Para ello, pensamos estas alternativas: a) que la
constitución provincial lo disponga directamente; o, b)
que deje a la legislación provincial la opción de
organizar la justicia municipal de faltas en jurisdicción
administrativa o en jurisdicción judicial.
En cuanto a la ciudad autónoma de Buenos
Aires, la ley 24.588 no ha definido con claridad la
ubicación, porque su art. 8º solamente señala
que tendrá faculta-des propias de
jurisdicción en materia contravencional y de
faltas, sin especificar si tal "jurisdicción"
habrá de ser administrativa o judicial. Dada la
ambigüedad normativa, creemos que ha de ubicarse a tal
jurisdicción en el área del poder judicial a que se
refiere el título quinto del Estatuto Organizativo de la
ciudad.
VII. LOS JUECES DE LA CAPITAL
FEDERAL
La situación antes y después de la
reforma constitucional de 1994
53. — El poder judicial de la capital
federal suscitó originariamente un problema: saber si por
la índole federal del territorio capitalizado los jueces
integraban o no el poder judicial "de la nación", o sea,
el poder judicial federal.
En un comienzo tuvo auge la noción de una
dualidad: a) jueces "de la constitución" (o
jueces federales), y b) jueces "de la ley" (o jueces
"ordinarios"). Se trasladaba así, a nuestro juicio
erróneamente, la división que siempre se
aceptó en las provincias, donde hubo y hay jueces
federales con la competencia específica que deriva del ex
art. 110 de la constitución (ahora art. 116), y jueces
provinciales conforme a la constitución y las leyes de
cada provincia, con competencia que habitualmente se ha
denominado "ordinaria" o común.
La razón de esa existencia en las provincias de
una justicia propia de cada una de ellas y una justicia federal,
no concurría en la capital federal, que hasta la reforma
de 1994 fue un territorio íntegramente federalizado y
sujeto a jurisdicción federal, por lo que sus jueces
habían de considerarse jueces del poder judicial
federal (aun cuando la competencia se les distribuyera
según la materia, y hubiera jueces con competencia similar
a la de los jueces federales en las provincias, y otros
equivalentes a los propios de la justicia
"ordinaria").
54. — Posteriormente, se
generalizó la tesis correcta de que todos los jueces
de la capital federal formaban parte del poder judicial
federal, que contó con el respaldo de la
jurisprudencia de la Corte Suprema.
En el vocabulario, y sin quebrar esa unidad, se
distinguió —no obstante— la categoría
de una justicia federal en sentido estricto, y la de una justicia
"nacional".
55. — La reforma constitucional de
1994 vino a variar el panorama, y a complicarlo.
En efecto, el art. 129 adjudica a la ciudad
de Buenos Aires un status autonómico, con facultades
de legislación y de jurisdicción. O sea,
que ha de contar con su propio poder judicial. Lo
indefinido ha sido, conforme al texto, la dimensión
competencial de dicho poder judicial local.
La reforma de 1994: los artículos 75 inc. 12,
y 129
56. — La ciudad de Buenos
Aires, en cuanto capital federal, ofrece dos caras:
a) la propia de la autonomía de la ciudad, y b)
la propia de su capitalidad.
Ya no es un territorio federalizado, sino sometido
parcialmente a jurisdicción federal en lo necesario
para la garantía de los intereses federales en la
ciudad capital. (Ver Tomo I, acápite V, especialmente
nº 39, a y b).
Que ha de haber un poder judicial de la ciudad, es
indudable. Lo dudoso es delimitar su competencia, para lo cual la
correlación del art. 129 —que prevé
facultades de jurisdicción en favor de la ciudad de Buenos
Aires— con el art. 75 inc. 12 no es sencilla.
57. — En efecto, el art. 75 inc.
12 ha mantenido intacta la fórmula del que era art.
67 inc. 11, conforme a la cual se reserva a las
jurisdicciones "locales" la aplicación del derecho
común. La cláusula respectiva previó y
prevé una justicia federal y una justicia provincial en
cada provincia, y consigna que los códigos de fondo (o
derecho común) no alteran las jurisdicciones
locales "correspondiendo su aplicación a los
tribunales federales o provinciales según que las cosas o
las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones".
Es decir que al no haberse modificado este texto en el
actual art. 75 inc. 12, la letra de la constitución no
incluye allí —de modo
explícito— alusión alguna al poder
judicial o a la jurisdicción de la ciudad autónoma
de Buenos Aires.
58. — Al entrar a regir la reforma de
1994, no tuvimos de inme-diato una visión personal clara
del problema como para hacer nuestra interpretación con
suficiente certeza. Ahora creemos habernos disipado la
duda.
Pese a la ausencia en el art. 75 inc. 12 de toda
mención a los tribunales de la ciudad, la ya apuntada
compatibilización coherente de dicho artículo con
el art. 129 nos lleva a proponer que:
a) el espíritu (o filosofía) de la
reserva que en favor de las jurisdicciones provinciales hizo
originariamente —y conserva— el ex art. 67 inc. 11
—hoy art. 75 inc. 12— significa que la justicia
federal es de excepción y recae en razón de
lugar, de materia y de partes conforme al actual art. 116, pero
deja fuera de su ámbito al derecho
común;
b) el art. 129 depara a la ciudad de Buenos Aires
facultades de jurisdicción, para cuyo ejercicio
debe tener tribunales propios;
c) si como principio la materia de derecho
común evade la jurisdicción de los tribunales
federales, no concurre razón para que en la ciudad de
Buenos Aires subsistan tribunales federales que la retengan
(así se los siga llamando tribunales "nacionales" y no
tribunales "federales");
d) se refuerza el argumento de que solamente
subsiste jurisdicción federal en la ciudad de Buenos Aires
(para legislar, administrar y juzgar) cuando hay que
garantizar en ella intereses federales mientras
sea capital federal;
e) no existe ningún interés federal
que quede comprometido si las cuestiones de derecho común
en la ciudad de Buenos Aires son juzgadas por tribunales de la
ciudad, por lo que retenerlas dentro de la jurisdicción de
los tribunales federales conspira contra el carácter
limitado de la jurisdicción del gobierno federal en
el territorio de la misma ciudad;
f) a los efectos de cuanto venimos afirmando, tiene
más lógica y sentido común de razonabilidad
admitir en favor de la ciudad la analogía de la reserva
que para la jurisdicción de los tribunales provinciales
contiene el art. 75 inc. 12;
g) sustraer a los tribunales de la ciudad tales
cuestiones de dere-cho común configura una desigualdad
irrazonable entre sus habitantes y los de las provincias,
aspecto éste que de alguna manera roza el derecho de
igualdad de todos los justiciables ante la jurisdicción
judicial;
h) reducir la jurisdicción de los tribunales
de la ciudad sin ningún interés federal que
requiera garantía, se nos hace incompatible con la
amplitud de la jurisdicción que debe tener el poder
judicial de la ciudad si la coordinamos razonablemente con el
régimen de gobierno "autónomo" definido en
el art. 129, porque "gobierno" (autónomo) es abarcativo de
las tres funciones clásicas del poder, también de
la judicial; y "autónomo" quiere decir exento de
interferencias ajenas irrazonables.
Las restricciones a la jurisdicción
judicial
59. — La ya citada ley de
garantía de los intereses federales en la ciudad capital
(nº 23.548) estipuló en su art. 8º que "la
justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires
mantendrá su actual jurisdicción y competencia
continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación", y
que "la Ciudad de Buenos Aires tendrá fa-cultades propias
de jurisdicción en materia de vecindad, contraven-cional y
de faltas, contencioso-administrativa y tributaria
locales".
Tan exigua competencia local no se compadece con las
interpretaciones que hemos hecho en el nº 58.
No se entiende por qué han de ser jueces del
poder judicial federal los que intervengan en la ciudad de Buenos
Aires en juicios de divorcio, en procesos penales por delitos
comunes, en causas por indemnización de daños, en
juicios de filiación y de adopción, en un cobro de
pesos, en una ejecución de hipoteca, etc.
¿Qué intereses federales se tutelan? Evidentemente,
ninguno, y la mejor prueba es que tales clases de procesos
corresponden en las provincias a sus tribunales
locales.
La disposición transitoria decimoquinta de la
constitución
60. — El cuarto párrafo de esta
norma, que forma parte del texto constitucional, establece que
"hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo (de la
ciudad de Buenos Aires) la designación y remoción
de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regirá por
las disposiciones de los artículos 114 y 115 de esta
constitución".
Acá se somete temporalmente a los jueces de la
ciudad (que mientras no se dictara el Estatuto Organizativo
serían los que, como parte del poder judicial federal, se
hallaban en funciones como jueces "nacionales ordinarios") al
régimen instituido para los jueces federales por los arts.
114 y 115. Cumplido ese período transitorio, se daba por
supuesto que los jueces de la ciudad ya no serían jueces
"nacionales ordinarios" (federales) ni pertenecerían al
poder judicial federal, sino jueces locales, y que habría
de ser la constitución de la ciudad la que regulara su
situación.
Se nos dirá que esta cláusula transitoria
no apunta directamente al problema de la dimensión
jurisdiccional y competencial de los jueces locales, pero una
interpretación de buena fe nos permite comprender que
cuando alude globalmente a "los jueces de la ciudad de Buenos
Aires" está presuponiendo que: a) en la ciudad sólo
habrían de mantenerse los tribunales federales que, en
igual-dad con los existentes en las provincias, son
necesarios para ejercer las competencias que por razón de
materia, de partes o de lugar surgen del art. 116; b) los
llamados tribunales "nacionales ordinarios" de la capital federal
habrían de dejar lugar a los tribunales estrictamente
locales del poder judicial de la ciudad para resolver todos los
procesos excluidos de la jurisdicción federal, o sea,
aqué-llos regidos por el derecho común y por el
derecho propio de la ciudad.
61. — Al haberse desvirtuado esta
distribución de justicia federal y justicia local por la
ley 23.548, se ha provocado una seria complicación, cual
es la de saber si los tribunales "nacionales" subsistentes en la
ciudad (que forman parte del poder judicial federal)
aplicarán —o no— el Estatuto Organizativo de
la ciudad y las normas inferiores emanadas de los órganos
de poder locales.
La disposición transitoria
séptima
62. — Cuando esta norma dice que
mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital, el
congreso ejercerá en ella las atribuciones
legislativas que "conserve" con arreglo al art. 129, nos
parece lógico interpretar que solamente puede ejercer las
que, conforme a dicho art. 129, son necesarias para garantizar
los intereses federales.
Por consiguiente, todo lo que "no conserve" el congreso
en el marco de aquella limitación, queda residualmente
a favor de la autonomía de la ciudad (ver cap. XXX,
nº 63), de forma que sus facultades de jurisdicción
han de ser amplias en todo cuanto no haga falta sustraerle para
la citada garantía de los intereses federales. Y vimos ya
que la ley 23.548 no ha respetado ese marco en su art. 8º,
por lo que ahora la cláusula transitoria séptima
nos ayuda a corroborarlo.
Capítulo XLIII
El Ministerio
Público
I. Su ubicación constitucional. – El
órgano extrapoderes. – La teoría del "cuarto
poder". – II. La independencia y el control. – Su
significado. – Autonomía funcional y autarquía
financiera. – La composición del órgano. – La
competencia. – Las garantías funcionales.
I. SU UBICACION CONSTITUCIONAL
El órgano extrapoderes
1. — El art. 120 dice así:
"El Ministerio Público es un órgano
independiente con autonomía funcional y
autarquía financiera, que tiene por función
promover la actuación de la justicia en defensa de la
legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en
coordinación con las demás autoridades de la
República.
Está integrado por un Procurador General
de la Nación y un Defensor General de la
Nación y los demás miembros que la ley
establezca.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e
intangibilidad de remuneraciones."
(La bastardilla es nuestra).
La norma es nueva, porque el texto anterior no
traía referencia alguna, ya que el primitivo art. 91 (de
1853) fue modificado en 1860, y así quedaron suprimidas
las referencias al número de integrantes de la Corte, y a
los dos fiscales que también debían componer el
tribunal.
2. — La ausencia de norma constitucional
siempre había sido objeto de dudas doctrinarias y
prácticas. En el derecho vigente hasta la reforma de 1994
las posiciones podían agruparse así: a) una
sostenía que el ministerio público era una
"magistratura particular" que dependía del poder
ejecutivo; b) otra sostuvo que formaba parte del poder
judicial, bien que su función no consistía en
administrar justicia; c) una tercera la consideró una
magistratura que no formaba parte ni del poder judicial ni
dependía del poder ejecutivo, o sea, que era un
órgano "extrapoderes" de naturaleza
colegiada.
Estas ubicaciones presuntas no quedaron claras ni
definitivamente definidas, y eran aproximaciones que en torno de
la interpretación del derecho vigente debía
efectuar la doctrina. La jurisprudencia de la Corte no
alcanzó suficientemente a dilucidar el tema, bien que
registró casos que parecían demostrar
inclinación a no reconocer la dependencia del ministerio
público respecto del poder ejecutivo (así
—por ej.— en el caso "Festorazzi" del 7 de setiembre
de 1982, la Corte levantó la suspensión que el
ministerio de justicia había impuesto a un fiscal federal
de cámara).
En el caso "Virgolini, Julio", del 16 de diciembre de
1986, la Corte Suprema sostuvo que los fiscales del Ministerio
Público no podían ser enjuiciados penal-mente por
supuestos delitos contra el honor que acaso derivaran del
cumplimiento de funciones que la ley les atribuía
específicamente, pues en caso de serlo quedarían
menoscabados los intereses generales encomendados como
integrantes del citado Ministerio Público (en el caso, un
juez había iniciado querella contra un fiscal por estimar
calumniosas las expresiones que el segundo había vertido
en una comunicación dirigida a la cámara del fuero
en ejercicio de su cargo).
3. — En el plano doctrinario y
valorativo, estuvimos a favor de la tesis que: a) rechazó
que el ministerio público dependiera del poder ejecutivo;
b) afirmábamos que era un conjunto orgánico
"extrapo-deres", como auxiliar del poder
judicial.
La teoría del "cuarto poder"
4. — El Ministerio Público es el
único órgano que, fuera del poder legislativo, del
poder ejecutivo y del poder judicial, no aparece "den-tro" del
sector normativo dedicado a cada uno de esos tres poderes
clásicos. Posee una sección normativa especial, no
compartida, que es la cuarta, contenida en la segunda parte del
texto constitucional (parte orgánica o derecho
constitucional del poder).
De ahí que haya doctrina que, después de
la reforma de 1994, hable de un "cuarto poder", que se
agregaría a los otros tres sin insertarse de ninguno de
ellos (legislativo, ejecutivo y judicial).
¿Es suficiente que el Ministerio Público
cuente con una sección totalmente separada en la "letra"
de la constitución para afirmar que es un "cuarto poder"
en nuestra estructura de órganos del poder? Personalmente,
estamos ciertos que no. Acá, como otras veces, ni la
inserción de un órgano dentro del fragmento
normativo dedicado a uno de los tres poderes es indicio
único para decir que lo integra (y que no es
"extrapoderes"), ni la ubicación "fuera" de los
mismos tres poderes da indicio infalible de que es "otro" poder
(el cuarto).
5. — Para nosotros, el Ministerio
Público, si bien no forma parte del poder
judicial, es un órgano auxiliar que se le
adosa como órgano extrapoderes, de modo que
después de la reforma de 1994, con sección y norma
propias, mantiene la naturaleza que habíamos preferido
atribuirle desde antes de la reforma. Así, la
innovación es solamente normativa: ahora hay en la
constitución una norma expresa que regula al Ministerio
Público, y es el art. 120; pero no ha cambiado su
fisonomía ontológica, ni en sentido
orgánico, ni en sentido funcional: es un órgano
extrapoderes al lado del poder judicial. (Ver nº
6).
No en vano la Acordada 2/97 de la Corte Suprema
estableció que el escalafón del poder judicial es
independiente del correspondiente al Ministerio
Público.
II. LA INDEPENDENCIA Y EL
CONTROL
Su significado
6. — Ha sido bueno que quede definida la
independencia funcional y la autarquía
financiera del Ministerio Fiscal.
Por razones similares a las que —atendiendo a la
fisonomía funcional— expusimos al ocuparnos de la
Auditoría General de la Nación y del Defensor del
Pueblo, definimos al Ministerio Público como
órgano extrapoderes. (Ver cap. XLI, nº
1).
Podría suponerse que como auxiliar del poder
judicial no es, en rigor, un órgano extrapoderes de
fiscalización o vigilancia en el sen-tido político
de estos términos y que, más bien, hace parte del
poder judicial. No obstante esta apariencia, revista a nuestro
criterio una función social controladora, desde
fuera de los tres poderes clásicos.
a) En un primer sentido al quedar definido con
claridad suficiente que no depende del poder ejecutivo, se corta
de raíz toda posibilidad de que el ejecutivo interfiera en
las funciones del Ministerio Público o, lo que es peor,
que le imparta instrucciones a través del Procurador
General de la Nación.
Esto tiene trascendencia, porque no es un secreto que el
ejecutivo a veces tiene interés en algún proceso
judicial. Por ende, si carece de toda relación
jerárquica o funcional respecto del Ministerio
Público, los miembros de éste disponen de
independencia para cuanto guarde conexión con el control,
y quedan exentos de recibir instrucciones.
b) En un segundo sentido, las funciones
tradicionales del Ministerio Público —si son bien
asumidas y ejercidas— le aparejan otro espacio para el
control de constitucionalidad y de legalidad.
c) Si a este aspecto, que podríamos llamar
simplemente "institu-cional" —o sea, en resguardo de las
instituciones— se le acopla el control específico en
cada proceso, cabe entender que también se fiscaliza por
esta vertiente el ejercicio de la administración
judiciaria a cargo de los tribunales en la particularidad y las
circunstancias de un proceso determinado.
Autonomía funcional y autarquía
financiera
7. — La autonomía funcional
traza, en primer lugar, una frontera externa que impide
cualquier injerencia de los otros poderes. En segundo
término, implica internamente que las relaciones
dentro del organismo son conducidas por quien inviste su jefatura
máxima, que es el Procurador General, sin perjuicio de lo
que sugerimos con el vínculo que, en subordinación
hacia él, se da en el Defensor General y el ministerio
pupilar a su cargo (ver nos. 10/11).
La autonomía funcional —interna y
externa— implica independizar al Ministerio
Público de toda subordinación a cualquier otro
poder u órgano del estado. Por ello:
a) jamás el poder ejecutivo puede
impartirle instrucciones o man-dato de índole
alguna;
b) no ha de estar funcionalmente sometido a control
administrativo alguno por parte del Consejo de la
Magistratura;
c) no procede que dicho Consejo dicte
reglamentos para el Ministerio Público, ni ejerza sobre
sus miembros las facultades disciplinarias que inviste sobre los
magistrados, ni siquiera si a aquéllos se los equipara con
éstos;
d) las políticas y las reglamentaciones para
el funcionamiento del Ministerio Público deben ser
adoptadas por el propio órgano; según su
naturaleza y área, por el Procurador General o por el
Defensor General; o unitariamente por ambos de común
acuerdo.
8. — La autarquía
financiera parece indicar que la ley de presupuesto debe
asignarle los recursos en forma separada, y que el mismo
Ministerio Público tiene a su entera disposición la
administración de los mismos.
En este aspecto, creemos que en virtud de tal
asignación de fon-dos públicos está sujeto a
los controles que prevé el art 85 de la
constitución a cargo del congreso y de la Auditoría
General de la Nación.
De lo que estamos ciertos es de esto: la
autarquía financiera no tolera que el Consejo de la
Magistratura se inmiscuya en el uso de los recursos
pertenecientes al Ministerio Público, ni aun en el
supuesto de que el presupuesto de éste quede incluido en
el del poder judicial.
En consecuencia, no ha de quedar sometido a
ningún órgano como no sea él mismo. Tal
sujeción se produciría si el Consejo de la
Magistratura fuera el que dispusiera la adjudicación de
los fondos o, no siéndolo, fuera el controlador de su
destino.
9. — No vemos inconveniente en que el
Procurador General, no obstante la autonomía del
Ministerio Público que encabeza, pueda integrar la Corte
Suprema para ejercer las funciones siempre que le han sido
clásicas. En efecto, la separación entre
órganos independientes no hace de obstáculo, y lo
comprobamos cuando el art. 114 define la integración del
Consejo de la Magistratura con representaciones ajenas al poder
judicial.
En cambio, la autonomía funcional del Ministerio
Público es óbice para que los jueces y tribunales
del poder judicial ante los que actúan sus integrantes les
impartan instrucciones u órdenes.
La composición del
órgano
10. — El art. 120 solamente menciona a
dos de sus funcionarios: el Procurador General de la
Nación y el Defensor General de la
Nación. Todo lo restante queda derivado a la ley. Es
una de las aperturas que debe cerrarse obligadamente por el
congreso mediante su reglamentación.
Que el art. 120 individualice al Procurador General y al
Defensor General no puede interpretarse como definición de
un órgano bicéfalo. Damos por cierto que la ley
debe desglosar el ámbito propio de cada uno, y considerar
que la cabeza del Ministerio Público es
única y se sitúa en el Procurador
General de la Nación. El Defensor General ha de
depender de él, y tener a su cargo el área que
hasta ahora conocíamos como propia de los defensores
oficiales —de pobres, de menores, de incapaces y de
ausentes—.
11. — La doctrina predominante, en
discrepancia con nuestro enfoque, considera que el Ministerio
Público es bicéfalo y que, por ende, hay
en él dos líneas jerárquicas independientes.
Por supuesto que el criterio que subordina el Defensor al
Procurador hace difícil coordinar tal jerarquía con
la necesidad de que el ministerio pupilar (con jefatura en el
Defensor General) pueda desem-peñar sus funciones sin
excesivas directrices del Procurador General, pero pensamos que
no es imposible aunar en unas pocas instrucciones
—generales, o particulares para uno o más casos
determinados— la unidad de criterio lineal, de forma que el
Defensor disponga del mayor espacio propio para presidir al
conjunto, también jerárquico, de asesores y
defensores del ministerio pupilar.
De todos modos, al no estar tajantemente definido el
problema en el art. 120, nuestra sugerencia no alcanza para hacer
oposición rotunda a una posible solución diferente
en la ley de desarrollo del organismo.
La competencia
12. — Del art. 120 cabe inferir una
división en las funciones del Ministerio Público.
Estas serían:
a) promover la actuación de la
justicia, lo que a su vez admite desdoblarse en: a") para
incitar la persecución penal en los delitos de
acción pública; a") para iniciar procesos no
penales cuando —usando el vocabulario que emplea la
norma— es necesario hacerlo en defensa de la legalidad o de
los intereses generales de la sociedad;
b) defender la legalidad en cada proceso
judicial que promueve o en el que interviene;
c) defender los intereses generales de la
sociedad en iguales oportu-nidades;
d) controlar, desde el ejercicio de las
funciones señaladas, a los otros órganos del poder
y a los del poder judicial, todo ello en la medida y en el marco
que le traza y le delimita su intervención en los procesos
judiciales donde la cuestión que se ventila guarda
relación con actos u omisiones de dichos órganos o
de los particulares; d") ejercer el control de
constitucionalidad de leyes, normas infralegales, actos y
omisiones del poder y de los particulares con igual perfil que el
recién descripto;
e) asumir judicialmente las funciones tradicionales
del ministerio pupilar (defensa oficial de pobres,
menores, incapaces, ausentes, etc.; y, en su caso,
representación de los mismos).
13. — Por supuesto que el diagrama
antecedente deja lugar en su somero lineamiento para muchas
especificaciones. Así, entendemos que en defensa de la
legalidad y de los intereses generales de la sociedad el
Ministerio Público está habilitado para actuar
judicialmente en representación institucional del estado;
para tutelar el interés público y para velar por el
orden público.
En sentido análogo, y por la referencia que hace
el art. 120 a la coordinación con las demás
autoridades cuando alude a la función de promover la
actuación de la justicia, cabe afirmar que:
a) esa coordinación no supone recibir
instrucciones de ningún otro órgano, sino
acordar con los otros poderes las políticas
generales o particulares a desplegar en la variedad de funciones
que incumben al Ministerio Público;
b) por ende, lo que de superposición puede
haber entre las suyas y las del Defensor del Pueblo no merece
objeción de nuestra parte;
c) se le ha de reconocer legitimación
procesal, aun sin norma expresa en la constitución o
en la ley, a los efectos de todo proceso en el que deba defender
la legalidad o los intereses generales de la sociedad, lo que
abarca: c") la legitimación para interponer la
acción de amparo prevista en el art. 43
párrafo segundo, aun cuando allí no se lo consigne
expresamente, porque en toda la descripción que hace ese
segmento de la norma se alude claramente a intereses generales de
la sociedad —como, por ejemplo, es el caso de los derechos
de incidencia colectiva—.
14. — Hemos de aclarar que cuando se
interpreta que el Ministerio Público queda habilitado para
actuar en juicio en "representación del estado",
se debe entender que:
a) no se compatibiliza con la
autonomía funcional que le asigna el art. 120 la
representación del estado como "fisco" en orden a
intereses patrimoniales del mismo estado y, muchos menos, a") que
a ese fin el poder ejecutivo le imparta instrucciones o mandato,
porque el Ministerio Público no depende de
él;
b) los "intereses del estado" cuya defensa le
incumbe son solamente los de naturaleza institucional,
en cuanto se conjugan con los de la sociedad para cuyo bien
común público como fin del estado también ha
de coadyuvar el Ministerio Público; pero tampoco en este
caso puede recibir instrucciones ni mandato del poder
ejecutivo.
15. — En cuanto a la titularidad del
ejercicio de la acción pública en material
penal, queda margen para que el Ministerio Público
actúe adoptando criterios razonables de
oportunidad para la promoción de dicha
acción.
Las garantías funcionales
16. — El último párrafo
del art. 120 impone a la ley el deber de respetar las
inmunidades funcionales y la intangibilidad de las
remuneraciones de los miembros de la institución.
Nada se dice acerca de qué órgano los designa ni
del período de desempeño.
Si independencia funcional significa
"no-dependencia" de subordinado a superior jerárquico, es
indudable que el nombramiento, la destitución y las
inmunidades funcionales e intangibilidad salarial se conectan
indisolublemente entre sí para componer un
perímetro de pautas que el congreso tiene que computar
ortodoxamente en la ley reglamentaria.
17. — Es escueto el diseño de la
norma constitucional. En su contenido mínimo y esencial,
lo reputamos operativo. No obstante, el ligamen que se
traba entre inmunidades funcionales e intangi-bilidad salarial
por un lado, y el régimen de nombramiento, duración
en los cargos, y mecanismos de destitución por el otro,
nos conduce a esbozar el siguiente esquema:
a) las inmunidades funcionales mientras se
desempeñan los cargos conviene que se equiparen a las del
Defensor del Pueblo que, conforme al art. 86, son las mismas de
los legisladores;
b) la remuneración se ha de igualar
a la de los jueces en cuya instancia actúa cada
uno de los funcionarios del Ministerio Público, o
aproximársele mucho;
c) la intangibilidad de la
remuneración remite a la severa norma del art. 110) que
rige para los jueces;
d) la permanencia en el cargo hace muy
conveniente que se iden-tifique con la de los jueces o,
como mínimo excepcional, que abarque un período
suficientemente prolongado pero, d") en esta última
hipótesis es menester que la remoción cuente con un
mecanismo especial que imposibilite los desplazamientos por
motivos políticos, o de oportunidad, o de mera
conveniencia;
e) la designación también
torna indispensable eliminar cualquier clase de influencias
políticas o partidistas, a cuyo fin el mejor sistema
reenvía al de los jueces, en cuyo caso la ley
reglamentaria no incurriría en exceso si dispusiera la
intervención del Consejo de la Magistratura, pues no
juzgamos que el art. 114 lo impida;
f) finalmente, la destitución
combinada con un régimen de designación y de
permanencia similar al de los jueces, habría de
tramitarse por un jurado de enjuiciamiento por remisión a
los arts. 114 y 115 y, f") de acotarse la duración en las
funciones a un lapso fijo, la solución mejor sería
asimismo la ya aludida, o una muy semejante;
18. — Cuando con verdad se afirma que no
puede haber órgano alguno sin control, se advierte que el
procedimiento destitutorio permite hacerlo efectivo en pie de
igualdad con el que se ejerce sobre los jueces. Aparte de ello,
la autarquía financiera no elude los controles impuestos
por el art. 85 (para esto último, ver nº
8).
Capítulo XLIV
El Consejo de la
Magistratura y el Jurado de enjuiciamiento
I. Los nuevos órganos. – Su diseño en los
artículos 114 y 115. – La ubicación orgánica
y funcional, y la naturaleza de ambos órganos. – II. El
Consejo de la Magistratura. – Su composición. – El
"equilibrio". – Las competencias. – La división
del Consejo en salas. – La sustracción de competencias a
la Corte Suprema. – El poder reglamentario. – El juicio
valorativo sobre las innovaciones en el artículo 114. – El
período de "vacatio legis". – Las relaciones entre la
Corte Suprema y el Consejo de la Magistratura. – III. El jurado
de enjuiciamiento y la remoción de los jueces. – El
artículo 115. – Los diversos aspectos en el procedimiento
enjuiciador. – La competencia para suspender al juez. – El
plazo para juzgar. – El archivo de las actuaciones y su
efecto. - La reposición del juez suspendido. –
El fallo irrecurrible. – El sentido de la irrecurribilidad.
– Las cláusulas transitorias sobre la
instalación del Consejo de la Magistratura, y las causas
por enjuiciamiento político. – La garantía del
juez natural.
I. LOS NUEVOS ORGANOS
Su diseño en los artículos 114 y
115
1. — En el art. 114 aparece un nuevo
órgano, que es el Consejo de la Magistratura.
Dice la norma:
"El Consejo de la Magistratura regulado por una ley
especial sancionada por la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara tendrá a
su cargo la selección de los magistrados y la
administración del Poder Judicial.
El Consejo será integrado periódicamente
de modo que se procure el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos
resultantes de la elección popular, de los jueces de todas
las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Será integrado, asimismo, por otras personas del
ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley.
Serán sus atribuciones:
1) Seleccionar mediante concursos públicos
los postulantes a las magistraturas inferiores.
2) Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el
nombramiento de los magistrados de los tribunales
inferiores.
3) Administrar los recursos y ejecutar el
presupuesto que la ley asigne a la administración de
justicia.
4) Ejercer facultades disciplinarias sobre
magistrados.
5) Decidir la apertura del procedimiento de
remoción de magistrados, en su caso ordenar la
suspensión, y formular la acusación
correspondiente.
6) Dictar los reglamentos relacionados con la
organización judicial y todos aquéllos que sean
necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la
eficaz prestación de los servicios de
justicia."
Ante todo, se hace alusión a la ley
especial que debe regularlo. Es la misma a la que después
remite el art. 115 para la determinación de la
integración y el procedimiento del jurado de
enjuiciamiento al que se encomienda la competencia
destitutoria de los jueces federales de los tribunales
inferiores.
Esta ley requiere sancionarse por mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara.
2. — El art. 115 dispone:
"Los jueces de los tribunales inferiores de la
Nación serán removidos por las causales expresadas
en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento
integrado por legisladores, magistrados y abogados de la
matrícula federal.
Su fallo, que será irrecurrible, no tendrá
más efecto que destituir al acusado. Pero la parte
condenada quedará no obstante sujeta a acusación,
juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales
ordinarios.
Corresponderá archivar las actuaciones y, en su
caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento
ochenta días contados desde la decisión de abrir el
procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el
fallo.
En la ley especial a que se refiere el artículo
114, se determinará la integración y procedimiento
de este jurado."
La ubicación orgánica y funcional, y la
naturaleza de ambos órganos
3. — El Consejo de la Magistratura
está ubicado normativamente dentro de la
sección que la constitución dedica al poder
judicial, así como la Auditoría General de la
Nación y el Defensor del Pueblo se sitúan en la
sección destinada al poder legislativo, y el jefe de
gabinete y los demás ministros en la del poder
ejecutivo.
No obstante, de la Auditoría General, del
Defensor del Pueblo, del jefe de gabinete y de los ministros
hemos sostenido que, no obstante el sector donde los regulan las
normas de la constitución, son órganos
extrapoderes.
Del Consejo de la Magistratura ¿cabe afirmar lo
mismo, o no?
Una primera respuesta nos diría que no forma
parte del poder judicial —y que, por ende, bien
podría considerarse también un órgano
extrapoderes— porque el art. 108 es terminante cuando
establece que "el poder judicial de la nación
será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y
por los demás tribunales inferiores que el
congreso estableciere en el territorio de la nación". Esta
norma, que no tuvo enmienda alguna en la reforma de 1994,
parecería dejar fuera del "poder judicial" al
Consejo de la Magistratura que, seis artículos más
abajo, coloca en el capítulo donde el texto constitucional
describe la "naturaleza y duración" del poder
judicial.
4. — Nuestra respuesta es ésta:
cuando el art. 108 afirma que "el poder judicial será
ejercido por una Corte… y los demás tribunales
inferiores…" cabe entender que allí la
alusión al "poder judicial" no se refiere a la estructura
de órganos que lo componen y hacen parte de él,
sino a la "función de administrar justicia" en
las causas que otros artículos asignan a la competencia
exclusiva del poder judicial (es decir, de sus
tribunales).
Esto nos conduce a reafirmar que el Consejo de la
Magistratura no es un órgano "extrapoderes" que
esté fuera del poder judicial, sino que
"orgánicamente" lo integra. No obstante, la
"función de administrar justicia" en causas de
competencia del poder judicial sigue privativamente reservada a
la Corte y los tribunales inferiores, según surge del art.
108.
Cuando se repasa cuáles son las competencias de
los otros órganos que, como extrapoderes, se hallan
insertos en la parte de la constitución que se refiere al
congreso y al poder ejecutivo, notamos alguna diferencia, porque
carecen de la fisonomía que adjudicamos al Consejo de la
Magistratura.
En efecto, este último —si bien no posee
competencias judiciales— inviste otras no
judiciales (pero inherentes a las judiciales) que,
detalladas en el art. 114, pertenecían parcialmente a la
Corte y a los restantes tribunales; por ej., la
administración de los recursos, las facultades
disciplinarias, el dictado de reglamentos.
Tal desglose nos marca las ya referidas diferencias con
lo que acontece respecto de órganos que consideramos
extrapoderes en relación con el congreso y el poder
ejecutivo (Auditoría General, Defensor del Pueblo, jefe de
gabinete, y ministros), por lo que seguimos sosteniendo
—como lo hicimos en nuestra primera interpretación
posterior a la reforma de 1994— que el Consejo de la
Magistratura es un órgano integrado dentro del poder
judicial, con competencias (no judiciales) que son propias de
dicho poder, y que antes de la reforma incumbían a
los órganos judiciales.
5. — Similar argumentación
aplicamos al jurado de enjuiciamiento (art. 115) que ha
venido a sustituir el enjuiciamiento político por el
senado para los jueces de tribunales federales inferiores a la
Corte.
6. — De todas maneras, si cabe hablar de
una "jefatura" o cabeza del poder judicial, ella sigue a cargo de
la Corte Suprema. El Consejo de la Magistratura
—dentro del mismo poder judicial— no viene a ser un
órgano que, al estilo de los que son "extrapoderes", se le
aproxima, lo auxilia, y coopera, sino un órgano "dentro"
del poder judicial con funciones "no judiciales" que
—no obstante— pertenecen también al poder
judicial.
Lo opinable y difícil de este diseño se
advierte no bien se toma en cuenta la pluralidad de enfoques
—muchos dispares— que la doctrina viene haciendo
desde la reforma de 1994.
II. EL CONSEJO DE LA
MAGISTRATURA
Su composición
7. — El primer párrafo del art.
114 diseña la competencia del Consejo con una
bifurcación: a) seleccionar a los magistrados, y
b) administrar el poder judicial. Luego vendrá el
desglose de las atribuciones, todas vinculadas a esos dos ejes
(ver nº 11).
El párrafo segundo traza el lineamiento que ha de
tomar en cuenta el congreso al dictar la ley reglamentaria del
Consejo de la Magistratura en lo referido a su
composición.
En primer lugar, el desempeño de sus
miembros es temporario, ya que la norma habla de
integración periódica. En segundo lugar,
ordena procurar un equilibrio entre las representaciones
que invisten los funcionarios del Consejo:
a) representantes de los órganos
políticos resultantes de elección popular
—o sea, del congreso y del poder
ejecutivo—;
b) representantes de los jueces federales
de todas las instancias;
c) representantes de los abogados de la
matrícula federal; y
d) otras personas del ámbito
académico y científico.
El número y la forma han de surgir de la
ley.
Queda la duda de lo que significa
"representantes de los órganos
políticos" (congreso y poder ejecutivo). Puede
pensarse que la "representación" no exige
indefectiblemente que el Consejo se integre con diputados,
senadores, ministros o secretarios del poder ejecutivo, porque
también pueden investir calidad de "representantes" otras
personas que los órganos políticos designen para
ser miembros del Consejo de la Magistratura, desde que el art.
114 no habla de "miembros" de esos órganos.
Cualquiera de las dos soluciones parece aprobar el test
de razonabilidad si la ley reglamentaria opta por
ella.
El "equilibrio"
8. — La mención del
"equilibrio entre tales representaciones" es muy
importante. El art. 114 dice que el Consejo "será
integrado periódicamente de modo que se procure el
equilibrio" entre las representaciones de sus integrantes.
Es la ley especial la que tiene que determinar ese
equilibrio.
Lo primero a aclarar es que el equilibrio no debe
ser "periódico" sino permanente; si fuera
periódico significaría que durante un lapso
podría prevalecer la representación de los
órganos políticos, en el siguiente la de los
jueces, en el posterior la de los abogados, para recomenzar de
nuevo. Tal supuesto equilibrio no sería equilibrio, porque
en cada período habría predominancia de un sector
sobre los otros. Equilibrio en la composición quiere decir
que siempre tiene que existir en la
representación temporaria de los sectores componentes del
cuerpo.
9. — Cuanto se advierte que en la
composición del Consejo hay integrantes de otros
poderes (ejecutivo y congreso) se ha de dar por cierto que
acá la división de poderes anterior a la reforma de
1994 cobra un perfil nuevo, porque ya no se trata de que
órganos ajenos al poder judicial invistan alguna
competencia que significa una relación interórganos
con el poder judicial (por ej., cuando antes el juicio
político de los jueces estaba a cargo de las
cámaras), sino que en la com-posición de un
órgano perteneciente al poder judicial hay una presencia
de representantes de otros órganos. (Ver cap. XXX, nº
41).
Por eso, la noción de equilibrio es relevante, y
este equilibrio quedaría roto si por la cantidad de
miembros de los órganos políticos de origen popular
quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la
representación de los jueces y de los abogados.
10. — Para aproximarnos al sentido del
"equilibrio" y superar la ambigüedad del texto
constitucional debemos asimismo entender que el equilibrio no
depende solamente del número de representantes de cada
sector, sino además de quién es el designante de
ellos. Si a las personas del ámbito científico y
académico las nombrara el congreso o el poder ejecutivo,
el equilibrio quedaría perturbado, cosa que no
ocurriría si la designación proviniera de las
universidades o de las academias nacionales.
Estamos, pues, ante un "equilibrio
institucional" para el mejor funcionamiento del poder
judicial, según las competencias atribuidas al Consejo; y
como entre ellas las hay de administración,
disciplinarias, de selección y remoción de los
jueces, y de reglamentación, quedan en claro por lo menos
dos cosas: a) que el equilibrio entre las cuatro representaciones
no equivale a la igualdad en la cantidad de cada una; y b) que
ese mismo equilibrio impide que por el número y/o el modo
de designación de las representaciones políticas la
integración y el ejercicio de las competencias del Consejo
queden a merced del predominio del ejecutivo, del congreso, o de
los partidos políticos.
El Consejo exige independencia, y no la
tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado
política o partidariamente para subordinar el poder
judicial a los poderes políticos.
Las competencias
11. — Las competencias del Consejo de la
Magistratura exhiben diferencias entre sí; tres se
refieren directamente a la formación de los cuadros
judiciales; una al poder disciplinario; otra al
poder reglamentario; y otra a la
administración de los recursos
económicos.
a) En cuanto a la formación de los
cuadros judiciales, posee dos atribuciones: a") realizar los
concursos públicos para cubrir los cargos de
jueces en todas las instancias inferiores a la Corte, y
seleccionar a los candidatos; a") formular ternas
vinculantes para proponer el nombramiento; a"") la tercera
facultad que relacionamos con las dos anteriores es la de
promover el enjuiciamiento político de los jueces
de instancias inferiores a la Corte.
El sistema de nombramiento de los jueces ha variado
fundamentalmente respecto del anterior a la reforma. Ahora, con
carácter previo a la designación por el poder
ejecutivo con acuerdo del senado, se ha insertado la
intervención del Consejo en una importante relación
interórganos. Esta intervención de un órgano
que, como el Consejo, integra el poder judicial, queda dividida
en dos etapas: a) el concurso público para los
postulantes y b) la terna que el Consejo debe
confeccionar para que el poder ejecutivo, con acuerdo del senado,
realice el nombramiento; dicha terna es vinculante, lo
que implica que no puede designarse a una persona no incluida
entre los tres candidatos (ver cap. XXXVIII, nos.
79/80).
b) En lo que hace al poder disciplinario,
el Consejo tiene su ejercicio sobre los magistrados.
c) El poder reglamentario recae sobre una
triple materia: c") para la organización judicial; c")
para asegurar la independencia de los jueces; c"") para lograr la
eficaz prestación del servicio de justicia.
d) Por fin, en lo
administrativo-económico, administra los
recur-sos y ejecuta el presupuesto que la ley respectiva dedica
al poder judicial.
Las seis competencias admiten reagruparse en
tres:
a) todo lo referente a la selección de
candidatos para ser designados como jueces de
tribunales federales inferiores a la Corte, y a") a la iniciativa
para promover su enjuiciamiento ante el jurado de
enjuiciamiento; más a") la facultad disciplinaria
sobre los mismos;
b) el poder reglamentario;
c) la administración de los recursos
económicos del poder judicial.
12. — Se ha de tener muy presente que
no tiene competencia para: a) intervenir en la
designación de los jueces de la Corte; ni b) para promover
el juicio político contra ellos; ni c) para ejercer sobre
ellos el poder disciplinario; ni d) para ejercer poder
disciplinario sobre el personal del poder judicial.
La división del Consejo en
salas
13. — Todas las atribuciones que
conforman la competencia del Consejo pertenecen al cuerpo como
tal, por lo que si se lo divide en secciones o salas, es
imposible e inconstitucional que la ley asigne el
ejercicio de determinadas facultades a uno de esos sectores,
exclu-yendo la participación de los otros. Por ende,
ninguna de las facultades del Consejo puede ser cumplida por una
sola sala del mismo; estas eventuales divisiones sólo son
constitucionales si se limitan a repartir internamente entre
ellas la elaboración de informes, la preparación
del trabajo, o el asesoramiento en una determinada
cuestión para que, luego, el cuerpo en pleno adopte
las decisiones que sólo a él incumben, con el
quorum que consigne la ley, sin excluir la participación
de ninguno de sus integrantes.
La sustracción de competencias a la Corte
Suprema
14. — El cúmulo de atribuciones
conferidas al Consejo produce un vaciamiento en las competencias
que venían hasta ahora encapsuladas en la Corte y en los
tribunales inferiores; abre la duda —y el debate—
acerca de si es bueno en nuestro ambiente, computadas sus
tradiciones, sustraer su ejercicio a los órganos
judiciales.
Para decir que sí, es frecuente echar mano del
argumento del alivio y la descongestión a favor de ellos,
con el paralelo efecto de circunscribir su espacio a lo que, en
verdad, es consustancial a la administración de justicia
como función estrictamente jurisdiccional.
Para decir que no, se alega una serie de razones: la
conexión que —por ejemplo— existe entre la
función propia de los tribunales de justicia y el poder
disciplinario que los de alzada investían respecto de los
inferiores de su mismo fuero; la equivalente relación
entre esa misma función y la emanación de
reglamentos —a los que de inmediato haremos
referencia—; y, por fin, al manejo de los recursos
según criterios de conveniencia, oportunidad, prioridades,
etcétera.
Si los argumentos desfavorables a esta índole de
competencias que la norma amputa a los jueces y transfiere al
Consejo quedan en adelante avalados por la experiencia que
surgirá de su funcionamiento, habrá que criticar a
la reforma. De cualquier modo, será difícil
restablecer la situación anterior a ella, porque
hará falta una nueva enmienda constitucional.
El poder reglamentario
15. — Entre las diversas materias y
finalidades que prevé la norma cuando otorga al Consejo la
competencia de dictar reglamentos, quizá no merezca duda
intensa la facultad para dictar los que hacen estrictamente a la
organización judicial, si por tal se entienden
los aspectos estructurales; por ejemplo, el lugar de
instalación y el funcionamiento de los tribunales; los
servicios de apoyo (notificadores, personal administrativo,
etc.). En cambio, los reglamentos para la "prestación
eficaz de los servicios de justicia" dejan la sensación de
que guardan un nexo muy estrecho con la función
jurisdiccional, y que los órganos (judiciales) que la
tienen a su cargo son los que con más inmediatez y
experiencia disponen del conocimiento indispensable para
dictarlos. Entre medio, los reglamentos para preservar la
"independencia de los jueces" no nos merecen, por ahora,
reparos.
16. — Por la importancia de este poder
reglamentario, nos queremos detener en los reglamentos
"relacionados con la eficaz prestación de los
servicios de justicia" —a tenor textual de la
fórmula acuñada en el art. 114— que nos
presenta una novedad difícil de
desentrañar.
Citando a Bielsa y Lozano, dirimir que el Consejo de
la Magistratura no tiene funciones judiciales y por ello no puede
emitir reglamento ni acto alguno que interfiera en un
proceso.
Los reglamentos generales, o dicho en otros
términos, los que contienen normas generales para la
tramitación de los procesos —en plural—
interfieren en la función propia de cada tribunal. Es
verdad que un órgano ajeno al poder judicial como es el
congreso, dicta normas procesales para la
tramitación de los procesos, pero hay diferencia
sustancial entre las leyes de procedimiento, y los reglamentos
para la administración judiciaria que dictara el Consejo
de la Magistratura.
Pesa la tradición, porque el "Reglamento para la
Justicia Nacional" ha tenido autoría en la Corte
Suprema.
El vocabulario del art. 114 incita a contestar que ya no
podría dictarlo ahora, porque la "eficaz prestación
de los servicios de justicia" deja la sensación de que lo
abarca, ya que ese servicio de justicia viene a ser la materia y
la finalidad de aquel Reglamento. No obstante, no es fácil
consentir tal sustracción. (Ver nº 22 c).
17. — Queda en claro, a la inversa,
coordinando el art. 114 con el 113 que la Corte retiene
la competencia para dictar su propio reglamento interno,
porque el art. 113 reproduce en este punto lo que decía el
anterior art. 99.
El juicio valorativo sobre las innovaciones en el
artículo 114
18. — El balance del art. 114 no se
puede adelantar con la sola reflexión académica que
suscita la lectura de la norma. Hacerlo definitivamente
sería prematuro y, sobre todo, riesgoso.
Por un lado, no parece herirse con el Consejo de la
Magistratura ningún principio visceral del sistema
democrático y de la impartición o
administración de justicia, por lo que las valoraciones
giran más bien alrededor de la
conveniencia.
Por otra parte, es verdad que toda innovación
radical como ésta, modifica algo que en la
constitución material se hallaba muy consolidado, provoca
inquietud y hasta inseguridad, por lo menos hasta que pueda
saberse si el nuevo sistema es mejor que el anterior, o
no.
En una tercera perspectiva, seguramente no serán
iguales las evaluaciones de los pro y los contra según
provengan de jueces y abogados, o de personas y sectores ajenos
al poder judicial. Los primeros conocen desde adentro las
virtudes y los defectos. Los segundos son observadores externos,
más independientes e imparciales en su juicio, pero sin la
experiencia ni el contacto inmediato de los otros.
19. — Lo que sí estamos en
condiciones personales de adelantar es favorable en algunos
aspectos. La intervención del Consejo de la Magistratura
en el proceso de designación y de
enjuiciamiento de jueces se nos hace satisfactoria,
porque amortigua la gravitación político-partidista
que el sistema anterior de nombramiento, y de juicio
político a cargo del congreso dejaba en ciernes, con todas
las malas consecuencias que, muchas veces, nos atestiguó
la experiencia en la constitución material.
El período de "vacatio legis"
20. — La disposición
transitoria decimotercera dice así:
"A partir de los trescientos sesenta días de la
vigencia de esta reforma, los magistrados inferiores solamente
podrán ser designados por el procedimiento previsto en la
presente Constitución. Hasta tanto se aplicará el
sistema vigente con anterioridad. (Corresponde al artículo
114.)"
La mora en que se ha incurrido al no dictar en dicho
plazo la ley reglamentaria y al no entrar en funcionamiento el
Consejo, ha tipificado inconstitucionalidad por
omisión.
Las relaciones entre la Corte Suprema y el Consejo de
la Magistratura
21. — Cuando se comparte la tesis de que
el Consejo de la Magistratura es un órgano que forma
parte del poder judicial es menester reiterar que no por
ello ha decaído la jefatura que respecto de dicho
poder inviste la Corte. Sigue siendo "suprema" como
cabeza y vértice del poder judicial.
Esta calidad no la comparte (ver nº 6).
Afirmarlo no deja de tener consecuencias
prácticas.
En primer lugar, y por una parte, una consecuencia
radica en que las competencias que la reforma ha asignado al
Consejo de la Magis-tratura son plenamente decisorias,
es decir, no son consultivas ni de asesoramiento.
En segundo lugar, empalmando esta naturaleza de las
decisiones del Consejo con la jefatura que la Corte retiene sobre
el poder judicial al cual aquél integra, se abre un
interrogante: ¿aquellas decisiones tienen carácter
final y definitivos, o son recurribles?
Nos afianzamos en contestar que son
recurribles, pero resta pensar cuál tribunal ha de
ser alzada para las decisiones del Consejo de la
Magistratura.
Creemos que, dada la jerarquía que la reforma le
ha deparado, no puede ser otro sino la Corte Suprema. La
vía de tránsito hacia ella habrá de ser
recursiva, porque de ser una "acción"
estaríamos ante un supuesto de competencia originaria de
la Corte, que hasta con ley es inviable según su
jurisprudencia, a tenor del art. 117 —que reproduce al
anterior art. 111—.
22. — En contra del recurso,
quizá se alegue que estaría dado respecto de
decisiones que no emanan de un tribunal, y que
—además— algunas de esas decisiones carecen de
naturaleza jurisdiccional, como es el caso de los
reglamentos.
Sintetizando nuestra posición, decimos
que:
a) las decisiones jurisdiccionales, como
son las sanciones disciplinarias, han de ser susceptibles de
recurso judicial; a") por analogía,
también las decisiones sobre
acusación para dar paso al enjuiciamiento
político;
b) también han de serlo las que
recaen en la selección y confección de
ternas de postulantes para cargos judiciales a fin de
remediar irregularidades graves en el mecanismo respectivo cuando
causan perjuicio a los eventuales candidatos —incluidos o
excluidos—;
c) los reglamentos que interfieren en la
tramitación de los procesos judiciales deben quedar
sujetos a control, sea por la Corte, sea por cualquier tribunal,
en la medida en que a una y a otros les resulten aplicables
en una o más causas de su competencia que se
sustancien ante ellos; este control podría ejercerse sin
recurso y de oficio en cada causa;
d) en cambio, todo lo referente a la
administración de los recursos presupuestarios
parece no ofrecer materia que caiga bajo posible
revisión judicial.
23. — Podría pensarse
además que en algunos supuestos se tipificarían los
requisitos para la procedencia del recurso
extraordinario, y que en otros la ley habría de
prever un recurso ordinario. Tanto un caso como el otro
necesitan una ley del congreso, porque la
jurisdicción apelada de la Corte lo exige a tenor del art.
117, ya que la Corte la ejerce "según las reglas y
excepciones" que establece la ley. No obstante, el recurso no
habilitado en ley se haría precedente si se tuviera
certeza de que su inexistencia viola el derecho de acceso a la
justicia e incurre en inconstitucionalidad.
De todos modos, coincidimos con Alberto Bianchi en que
la solución de recurribilidad ante la Corte genera
problemas, y habrá que ver si el modo como se encara
aprueba el test de constitucionalidad. La originalidad de
incorporar dentro del poder judicial a un órgano cuyas
competencias no son judiciales, y que tampoco es un tribunal de
justicia, deja pendientes muchas situaciones dubitativas de
difícil encuadre en lo que, tradicionalmente, perfila al
sistema de control judicial argentino, sobre todo el que le
está deparado a la Corte.
III. EL JURADO DE ENJUICIAMIENTO Y LA
REMOCION
DE LOS JUECES
El artículo 115
24. — El art. 115 ya transcripto en el
nº 2 dispone:
"Los jueces de los tribunales inferiores de la
Nación serán removidos por las causales expresadas
en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento
integrado por legisladores, magistrados y abogados de la
matrícula federal.
Su fallo, que será irrecurrible, no
tendrá más efecto que destituir al acusado. Pero la
parte condenada quedará no obstante sujeta a
acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los
tribunales ordinarios.
Corresponderá archivar las actuaciones y, en su
caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento
ochenta días contados desde la decisión de abrir el
procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el
fallo.
En la ley especial a que se refiere el artículo
114, se determinará la integra-ción y procedimiento
de este jurado."
(La bastardilla es nuestra).
Esta innovación ofrece cierto paralelismo con el
nuevo sistema de designación de los jueces de tribunales
inferiores, porque permite atisbar análoga intencionalidad
de mejorar —"despolitizado"— el régimen de
remoción.
25. — El juicio político
arbitrado en el texto anterior a la reforma, ahora sólo se
mantiene para destituir a los jueces de la Corte Suprema de
Justicia.
26. — El procedimento actual se desdobla: en una
primera etapa, el Consejo de la Magistratura
acusa al decidir la apertura del procedimiento —y
puede suspender al juez—; en la segunda
etapa, interviene el jurado de enjuiciamiento, que puede
remover, o no. Se trata de una relación entre dos
órganos —Consejo y jurado— que forman parte
—ambos— del poder judicial, por lo que cabe calificar
a esa relación como
intraórgano.
27. — El art. 115 solamente esboza en su
párrafo primero la inte-gración de los jurados de
enjuiciamiento con una triple composición:
legisladores, magistrados y abogados de la
matrícula federal. El detalle —muy importante por
cierto, sobre todo en orden a la pro-porción
numérica de cada sector— queda derivado a la
ley prevista en el art. 114, que es la relativa al
Consejo de la Magistratura. Dicha ley ha de reglamentar el modo
concreto de integración del jurado, y el
procedimiento a seguir por él para la
remoción de los jueces.
El segundo párrafo asevera drásticamente
que su fallo será irrecurrible, y no
tendrá más efecto que el destitutorio. Se
ha suprimido la "accesoria" que estaba incorporada al anterior
art. 52, y que consistía en la posible imposición
por el senado de la inhabilitación, declarando al
juez removido como incapaz de ocupar empleo de honor, de
confianza, o a sueldo del estado.
En lo demás, la norma actual mantiene la
previsión del anterior art. 52 para el sometimiento
eventual del destituido al proceso penal ordinario.
Los diversos aspectos en el procedimento
enjuiciador
28. — La apertura y la
sustanciación del procedimiento de remoción nos
colocan ante dos situaciones: a) una, es la posibilidad de que el
órgano que tiene a su cargo la competencia para decidir la
apertura —Consejo de la Magistratura—
suspenda al juez cuyo trámite de
destitución incita mediante acusación; b)
otra, a contar desde la misma resolución de apertura, es
el plazo para que el órgano juzgador
—jurado de enjuiciamiento— dicte su
resolución. Cada uno de estos aspectos aporta innovaciones
respecto de las normas constitucionales anteriores, en su
aplicación a los magistrados judiciales.
La competencia para suspender al
juez
29. — Que el Consejo
está habilitado a suspender, queda fuera de toda duda; en
cambio, es útil preguntarse si en caso de no disponer la
suspensión y pasar la acusación al jurado de
enjuiciamiento, éste tiene competencia para
hacerlo.
La respuesta negativa alegaría que si el art. 114
adjudica la facultad de suspensión al Consejo, le quede
negada al jurado porque, como principio, adjudicar una
competencia expresa a un órgano implica impedir su
ejercicio a otro que no sea ése.
30. — Es bueno recapitular qué
ocurría antes de la reforma de 1994, cuando la
constitución carecía de previsión expresa a
favor de la posible suspensión. Entonces decíamos
que cuando el funcionario sometido a juicio político
tenía un superior jerárquico, este superior
podía suspenderlo en ejercicio del poder disciplinario. En
cambio, negábamos que la cámara de diputados y el
senado invistieran esa atribución.
Ante el art. 114 inc. 5º en combinación con
el art. 115, un punto de vista en cierto modo analógico
nos llevaría a proponer que si el Consejo de la
Magistratura —que tiene poder disciplinario sobre los
jueces— no decide en uso de su competencia explícita
suspender al magistrado cuyo enjuiciamiento promueve, el otro
órgano llamado a intervenir en el juzgamiento —que
es el jurado— no parece que detente una igual
atribución implícita de suspender a quien no ha
sido suspendido por el órgano con competencia
explícita para hacerlo. Ello, aunque ambos órganos
sean parte de un mismo poder, que es el judicial.
El plazo para juzgar
31. — El art. 115 contiene otra
previsión institucionalmente importante. A contar desde la
decisión que dispone abrir el procedimiento de
enjuiciamiento, el jurado tiene ciento ochenta
días para dictar su fallo. Si en ese lapso no lo
hace, deben archivarse las actuaciones y, en su caso,
hay que reponer al juez suspendido.
Es un buen dispositivo de celeridad, para urgir al
jurado, porque la naturaleza del enjuiciamiento político
no admite dilaciones, no sólo en cuanto está
comprometido el aspecto personal o subjetivo del magistrado
sujeto a dicho enjuiciamiento, sino también en
razón de hallarse en juego el funcionamiento institucional
del poder judicial.
Dos consecuencias derivan del vencimiento del plazo: a)
una el archivo de las actuaciones; b) otra, la
reposición del juez que se encontraba suspendido
durante el trámite de su enjuiciamiento.
El archivo de las actuaciones y su
efecto
32. — Si pasan ciento ochenta
días sin que se haya fallado la causa, las actuaciones
se archivan. Esto significa que, al haberse agotado la
competencia del jurado, la misma cuestión ya no
podrá renovarse o reabrirse en el futuro. Es algo
así como un efecto de cosa juzgada.
Este efecto, sumado a la reposición del juez que
pudo haber estado suspendido durante el enjuiciamiento, muestra
claramente que, de ahí en más, es inviable
someterlo a otro ulterior por la misma conducta.
La reposición del juez
suspendido
33. — El vencimiento del plazo para
juzgar y el consiguiente archivo de las actuaciones hacen
procedente la reposición del juez cuando, en la
instancia de apertura del procedimiento enjuiciador, fue
suspendido por el Consejo de la Magistratura.
El art. 115 deja abierta acá una serie de
preguntas muy arduas: ¿Se puede pensar que la
reposición del suspendido ha de disponerla el jurado
de enjuiciamiento al vencérsele el plazo sin haber
emitido decisión sobre la remoción? ¿O la
competencia es del Consejo de la Magistratura como
órgano también competente para la suspensión
y, en paralelismo, para dejarla sin efecto? ¿O la
reposición es, más bien, automática y
directa por imperio del propio art. 115
constitucional?
Fijémonos que éste dice, con respecto al
transcurso del plazo, que "corresponderá
archivar… y, en su caso, reponer al juez
suspendido…". No dice que, vencido el plazo,
"quedará repuesto", sino que
"corresponderá reponerlo". ¿A qué
órgano le corresponde?
Hay algo cierto y es lo siguiente: hay
obligación constitucional de reposición. No es
una facultad discrecional. La reposición es
imperativa, y deriva del mero transcurso del lapso que la
norma otorga inexorablemente para juzgar.
34. — Los dudosos interrogantes
planteados nos animan a contestar así: como el juzgamiento
le está deparado al jurado, cuando caduca el
término temporal en que necesariamente debe expedirse y no
lo hace, es el mismo jurado el que ha de
archivar las actuaciones y, juntamente con el archivo,
resolver la reposición.
Es claro que en esta solución no
coincidiría la competencia para "reponer" con la
antecedente competencia ejercida para "suspender", porque los
órganos no son los mismos y, entonces, el principio del
paralelismo de las competencias quedaría comprometido.
Pero como tal principio es sólo un principio, y tiene
excepciones, la cuestión dudosa admitiría darse por
superada.
35. — No obstante, ¿qué
ocurre si el juez suspendido no es re-puesto? ¿A
qué órgano debe el juez requerir su
reposición?
En caso de admitirse —como es nuestra
opinión— que el que debe reponerlo es el jurado, ha
de solicitarla a él. Si no obtuviera satisfacción,
o no se le diera inmediata respuesta favorable, sería
viable suponer que le ha de quedar expedito el acceso al Consejo
de la Magistratura, por haber sido este órgano el autor de
la suspensión que el jurado se ha negado a dejar sin
efecto.
Por fin, es muy probable que —además—
nos hallemos ante una hipótesis configurativa de
cuestión constitucional justiciable y, de ser
así, que la instancia final esté abierta por
recurso extraordinario ante la Corte Suprema.
El fallo irrecurrible
36. — Nos queda la irrecurribilidad del
fallo destitutorio. La nor-ma lo enuncia tajantemente, y hay que
aventurar una opinión sobre su alcance.
Hasta promediar la década de los años
ochenta, la Corte siempre consideró que el fallo
destitutorio del senado —y los equivalentes emanados de
órganos diversos en jurisdicción de las
provincias— no podían ser sometidos a
revisión de ella mediante recurso
extraordinario.
La jurisprudencia de la Corte cambió
diametralmente después, y en los últimos diez
años ha admitido y reafirmado el posible sometimiento de
los fallos destitutorios —tanto los dictados en sede
federal como en el ámbito provincial— a
revisión y control del poder judicial. Esta recurribilidad
se limita a verificar si en el procedimiento de enjuiciamiento se
respetó o se violó el debido proceso a que
debe atenerse, a fin de preservar las garantías
emergentes de la constitución federal. Pero no alcanza
para que el tribunal judicial revea el criterio que el
órgano de enjuiciamiento político ha empleado en el
encuadre que de las conductas imputadas al funcionario acusado ha
hecho aquel órgano para tener por configuradas una o
más causales de destitución. (Tal lo que
definitivamente surge del fallo de la Corte del 9 de diciembre de
1993 en el caso "Nicosia", el primero que la misma Corte
resolvió respecto de la remoción de un juez
federal, que recurrió ante ella en instancia
extraordinaria.) (Ver cap. XXXVI, nos. 27 /28).
El sentido de la irrecurribilidad
37. — Se torna complicado afrontar el
sentido y alcance de la norma que estipula enfáticamente
la irrecurribilidad.
Si se la interpreta literalmente, no hay duda de que
entra en pugna con el derecho judicial de la Corte
Suprema, que aceptó la revisión judicial
cuando el anterior art. 52 omitía definir el
punto.
En tal caso, es razonable suponer que una vez
incorporada la admisibilidad de aquella revisión por la
jurisprudencia de la Corte en el derecho constitucional material,
hay que dar por cierto que nos hallamos ante un requisito
constitucional inalterable e inamovible del sistema
garantista, que ni siquiera una reforma de la
constitución puede desconocer, so pena de violar un
principio fundamental del sistema axiológico de la misma
constitución.
Tal es nuestro punto de vista, por lo que a la
irrecurribilidad que impone el art. 115 le asignamos
únicamente el mismo sentido que la Corte fijó en el
caso "Nicosia": escapa a la competencia judicial el encuadre y la
valoración que el jurado hace de las conductas
que toma de base para la remoción, y la
decisión misma de remover; pero sigue siendo
revisable todo lo que atañe a la
competencia del órgano y las
formalidades de su ejercicio, así como a las
garantías del enjuiciado en orden al debido
proceso y el derecho de defensa. (Ver nº 36).
Este principio no ha desaparecido ni decaído
con la reforma, y hace parte de las implicitudes
más valiosas de la constitución. Y ello porque un
adjetivo ("irrecurrible"), por más que esté
incorporado a la constitución, carece de fuerza para
oponerse al arsenal principista-valorativo en que ella se
apoya.
38. — En su voto emitido en el caso
"Nellar Juan C." fallado por la Corte el 30 de abril de 1996, el
doctor Fayt sostuvo con énfasis que la irrecurribilidad de
la decisión destitutoria que establece el art. 115 es
abiertamente contradictoria con los fines de la
constitución vigente (o sea, la reformada en 1994) y con
lo que había dispuesto la ley 24.309 (declarativa de la
necesidad de la reforma), ya que al haber quedado prohibida toda
enmienda a los 35 primeros artículos de la
constitución, es evidente que no podría privarse de
garantías fundamentales de control judicial de
constitucionalidad a cargo de la Corte a los jueces federales
removidos mediante el enjuiciamiento político regulado por
el citado art. 115 nuevo.
Las cláusulas transitorias sobre la
instalación del Consejo de la Magistratura, y las causas
por enjuiciamiento político
39. — La disposición
transitoria decimocuarta dice:
"Las causas en trámite ante la Cámara de
Diputados al momento de insta-larse el Consejo de la Magistratura
les serán remitidas a efectos del inciso 5º del art.
114. Las ingresadas en el Senado continuarán allí
hasta su terminación. (Corresponde al art.
115.)"
La disposición transitoria decimotercera
dice:
"A partir de los trescientos sesenta días de la
vigencia de esta reforma, los magistrados inferiores solamente
podrían ser designados por el procedimiento previsto en la
presente Constitución. Hasta tanto se aplicará el
sistema vigente con anterioridad. (Corresponde el artículo
114.") (Para esto, ver nº 20).
Es menester relacionar las dos cláusulas para
también relacionar, en consecuencia, las competencias del
Consejo y las del jurado, porque de su ensamble surge el plazo de
360 días a contar desde el 24 de agosto de
1994.
La garantía del juez natural
40. — El comentario que nos provocan
estas cláusulas es el si-guiente: se respeta al
senado como juez natural cuando ya tiene
ingresada la causa por acusación de la otra cámara;
en cambio, cuando una causa se halla en trámite en la
cámara de diputados, y por ende ésta
no ha ejercido todavía su función de
acusar, la causa se debe girar al Consejo de la
Magistratura.
Para nosotros, hay sustracción al juez
natural.
Es claro que si se valora el caso a la luz
del derecho judicial de la Corte —que ha reputado
constitucionalmente válido aplicar nuevas leyes de
procedimiento a los juicios pendientes en tanto la causa no haya
quedado "radicada" ante el tribunal competente— la
respuesta es negativa. Pero nuestra tradicional discrepancia con
este criterio nos lleva aquí a mantenerla.
41. — El juicio político tal como lo
organiza la constitución en sus artículos
actualmente numerados como 53, 49 y 60 (que se mantienen
intactos, salvo para los jueces de tribunales inferiores)
establece dos etapas: la acusación por la cámara de
diputados, y el juzgamiento por la de senadores. Y regula el
procedimiento. Ambas cámaras, cada una en la órbita
de su competencia, son el juez natural para el
enjuiciamiento político, y una vez que éste se ha
iniciado porque la de diputados ha abierto el trámite,
creemos que no es constitucionalmente viable, ni siquiera por
reforma constitucional, sustituir al órgano que, por la
constitución vigente al tiempo de comenzar su
intervención, debía agotar su función
—acusando o no acusando—.
Los jueces de instancias inferiores a la Corte, cuyo
enjuiciamiento había tenido inicio en la cámara
de diputados, invisten por eso un derecho
—adquirido por la constitución en vigor a esa
fecha— a mantener como juez natural al entonces competente.
O sea, no pudo sustraerse a aquella cámara la competencia
que, en papel de juez natural, debía conservar
hasta la culminación de la etapa acusatoria.
42. — La constitución
previó la instalación del Consejo de la
Magistratura dentro del plazo ya mencionado en el nº 39, que
se venció ampliamente, por lo que en la
constitución material ha seguido aplicándose el
enjuiciamiento establecido en los arts. 53, 59 y 60
(acusación por la cámara de diputados y juzgamiento
por el senado), al no estar en funcionamiento los órganos
que los nuevos arts. 114 y 115 tienen impuestos para su
trámite.
Capítulo XLV
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