Manual de la Constitución Reformada III (página 3)

Podemos hoy decir que el año 1983
marcó, sin duda, un hito importante en el proceso
disuasorio de las intervenciones militares, no obstante los
alzamientos de algunos sectores castrenses producidos desde
entonces. Pero, en líneas generales, la
recuperación institucional operada en la indicada fecha ha
consolidado un amplio consenso democrático, adverso a las
interrupciones de la continuidad constitucional por golpes de
estado.

Asimismo, los procesos incoados a partir de 1983 a los
jefes militares que protagonizaron el golpe de estado de 1976, a
los responsables de los excesos antirrepresivos, y por la guerra
de Malvinas, reforzaron la subordinación de las fuerzas
armadas al poder civil.

El funcionamiento del poder

67. — Las rupturas de la continuidad
constitucional en el siglo XX comenzaron en 1930, y se
repitieron en 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976. El
esquema más simple de la época de facto iniciada en
cada una de esas fechas hace ver que: a) el presidente de
facto ha reempla-zado lisa y llanamente al presidente de
iure con iguales competencias; b) las cámaras del
congreso han sido disueltas (en 1962 varios meses
después del golpe de estado), produciéndose el
impedimento funcional del congreso; c) el presidente de
facto ha asumido las competencias del congreso; d)
sobre la validez en el ejercicio de las mismas, la
jurisprudencia de la Corte ha sido variable.

Los dos últimos períodos de facto fueron
muy largos: de 1966 a 1973, y de 1976 a 1983.

En el siglo pasado, Mitre fue presidente de
facto cuando, como gobernador de la provincia de Buenos
Aires, asumió la presidencia de la república
después de disuelto el gobierno federal a raíz de
la batalla de Pavón. En 1865, la Corte Suprema se
pronunció sobre el ejercicio de sus facultades invocando
el hecho de la revolución triunfante y el asentimiento de
los pueblos (caso "Martínez c/Otero").

En 1930 y 1943, reconoció en sendas Acordadas el
título de facto de los respectivos presidentes.

Del derecho judicial extraemos las pautas fundamentales,
que son las si-guientes: a) el título de
gobernante de facto —o sea, su investidura irregular pero
admisible— no puede ser judicialmente
discutido —es decir, impugnado—; b) el gobernante que
dispone de las fuerzas militares y policiales para asegurar la
paz y el orden, y está en condiciones de proteger la
libertad, la vida y la propiedad de los habitantes, es un
gobernante de facto susceptible de reconocimiento; c)
ese gobernante debe prestar juramento de acatamiento a
la constitución; d) por razones de policía y
necesidad, para mantener protegido al público, los actos
del gobernante de facto deben ser reconocidos como
válidos; c) el poder judicial mantiene
el control de constitucionalidad sobre dichos
actos.

En 1955, 1966 y 1976 los jueces que
integraban la Corte Suprema fueron destituidos, de modo que el
tribunal —en sus nuevas integraciones— no
emitió pronunciamiento alguno acerca del reconocimiento en
el título del poder ejecutivo de facto.

68. — De una admisión muy
estricta que en torno de la validez y la duración de las
normas legislativas emanadas del ejecutivo de facto en
reemplazo del congreso disuelto efectuó la Corte
entre 1930 y 1947, se pasó a convalidaciones más
amplias a partir de 1947, pudiendo separarse después
diferentes etapas jurisprudenciales con variantes; así,
entre 1973 y 1976, y luego de 1990 en adelante.

Recientemente, en su sentencia del 27 de diciembre de
1996, en el caso "Herráiz Héctor Eduardo
c/Universidad de Buenos Aires", la Corte sostuvo que las leyes de
facto son válidas mientras no se las deroga.

69. — No hemos de detallar el panorama
completo de las épocas de facto porque actualmente ha
decaído el interés y la oportunidad de su
análisis, pero en un simple balance queremos recordar
que:

a) el seguimiento que siempre hicimos de la
doctrina de facto y de su reiterada aplicación en la
constitución material nunca nos llevó a admitir una
supuesta "supraconstitucionalidad" de la emergencia provocada por
las interrupciones de la normalidad constitucional;

b) tampoco a considerar a los estatutos y las actas
emitidos en los períodos 1966-1973 y 1976-1983 como
extraconstitucionales, o superiores a la constitución, o
de su misma jerarquía;

c) la acumulación de poder y la
arbitrariedad en su ejercicio se acentuaron progresivamente,
hasta alcanzar su punto máximo entre 1976 y
1983;

d) las épocas de facto causaron deterioro e
ingobernabilidad en nuestro sistema político, y
habitualmente concluyeron fracasando en los fines y objetivos que
fueron proclamados como justificación inicial cada vez que
las fuerzas armadas accedieron al poder;

e) en la constitución material se
ejemplarizó desde 1930 la competencia de los gobernantes
de facto para remover a los jueces de sus cargos,
llegándose a destituir a los de la Corte Suprema en 1955,
1966 y 1976;

f) aunque no fue pacífica la jurisprudencia
sobre el status de los jueces que designaron los gobernantes de
facto para cubrir vacantes, siempre se reconoció
intangibilidad a las sentencias dictadas por los
tribunales de justicia en los períodos de
facto.

VIII. LAS PRESIONES SOBRE EL
PODER

Su descripción

70. — El tema de las presiones que se
ejercen o recaen sobre el poder es propio de la ciencia
política y de la sociología. No obstante, como
fenómeno que acontece en la constitución
material, no hemos de omitir unas breves
explicaciones.

Una frase de Alfredo Sauvy se vuelve para ello
elocuente: la cons-titución dice con claridad
"quién" ejerce el poder, pero ignora las pre-siones que
pueden ejercerse "sobre él".

Esta afirmación nos hace sostener que:

a) cualesquiera sean las presiones y su intensidad,
el gobierno siempre queda radicado en el emplazamiento
formalmente establecido por la
constitución;

b) sin transferir sus competencias, ocurre que
muchas veces los detentadores del poder debilitan o
disminuyen su capacidad de decisión propia, y las
decisiones que adoptan quedan condicionadas por las
presiones, al extremo de que el contenido material de
aquellas decisiones puede venirles impuesto desde afuera a los
gobernantes por los sujetos presionantes;

c) en ningún supuesto aceptamos decir que a
raíz de este fenómeno exista un gobierno
(o un poder) oculto o paralelo, o un "poder
de hecho", frente al que se seguiría llamando
"gobierno oficial" o "gobierno visible";

d) la expresión que parece más
adecuada para resaltar la gravitación de las presiones, en
especial de las muy fuertes, nos parece ser la de
"contrapoderes".

En suma, concurre un fenómeno de sicología
social, que permite graduar la dosis o el "quantum" de la
energía de que dispone el poder estatal, energía
que es susceptible de fortalecerse, debilitarse o hasta
extinguirse en acto para un gobernante determinado en un momento
también determinado. La decisión la adopta
él, pero su contenido queda parcial o totalmente influido
—o hasta impuesto— por el sujeto
presionante.

71. — Las presiones admiten contemplarse
en la relación entre poder y sociedad, cuando
provienen de sujetos —individuales o plurales— que
carecen formalmente de la condición de operadores
gubernamentales.

Esto no significa que en muchos casos no haya
también presiones ejercidas asimismo por unos operadores
gubernamentales sobre otros —por ej., el presidente o un
ministro sobre los jueces o sobre los
legisladores—.

Se demuestra así que no es exacto afirmar que las
presiones son exclusivamente influencias que tienen como
único origen el accionar de sujetos que carecen de
institucionalización formal en la constitución; si
fuera verdad, habría que ignorar las presiones derivadas
de un partido político sobre cualquier funcionario
oficial, o de la Iglesia Católica, o de los sindicatos. Y
con ello, se desperdiciaría el dato de que lo que importa
a la constitución material es la presión en
sí misma, y sólo accesoriamente quién o
quiénes son lo sujetos que la ejercen.

Los factores de presión y los factores de
poder

72. — Habitualmente hemos distinguido
los factores de presión y los factores de poder. En ambos
ámbitos, preferimos hablar de "factores" y no de "grupos"
(de presión o de poder), porque los hay
individuales y colectivos.

La diferencia entre factor de presión y factor de
poder se nos hace clara y fácil: el factor de
presión es el que ejerce gravitación o
influencia, en tanto el factor de poder es también
una fuerza política pero que en forma continua
—aunque acaso sea latente— está
presente —en acto o en potencia— en la
generalidad de las decisiones que adopta el poder
político, porque posee una visión o una
posición política de conjunto que no se
circunscribe a un único aspecto o contenido de las
posibles decisiones del poder.

Es posible entender, además, que tanto los
factores de presión como los factores de poder en cuanto
fuerzas políticas (cuando provienen de la sociedad) operan
de algún modo como un control sobre el poder, sea
en un área limitada de decisiones determinadas, sea en la
generalidad de muchas o de todas.

Su permanencia

73. — Queremos aclarar debidamente por
qué incluimos a los factores de presión y de poder
en la constitución material. Sencillamente, porque estamos
convencidos de que hacen presencia permanente —a
veces sólo en forma latente y potencial— en la
dinámica del poder sobre los gobernantes que lo
ejercen.

En forma muy simple: siempre hay presiones
oriundas de aquellos factores; ello no significa que siempre sean
los mismos; en un momento preciso pueden ser unos, luego
desaparecer, y luego ser otros. Lo constante son las presiones y
los sujetos, no cuáles son éstos y cómo son
aquéllas. Lo que, entonces, forma parte de la
constitución material son las presiones, y "algunos
sujetos" que actúan como factores de presión o de
poder, ejerciéndolas.

De modo análogo, cuando captamos que siempre hay
partidos políticos queremos describir el fenómeno
de su presencia en la interacción con el poder; el
espectro partidario es variable, porque algunos se eclipsan, o
desaparecen, o pierden protagonismo, mientras otros partidos
entran a la escena y los reem-plazan o desplazan, sin que la
continuidad del fenómeno se interrumpa o deje de hacer
presencia.

Nuestra valoración

74. — Globalmente podemos decir que en
la medida en que el fin y los medios que
emplean los factores de presión y los factores de poder
sean lícitos, las presiones significan un medio
de gravitación o influencia que no parece disvalioso. Las
excepciones que nos merecen un juicio negativo de valor son, por
ejemplo:

a) las presiones que se ejercen sobre el poder
judicial, porque los jueces deben estar siempre exentos de
interferencias en el ejercicio de su función;

b) la excesiva concentración o
acumulación de poder (social) en un determinado sector o
grupo;

c) la corporativización que pulveriza a la
sociedad con una atomización o fragmentación de
grupos que, sin solidaridad convergente al bien común
público, pugnan por su propio interés sectorial y
fracturan el consenso de base;

d) la propensión o proclividad que por parte
de los mismos operadores gubernamentales los lleva a veces a
congraciarse con determinados factores de presión o de
poder, internos o internacionales, para lo cual la complacencia
los lleva a conferir a las decisiones del poder un contenido
satisfactorio para aqué-llos y para sus
intereses.

Capítulo XXXI

El
Congreso

I. El "órgano" congreso. – El "poder
legislativo". – La reforma de 1994. – La
representación política. – La
"representatividad". – El bicamarismo. – El bicamarismo
en las legislaturas provinciales. – La pertenencia de las
bancas del congreso. – Las bancas de los senadores. – La
Auditoría. General y el Defensor del Pueblo. – II. La
Cámara de diputados. – El número de
diputa-dos. - La interpretación de los arts. 45 y
46: el mínimo de "dos" diputados por jurisdicción.
– La elección, los requisitos, y la duración
de los diputados. - III. La Cámara de senadores. – Su
integración. – La elección, los requisitos y la
duración de los senadores. – El período
transitorio posterior a la reforma de 1994. – El
vicepresidente de la república. – IV. Las
incompatibilidades y la remuneración de los
legisladores.

I. EL "ORGANO" CONGRESO

El "poder legislativo"

1. — Nuestra constitución formal
comienza el articulado dedicado a la parte
orgánica o derecho constitucional del poder con
las normas sobre el congreso, encabezando la sección
primera del título primero (Gobierno federal) de la
segunda parte (Autoridades de la Nación) con el
rótulo "Del Poder Legislativo".

La constitución ha querido denominar al congreso
"poder legislativo", con lo que la palabra "poder" aquí y
así empleada, más que connotar una "función"
del poder, está mentando a un "órgano". Ese
órgano —llamado por la misma constitución
"congreso"— detenta con exclusividad la función
legislativa en sentido material, pero no agota en ella todo
el cúmulo de sus competencias, en las que también
aparece función administrativa, ocasionalmente
función jurisdiccional, y actividad
política.

2. — Después de dictada la
constitución de 1853, el congreso constituyente
se mantuvo en sesiones hasta el 7 de mayo de 1854, en que por ley
de esa fecha se declaró disuelto. El congreso federal
sesionó en la ciudad de Paraná, dictando la ley
nº 1 el 5 de noviembre de 1854, y la 292 el 29 de setiembre
de 1861. Instalado en Buenos Aires, las leyes comenzaron a
numerarse de nuevo a partir de la nº 1, que data del 3 de
junio de 1862, siguiendo el orden correlativo hasta la
actualidad.

3. — El congreso es un
órgano del poder. Es órgano
colegiado, porque se compone de varios individuos
(diputados y senadores), y es órgano complejo
porque cada una de sus cámaras tiene naturaleza de
órgano.

Aceptando esta categoría, decimos que: a) los
actos del congreso que exigen competencia compartida de ambas
cámaras, son actos complejos (el acto de cada
cámara compone al acto complejo del congreso); a estos
actos, y a la competencia en cuyo ejercicio se cum-plen, los
llamamos congresionales; b) los actos de cada
cámara que no requieren la competencia compartida de la
otra son actos simples de la cámara que los
cumple; por eso, no pueden denominarse actos del congreso, ni
tienen naturaleza compleja.

La reforma de 1994

4. — Los arts. 44, 45 y 54 han
introducido modificaciones en la composición de ambas
cámaras, y el art. 54 incorpora además un cambio
importante en el número y la elección de los
senadores.

Los arts. 44 y 45 traen dos innovaciones: a)
añaden diputados por la ciudad de Buenos
Aires (en virtud de su régimen autonómico
—art. 129—); pero

b) mantienen diputados por la capital
federal para el caso de que se traslade fuera de la
ciudad de Buenos Aires.

De esta manera, la cámara de diputados tiene
prevista una com-posición tripartita: a)
diputados por cada provincia; b) diputados por la
ciudad de Buenos Aires; c) diputados por la capital
federal (en caso de traslado).

El art. 54, en cambio, ofrece estas variantes: a)
añade senadores por la ciudad de Buenos Aires;
pero

b) suprime los senadores por la
capital federal, que dejará de tenerlos si se
traslada fuera de la ciudad de Buenos Aires.

La composición del senado es bipartita:
a) senadores por cada provincia; b) senadores por la
ciudad de Buenos Aires.

Además:

a) eleva de dos a tres el
número de senadores;

b) reemplaza con elección
directa el sistema mediante el cual se elegían los
senadores por las provincias (que era el de designación
por las legislaturas) y por la capital federal (que era el de
elección indirecta por colegio electoral);

c) reparte las tres bancas de cada
jurisdicción del siguiente modo: c") dos
senadores al partido que obtiene el mayor
número de votos; c") un senador al
partido que le sigue en número de
votos.

La representación
política

5. — Nos parece que aunque el tema de la
representación política, o de la forma
representativa, ha sido y es abordado dentro de un marco
teórico que excede al del congreso, no queda desubicado
cuando se lo reinserta dentro del estudio del parlamento y,
especialmente para el caso argentino, en relación con la
cámara de diputados, ya que la constitución alude
en la norma de su art. 44 a los "diputados de la nación",
es decir: del "pueblo", como reza el art. 45.

El art. 1º de la constitución define la
forma de gobierno —entre otros califi-cativos— como
representativa. El art. 22, por su parte, dice que el
pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus
representantes. Quiere decir que en las normas de la
constitución, la representación del pueblo por el
gobierno queda enfáticamente afirmada.

Pero sabemos que el hecho de que una norma diga o
enuncie algo, no significa que la realidad sea como la norma la
describe. Para nosotros, no hay tal representación del
pueblo por el gobierno. Y si la típica
representación aludida se aloja paradigmáticamente
en la cámara de diputados, reiteramos que los
diputados no son representantes del pueblo.

Ver Tomo I, cap. VII, nos. 60 y 61.

La "representatividad"

6. — Hay, en cambio, fuera del dogma
mítico de la representación popular, un posible
dato empírico, cuya realidad —existente o
inexistente— no depende de normas, ni es privativa del
gobierno, sino extensiva a cuantos son dirigentes de cualquier
entidad, asociación o grupo humano. Se trata de la
representatividad.

Aplicada al gobierno, a los gobernantes, y sobre todo a
los diputados, repre-sentatividad quiere decir "dar
presencia", "hacer presentes". ¿A
quién? A otros. Todo el que se encarga de asuntos ajenos o
los tramita, tiene o gana represen-tatividad cuando hace
aproximadamente lo mismo que haría aquél al cual
hace presente. Es decir, cuando gestiona bien y a su
satisfacción sus intereses. Es algo así como un
nexo o ligamen entre uno y el otro. Se trata de un
fenómeno sociológico.

Atribuir o negar representatividad al gobierno equivale
a considerar que sectores preponderantes de la sociedad se
identifican —o no— con él; distintos grupos
sectoriales de la comunidad a cuyos intereses el gobernante
atiende o da presencia alcanzan a componer un mosaico de
representatividades útiles. Cuando el gobernante no es
representativo para nadie, para ningún sector social, o
sólo lo es para alguno en miniatura, hay un
déficit. De alguna manera, cabría afirmar que
carece de consenso societario.

Depende, pues, de cómo sea la gestión del
poder —que es gestión de cosa ajena, de esa cosa de
la sociedad que es la "res-pública"— el "cómo
es" la repre-sentatividad del gobernante.

El bicamarismo

7. — La índole compleja del
órgano congreso nos lleva al tema del bicamarismo
o estructura bicameral del órgano. En nuestro derecho
constitucional, el bicamarismo no se apoya en una mera
división interna del órgano y del trabajo que la
constitución le encomienda al asignarle sus competencias.
La discusión en torno de la bondad y utilidad de la
división del congreso en dos cámaras se aleja de
nuestra interpretación para centrarse alrededor de la
forma federal de nuestro estado.

Nuestro congreso es bicameral porque el estado es
federal: el bicamarismo federal tiene su modelo en la
constitución de los Estados Unidos, y responde a la
teoría de que la cámara de representantes
(diputados) representa al "pueblo", y la de senadores a los
estados miembros o provincias.

8. — Nuestro art. 45 establece que
"un congreso compuesto de dos cámaras, una de
diputados de la nación, y otra de senadores de las
provincias y de la ciudad de Buenos Aires, será investido
del poder legislativo de la nación". La cámara
de diputados, según la norma escrita, representa al
"pueblo" (o a la nación). Es la dogmática de la
representación política en la teoría de la
democracia popular.

La norma no tiene ni puede tener vigencia
sociológica, porque no hay representación de todo
el pueblo ni de la nación. De la norma sólo tiene
vigencia sociológica la existencia de una
cámara de diputados, que no representa al pueblo en
su conjunto (a lo sumo, en la constitución material, los
diputados —pero no la cámara— representan a
sus partidos políticos). La cámara de senadores
representa, según la misma norma, a las provincias
respectivas y a la ciudad de Buenos Aires. Esta
representación puede tener vigencia, porque las provincias
sí son representables en cuanto estados miembros con
calidad de personas jurídicas; lo mismo la ciudad de
Buenos Aires.

El bicamarismo en las legislaturas
provinciales

9. — En razón de que las
provincias deben, al dictar sus constituciones, guardar la
subordinación y coherencia de sus respectivos
ordenamientos con el ordenamiento del estado federal, han de
reproducir la división de poderes y, por ende,
organizar su "poder legislativo", que se denomina "legislatura".
Pero no quedan obligadas a reproducir el bicamarismo federal,
porque no concurre la misma razón que preside la
división del congreso en dos cámaras.

Por ende, cuando las pautas de la constitución
federal se proyectan a la organización local del poder
hemos de decir que el bicamarismo no es una parte esencial de
nuestra estructura tripartita del poder.

La pertenencia de las bancas del
congreso

10. — Se discute a quién
pertenecen las bancas legislativas: si al legislador que es
titular de una de ellas o al partido político con cuyo
patrocinio triunfó la candidatura del titular.

Pensamos que debe distinguirse la banca de los
diputados, y la de los senadores. Las bancas
senatoriales, después de la reforma de 1994, abren dudas
que proponemos resolver en el nº 12. En cambio, los
diputados (que en el orden normativo de la constitución se
dice que representan al pueblo) representan realmente a sus
respectivos partidos. No hay dificultad doctrinaria, entonces,
para aceptar que las bancas de diputados son de pertenencia de
los partidos que postularon las candidaturas
triunfantes.

Este criterio empírico conduce a propiciar que
cuando un diputado se desvincula por cualquier causa del partido
que nominó su candidatura, debe perder su
banca.

Si se implantara un sistema distinto al de monopolio
partidario de las can-didaturas, el diputado electo sin
patrocinio partidario no sería representante de un
partido, que tampoco titularizaría su banca.

Hay constituciones provinciales que definen
expresamente la pertenencia partidaria de las bancas.

11. — En el orden federal, lo primero
que debe tenerse en cuenta es que no hay ninguna norma expresa
que defina esta pertenencia partidaria de las bancas de los
diputados. Entonces, para la eventual pérdida de la banca
por un diputado que deja de pertenecer al partido que lo
postuló, ha de computarse el art. 66, que otorga a cada
cámara la competencia privativa de remover o expulsar a
sus miembros. Tal competencia debe ser ejercida por la
cámara en cada caso concreto, conforme a su
apreciación y decisión. Parece, entonces, que una
mera ley federal no podría disponer con carácter
general para todos los casos la pérdida automática
de la banca de diputados en el supuesto de que éstos
dejaran de pertenecer a su partido.

Para que la cámara separe de su seno al diputado
que deja de ser afiliado al partido por el que fue electo creemos
que (salvo el caso de desafiliación voluntaria) hace falta
que previamente se agoten todas las instancias (partidarias y,
acaso, judiciales) que el respectivo partido tiene previstas para
separar de su seno a quienes forman parte de
él.

Las bancas de los senadores

12. — Después de la reforma
de 1994 la banca de los senadores ofrece más dudas
que antes.

En primer lugar, hemos de indagar el actual art. 54, que
dice así:

"El senado se compondrá de tres
senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos
Aires, elegidos en forma directa y con-junta, correspondiendo
dos bancas al partido político que obtenga el mayor
número de votos, y la restante al partido político
que le siga en número de votos. Cada senador
tendrá un voto."

(La bastardilla es nuestra).

En segundo lugar, hay que observar que los senadores ya
no son elegidos por las legislaturas provinciales (salvo durante
el régimen transitorio regulado en la disposición
también transitoria cuarta), sino por el cuerpo
electoral.

En tercer lugar, no cabe duda de que el reparto de las
tres bancas entre dos partidos refuerza la postulación
partidaria de candidatos al electorado (durante el régimen
transitorio, también la citada dis-posición
transitoria cuarta consigna que los candidatos a senadores que
elijan las legislaturas serán propuestos por los partidos
o las alianzas electorales).

La imagen que brinda ahora el senado posee un indudable
perfil de representación partidaria y,
todavía más, nos hace detectar que acá
sí aparece el monopolio partidario de las candidaturas
(que para otros cargos electivos entendemos que no queda impuesto
por el art. 38).

La complicación surge cuando esta
representación partidaria ha de conciliarse con la
tradicional, que damos por subsistente después de la
reforma, y según la cual los senadores representan a las
provin-cias (y ahora también a la ciudad de Buenos Aires).
¿Es ello posible?

Intentamos sugerir que los senadores representan a
las provincias y a la ciudad de Buenos Aires a través del
partido al que también representan. La mixtura parece
rara, pero no hay por qué rechazar la posible realidad de
una doble representación.

De aquí en más, aunque el art. 54 no
define explícitamente que las bancas de los senadores
pertenecen a los partidos a los que representan, hay espacio
amplio para aseverarlo con certeza.

13. — Una cuestión más se
añade después de la reforma, frente a
constituciones provinciales sancionadas con anterioridad a ella,
cuando los senadores eran elegidos por las legislaturas, y las
bancas no se distribuían partidariamente como
ahora.

En ese constitucionalismo provincial encontramos normas
que prevén la competencia de las legislaturas locales para
dar instrucciones a los senadores federales a efectos de
su gestión en el senado, cuando se trata de asuntos que
comprometen o afectan intereses de la provincia a la que
representan. Así, las constituciones de San Juan,
Córdoba, y Tierra del Fuego.

Otras, como las de La Rioja y también Tierra del
Fuego, agregan que la legislatura provincial puede solicitar al
senado federal que remueva al senador que no ha acatado
las instrucciones impartidas por ella.

Todavía más: la de Tierra del Fuego
establece que, con independencia de lo que decida el senado
federal, el senador que no acató las instrucciones de la
legislatura queda inhabilitado para desempeñar
cargos provinciales.

Para dilucidar el problema que estas normas locales
plantean, hay que recordar que el status y el desempeño de
los senadores queda regido totalmente por la
constitución federal, y que es el senado el
único que detenta el poder disciplinario sobre sus
miembros, conforme al art. 66.

De todos modos, mientras las legislaturas provinciales
no lleguen al extremo de conferir "mandato imperativo" a los
senadores federales, hacemos el esfuerzo —dentro de un
ancho margen de opinabilidad— para estimar que normas de
constituciones provinciales como las citadas no son
inconstitucionales, en la medida en que sólo se apliquen y
surtan efectos en jurisdicción de la respectiva
provincia.

14. — Como síntesis, creemos que:
a) las provincias no pueden condicionar la designación y
permanencia de los senadores federales con un mandato imperativo;
ni, b) prever revocatoria o cesación en el cargo de
senador federal.

La Auditoría General y el Defensor del
Pueblo

15. — Dentro de la misma sección
que la constitución dedica al congreso aparecen dos
órganos que, a nuestro criterio, ya hemos dicho que
consideramos extrapoderes. Son la Auditoría
General de la Nación y el Defensor del Pueblo.

La Auditoría es definida por el art. 85 como
organismo de asistencia técnica del congreso para
el control externo del sector público.

El Defensor del Pueblo, al que el art 86 adjudica la
categoría de órgano independiente instituido en el
ámbito del congreso, cumple una función de
defensa y protección de los derechos humanos, y
de control del ejercicio de las funciones administrativas
públicas.

16. — Hemos de aclarar por qué
los dos órganos mencionados tienen, para nosotros, la
naturaleza de extrapoderes, aunque en el texto normativo
cada uno viene regulado en su propio capítulo como parte
de la sección dedicada al poder legislativo. (Lo mismo
ocurre con el jefe de gabinete y los demás ministros en
relación con el poder ejecutivo, no obstante que
éste es unipersonal y aquéllos no lo
integran).

Ni la Auditoría General ni el Defensor del Pueblo
tienen a su cargo compe-tencias atribuidas al congreso. La
primera inviste la asistencia técnica del congreso y emite
dictámenes. El segundo, defiende y protege los derechos
humanos. Ambos órganos tienen autonomía funcional;
el Defensor del Pueblo, además, no recibe instrucciones de
ninguna autoridad.

Es muy claro que tales funciones de colaboración,
por más anexas que acaso se reputen en relación con
el congreso, son independientes y tipifican muy bien la
categoría "extrapoderes" de los dos
órganos.

Remitimos al cap. XLI.

II. LA CAMARA DE DIPUTADOS

El número de diputados

17. — El art. 45 dispone que la
cámara de diputados se compondrá de
representantes elegidos directamente por el pueblo de las
provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la capital en caso
de traslado, que se consideran a este fin como distritos
electorales de un solo estado, y a simple pluralidad de
sufragios; el número de representantes será de
uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que
no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la
realización de cada censo (estableciendo el
primitivo art. 39, hoy art. 47, que para la segunda legislatura
debería realizarse el censo general y arreglarse a
él el número de diputados, pudiendo ese censo
renovarse sólo cada diez años) el congreso
fijará la representación, que podrá
aumentar pero no disminuir la base expresada para cada
diputado.

18. — Los diputados son, de acuerdo con
la letra y el espíritu de la constitución formal,
representantes de la "nación" (art. 44) o del "pueblo"
(art. 45). Son elegidos por el pueblo; "pueblo" es, a este fin,
el electorado activo o cuerpo electoral.

El número de habitantes que sirve de
índice básico para establecer el número de
diputados debe computarse incluyendo a los extranjeros; no es
posible limitarlo a la población "argentina", porque la
norma habla de "habitantes", y habitantes son tanto los
ciudadanos o nacionales como los extranjeros.

19. — La base de población de la
que surge el número de diputados se reajusta
periódicamente de acuerdo con el censo general.
Este censo —conforme al art. 47— "sólo
podrá renovarse cada diez años".
Joaquín V. González opina que es acertado afirmar
que la constitución ha querido que cada diez años,
por lo menos, se renueve la operación del censo general; y
González Calderón sostiene que el art. 39 es
imperativo y prohibitivo: el censo "debe" realizarse cada diez
años, y "no puede" efectuarse con periodicidad menor. Esta
obligación responde al propósito de que el
número de diputados refleje la cantidad de
población de cada distrito electoral.

Si mantenemos firmemente la opinión de que una
ley puede asegurar un mínimo de dos diputados por cada
provincia (aunque la base de población de alguna no
alcance más que para designar "uno" solo) (ver nos. 20
y21) también creemos con seguridad que es
inconstitucional "agregar" más diputados por
sobre esos dos, porque los diputados adicionales vienen a ser
diputados "regalados", en contradicción con la pauta
rigurosa del art. 45, al no guardar relación con la
población.

La base de población fijada en el art. 45 puede
ser aumentada pero no disminuida, de lo que resulta que
el número de diputados extraído de la
población de cada provincia y de la capital puede ser
inferior al que existe antes de cada censo. El art. 45 dice que
no podrá disminuirse, pero sí aumentarse, la base
de población que prescribe, o sea, uno por cada treinta y
tres mil o fracción que no baje de dieciséis mil
quinientos.

La interpretación de los arts. 45 y 46; el
mínimo de "dos" diputados por
jurisdicción

20. — Ha quedado dicho que el art. 45
impone a cada distrito el número de diputados que resulte
de su población. Si se toma en cuenta esta norma aislada,
hay que afirmar que si acaso una provincia de escasa
población no alcanza más que a un diputado,
sólo puede tener un diputado. (Ha de recordarse
que, de acuerdo al censo de 1947, muchas provincias de
población reducida sólo tenían un diputado
al tiempo de dictarse la ley 15.264 —de 1959— que les
aseguró un mínimo de dos).

La conclusión que surge de la
interpretación desconectada del art. 45 no es la
más acertada, porque la constitución se ha de
interpretar en forma sistemática, coordinando todas las
normas que, entre sí, guardan relación suficiente.
Es así como se debe acudir al art. 46. Este
artículo es, en realidad, una norma "transitoria" que el
constituyente incluyó únicamente para determinar
por sí mismo y directamente la composición de la
cámara de diputados y el número de sus miembros en
la primera "legislatura", pero pese a esa
circunstancialidad temporal es imprescindible observar que para
la "primera vez", ninguna provincia tenía menos de
"dos" diputados. La norma subsiste después de la
reforma de 1994.

21. — Una interpretación
coherente y relacionada de los arts. 45 y 46 lleva a sostener,
con seguridad suficiente, que después de 1853 ninguna
provincia puede tener menos de dos diputados, porque ese
mínimo lo tuvo para formar el primer congreso. De
ahí que, a nuestro criterio, la constitución
autoriza a que el congreso mantenga por ley ese mismo
número mínimo de dos cuando, al reajustar la base
de población después de cada censo, una provincia
queda con un solo diputado.

La elección, los requisitos, y la
duración de los diputados

22. — La elección de los
diputados se efectúa de modo directo y a simple
pluralidad de sufragios, considerándose a las
provincias, a la ciudad de Buenos Aires y a la capital federal
como distritos elec-torales de un solo estado.

Para ser diputado se requiere haber cumplido
veinticinco años de edad, tener cuatro años de
ciudadanía en ejercicio, y ser natural de la provincia que
lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella.
Estas condiciones —fijadas en el art. 48— deben
reunirse "para ser diputado", o sea, al tiempo de aprobarse el
diploma del electo por la cámara (a diferencia de las
condiciones para ser "elegido" senador, que deben reunirse al
tiempo de la elección).

Para la primera legislatura, el art. 49 dispuso que las
legislaturas provinciales reglarían los medios para hacer
efectiva la elección directa de los diputados, pero para
el futuro del congreso debería expedir una ley general, y
así se hizo en diversas ocasiones.

Los diputados duran cuatro años, y son
reelegibles, pero la cámara se renueva por mitad cada
bienio (a cuyo efecto, los nombrados para la primera legislatura
debían sortear, luego que se reunieran, los que
habrían de salir en el primer período; el primer
sorteo tuvo lugar el 13 de julio de 1855).

Esta norma del art. 50 sufrió fractura en el
orden de las conductas cuando el poder ejecutivo de facto en
1930, 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976, disolvió las
cámaras del congreso. A raíz de eso, al
restablecerse la normalidad constitucional y elegirse la
totalidad de diputados, hubo cada vez que reaplicar la
disposición originaria y transitoria del sorteo para la
renovación por mitad en el primer bienio.

23. — El art. 51 prescribe que en caso
de vacante, el gobierno de la correspondiente
jurisdicción hace proceder a elección legal de un
nuevo miembro. La constitución quiere que la
diputación se cubra con una nueva elección
posterior a la vacancia; por eso, reputamos inconstitucional todo
sistema legal que, juntamente con los diputados, obliga a elegir
suplentes para reemplazar a los titulares. No obstante,
el derecho constitucional material ha incorporado la
práctica de elegir suplentes en la elección de
diputados para tener sustitutos anticipados en caso de vacantes,
por lo que producidas éstas no se realiza nueva
elección en los términos del art. 51.

Es inconstitucional que el diputado que cubre la banca
dejada vacante por otro durante el plazo de cuatro años,
vea reducido el suyo por uno menor para sólo completar el
período.

III. LA CAMARA DE SENADORES

Su integración

24. — El senado se compone de
tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de
Buenos Aires. Cuando los senadores votan en la
cámara, la representación no se unifica, como
pudiera pensarse en razón de que los tres representan a un
mismo ente, sino que cada senador tiene un voto (art.
54).

La senaduría por la capital ha
desaparecido.

La elección, los requisitos y la
duración de los senadores

25. — Los senadores de las provincias
ya no son elegidos por sus legislaturas a pluralidad de
sufragios, conforme al anterior art. 46 de la
constitución, sino por el cuerpo electoral;
ahora, pues, la elección es directa (art. 54).
Para el período transitorio ver nº 27.

26. — Los requisitos para ser "elegido"
senador (que deben reunirse, por eso, en el momento en que la
elección se realiza, y no en el que el senador se
incorpora a la cámara) son: edad de treinta años,
haber sido seis años ciudadano de la nación,
disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o entrada
equivalente, y ser natural de la provincia que lo elige o con dos
años de residencia inmediata en ella. Así lo
establece el art. 55.

Los senadores, de acuerdo con el art. 56, ya no
duran nueve años en el ejercicio de su mandato,
sino seis, y son reelegibles indefinidamente
(este adverbio no figura en la cláusula de
reelección de los diputados del art. 50). El senador se
renueva a razón de una tercera parte de los distritos
electorales cada dos años.

Cuando vaca una plaza senatorial por muerte,
renuncia u otra causa, el gobierno a que corresponde la vacante
hace proceder inmediatamente (este adverbio tampoco figura en la
norma análoga para la cámara de diputados, del art.
51) a la elección de un nuevo miembro.

La vacancia por renuncia no se opera por la
presentación de la dimisión, sino recién a
partir del momento en que el senado la acepta. Por ende, no se
puede designar nuevo senador antes de dicha aceptación,
porque la banca no está vacante. En caso de realizarse tal
elección anticipadamente, queda afectada de nulidad e
inconstitucionalidad.

Cuando un senador deja vacante su banca mientras pende
su período, estimamos inconstitucional que el nuevo
senador que lo reemplaza sea designado para completar dicho
lapso, porque la constitución asigna a cada senador y a
todos un tiempo de desempeño de seis años que no es
viable de reducción, de forma que esa especie de
"suplencia" permanente por un tiempo menor pugna abiertamente con
el art. 56.

El período transitorio posterior a la reforma
de 1994

27. — Como el período senatorial
que era de nueve años se ha reducido a seis, y
además no se amputó el lapso de desempeño de
quienes en 1994 ocupaban su banca de acuerdo al texto anterior a
la reforma, la disposición transitoria cuarta de
la constitución reformada establece, con relación
al nuevo art. 54:

"Los actuales integrantes del Senado de la Nación
desempeñarán su cargo hasta la extinción del
mandato correspondiente a cada uno.

En ocasión de renovarse un tercio del Senado en
mil novecientos noventa y cinco, por finalización de los
mandatos de todos los senadores elegidos en mil novecientos
ochenta y seis, será designado además un tercer
senador por distrito por cada Legislatura. El conjunto de los
senadores por cada distrito se integrará, en lo posible,
de modo que correspondan dos bancas al partido político o
alianza electoral que tenga el mayor número de miembros en
la Legislatura, y la restante al partido político o
alianza electoral que le siga en número de miembros de
ella. En caso de empate, se hará prevalecer al partido
político o alianza electoral que hubiera obtenido mayor
cantidad de sufragios en la elección legislativa
provincial inmediata anterior.

La elección de los senadores que reemplacen a
aquellos cuyos mandatos vencen en mil novecientos noventa y ocho,
así como la elección de quien reemplace a
cualquiera de los actuales senadores en caso de aplicación
del artículo 62, se hará por estas mismas reglas de
designación. Empero, el partido político o alianza
electoral que tenga el mayor número de miembros en la
Legislatura al tiempo de la elección del senador,
tendrá derecho a que sea elegido su candidato, con la sola
limitación de que no resulten los tres senadores de un
mismo partido político o alianza electoral.

Estas reglas serán también aplicables a la
elección de los senadores por la ciudad de Buenos Aires,
en mil novecientos noventa y cinco por el cuerpo electoral, y en
mil novecientos noventa y ocho, por el órgano legislativo
de la ciudad.

La elección de todos los senadores a que se
refiere esta cláusula se llevará a cabo con una
anticipación no menor de sesenta ni mayor de noventa
días al momento en que el senador deba asumir su
función.

En todos los casos, los candidatos a senadores
serán propuestos por los partidos políticos o
alianzas electorales. El cumplimiento de las exigencias legales y
estatutarias para ser proclamado candidato será
certificado por la Justicia Electoral Nacional y comunicado a la
Legislatura.

Toda vez que se elija un senador nacional se
designará un suplente, quien asumirá en los casos
del artículo 62.

Los mandatos de los senadores elegidos por
aplicación de esta cláusula transitoria
durarán hasta el nueve de diciembre del dos mil
uno.

(Corresponde al artículo 54.)"

El vicepresidente de la
república

28. — El vicepresidente de la
república es el presidente nato del senado.
Con respecto al poder ejecutivo, es un órgano al margen de
él —extrapoderes—, pero con respecto al
senado, lo integra a título propio como presidente nato.
Sin embargo, sólo dispone de "voto" en caso de empate
(art. 57), lo que no debe interpretarse como impidiéndole
tener "voz".

El art. 58 establece que el senado nombrará un
presidente provisorio para que lo presida en caso de
ausencia del vicepresidente, o cuando éste ejerza las
funciones de presidente de la nación.

IV. LAS INCOMPATIBILIDADES Y LA
REMUNERACION DE LOS LEGISLADORES

A) 29. — Como disposición
común a ambas cámaras, relacionada con el ejercicio
del cargo parlamentario, el art. 72 consigna que ningún
miembro del congreso podrá recibir empleo o
comisión del poder ejecutivo, sin previo consentimiento de
la cámara respectiva, excepto los empleos de escala.
Conviene, asimismo, vincular el tema de la incompatibilidad con
la disposición del art. 105, incluida en la parte de la
constitución que se refiere a los ministros del poder
ejecutivo, y que dice que éstos no pueden ser senadores ni
diputados sin hacer dimisión de sus empleos de ministros
(y, a contrario sensu, que los senadores y diputados tampoco
pueden acumular al cargo parlamentario el cargo de ministros del
poder ejecutivo).

Las incompatibilidades de los artículos
72 y105 se fundan en varias razones: a) en un sistema de
división de poderes que quiere independizar al congreso
del ejecutivo, y viceversa; b) en el propósito de obtener
una dedicación eficaz e integral al cargo parlamentario;
c) en el principio ético de que dicho cargo exige una
independencia de criterio y de actuación que puede
resentirse por el desempeño simultáneo de otras
ocupaciones o empleos oficiales o privados.

Cae de su peso que tampoco puede acumularse el
desempeño de un cargo legislativo con la función
judicial. En cambio, nada dice la constitución de las
actividades privadas; en principio, no están vedadas, pero
la incompatibilidad puede configurarse implícitamente (por
ej.: un legislador no puede actuar privadamente como abogado o
agente de empresas e instituciones con las que el congreso tiene
o puede tener relación a través de su
función legislativa, política o
administrativa).

Los empleos de escala que se exceptúan de la
incompatibilidad son los que constituyen un estado o
profesión habitual que no se reciben por favor o gracia
del designante, y en los que se asciende por antigüedad en
forma graduada.

Por último, fuera del espíritu y las
motivaciones que fundamentan las incompatibilidades
señaladas, el art. 73 estipula que los
eclesiásticos regulares no pueden ser miembros
del congreso, ni los gobernadores de provincia por la de su
mando.

La interdicción para los primeros se ha basado en
la relación de dependencia que surge del voto de
obediencia de los religiosos que pertenecen a órdenes o
congregaciones, conforme al derecho canónico. Es una
prohibición anacrónica, porque el legislador de
cualquier partido político se encuentra más ligado
(incluso por mandato imperativo) a los comandos políticos
y partidarios, que un eclesiástico regular al superior de
la orden o comunidad religiosas.

En cuanto a los gobernadores, la incompatibilidad es
consecuencia de nuestra estructura federal, que establece un
gobierno federal y gobiernos locales; por otra parte, la
residencia en la capital de provincia y en la capital federal
para el desempeño de ambos cargos simultáneamente,
resulta prácticamente imposible.

Aunque el artículo se refiere a la
incompatibilidad para ocupar la gobernación de una
provincia y ser a la vez legislador por la misma, creemos que
ningún gobernador de provincia podría acumular el
cargo de diputado o senador por otra provincia distinta. Este
alcance que asignamos al artículo se desprende de una
interpretación extensiva: la norma dice
literalmente menos de lo que quiso decir la voluntad
histórica del autor de la norma; por eso hay que ensanchar
o ampliar la norma, para hacerla coincidir con la voluntad de su
autor.

B) 30. — Los miembros del congreso
tienen prevista una remuneración en el art. 74 de
la constitución. Esa dotación debe ser fijada por
ley, y pagada por el tesoro de la nación.

La retribución de los legisladores —que se
conoce con el nombre de dieta— no es para nosotros
un verdadero privilegio parlamentario, y por eso no la incluimos
en la materia propia del derecho parlamentario. Se trata de una
mera compensación por los servicios prestados. (Conviene
comparar el art. 74 con el texto de los que se refieren a la
remuneración presidencial y ministerial, y a la de los
jueces, y que contienen garantías de inalterabilidad,
ausentes en el art. 74, lo que demuestra que el estipendio
previsto en éste es puramente salarial.)

La ética (ahora aludida en el art. 36 como
"ética pública") exige que siendo el propio
congreso el que establece el monto de la asignación se
guarde la proporción debida para no incurrir en
emolumentos odiosos y diferenciales con respecto a los restantes
de los empleos oficiales. Parece también aconsejable que
la remuneración se pondere teniendo en cuenta el
período efectivo de sesiones (y no el receso) y la
asistencia a las reuniones. No debe establecerse un
régimen especial que vulnere la igualdad —por ej.:
creando exenciones impositivas, o inembargabilidades que no
existan en el sistema uniforme de sueldos—.

Capítulo XXXII

El Derecho
parlamentario

I. Su contenido. – II. Las sesiones del
congreso. – Las sesiones "preparatorias". – El juicio de la
elección por las cámaras. – Las sesiones
ordinarias. - Las sesiones "de prórroga" y
"extraordinarias". – III. El trabajo parlamentario. – El tiempo.
– La forma. – La igualdad de ambas cámaras. – La
simulta-neidad de las sesiones. – La publicidad de las sesiones.
– El quorum. – El dere-cho de la minoría. – Casos
varios respecto del quorum. – El quorum especial en la reforma de
1994. – Las comisiones del congreso. – IV. Los privilegios e
inmunidades. – Su significado. – Su clasificación. – A) El
juicio de las elecciones. – B) El reglamento de cada
cámara. – C) El poder disciplinario. - El poder
disciplinario frente a terceros extraños a la
cámara. – El derecho judicial en materia de poder
disciplinario. – D) La inmunidad de expresión. -
El derecho judicial en materia de inmunidad de
expresión. – Nuestra posición valorativa. – E)
La inmunidad de arresto. – ¿Qué pasa
después del arres-to? – F) El desafuero. –
Delito anterior a la elección. – El desafuero y el
juicio político. – El derecho judicial en materia de
desafuero. – Nuestra posición valorativa. – Los
privilegios en sede judicial. – Los privilegios durante el estado
de sitio. – Los privilegios que las constituciones provinciales
acuerdan a sus legisladores. – G) La llamada
"interpelación". – Las facultades de
investigación de las cámaras y del
congreso. – Las pautas básicas.

I. SU CONTENIDO

1. — El derecho parlamentario
es la parte del derecho constitucional del poder que se refiere a
la constitución, los privilegios y el funcionamiento de
los cuerpos parlamentarios —en nuestro caso, del congreso y
sus cámaras—. Parecen quedar fuera de su
ámbito los problemas relativos a la estructura del
órgano —uni o bicamaris-ta—, a las condiciones
de elegibilidad de sus miembros, a la forma de designación
de los mismos, a la duración de los cargos, a las
incompatibilidades y remuneraciones, y a la competencia del
congreso y de cada una de sus cámaras.

De este modo, el derecho parlamentario comprende
solamente:

a) la constitución del congreso en
sentido formal, o sea, desde las sesiones preparatorias
hasta la incorporación de los legisladores, abarcando el
juicio sobre la validez de la
"elección-derecho-título" de los mismos, la
aceptación de sus diplomas, el juramento, y la
constitución de las autoridades;

b) los llamados privilegios o inmunidades
—individuales y colectivos—;

c) el funcionamiento del congreso:
sesiones y sus clases, duración, modo de reunión,
carácter de las mismas, formas de emisión de los
actos de su competencia, quorum, mayoría de votos,
etcétera.

Algunos de estos aspectos están regulados por la
propia constitución formal; otros mediante el
reglamento interno de cada cámara, que ambas
dictan por expresa competencia acordada por la
constitución (art. 66); muchos surgen de la
práctica o costumbre (derecho espontáneo),
especialmente por la intercalación de los partidos
políticos en la dinámica del derecho constitucional
del poder.

II. LAS SESIONES DEL CONGRESO

2. — Las sesiones del congreso
se dividen en cuatro categorías: tres previstas en la
constitución, y una en los reglamentos internos de las
cámaras. Las primeras son: a) las ordinarias; b)
las de prórroga; c) las extraordinarias.
La cuarta categoría está dada por las sesiones
preparatorias, que son las primeras en el orden del
tiempo porque se anticipan a las ordinarias.

Las sesiones "preparatorias"

3. — Las sesiones preparatorias tienen
por objeto recibir a los electos que han presentado diploma
expedido por autoridad competente, y elegir las autoridades de
cada cámara.

El juramento de diputados y senadores es
exigido por el art. 67 de la constitución, y se presta en
el acto de la incorporación con objeto de
desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de
conformidad a lo que prescribe la constitución. Las
cámaras han elaborado sus fórmulas, que pueden ser
religiosas y laicas.

El juicio de la elección por las
cámaras

4. — También prevé la
constitución una facultad de las cámaras, que es
privativa de cada una de ellas (competencia propia) y
que suele incluirse entre sus "privilegios" colectivos.
Normalmente, se ejercita en las sesiones preparatorias para
constituir la cámara. Es la que el art. 64 contiene en la
fórmula de que "cada cámara es juez de las
elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a
su validez".

En primer término, cabe observar que el texto
dice que cada cámara "es juez" pero no dice que sea juez
"exclusivo". Esta acotación debe tenerse presente para el
momento de analizar si es una facultad que admite o no control
judicial.

Vanossi resume en un cuadro muy gráfico la norma
del art. 64:

Nuestro punto de vista es el siguiente: a) el ser juez
con el alcance antedicho se limita a conferir el "privilegio" de
examinar la validez de "título-derecho-elección", y
nada más (por ej., si el electo reúne las
condiciones que la constitución exige, y si las
reúne en el momento que la constitución determina);
b) pero juzgar el acto electoral "in totum" —según
expresión de Vanossi— no significa que las
cámaras juzguen los aspectos "contenciosos" del proceso
electoral (por ej.: la validez de los votos, su anulación
u observación, los votos en blanco, la validez de las
actas del comicio o aprobación de listas, la
personería de los partidos políticos, etc.); todo
ello es competencia extraparla-mentaria, y propia de
otros órganos —especialmente de los
órganos judiciales en materia electoral—;
c) aun en lo que hace al juicio sobre la validez de
"título-derecho-elección" de los legisladores por
cada cámara, estimamos que en ciertas situaciones
especialísimas cabría el control judicial (y ello
porque cada cámara es juez, pero no juez "exclusivo"); por
ej.: si una cámara, después de aceptar el diploma
de un electo, desconociera su validez y revocara la
incorporación del miembro; o si obrara con arbitrariedad
manifiesta, etcétera.

5. — No es abundante la
jurisprudencia existente en la materia. El
funcionamiento del derecho constitucional del poder no suscita
demasiadas causas judiciales, y, de suscitarlas, muchas de ellas
son reputadas como políticas o no justiciables. En orden
al art. 64, nuestra Corte Suprema ha cerrado el circuito de
juzgamiento en cada cámara del congreso como facultad
privativa, cuyo ejercicio definitivo no debe ser interferido
o limitado por una resolución de la Corte.

6. — El planteo de las impugnaciones a
los legisladores electos puede efec-tuarse en las sesiones
preparatorias, y en ellas puede decidirse la
incorporación; pero creemos —con Bielsa— que
en sesiones preparatorias no puede rechazarse el diploma de un
electo, porque ello implica la plenitud del juzgamiento de su
"elección-derecho-título" en cuanto a la validez, y
tal competencia la tienen las cámaras en el período
ordinario de sesiones (y no en las preparatorias, que la
constitución ignora).

Los reglamentos de ambas cámaras enfocan
las causas de impugnación y los sujetos legitimados para
invocarlas, así como el mecanismo de sustanciación.
Aparte de ello, deseamos dejar establecido que cada cámara
puede, de oficio —o sea, sin que sujeto alguno legitimado
formule impugnación— ejercer la facultad de juzgar
la validez de "elección-derecho-título" con sus
efectos consiguientes.

En ejercicio de la facultad que consagra el art. 64 las
cámaras pueden —y deben— juzgar si el electo
reúne el requisito de la "idoneidad" para ser diputado o
senador (conforme al art. 16). Inclusive, cuando el art. 66
otorga a las cámaras el poder disciplinario para remover a
sus miembros por inhabilidad física o moral
"sobreviniente" a su incorporación, fluye de la norma que
si su similar inhabilidad es "anterior" a la incorporación
(y la cámara la conoce), el legislador electo no debe ser
incorporado.

Las sesiones ordinarias

7. — El congreso tiene asignado un
período ordinario de sesiones, y un
receso entre tales períodos.

La propia constitución formal prevé la
intermitencia en el ejercicio de las competencias del congreso y
de sus cámaras, lo cual revela que el poder legis-lativo
no es el más importante, desde que la dinámica
constitucional puede sub-sistir durante el paréntesis de
la actividad congresional, cosa que no ocurre con el poder
ejecutivo ni con la administración de justicia.

El art. 63 dice que ambas cámaras se
reunirán en sesiones ordinarias todos los años
desde el 1º de marzo hasta el 30 de
noviembre.

Como el art. 99 inc. 8º menciona entre las
facultades del presidente de la república la de
hacer anualmente la apertura de las sesiones del
congreso, se suscita la duda de si es imprescindible ese acto
presidencial para que el congreso entre en funciones. Si lo
fuera, la omisión presidencial operaría como un
arma ajena al congreso que podría paralizar o bloquear la
actividad del órgano parlamentario que, por la
división de poderes, no tolera semejante
obstáculo.

En resumen: el ejecutivo tiene la
"obligación constitucional" de convocar
las cámaras el 1º de marzo y de abrir sus sesiones
ordinarias; si no lo hace, el congreso tiene competencia para
reunirse de pleno derecho, y debe hacerlo.

En el derecho constitucional material, la fecha inicial
del período ordinario no siempre ha sido
respetada.

8. — Fuera del período de
sesiones, no queda inhibido el trabajo parlamentario que no
requiere la reunión de las cámaras. Lo que no
pueden éstas es sesionar, pero sí ejercer las
competencias que no demandan sesión. Así, por ej.,
pueden reunirse las comisiones, los bloques, las comisiones
investigadoras, etcétera.

Las sesiones "de prórroga" y
"extraordinarias"

9. — El art. 63 agrega que "pueden ser
convocadas (las cámaras) extraordinariamente por
el presidente de la nación, o prorrogadas sus
sesiones". Coordinando esta norma con la del inc. 9º del
art. 99, leemos en él que el presidente de la
república "prorroga las sesiones ordinarias del congreso o
lo convoca a sesiones extraordinarias cuan-do un grave
interés de orden o de progreso lo requiera".

Nos parece que algo es indiscutible en la
exégesis de estos textos: a) que sólo el
presidente puede convocar a sesiones extraordinarias; b)
que el presidente "puede prorrogar" las
ordinarias; c) a contrario sensu, que el congreso no
puede autoconvocarse a sesiones extraordinarias.

Lo que admite duda es si el congreso puede prorrogar sus
sesio-nes ordinarias; es decir, si se trata de una facultad
concurrente del congreso y del poder ejecutivo. La duda
se plantea con la prórroga de las ordinarias y no con la
convocatoria a extraordinarias, porque en el art. 63 in
fine, la redacción dada al párrafo acusa una
diferencia: dice que las cámaras pueden ser convocadas
extraordinariamente por el presidente, o prorrogadas sus
sesiones (y acá no dice por quién). En tal
forma, la exclusividad de la convocatoria presidencial parece
afectar sólo a las extraordinarias. En cuanto a
la prórroga de las ordinarias, la facultad del
presidente (que para este caso no surge del art. 63 sino del 99
inc. 9º) existe, pero no parece exclusiva, porque el art. 63
no lo dice.

En suma, nuestra interpretación es la siguiente:
a) las sesiones extraordinarias deben siempre ser
convocadas por el poder ejecutivo, no pudiendo el
congreso disponer por sí solo su realización; b) la
prórroga de las sesiones ordinarias puede ser
dispuesta tanto por el presidente de la república como
por el mismo congreso.

No obstante esta conclusión doctrinaria, nuestro
derecho constitucional material no ha ejemplarizado la
práctica de que el congreso prorrogue por sí mismo
su período de sesiones ordinarias.

10. — En la prórroga de
las sesiones ordinarias el congreso continúa su
período anual, y mantiene la plenitud de la competencia
del cuerpo, y cada cámara la propia de sus facultades
privativas. En cambio en las sesiones extraordinarias,
cuya convocatoria depende inexorablemente de un acto del
ejecutivo motivado por un "grave interés de orden o de
progreso" (art. 99 inc. 9º) el congreso no dispone de la
plenitud de su competencia, que queda circunscripta a las
cuestiones que provocan la realización de las sesiones, y
que son fijadas por el presidente de la
república.

Ahora bien, una vez efectuada la convocatoria y
determinado el temario, el poder ejecutivo no puede privar al
congreso de su competencia para reunirse y tratarlo; la facultad
del ejecutivo se limita al impulso inicial (con la
determinación de los asuntos a tratar), una vez dado el
cual tampoco puede sustraer el proyecto.

11. — Nuestro derecho constitucional no
conoce —ni en la constitución formal ni en la
material— un instituto que ofrece modalidades interesantes
en el derecho comparado. Se trata de las comisiones
permanentes del parlamento que, como órgano
transitorio del mismo, ejercen algunas competencias durante el
receso parlamentario para suplir la actividad suspendida
en la totalidad del cuerpo.

Sin embargo, la Comisión Bicameral
prevista en los arts. 99 (inc. 3º) y 100 (incs. 12 y 13) ha
sido calificada como "permanente" por el propio texto
reformado en 1994 a los fines en él establecidos. (Ver
nos. 24 y 25).

III. EL TRABAJO PARLAMENTARIO

El tiempo

12. — La fijación del
período de sesiones ordinarias más la
práctica de que el congreso no las prorroga por sí
mismo (porque la prórroga, así como la convocatoria
a extraordinarias, la dispone el poder ejecutivo), ha conducido a
reducir el rol del congreso y a que, en suma, acrezca la
preponderancia presidencial.

Entre tanto, y en el marco de la constitución
formal, no faltan opiniones que para el ejercicio excepcional de
ciertas competencias consideran implícitamente habilitada
la autoconvocatoria del congreso o de alguna de sus
cámaras (por ej.: para promover juicio político al
presidente durante el receso parlamentario).

La forma

13. — Creemos que nuestra
constitución formal no contiene ninguna norma general que
establezca de qué modo trabajan las cámaras para
ejercer las competencias congresionales (o sea, las que requieren
el concurso de ambas cámaras).

Es cierto que hay una serie de normas
—corroboradas, además, por la inveterada vigencia
del derecho espontáneo en la práctica
constitucional— que hacen referencia a las sesiones
separadas, pero al lado de esta serie, otras normas que se
refieren al congreso como cuerpo, y a algún acto que
él debe cumplir, no reseñan en esas opor-tunidades
el modo de trabajo (por ej.: el art. 30). Por fin, en alguna
ocasión la constitución exige expresamente la
reunión de ambas cámaras en sesión
conjunta —que se llama asamblea legislativa—
(por ej.: art. 93 y art. 99 inc. 8º).

14. — Si nos fijamos en el mecanismo de
sanción de las "leyes", no cabe duda de que la
constitución ha previsto e impuesto el tratamiento de los
proyectos de ley (deliberación y aprobación) por
cada cámara separadamente; una es cámara
de origen, y otra es cámara revisora.
Ahora bien: como nosotros entendemos que no todos los actos del
congreso tienen naturaleza de ley, y que aquéllos que no
lo son no deben emanarse con "forma de ley", interpretamos que el
trabajo parlamentario separado está ordenado solamente
para las leyes (entendiendo por tales los actos con
naturaleza material de ley y forma de ley). Para los
casos en que la constitución no arbitra ese procedimiento,
creemos que reserva al congreso la opción del trabajo
separado o conjunto.

Para el trabajo de cada cámara por separado,
existe la opción de aplicar, por analogía,
el procedimiento de sanción que la constitución
establece para las leyes.

15. — Lo que sí contempla la
constitución después de la reforma de 1994 es la
aprobación en comisiones de cada cámara de
proyectos de ley en particular, conforme al art. 79. (Ver nº
25, y cap. XXXV, nos. 23 a 26).

16. — Nuestro derecho constitucional
material no ha ejemplarizado el trabajo en sesión
conjunta. A la inversa, se ha ejemplarizado el trabajo separado
en cada cámara, y la "forma" de ley de todos los
actos congresionales.

La igualdad de ambas cámaras

17. — Para cumplir los actos de su
competencia, el congreso tiene parificadas a ambas
cámaras. No hay, en nuestro régimen, una
cámara con status prevaleciente, como sí puede
serlo la de los comunes en Gran Bretaña. Las dos son
iguales, y los actos del congreso son actos complejos en
los que concurren dos voluntades también iguales —la
de la cámara de diputados y la del sena-
do—.

Esta igualdad no quita que, en el mecanismo legislativo,
no todas las leyes puedan tener origen en cualquiera de las
cámaras; o que la insistencia de una cámara acerca
de un proyecto de ley pueda a veces asegurar la sanción; o
que el rechazo total de un proyecto por una cámara impida
repetir su tratamiento en las sesiones de ese
año.

De esta igualdad de ambas cámaras sólo
puede hablarse en el caso de actos del congreso que requieren
(precisamente por ser del congreso) la aprobación de
diputados y senadores. En las competencias privativas y
exclusivas de una sola de las cámaras, la
comparación con la otra no es posible (y el senado tiene
mayor cantidad de esas competencias que la cámara de
diputados).

La simultaneidad de las sesiones

18. — Ambas cámaras, reza el art.
65, empiezan y concluyen sus sesiones simultáneamente;
ninguna de ellas, mientras se hallen reu-nidas, podrá
suspender sus sesiones más de tres días sin
consentimiento de la otra.

La coordinación del trabajo parlamentario parece
haber exigido esa simul-taneidad y, dada la generalidad de la
norma, extendemos su aplicación: a) a todo tipo de
sesiones constitucionales (ordinarias, de prórroga y
extraordinarias); b) tanto a los actos del congreso como a los
privativos de cada cámara.

En la constitución material esta norma es
incumplida normalmente.

La publicidad de las sesiones

19. — Ninguna norma constitucional
impone con generalidad el principio de que las sesiones deben ser
públicas. Hay solamente algunas normas especiales que la
prescriben, como el art. 59 para el juicio político en el
senado, el art. 99 inc. 4º para el acuerdo del senado en el
nombramiento de jueces de tribunales federales inferiores y,
según nuestra interpretación, también el
art. 83 para la insistencia de las cámaras en proyectos
vetados por el poder ejecutivo.

Los reglamentos de ambas cámaras
sí prevén la publicidad de las sesiones.

Se trata de un requisito elemental del principio
republicano de publicidad de todos los actos de
gobierno, por lo que no vacilamos en sostener que las
sesiones secretas son inconstitucionales, salvo en casos
excepcionalísimos de secretos de estado que realmente son
tales objetivamente.

El quorum

20. — Quorum significa el
número de miembros que se necesita para que un
órgano colegiado pueda constituirse, funcionar y adoptar
decisiones.

Cuando el número de miembros que compone un
órgano colegiado es elevado, resulta difícil la
asistencia de todos; de ahí que se arbitre un quorum para
que, con número suficiente, pero inferior a la totalidad,
el órgano pueda ejercer su función.

Nuestra constitución contiene una
disposición general y básica sobre quorum, sin
perjuicio de excepciones que ella misma introduce en casos
particulares; el art. 64 dice que ninguna de las
cámaras entrará en sesión sin la
mayoría absoluta de sus miembros.

Mayoría absoluta no es, como vulgarmente se
sostiene, la "mitad más uno", sino "más de la
mitad" de los miembros, que es cosa distinta, porque si
—por ej.— suponemos 187 legisladores, más de
la mitad son 94, mientras la mitad más uno son
95.

El derecho de la minoría

21. — La imposibilidad de sesionar sin
quorum parece dejar librado a la voluntad de los legisladores el
funcionamiento de las cámaras, porque si no asisten en
número suficiente para formar quorum, la cámara no
puede sesionar. La constitución no ha ignorado esa
hipótesis, y por eso el mismo art. 64 añade que
un número menor podrá compeler a los miembros
ausentes a que concurran a las sesiones, en los términos y
bajo las penas que cada cámara
establecerá.

No cabe duda de que la cámara puede
compeler. Lo que no está claro es quién
establece las formas de compulsión y las penas:
¿puede hacerlo la minoría en cada caso?, o
¿la cámara (con quorum) ha de haber previsto
anticipadamente con carácter general las medidas
compulsivas que podrá usar la minoría?

Se dirá que la alternativa se disipa porque el
art. 64 consigna que la minoría podrá compeler "en
los términos y bajo las penas que cada
cámara establecerá". "Cámara" no es la
minoría de la cámara, sino la cámara con
quorum.

No obstante, para que la norma no llegue a quedar
bloqueada por imprevisión de cada cámara, nos
inclinamos por la posibilidad de que la minoría por
sí misma (que para esta situación
vendría a ser "cámara en minoría") disponga
los términos y las penas de compulsión, a menos que
la misma cámara (con quorum) o su reglamento ya tuviera
establecida la norma general pertinente, en cuyo caso la
minoría no podría apartarse de esa norma para
reemplazarla por otra ocasional.

Casos varios respecto del quorum

22. — Se dispersa en el articulado de la
constitución una serie de normas sobre el quorum. A la
general del art. 64 sobre el que es necesario para que cada
cámara se constituya en sesión, hay que
añadir situaciones diversas. Así:

a) a veces, si se prescribe para "decidir" un
quorum de votos sobre los miembros presentes, este
quorum de votos se cuenta y extrae sobre los miembros que en el
caso hacen falta para que la cámara "sesione";

b) otras veces, si se establece para "decidir" un
número de votos sobre el total de miembros que
implica quorum agravado (o sea, que no basta la
mayoría de más de la mitad), es menester que el
quorum de asistencia también sea mayor que el normal a fin
de que se pueda alcanzar el quorum de votos requerido;

c) como principio, entendemos que cuando una norma
que exige un quorum de votos para "decidir" no dice
expresamente que se trata de los miembros "presentes", aquel
quorum de votos debe computarse sobre el total de los
que componen la cámara.

El quorum especial en la reforma de
1994

23. — Diversas normas han especificado
en el nuevo texto un quorum especial o agravado para las
decisiones propias de las cámaras del congreso, tanto
relativas a competencias privativas como a las comunes a
ambas.

Así:

a) El art. 39 prevé que la ley reglamentaria
del derecho de iniciativa popular legislativa (pero no cada
proyecto que en ejercicio del mismo se presenta) habrá de
sancionarse con el voto de la mayoría absoluta de la
totalidad de miembros de cada cámara;

b) El art. 40 fija igual quorum de votos
favorables para la sanción de la ley reglamentaria de la
consulta popular (pero no para cada ley por la que se somete un
proyecto a consulta popular);

c) El art. 75 inc. 2º párrafo cuarto
consigna que la ley-convenio en materia impositiva necesita
aprobarse con la mayoría absoluta de la totalidad de
miem-bros de cada cámara;

d) El art. 75 inc. 3º prescribe igual
quorum de votos favorables para establecer y modificar
asignaciones específicas de recursos
coparticipables;

e) El art. 75 inc. 22 se diversifica así:
e") para denunciar uno o más instru-mentos internacionales
de los que taxativamente enumera como investidos de
jerarquía constitucional, hace falta que con anterioridad
a la denuncia que le compete al poder ejecutivo el congreso la
apruebe con dos terceras partes de la totalidad de miembros
de cada cámara; e") igual quorum de votos
favorables se necesita para que otros tratados y convenciones
sobre derechos humanos (fuera de los que directamente han
recibido jerarquía constitucional) gocen en el futuro del
mismo rango de la constitución (debe recordarse que para
esta hipótesis el inc. 22 también agrava el
procedimiento, porque es menester que primero el tratado sea
aprobado, y luego se le otorgue jerarquía constitucional
— a menos que, según interpretamos, ya la
aprobación alcance el quorum exigido para obtener esa
jerarquía—);

f) El art. 74 inc. 24 se diversifica así:
f ") los tratados de integración supraes-tatal con
estados de Latinoamérica han de aprobarse con el voto de
la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de
cada cámara; f ") cuando tales tratados se
celebren con otros estados no latinoamericanos, el mecanismo se
desdobla: primero la declaración de conveniencia ha de
aprobarse por la mayoría absoluta de los miembros
presentes en cada cámara, y después de
transcurridos ciento veinte días de ese acto declarativo
el tratado tiene que ser aprobado por la mayoría
absoluta de la totalidad de miembros de cada cámara;
f "") la denuncia de cualquier tratado de integración
—que está a cargo del poder ejecutivo—
requiere la aprobación previa por mayoría
absoluta de la totalidad de miembros de cada
cámara;

g) Al haberse incorporado por ley 24.430 como
segundo párrafo del art. 77 el que fue artículo
"perdido" 68 bis, hay que añadir que las leyes
modificatorias del régimen electoral y de partidos
políticos deben aprobarse por mayoría absoluta
del total de miembros de las cámaras;

h) El art. 79 establece que: h") después de
aprobarse un proyecto en general en el congreso, cada
cámara puede delegar (debe decirse: imputar) en sus
comisiones la aprobación en particular de ese proyecto,
con el voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros; h") con igual quorum cada cámara
puede dejar sin efecto esa delegación ; h"") con igual
quorum cada comisión aprueba el proyecto encomendado
por la cámara de su pertenencia.

i) El art. 81 prevé hipótesis de
quorum de votos en el proceso común de sanción de
las leyes que en su trámite han tenido adiciones o
correcciones; las mayorías allí fijadas son: i")
mayoría absoluta de los presentes, o i") dos
terceras partes de los presentes, según las
hipótesis que el artículo regula;

j) El art. 85 consigna que la ley reglamentaria de
la Auditoría General de la Nación tiene que ser
aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de
cada cámara;

k) El art. 86 prescribe que la designación y
remoción del Defensor del Pueblo a cargo del congreso ha
de efectuarse con el voto de dos terceras partes de los
miembros presentes de cada cámara;

l) El art. 99 inc. 3º párrafo cuarto,
al regular el trámite a que quedan sujetos los decretos de
necesidad y urgencia dictados por el poder ejecutivo, establece
que la intervención final del congreso será
reglamentada en su trámite y en sus alcances por una ley
que precisa ser aprobada con el voto de la mayoría
absoluta sobre la totalidad de miembros de cada
cámara;