Garza[275]es de sencilla comprensión, puesto que nuestro régimen constitucional está compuesto de facultades expresas, lo que lleva a buscar en cada caso concreto la ley que autoriza a determinada autoridad para actuar lo que se traduce en el concepto general de la competencia. En el fondo, el tema de reduce a determinar la división de las facultades de los órganos públicos que debe aparecer repartido de manera nítida en el derecho positivo.

Sobre la particular incidencia del principio de autoridad competente a que nos referimos, es necesario destacar de acuerdo con la obra editada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación[276]que proviene del latín competentia, a decir, como la aptitud, idoneidad; la atribución legitima otorgada a una autoridad para la emisión de un acto legalmente valido, es decir, que le corresponde hacer algo por su competencia.

En el ramo jurídico, se explica en la obra señalada, "es el conjunto de facultades que las normas jurídicas otorgan a las autoridades estatales para desempeñar dentro de los límites establecidos por tales normas, sus funciones públicas"

De ahí que una autoridad será competente cuando esté legalmente facultada para ejercer una determinada función en nombre del Estado, esto es, debe existir disposiciones jurídicas específicas que le otorguen a una autoridad la posibilidad de actuar.

La consecuencia de que un ente público carezca de competencia legal es que el acto por ella emitido no produzca efecto legal alguno, quedando la situación como si nunca hubiere existido.

En cuanto a la incidencia del principio de autoridad competente en el esquema legislativo, la mayoría de la doctrina es coincidente en torno a que el principio de división de poderes es el fundamento que pone en evidencia su eficacia, al procurar que cada uno de los poderes del Estado actúe dentro del ámbito de sus atribuciones, es decir, sobre aquellas facultades que de manera expresa o tácita se otorgan en la Carta Magna.

Así Carre de Malberg[277]al referirse a la potestad legislativa señala que está consiste en el poder jurídico atribuido por la Constitución a ciertos órganos de imprimir a una prescripción o disposición el carácter y la fuerza imperativa propia de la Ley. Y afirma tajantemente "Únicamente son órganos legislativos aquellas personas o cuerpos que han recibido semejante poder"

En torno a lo mismo, esto es el concepto de autoridad competente en el espacio legislativo, Vicente Peniche López[278]sostiene que dicho concepto se puede contemplar desde diversos ángulos, a saber: la competencia de origen, jurisdiccional y constitucional.

Está última, mira hacia la división de poderes, idea que tiene un fundamento de visión de los mismos entes que integran el Estado, que distingue las facultades de cada uno de ellos, inclusive atendiendo al espacio en que se desarrollan, ya sea, federal, estatal o municipal.

De modo que se registra la incompetencia constitucional cada vez que dentro de la clásica doctrina de división de poderes una autoridad que pertenece a un poder determinado, ya sea Legislativo, Ejecutivo o Judicial, ejecuta actos que han sido conferidos a otro poder, así también cuando dentro de la forma propia del gobierno federal, como el nuestro, la autoridad de un régimen, ya sea estatal o federal, se introduce en el espacio reservado constitucionalmente a uno de ellos, se configura un problema de competencia.

Para lo que nos importa, que es la facultad de emitir normas generales y abstractas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación a definido el concepto de competencia bajo la formula siguiente:

La competencia de la autoridad creadora de normas debe verse bajo el crisol del principio de fundamentación y motivación de un acto legislativo, el cual se debe entender la circunstancia de que el ente gubernamental que expide la norma, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación).

Ello se deriva del contenido reiterado en los criterios judiciales siguientes:

"No. Registro: 389,599, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo I, Parte SCJN, Tesis: 146, Página: 149. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

No. Registro: 232,351, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Común, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 181-186 Primera Parte, Tesis: Página: 239. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

No. Registro: 232,460, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Común, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 157-162 Primera Parte, Tesis: Página: 150. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a resoluciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deban ser necesariamente materia de una motivación específica.

No. Registro: 232,537, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 139-144 Primera Parte, Tesis: Página: 134. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACION NO ESTAN OBLIGADOS A EXPLICARLOS. Ni el Congreso de la Unión ni el presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, y no hay duda alguna de que los artículos 65, fracción II, 72 y 73, fracción VII, del Código Fundamental, autorizan al Poder Legislativo Federal para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; en tanto el 89, fracción I, no sólo faculta sino que, además, obliga al titular del Ejecutivo a promulgar las leyes que el Congreso de la Unión expida.

No. Registro: 232,883, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, 77 Primera Parte, Tesis: Página: 19. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACION NO ESTAN OBLIGADOS A EXPLICARLOS. Ni el Congreso de la Unión ni el presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen la obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, y así, tratándose de contribuciones, no hay duda alguna de que los artículos 65, fracción II, 72 y 73, fracción VII, del Código Político Fundamental, autoriza al Poder Legislativo Federal para imponer las necesarias a cubrir el presupuesto, en tanto el 89, fracción I, no sólo faculta, sino que, además, obliga al titular del Ejecutivo a promulgar las leyes que el Congreso de la Unión expida. Por otra parte, es necesario destacar que el procedimiento establecido en la Constitución Federal para elaborar las leyes, no exige que se tengan que explicar los motivos que cada uno de los órganos que intervienen en ese proceso tuvieron en cuenta para ejercitar la función legislativa que tienen encomendada. En otras palabras, tratándose de leyes, el fundamento de ellas no debe buscarse en cada acto legislativo sino en la Constitución Política del país, si son federales, o en la de cada Estado, si son locales. Por cuanto a la motivación baste decir que tal requisito se encuentra dentro de la esencia misma de las disposiciones legales que integran cada uno de los ordenamientos, toda vez que se refieren a relaciones sociales que exigen ser jurídicamente reguladas.

No. Registro: 901,844, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Apéndice 2000, Tomo I, Const., P.R. SCJN, Tesis: 1171, Página: 823. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPLICARLOS.- Ni el Congreso de la Unión ni el Presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen la obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, y así, tratándose de contribuciones, no hay duda alguna de que los artículos 65, fracción II, 72 y 73, fracción VII, del Código Político Fundamental, autoriza al Poder Legislativo Federal para imponer las necesarias a cubrir el presupuesto, en tanto el 89, fracción I, no sólo faculta, sino que, además, obliga al Titular del Ejecutivo a promulgar las leyes que el Congreso de la Unión expida. Por otra parte, es necesario destacar que el procedimiento establecido en la Constitución Federal para elaborar las leyes, no exige que se tengan que explicar los motivos que cada uno de los órganos que intervienen en ese proceso tuvieron en cuenta para ejercitar la función legislativa que tienen encomendada. En otras palabras, tratándose de leyes, el fundamento de ellas no debe buscarse en cada acto legislativo sino en la Constitución Política del país, si son federales, o en la de cada estado, si son locales. Por cuanto a la motivación baste decir que tal requisito se encuentra dentro de la esencia misma de las disposiciones legales que integran cada uno de los ordenamientos, toda vez que se refieren a relaciones sociales que exigen ser jurídicamente reguladas.

No. Registro: 903,482, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Séptima Época, Instancia: Pleno, Fuente: Apéndice 2000, Tomo I, Const., P.R. SCJN, Tesis: 2809, Página: 1958. TRATADOS INTERNACIONALES, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS.- Este Tribunal en Pleno ha resuelto que no es necesario que los actos legislativos, como materialmente lo son los tratados internacionales, por contener normas generales y abstractas, estén expresamente fundados y motivados, pues basta con que la autoridad correspondiente esté constitucionalmente facultada para expedirlos. Al respecto debe aplicarse, por analogía, la jurisprudencia sustentada por este Tribunal en Pleno, que aparece publicada en las páginas 312 y 313 de la Primera Parte del Informe de 1984, bajo el rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.".

No. Registro: 921,170, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Novena Época, Instancia: Primera Sala, Fuente: Apéndice (actualización 2002), Tomo I, Const., P.R. SCJN, Tesis: 98, Página: 318. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE SON OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- Aun cuando es cierto que ni el Congreso de la Unión ni el presidente de la República en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes y, específicamente, este último al emitir un decreto en términos del artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan aquéllas, también lo es que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, pues basta que la autoridad correspondiente esté constitucionalmente facultada para expedirla. Lo anterior se corrobora con lo que establece la tesis de jurisprudencia número 146, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Primera Parte, página 149, con el rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.", en el sentido de que estas garantías, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación).

4.2.2.- La competencia normativa bajo el cariz de la potestad reglamentaria del poder ejecutivo.

Bajo el concepto de división de poderes, al que ya nos hemos referido, existen algunas constituciones que son flexibles en cuanto a ello, que no admiten una división tajante de las facultades de cada poder, lo que implica que los tres pueden ejercer indistintamente funciones que constitucionalmente están reservadas a cada uno.

Así, Acosta Romero[279]sostiene que, en nuestro país, el Poder Legislativo no únicamente se centra a desempeñar sus funciones de creación de normas sino que se erige como un órgano de Gran Jurado en el procedimiento de declaratoria de procedencia y desafuero; colabora con el ejecutivo en el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que el Poder Ejecutivo realiza funciones materialmente legislativas mediante la expedición de Reglamentos de las Leyes emanadas del Congreso de la Unión, facultad que expresamente la Constitución le reconoce en el artículo 89 fracción I.

A esta función se le conoce como facultad reglamentaria, cuya existencia se justifica atendiendo a lo siguiente:

• a) La composición política y no técnica de las cámaras legislativas que determina que estas no sean idóneas para la confección de los reglamentos.

• b) La gran movilidad de las normas administrativas que exige que estas no tengan el rango formal que la ley tiene, lo que facilita su derogación o cambio y sustitución por otras.

• c) La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo que determina la conveniencia de que la propia administración se autolimite dictando Reglamentos.

• d) La oportunidad de atribuir determinadas materias al ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo.[280]

Su fundamento jurídico se basa en la tesis de la delegación de poderes, según la cual dicha función debe considerarse como una actuación legislativa, por tanto es verdadera legislación, así como la de los poderes propios, que consiste en que dicha potestad supone el ejercicio de poderes propios de la administración pública que dimanan de su propia naturaleza, tesis está ultima que es adoptada por nuestra constitución en el numeral señalado anteriormente.

Dicha función, de acuerdo con el citado precepto corresponde en exclusiva al ejecutivo, encarnado en el Presidente de la República, por tanto no podrá ser ejercida por un ente diverso de la administración pública.

Ello se sustenta en que solo el titular del órgano de principal representación puede ejercer esa facultad, pues de lo contrario se diseminaría la función evitando un control constitucional adecuado. Desde luego que ello se ciñe a la emisión de Reglamentos que tienden a permitir la aplicación de manera mas exacta la Ley, no aquellos de carácter independiente, como los que emiten los Municipios o las entidades administrativas en su organización interna, a los que se les ha dado llamar Reglamentos Autónomos, por no actuar en el uso de la facultad reglamentaria a la que hacemos referencia y que no es materia de estudio en el presente caso.

En el ámbito fiscal, dicha facultad funciona de la manera siguiente:

Según Gian Antonio Micheli[281]la actividad normativa en materia tributaria a cargo del legislativo, se complementa con aquella por la que otros entes distintos pueden llevar a cabo para disciplinar su propia actividad o en todo caso integrar las normas legales con todas aquellas reglas que el propio ente cree necesaria para dar un completa disciplina a su propio actuar, potestad que se manifiesta a través de los Reglamentos que solo pueden ser dictados por el gobierno, entendido como el titular del poder ejecutivo o en su defecto por otra autoridad pública autorizada en ley ordinaria, ejercicio que es necesario para permitir la actuación practica del precepto emanado del legislador, igualmente necesario para la aplicación de la norma legal

Dicha forma de reglamento debe aparecer en la forma de un decreto del Presidente de la República, autorizado por el Ministro o Ministros que corresponda.

No es raro, sostiene Micheli, los casos en que la Ley prevé que el Reglamento deba dictarse por el Ministro competente mediante un decreto propio no emanado del titular del ejecutivo, sin embargo, la legitimidad de ese tipo de Reglamentos está en duda, en la medida que el poder Reglamentario del gobierno y en su caso de las regiones –en nuestro país los Municipios- se regula por normas constitucionales. Por tanto, la autorización de los decretos ministeriales otorgada por Ley del parlamento, queda en duda, en virtud de que es una expresión de la potestad reglamentaria general, por encima de cualquier mención constitucional.

Sobre lo mismo, Eseverri[282]sostiene que el Reglamento es toda disposición de carácter general que procede del ejecutivo sometido a las exigencias del mandato constitucional y las leyes, que de acuerdo con el artículo 97 de la Constitución Española, – equivalente al 89 de nuestra Carta Magna- se deposita en la facultad reglamentaria otorgada al Gobierno, -en nuestro entorno jurídico al titular del ejecutivo- lo que pareciera que solo a este corresponde su ejecución, no a los Ministros o Jefes de Gabinete – Secretarios de Estado en nuestro país -.

Empero, refiere el autor, existe la figura de la facultad reglamentaria derivada, porque a pesar de que el originario de la misma es el gobierno, por así quedar reconocido constitucionalmente, existe la posibilidad de que mediante ley del Parlamento autorice a Ministros en particular y en relación con materias propias de su departamento, dictar disposiciones administrativas de carácter reglamentario, pues la atribución genérica de esa potestad en el ámbito constitucional con el carácter originario, no prohíbe que una ley pueda habilitar a un Ministro de Estado con carácter derivado o se les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando su ejecución mediante la misma Ley.

Así, el gobierno será quien, en ejercicio de la facultad reglamentaria originaria dictará los decretos que desarrollen las leyes tributarias, conocidos como Reglamentos de ejecución, y en uso de una atribución derivada, por así disponerlo una norma con rango formal de Ley, puede intervenir el Ministro de Hacienda, mediante Ordenes, en desarrollo a lo establecido en las leyes tributarias.

Sobre la misma cuestión de la titularidad de la potestad reglamentaria cuyo estudio nos ocupa, Pérez Royo[283]sostiene que según el articulo ya comentado de la Constitución Española, dicha facultad corresponde al gobierno, que como lo ha precisado el Tribunal Constitucional de ese país, no puede ser sustituido por un Ministro; es decir, no admite la delegación de esa potestad reglamentaria en los casos de Reglamentos de ejecución.

Lo anterior no impide, sostiene el autor, que el Ministro de Hacienda pueda dictar normas de carácter interno y organizativo a la que llama potestad reglamentaria domestica, así como disposiciones de ejecución de las normas contenidas en un decreto, como cuando la intervención normativa del ministerio es invocada directamente por la Ley, lo cual no entraña el ejercicio de la facultad reglamentaria, entendida como un desarrollo y ejecución directo de la Ley.

Lo anterior se recoge en el artículo 7.1 e) de la Ley General Tributaria de España, el cual, al enumerar las fuentes del ordenamiento tributario señala a las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas de esa misma Ley, bajo la forma de una orden ministerial.

En torno a lo mismo, esto es el ejercicio de la potestad reglamentaria en la materia tributaria, Martín Queralt, Lozano Serrano, Tejerízo López y Casado Ollero[284]sostienen que la constitución española la atribuye de manera exclusiva al gobierno y nada mas que a este, quedando la duda de si el Ministro también tiene esa facultad, cuando que la Carta Magna es clara y terminante en cuanto a quien corresponde su ejercicio.

La solución que proponen no es menos diferente a los restantes autores citados, pues coinciden en que la potestad constitucional se delimita como una facultad originaria, por tanto, no tiene que ser recordada o citada en alguna Ley o existir autorización del parlamento para su ejercicio.

Sin embargo, es posible que órganos administrativos distintos al gobierno la ejerzan, siempre que estén específicamente habilitados por una Ley, la cual se le conoce como potestad reglamentaria derivada, la cual se encuentra reconocida expresamente en la Ley General Tributaria de España en su artículo 7.1. e), segundo párrafo, empero queda de manifiesto que dado lo derivado de su condición, – previsión expresa de la Ley tributaria – no puede ser presumida como la originaria, sino que debe ser atribuida pormenorizada e individualizadamente por medio de una ley.

Sobre lo anterior, Belisario Villegas[285]conviene en que la facultad reglamentaria corresponde originalmente al titular del ejecutivo, pero puede delegarse en órganos especializados si surgen problemas técnicos complejos, como la autorización al administrador federal de argentina para impartir normas generales obligatorias para los responsables tributarios y terceros, en las materias en que las leyes autorizan a la Administración Federal de Ingresos Públicos a reglamentar la situación de aquellos frente a la administración.

Todo lo anterior, consideramos, se funda en que la facultad reglamentaria no puede ser vista en términos restrictivos, acudiendo sólo a la potestad originaria, sino que debe echarse mano de la derivada, a través de la ley, a fin de que cumpla con sus objetivos que la justifican, a saber:

• a) Que los órganos administrativos generalmente se encuentran mejor asesorados para dictar normas de carácter general cargadas de un alto contenido técnico.

• b) Los reglamentos o normas de carácter general demandan rapidez en su aprobación y deben ser permanentemente actualizados, para lo cual los órganos administrativos son lo más aptos por el principio de inmediatez que rige su actividad.

• c) Lo complejo de las situaciones jurídicas que a su cargo quedan, así como el carácter variable de la realidad que se encargan de regular.

• d) La falta de conocimientos técnicos del legislativo que obliga en esa materia a delegarlo al ejecutivo, que cuenta con un aparato mas nutrido para dedicarlo a esa tarea de hacer más practica la aplicación de la ley.

Coincidimos con los autores, en cuanto a que la facultad reglamentaria del ejecutivo no debe verse de una manera tan cerrada, empero no compartimos el parecer en cuanto a que otros entes, distintos al titular de la misma, desde el ámbito constitucional puedan ejercerla, ello mediante una autorización expresa del legislativo.

Ello es así, pues como bien lo sostiene Micheli, la autorización de los decretos ministeriales otorgada por Ley del parlamento, queda en duda, en virtud de que es una expresión de la potestad reglamentaria general, por encima de cualquier mención constitucional.

Es decir, consideramos que la facultad reglamentaria así configurada en nuestra constitución, a efecto de que se de la exacta observancia de la Ley, es exclusiva del titular del poder ejecutivo encarnado en el Presidente de la República, pues esta contenida como una potestad única, no delegable, por no permitirlo así la propia Carta Magna, aún cuando el legislativo autorice a otro ente para que la ejerza, pues ello va en contra de la propia constitución porque en esta no aparece una facultad expresa concedida al Legislativo para que habilite a otro órgano distinto del que constitucionalmente esta investido, para ejercer la facultad reglamentaria, pues de aceptar lo que los autores españoles citados refieren, se daría al parlamento facultades omnímodas para facultar a entes que de acuerdo con el pacto federal contenido en la ley suprema no tienen potestades, tergiversando las normas principales.

Para ser mas claros, si la Constitución solo permite que sea el titular del ejecutivo quien emita los Reglamentos, en exacta observancia de la Ley, esto es, para que se ejecute la misma en la esfera de su competencia, no se puede, con el bajo perfil de la finalidad técnica y operativa, que el Legislativo, sin ninguna facultad ya sea expresa ni implícita de carácter constitucional, derivar esa potestad a su antojo al ente gubernamental que quisiera, pues ello trae como consecuencia un rompimiento en el eje rector del sustento de las competencias constitucionales otorgadas a los poderes en la Carta Magna.

Así lo considera también Miguel Acosta Romero[286]al referirse al fenómeno de la proliferación de Reglamentos Administrativos emanados de autoridades que no tienen facultad constitucional para ello, donde de manera certera aduce que el legislativo, en su afán de aumentar sus facultades y acrecentar la importancia político-administrativa de sus dependencias, otorgan ya no facultades Reglamentarias sino legislativas a órganos jerárquicamente inferiores de la Administración Pública, como las expedidas en materia bancaria, de valores, seguridad social, así como en materia tributaria como sucede con las reglas miscelánea.

Por otro lado, como ya lo precisamos, creemos que si se tratase de aspectos meramente técnicos, no normativos, como la fijación de un factor para calcular la actualización de contribuciones, es válido que se autorice a un ente que no sea el ejecutivo, pues en ese caso no estaríamos en el supuesto de delegación de la facultad reglamentaria sino de una autorización técnica operativa conferida por la Ley a un ente especializado.

Lo anterior se robustece con el propio criterio[287]de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al diferenciar esas reglas operativas y técnicas donde mal clasifica a las resoluciones miscelánea, de los Reglamentos, Ordenes, Decretos y Acuerdos, dictados por el Presidente de la República.

También se han emitido otro tipo de pronunciamientos por los órganos del Poder Judicial de la Federación, que dada su importancia es preciso referirse.

En resumen, si bien en torno a la flexibilidad de la división de poderes, resulta cierto que en virtud de ese fenómeno es posible que otros entes diversos al legislativo tengan facultades de emitir normas de carácter obligatorio, coercitivas, impersonales, pues la división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder.

Tal es el caso como ya señalamos, el del artículo 109 constitucional que otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, así como, ya vimos en el capítulo tercero, los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales.

Empero, aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder, sino que para que sea válida esa practica, es necesario:

• a) Que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y,

• b) Que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta.[288]

Sobre el mismo tópico existen las tesis siguientes, que avalan las conclusiones acabadas de tomar.

En tono a la imposibilidad de que una dependencia distinta al titular del ejecutivo pueda emitir normas con carácter reglamentario.

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. Si el Ejecutivo dicta una disposición de carácter legislativo, en uso de la facultad que la Constitución le otorga, para proveer, en la esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes, y por medio de ella, crea una obligación de naturaleza general, pero dicha disposición no tiene un carácter autónomo, ya que su finalidad es la de evitar situaciones que condena un precepto constitucional, es decir, es una disposición que tiende a la exacta observancia de una ley expedida por el Poder Legislativo, esto obliga, a considerar tal disposición desde un punto legal doctrinal, como un acto reglamentario, sin que para ello sea óbice el que exista un reglamento sobre la misma materia, porque no hay imposibilidad legal de que respecto de una misma ley, se expidan varios reglamentos simultáneos o sucesivos; pero conforme a nuestro régimen constitucional, sólo tiene facultades para legislar el Poder Legislativo y excepcionalmente el Ejecutivo, en el caso de la facultad reglamentaria, que únicamente puede ser ejercitada por el titular de este poder, sin que en la Constitución exista una disposición que lo autorice para delegar en alguna otra persona o entidad, la referida facultad, pues ni el Poder Legislativo puede autorizar tal delegación; por tanto, sostener que la Ley de Secretarías de Estado encarga a la de Economía, la materia de monopolios, y que esa ley, fundada en el artículo 90 de la Constitución, debe entenderse en el sentido de que dicha secretaría goza de cierta libertad y autonomía en esta materia, es desconocer la finalidad de aquélla, que no es otra que la de fijar la competencia genérica de cada secretaría, pero sin que por ello puedan actuar en cada materia, sin ley especial, ni mucho menos que la repetida ley subvierta los principios constitucionales, dando a las secretarías de Estado, facultades que, conforme a la Constitución, sólo corresponden al titular del Poder Ejecutivo. Decir que conforme a los artículos 92, 93 y 108 de la Constitución, los secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozan de cierta autonomía en las materias de su ramo y de una gran libertad de acción, con amplitud de criterio, para resolver cada caso concreto, sin someterlo al juicio y voluntad del presidente de la República, es destruir la unidad del poder; es olvidar que dentro del régimen, constitucional, el presidente de la República es el único titular del Ejecutivo, que tiene el uso y el ejercicio de las facultades ejecutivas; es, finalmente, desconocer el alcance que el refrendo tiene, de acuerdo con el artículo 92 constitucional, el cual, de la misma manera que los demás textos relativos no dan a los secretarios de Estado mayores facultades ejecutivas, ni distintas siquiera, de las que al presidente de la República corresponden.[289]

REGLAMENTOS. EL ARTICULO 89 CONSTITUCIONAL NO OTORGA COMPETENCIA A LOS SECRETARIOS DE ESTADO PARA EXPEDIRLOS. DISTINCION ENTRE LEYES Y REGLAMENTOS .En la Constitución Mexicana, como sucede en otros sistemas jurídicos, se reconocen dos niveles de actuación normativa de alcance general: la facultad de legislar propia del Congreso de la Unión (en materia federal) y la facultad de reglamentar exclusiva del presidente de la República. Al Congreso de la Unión corresponde innovar el ordenamiento jurídico (novum normativo), es decir, crear nuevas reglas de derecho generales, abstractas e impersonales, cuya eficacia jurídica es absoluta e incondicionada. Al presidente de la República -titular único del Poder Ejecutivo Federal- corresponde la potestad reglamentaria por virtud del artículo 89, fracción I, de la Carta Fundamental, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Su función es desarrollar, particularizar y complementar las leyes administrativas, pero no suplirlas, limitarlas o rectificarlas. La distinción entre las normas producto de una y otra potestades atiende tanto a su fuente de legitimación como a su eficacia normativa: mientras la ley constituye la manifestación de la voluntad soberana de la comunidad que dispone sobre sí misma por conducto de sus representantes en la Cámara, el Reglamento sólo expresa la intención no de la colectividad sino de un ente singular a su servicio, quien tiene la necesidad constante de explicar su actuación, y cuyas normas hallan su medida y justificación en la ley, según criterio sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en repetidas ocasiones, de allí que la norma reglamentaria sea calificada frecuentemente como secundaria y subordinada. Esta clásica distribución de funciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo encuentra pocas excepciones en nuestro régimen fundamental. Adviértase, al respecto, que ninguna de estas dos potestades es conferida por la Constitución a otros órganos estatales distintos de los nombrados, como sería los secretarios de Estado, de quienes ni siquiera es predicable la facultad reglamentaria dado que está reservada en exclusiva al presidente de la República, como único titular del Poder Ejecutivo Federal con arreglo al artículo 80 de la propia Constitución; en realidad, los encargados de despacho son auxiliares del presidente en el ejercicio de sus atribuciones, a la vez que integrantes de la administración pública federal conforme a lo preceptuado por el artículo 90 del Ordenamiento Fundamental. Sin embargo, lo anterior no significa que se niegue a los secretarios de Estado todo género de facultades normativas puesto que en su carácter de titulares de ramo y superiores jerárquicos, gozan de un poder de mando natural sobre de sus inferiores y de organización en el ámbito interno de sus dependencias; desde luego, los efectos del ejercicio de ese poder no pueden trascender a los gobernados, en virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores públicos no dotados de supremacía general sobre el pueblo.[290]

RESOLUCIÓN POR LA QUE SE ESTABLECEN LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL RELATIVAS A LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES EN MATERIA ADUANERA DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE. LA REGLA 42 TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 73 Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Del cuarto párrafo del artículo 506 del citado tratado se observa que si en los treinta días posteriores a que se reciba la notificación de una visita de verificación propuesta para determinar si un bien que se importe a su territorio proveniente de territorio de otra parte califica como originario, conforme al párrafo segundo de dicho numeral, el exportador o el productor no otorga su consentimiento por escrito para su realización, la parte notificadora podrá negar trato arancelario preferencial al bien que habría sido el objeto de la visita. Por otra parte, del texto de la regla 42 de la citada resolución, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de septiembre de 1995, se advierte que la autoridad administrativa que expidió dicha norma crea una facultad para las autoridades aduaneras de negar el trato arancelario preferente a los importadores de bienes introducidos al país, cuando el exportador o el productor de un bien objeto de una visita de verificación no otorgue su consentimiento por escrito para la realización de aquélla dentro de un plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al de la notificación a que hace referencia la regla 40 de la resolución en comento, con la consecuente afectación patrimonial al exportador o productor, quienes se ven privados del beneficio concedido por el tratado, siendo que este tipo de autoridades carecen de competencia para crear normas de este género. Ello en razón de que los secretarios de Estado y las demás autoridades de la administración pública federal no están facultados, desde el punto de vista constitucional, para crear normas de derecho generales, abstractas e impersonales -pues éstas son facultades exclusivas del Congreso de la Unión y del presidente de la República- sino exclusivamente reglas técnicas operativas necesarias para el eficaz funcionamiento de la actividad administrativa que pueden expedir previa habilitación de los órganos competentes para legislar o reglamentar; por tanto, son inconstitucionales aquellas normas expedidas por una autoridad administrativa cuyo contenido no se agote en la operación técnica-operativa de la administración, sino que trascienda de este ámbito para modificar el régimen legal, imponiendo a la autoridad administrativa un deber cuyo acatamiento en perjuicio de los particulares se traduce en actos de privación de sus derechos. En este contexto, es inconcuso que la regla en cita establece a cargo de la autoridad aduanera nacional una obligación que no está prevista en el artículo 506, párrafo cuarto, del tratado en el que pretende fundarse, lo que además constituye una innovación al régimen jurídico preexistente y que genera actos de privación de los derechos patrimoniales de los contribuyentes, por lo que sí corresponde a la categoría de ordenamientos que pudieran ser legislativos o de índole reglamentario; por ende, su expedición pugna con la facultad reglamentaria del presidente de la República en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución y con la potestad legislativa del Congreso de la Unión, acorde con lo establecido en el numeral 73 de la Carta Magna.[291]

La posibilidad reconocida y no sujeta a discusión sobre que si se trata de aspectos técnicos-operativos, pueda el Congreso mediante Ley habilitar a un órgano de la administración pública a emitir normas de esa índole sin que tengan el perfil de tipo reglamentario.

ADUANAS, CUENTAS DE GARANTÍA. EL ARTÍCULO 86-A, FRACCIÓN I, DE LA LEY ADUANERA QUE FACULTA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA ESTABLECER MEDIANTE REGLAS GENERALES LOS PRECIOS ESTIMADOS QUE SIRVEN DE BASE AL SISTEMA DE DEPÓSITOS EN AQUÉLLAS, NO CONLLEVA EL EJERCICIO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA CONFERIDA AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL. Al habilitar el artículo 86-A, fracción I, de la Ley Aduanera, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales en las que establezca los precios estimados que sirven de sustento al sistema de depósitos en cuentas aduaneras de garantía, no contraviene lo dispuesto en el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que con exclusión de las facultades que confiere al Presidente de la República, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución para emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica, las que de ninguna manera conllevan el ejercicio de la facultad reglamentaria reservada al Ejecutivo Federal, pues incluso se encuentran sujetas a los principios de primacía de la ley y preferencia reglamentaria.[292]

ADUANAS. EL ARTÍCULO 38 DE LA LEY ADUANERA QUE FACULTA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO O AL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, PARA ESTABLECER MEDIANTE REGLAS GENERALES EL EMPLEO DE UN SISTEMA ELECTRÓNICO CON GRABACIÓN SIMULTÁNEA EN MEDIOS MAGNÉTICOS, PARA EL DESPACHO DE MERCANCÍAS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El hecho de que el precepto citado en su texto vigente en 2002 y 2003, autorice a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o al Servicio de Administración Tributaria, para fijar mediante reglas generales el empleo de un sistema electrónico con grabación simultánea en medios magnéticos, para el despacho de mercancías, no viola el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que con exclusión de las facultades que confiere al Presidente de la República, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a las dependencias administrativas, incluyendo las Secretarías de Estado, para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; de manera que mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponden al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente la atribución para emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica, las que de ninguna manera conllevan el ejercicio de la facultad reglamentaria reservada al Ejecutivo Federal, ya que incluso se encuentran sujetas a los principios de primacía de la ley y preferencia reglamentaria.[293]

De las ideas expresadas podemos concluir entonces que si bien la habilitación a que se refiere el artículo 33 fracción I inciso g) del Código Fiscal de la Federación, a las autoridades fiscales en general, sin definir cual, aunque como se verá mas adelante, el Congreso lo ha determinado en la Ley del Servicio de Administración Tributaria, es valida[294]ello estará condicionado a que se trate de aspectos técnicos-operativos, no normas de carácter Reglamentario, como lo ha venido haciendo quien emite las reglas miscelánea.

Ello es así, pues el Jefe del Servicio de Administración Tributaria, como director de una entidad de carácter desconcentrada[295]que ni siquiera forma parte de una Secretaria de Estado –equivalente a Ministro- no puede, por mas que aparezca autorizado por el Legislativo, emitir disposiciones de tipo reglamentario, pues lo hace en franca violación a la autorización otorgada, según ya lo vimos, violando incluso la Carta Magna y su propia ley.

4.3.- Consecuencias de su mal uso

Otro elemento a considerar en tratándose del estudio de las normas contenidas en las reglas miscelánea es el relativo a la falta de certeza jurídica, que produce en el gobernado una suerte de laberinto legal al cual no sabe a que atenerse, es decir, sumadas a la normatividad de primer grado, entendida como la Ley, la de segundo grado, donde se ubica a los Reglamentos de esa Ley, se crea una profusidad normativa tal que el contribuyente no puede saber a ciencia cierta, en cada caso particular, como cumplir con su obligación tributaria, mas bien, se convierten en trampas jurídicas que hacen caer al gobernado en incumplimiento de las obligaciones fiscales, que mas tarde la autoridad convierte en fraude a la ley, pero provocado por la variada interpretación que produce esa extensa normatividad en cuanto al aspecto tributario.

4.3.1.-Inseguridad jurídica

Una primera consecuencia que produce esa mala practica de crear una amplia gama de normas sobre un supuesto concreto, lo es la falta de seguridad jurídica en la esfera de la creación normativa, que constituye propiamente una trasgresión al derecho fundamental de todo gobernado de tener leyes o normas claras, sencillas, practicas, que ayuden al cumplimiento de las obligaciones a su cargo y por otro, limiten en buena medida el ejercicio arbitrario de la autoridad en su aplicación.

Sobre el particular en la materia que nos ocupa, Cesar García Novoa sostiene que la seguridad es una de las principales aspiraciones humanas que se centra a la máxima de "todo sujeto debe saber a que atenerse en sus relaciones con los demás", donde el derecho es imprescindible para ello.

Refiere el autor que la pregunta es, ¿cuándo un derecho es seguro?

En especial referencia a la creación normativa se dirige a la llamada seguridad de orientación, que consiste en que el ordenamiento jurídico sea estructuralmente correcto, que debe dar el mínimo de seguridad a través del propio derecho, expresado de la manera siguiente:

• a) la existencia previa de la norma jurídica consistente en la positivización del ordenamiento fruto de una actividad legislativa racional y acorde con la realidad de los hechos que pretende regular, que debe ser clara, esto es, carente de lagunas o vacíos normativos, así como ayuna de exceso de producción normativa que, en sucesión temporal, provoca, inevitablemente desconcierto

• b) que esas normas existan con carácter previo a la producción de los hechos que ellas mismas regulan a lo que se le conoce como preordenamiento normativo como elemento básico de la previsibilidad de las normas.

• c) Que esa existencia previa de los hechos regulados sea conocida por los destinatarios de la norma y eventuales realizadores de los presupuestos de hecho previstos.

• d) Finalmente, que esa existencia previa y pública sea regular, es decir, que la norma tenga visos de ser definitiva, con pretensión de estabilidad que produzca confianza en el ciudadano, quedando excluido por tanto los cambios normativos excesivos e injustificados, sin que quede laguna alguna que evite responder a los supuestos de hecho que puedan surgir en la realidad.

Todo lo anterior permite llegar a la plenitud del ordenamiento, que provoca seguridad jurídica en el gobernado en el ámbito de la creación normativa[296]