Manual de la Constitución Reformada (página 5)

c) El control de constitucionalidad alcanza a la
razonabilidad de normas y de actos, o sea, a la
verificación de la proporción entre el fin querido
y la medida adoptada para lograrlo. Lo razonable es lo
opuesto de lo arbitrario, y mediante el control de
razonabilidad el poder judicial penetra necesariamente muchas
veces en la ponderación de los criterios y medios de que
se valen los órganos del poder al ejercer sus
competencias.

Para el control de razonabilidad de las normas generales
estamos ciertos de que procede tanto cuando la norma en sí
misma —o sea, en su texto— es irrazonable, como
cuando no lo es en sí misma pero sí lo es en los
efectos que produce su aplicación a un caso
concreto.

La jurisprudencia de la Corte registra pautas que, en
algunas de sus sentencias, limitan el control de razonabilidad
sólo al texto de la norma legal, so pretexto de que
indagarla en sus efectos significaría introducir elementos
extraños a la norma misma. Personalmente, discrepamos con
este criterio reductivo.

d) No pueden promoverse acciones declarativas de
inconstitucionalidad pura mediante las cuales se pretenda impedir
directamente la aplicación o la eficacia de las leyes.
Pero en el derecho judicial de la Corte posterior a 1985 hay
ahora acciones de inconstitucionalidad que, a diferencia de la
declarativa de inconstitucionalidad pura, originan procesos
asimilables al llamado "caso contencioso" de la ley 27 y son
utilizables para ejercitar el control constitucional (ver nº
48).

Pero nada obsta, a juicio nuestro, para que la ley
introduzca la acción declarativa de inconstitucionalidad
pura, e incluso la acción popular.

e) Dado que las leyes y los actos estatales se presumen
válidos y, por ende, constitucionales, la
declaración de inconstitucionalidad sólo se debe
emitir cuando la incompatibilidad con la constitución es
absoluta y evidente.

Por eso, la Corte ha acuñado un principio cuya
formulación surge de la sentencia cuyo párrafo dice
así:

"Que, con arreglo a jurisprudencia de esta Corte, el
análisis de la validez constitucional de una norma de
jerarquía legal constituye la más delicada de las
funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia
y es sólo practicable, en consecuencia, como razón
ineludible del pronunciamiento que la causa requiere,
entendiéndose que por la gravedad de tales exámenes
debe estimárselos como la "última ratio" del orden
jurídico, de tal manera que no debe recurrirse a ellos
sino cuando una estricta necesidad lo requiera. Por lo tanto,
cuando existe la posibilidad de una solución adecuada del
juicio por otras razones, debe apelarse a ella en primer lugar
(doctrina de Fallos, t. 260; p. 153, sus citas y
otros)."

f) El derecho judicial de la Corte tiene establecido
que: f") los jueces no pueden dejar de aplicar una norma vigente
conducente a resolver el caso que fallan, salvo que la
desaplicación se fundamente en la declaración de su
inconstitucionalidad; f") cuando desaplican una norma vigente que
conduce a resolver el caso sin declararla inconstitucional, la
sentencia que de esa manera dictan queda descalificada como
arbitraria; f""") pero hay que tener presente que, como siempre,
para que válidamente desapliquen una norma mediante
declaración de su inconstitucionalidad necesitan que se lo
haya requerido la parte interesada en el respectivo proceso
judicial.

g) La Corte también tiene establecido que los
jueces no pueden prescindir de lo dispuesto expresamente por la
ley respecto al caso que fallan, so pretexto de la posible
injusticia de esa ley. Ahora bien, como la propia Corte
señala que la única salida para que los jueces
desapliquen una norma vigente es su declaración de
inconstitucionalidad, estamos ciertos que si un juez declara que
una norma es inconstitucional en virtud de su injusticia
(razonando suficientemente el caso) la no aplicación de
esa norma en nada conculca el primer principio. En suma, el juez
no puede dejar de aplicar una ley por ser injusta, pero sí
puede dejar de aplicarla declarándola inconstitucional a
causa de su injusticia. De ello surge que para desaplicar una
norma injusta, el juez debe declararla inconstitucional (ver cap.
III, nos. 14 y 15).

h) Conforme al derecho judicial de la Corte, no cabe la
declaración de inconstitucionalidad en un fallo
plenario, porque por esa vía el tribunal que lo
dictara vendría a crear una interpretación general
obligatoria de orden constitucional, que es ajena a las
atribuciones del referido tribunal. No estamos de acuerdo con
este criterio.

Pero la Corte ha hecho prevalecer su jurisprudencia por
sobre un fallo plenario, no para dejar sin efecto el plenario,
pero sí para dejar sin efecto una sentencia que
aplicó el plenario en vez de atenerse a un criterio
contrario a él que surgía de jurisprudencia de la
Corte (caso "Sire" de agosto 8 de 1989).

i) La jurisprudencia de la Corte, aunque la doctrina la
juzgue acaso violatoria de la constitución, no puede ser
declarada inconstitucional porque traduce la "última"
interpretación posible del derecho vigente, y no hay
vía disponible para impugnarla.

j) El poder judicial no entra a juzgar del modo
o procedimiento formal como se ha dictado la
ley.

Sin embargo, un fallo de la Corte del 9 de agosto de
1967 en el caso "Colella Ciriaco c/Fevre y Basset S.A. y/u otro",
declaró la inconstitucionalidad de la "promulgación
parcial" de la ley de contrato de trabajo, efectuada por
el poder ejecutivo después de un veto también
parcial, con lo que entró a juzgar de una cuestión
formal o de procedimiento, cual es la de analizar si la
promulgación fragmentaria de una ley, es o no un
procedimiento válido y constitucional.

k) Cualesquiera sea la naturaleza de los procesos
judiciales (por ej., el de amparo, el de habeas corpus, los
juicios ejecutivos o sumarios, etc.), estamos seguros que ni la
ley ni los propios tribunales ante los que esos procesos tramitan
pueden prohibir o inhibir en algunos de ellos el control judicial
de constitucionalidad sobre las normas y/o los actos relacionados
con la decisión que en ellos debe dictarse. Esa
detracción del control es inconstitucional.

l) No hallamos óbice constitucional para que, por
vía de ley, se extienda "erga omnes" el efecto de
las sentencias de la Corte Su-prema que declaran la
inconstitucionalidad de normas generales, con alcance
derogatorio de éstas (o sea, "extra partes"). Con
ley ex-presa, las referidas sentencias de la Corte quedan
habilitadas constitucionalmente para producir la pérdida
de vigencia normológica (y por consecuencia,
sociológica) de las normas generales cuya
in-constitucionalidad declaran con el efecto general previsto en
la ley.

m) La inconstitucionalidad de una ley parece
contagiar necesariamente de igual defecto a su decreto
reglamentario (que se basa en ella), y aparejar la de
éste, por lo que impugnada solamente la primera, el
control judicial de constitucionalidad debe comprender
también al decreto.

V. LA SUPREMACÍA EN
RELACIÓN CON EL

DERECHO INTERNACIONAL
PÚBLICO

Constitución, tratados, leyes

65. — Se trata aquí de indagar en
qué plano o estrato del derecho interno argentino se
sitúa el derecho internacional público
después de incorporarlo a él. No es, por
eso, un problema de fuentes (¿cómo ingresa
o penetra?) sino de lugar jerárquico
(¿dónde se ubica?) una vez que está
adentro.

La primera relación se traba entre la
constitución y el derecho internacional.
¿Qué prevalece?

El monismo absoluto coloca al derecho
internacional por encima de la constitución: es decir,
facilita la supremacía del derecho
internacional.

Ya dijimos que la primacía del derecho
internacional sobre el derecho interno es un principio
básico del derecho internacional, que hoy cuenta con una
norma expresa en la Convención de Viena sobre derecho de
los tratados.

Progresivamente se acentúa la tendencia a moderar
en las constituciones actuales el principio de que el derecho
internacional no prevalece sobre ellas. A veces se le confiere
rango superior; otras se lo equipara en un mismo nivel, lo que
muestra la atenuación del diseño con que hasta
ahora quedaba trazado el perfil de la doctrina de la
supremacía constitucional (ver acápite
II).

Las constituciones que antes de la
incorporación de un tratado al derecho interno
prevén el control constitucional de ese tratado
para verificar si está o no de acuerdo con la
constitución y que, en caso de no estarlo, impiden su
ingreso si previamente no se reforma la constitución para
superar la incompatibilidad, muestran —a su modo— un
sesgo importante. En efecto, se previenen de que no entren a
formar parte del derecho interno tratados incons-titucionales, de
forma que el mecanismo de control anticipado para evitarlo
procura que después de la recepción del tratado no
surjan óbices que directamente pugnen con la
primacía del derecho internacional.

No obstante, esto por sí solo no significa que lo
erijan supraconstitucio-nalmente.

En la relación del derecho internacional
con las leyes, algunas constituciones deciden la prioridad a
favor del primero.

66. — En el derecho constitucional
argentino, la reforma de 1994 introdujo innovaciones
fundamentales, tanto respecto de la letra de la
constitución como de la jurisprudencia de la Corte que
estuvo en vigor hasta 1992.

Ha de reconocerse que el art. 27 permanece
incólume en su anterior formulación, de la que
surgía —y surge— que los tratados han de estar
de acuerdo con los principios de derecho público de la
constitución.

Siempre vimos en esta cláusula el principio de
que los tratados son infraconstitucionales.

Pero ahora se han aclarado dos cosas, que se vinculan
con este art. 27: una es un principio general, y la otra es una
excepción.

a) El principio general viene dado por el art.
75 inc. 22: los tratados, aun cuando se sitúan por debajo
de la constitución, tienen jerarquía superior a
las leyes. Hasta 1992, la jurisprudencia de la Corte no lo
admitía.

También son superiores a las leyes, conforme al
art. 75 inc. 24, las normas que son consecuencia de un tratado de
integración a organizaciones supraestatales, que suelen
llamarse "derecho comunitario".

b) La excepción al principio de
infraconstitucionalidad de los tratados y de la prelación
sobre las leyes aparece en el mismo art. 75 inc. 22. En él
se reconoce jerarquía constitucional a once
instrumentos internacionales de derechos humanos, que se
enumeran, y se habilita mediante un procedimiento especial a que
en el futuro otros tratados de derechos humanos adquieran
también dicha jerarquía constitucional. O sea que
se los coloca al lado de la cons-titución, en su
mismo nivel, dentro del denominado bloque de
cons-titucionalidad federal (ver nos. 19 a 25).

Capítulo VI

El Poder
Constituyente

I. El poder constituyente "originario" y
"derivado". - Su caracterización
general. - El poder constituyente en el derecho
constitucional argentino. - II. La reforma de la
constitución en el art. 30. - La duda sobre la
rigidez. - La rigidez clásica: los requisitos
formales y los contenidos pétreos. - Las etapas
de la reforma, y sus requisitos y alcances. Algunos efectos
de la reforma. - La fijación del temario
que el congreso deriva a la convención para su reforma, y
el caso de la reforma de 1994. Nuestra opinión frente
a la ley 24.309. - Las principales reformas: casos
de 1949, 1957, 1972 y 1994. - III. El poder
constituyente de las provincias. - Su
encuadre. - El novísimo ciclo constituyente
provincial a partir de 1985. IV. El caso y la situación de
la ciudad de Buenos Aires. - La reforma de
1994. -  Apéndice:

Ley 24.309.

I. EL PODER CONSTITUYENTE "ORIGINARIO" Y
"DERIVADO"

Su caracterización general

1. — Si por "poder" entendemos una
competencia, capacidad o energía para cumplir un fin, y
por "constituyente" el poder que constituye o da
constitución al estado, alcanzamos con bastante
precisión el concepto global: poder constituyente es la
competencia, capacidad o energía para constituir
o dar constitución al estado, es decir, para
organizarlo, para establecer su estructura
jurídico-política.

El poder constituyente puede ser originario y
derivado. Es originario cuando se ejerce en la
etapa fundacional o de primigeneidad del estado, para
darle nacimiento y estructura. Es derivado cuando se
ejerce para reformar la constitución.

Esta dicotomía doctrinaria necesita algún
retoque, porque también cabe reputar poder
constituyente originario al que se ejerce en un estado ya
existente (o sea, después de su etapa fundacional o
primigenia) cuando se cambia y sustituye totalmente una
constitución anterior con innovaciones fundamentales en su
contenido. Queda la duda de si una "reforma total" que
no altera esa sustancialidad de los contenidos vertebrales es o
no una constitución nueva emanada de poder constituyente
originario. Diríamos que no, con lo que la cuestión
ha de atender más bien a la sustitución de los
contenidos básicos que al carácter de totalidad que
pueda tener la innovación respecto del texto nor-mativo
que se reemplaza.

Entendemos que el concepto de poder constituyente no
puede limitarse al que formalmente se ejercita para
dictar una constitución escrita; si todo estado tiene
constitución en sentido material (aunque acaso no la tenga
escrita), tal constitución material también es
producto de un poder constituyente.

No obstante, la teoría del poder constituyente es
casi tan reciente como las constituciones escritas. Ello
significa que se lo "vio" a través de su producto
más patente, que es la codificación
constitucional.

2. — El poder constituyente originario
tiene como titular al pueblo o la comunidad,
porque es la colectividad toda la que debe proveer a su
organización política y jurídica en el
momento de crearse el estado. La noción responde a la
búsqueda de la legitimidad en el uso del poder
constituyente originario.

El preámbulo de nuestra constitución de
1853-1860 acoge este principio definitorio cuando incluye la
fórmula de "nos los representantes del
pueblo…".

3. — Sin embargo, esa residencia o
titularidad del poder constituyente en el pueblo sólo debe
reconocerse "en potencia", o sea, en el sentido de que no hay
nadie (ni uno, ni pocos, ni muchos) predeterminado o
investido para ejercerlo; y no habiendo tampoco una forma
concreta predeterminada por Dios ni por la naturaleza para
constituir a cada estado, la decisión queda librada a la
totalidad o conjunto de hombres que componen la
comunidad.

El ejercicio "en acto" de ese poder constituyente se
radica "en razón de la eficacia" en quienes, dentro del
mismo pueblo, están en condiciones, en un momento dado, de
determinar con suficiente consenso social la estructura
fundacional del estado y de adoptar la decisión
fundamental de conjunto.

Se dice que el poder constituyente originario es, en
principio, ilimitado. Ello significa que no tiene
límites de derecho positivo, o dicho en otra
forma, que no hay ninguna instancia superior que lo condicione.
Ahora bien, la ilimitación no descarta: a) los
límites suprapositivos del valor justicia (o
derecho natural); b) los límites que pueden
derivar colateralmente del derecho internacional
público —por ej.: tratados—; c) el
condicionamiento de la realidad social con todos sus
ingredientes, que un método realista de elaboración
debe tomar en cuenta para organizar al estado.

El poder constituyente derivado, en cambio, es
limitado. Ello se advierte claramente en las
constituciones rígidas (cualquiera sea el tipo de
rigidez). En las flexibles, que se reforman mediante ley
ordinaria, tal procedimiento común viene a revestir
también carácter limitativo, en cuanto pese a la
flexibilidad la constitución sólo admite enmienda
por el procedimiento legislativo, y no por otro.

En cuanto al poder constituyente derivado, cuya
limitación siempre hemos destacado, hay que añadir
que un tipo de límite puede provenir asimismo de
tratados internacionales que con anterioridad a la
reforma constitucional se han incorporado al derecho interno. Y
ello aun cuando se hayan incorporado en un nivel
infraconstitucional, porque después de que un estado se
hace parte en un tratado no puede, ni siquiera mediante reforma
de su constitución, incluir en ésta ningún
contenido ni ninguna norma que sean incompatibles con el tratado,
o violatorias de él.

5. — El constitucionalismo
moderno o clásico, advenido en las
postrimerías del siglo XVIII con las revoluciones
americana y francesa, ha sentado juntamente con el concepto de
constitución formal, el del poder "constituyente" como
superior al poder "constituido" o poder del estado. Se
trata, también esta vez, de un poder constituyente
formal.

La distinción formal que se predica
conceptualmente entre poder constituyente y poder constituido no
niega que, en uso y ejercicio del poder constituido, los
titulares de éste accionan fuentes del derecho
constitucional que inciden en la constitución material y
que, por ende, consideramos como ejercicio material de poder
constituyente.

Este ejercicio no es inválido si la
constitución formal —en caso de existir— no
resulta violada en su supremacía.

El poder constituyente en el derecho
constitucional

argentino

6. — El poder constituyente originario
que dio nacimiento y organización a nuestro estado aparece
en una fecha cierta: 1853. Todo el proceso genético que
desde la emancipación del Virreynato del Río de la
Plata en 1810 prepara la formación territorial y
política de la República Argentina, alcanza
culminación en la constitución que establece el
Congreso Constituyente reunido en Santa Fe.

Ahora bien, pensamos que ese poder constituyente
originario fue un poder constituyente abierto. O sea,
que su ejercicio no quedó agotado en 1853, sino que
abarcó un ciclo que se cerró en 1860.
Decimos esto porque en 1860 se lleva a cabo lo que se llama la
"reforma de 1860", con el objeto de que Buenos Aires
ingrese a la federación. El Pacto de San José de
Flores da base a dicha reforma y a la incorporación de
Buenos Aires, que como provincia disidente no había
concurrido al acto constituyente de 1853.

El texto originario de la constitución de 1853
impedía su reforma hasta después de diez
años de jurada por los pueblos, no obstante lo cual se
hace una "reforma" antes de ese plazo —en 1860—. Si
esta "reforma" hubiera sido una enmienda en ejercicio de poder
constituyente derivado, habríamos de considerarla
inválida e inconstitucional, por haberse realizado
temporalmente dentro de un plazo prohibido por la
constitución. Sin embargo, pese a su apariencia formal de
reforma, la revisión del año 1860 integra a
nuestro juicio el ciclo del poder constituyente originario,
que quedó abierto en 1853.

Y abierto en cuanto elementos geográficos,
culturales, mesológicos, tradicionales, históricos,
etc., predeterminaban que la provincia de Buenos Aires
debía ser parte de nuestro estado federal, con lo que
hasta lograrse su ingreso no podría considerarse
clausurado el poder constituyente originario o fundacional de la
República Argentina. El propio Informe de la
comisión de Negocios Constitucionales que elaboró
el proyecto de constitución en el Congreso de Santa Fe lo
dejaba entrever al afirmar que "la comisión ha concebido
su proyecto para que ahora, y en cualquier tiempo, abrace y
comprenda los catorce estados argentinos".

Es correcto, por eso, mencionar a nuestra
constitución formal como "constitución de
1853-1860", y reconocerla como constitución
histórica o fundacional.

7. — Este poder constituyente originario
fue ejercido por el pueblo. Social e
históricamente, las condiciones determinantes de la
circunstancia temporal en que fue ejercido llevaron a que las
provincias históricamente preexistentes enviaran
representantes al Congreso de Santa Fe, en cumplimiento de pactos
también preexistentes —el último de los
cuales, inmediatamente anterior, fue el de San Nicolás de
1852—.

La fórmula del preámbulo remite a esta
interpretación, dando por cierto que el titular del poder
constituyente que sancionó la constitución de 1853
es el pueblo. Pero el pueblo "por voluntad y
elección de las provincias", con lo que a
través de las unidades políticas provinciales
se expresa en acto y eficazmente la decisión
comunitaria de organizar al estado.

El poder constituyente originario ejercido en 1853 fue
ilimitado (en sentido de derecho positivo), porque no
estuvo condicionado por ninguna instancia positiva superior o
más alta. Pero tuvo en cuenta: a) los
límites suprapositivos del valor justicia (o
derecho natural); b) los pactos preexistentes; c) la
realidad social de nuestro medio.

Incluir a los pactos preexistentes, tal como lo
veníamos haciendo y como lo mantenemos (sabiendo que el
propio preámbulo afirma que la constitución se
dicta "en cumplimiento" de ellos), significa dar razón de
que hay límites colaterales también en el
poder constituyente originario. Los pactos preexistentes tuvieron
ese carácter. No fueron una instancia superior o
más alta, pero condicionaron colateralmente al poder
constituyente originario.

II. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN
EN EL ART. 30

La duda sobre la rigidez

8. — De aquí en más, hemos
de ocuparnos del poder constituyente derivado, es decir,
del que se ejerce para reformar la constitución,
habilitado por ella misma.

El poder constituyente derivado encuentra su norma de
base en el art. 30 de la constitución.

Aunque después de la reforma constitucional
de 1994 el art. 30 subsiste en el texto de la
constitución sin modificación alguna, sabemos que
parte de la doctrina ha puesto en duda la rigidez de la
constitución (ver cap. II, nos 31 a 33).

Ello se debe a que: a) hay ahora cláusulas
constitucionales muy abiertas que requieren su
desarrollo y precisión a través de leyes,
las que según ciertas interpretaciones mostrarían
que el congreso comparte alguna porción o dosis de poder
constituyente, o que la recibió por "delegación" de
la convención reformadora de 1994; b) hay también
—aunque sin formar parte de la constitución—
instrumentos internacionales de derechos humanos con
jerarquía constitucional, que amplían el plexo
de derechos de la constitución, y ello —más
la posibilidad de que otros tratados también adquieran
nivel constitucional después de la reforma— deja a
muchos la impresión de que acá hay una fuente
(internacional) que puede asemejarse en algo al poder
constituyente.

Personalmente preferimos comprender que lo más
que cabe conceder a estas interpretaciones es que, parcialmente,
la rigidez de nuestra constitución se habría hecho
más débil o atenuada, pero sin dar paso a
la flexibilidad.

Como la única norma expresamente referida a la
reforma de la constitución sigue siendo el citado art.
30, más allá del espacio que queda a la
pluralidad de opiniones en torno de la rigidez, hemos ahora de
centrar el estudio del poder constituyente derivado en aquella
cláusula.

La rigidez clásica: los requisitos formales y
los contenidos pétreos

9. — El art. 30 consagra la
rigidez, tanto por el procedimiento de reforma
como por el órgano especial que habilita para
realizarla. Veamos.

a) Dado el tipo escrito y rígido de la
constitución formal, su revisión debe efectuarse
mediante un procedimiento especial, que es
distinto al de la legislación
ordinaria.

La rigidez de la constitución argentina se
acentúa porque el mecanismo de reforma no sólo
difiere del legislativo común, sino que además
está dirigido al establecimiento de una
convención especial para realizarla
(órgano diferente al legislativo ordinario). Se trata,
pues, de una rigidez "orgánica".

Lo que debemos decidir es si también la
constitución pone límites a la reforma en
cuanto a la materia o al contenido susceptible de
revisión. Ello se vincula con los contenidos
pétreos. Provisoriamente respondemos
afirmativamente (ver nos 10 y 11).

b) Con esta primera caracterización de requisitos
formales y materiales, obtenemos la afirmación de que el
poder constituyente derivado tiene límites de
derecho positivo: unos en cuanto a procedimiento, otros
en cuanto a la materia.

Los límites al poder constituyente derivado
están dirigidos: b") al congreso —en la
etapa de iniciativa o declaración de la necesidad de la
reforma—; b"") a la convención —en la
etapa de revisión—, b""") a ambos;
así el quórum de votos para declarar la necesidad
de la reforma limita al congreso; el temario de puntos que el
congreso declara necesitados de reforma limita a la
convención; los contenidos pétreos limitan tanto al
congreso como a la convención.

c) La existencia de límites conduce a sostener
que cuando una reforma se lleva a cabo sin respetarlos —sea
porque en el procedimiento no se atiene a las formas
preestablecidas, sea porque en cuanto a las materias viola los
contenidos pétreos— la enmienda constitucional es
inválida o inconstitucional.

d) Hoy también hemos de dejar establecido que los
tratados internacionales incorporados a nuestro derecho
interno, muchos de los cuales tienen jerarquía
constitucional, imponen un límite
he-terónomo, externo y colateral al poder
constituyente derivado, por manera que si al reformarse la
constitución se incorpora a ella algún contenido
violatorio de un tratado preexistente, ese contenido que es
producto de la reforma debe calificarse como
inconstitucional.

e) Conforme a nuestro derecho vigente a través
del derecho judicial, no hay control judicial de
constitucionalidad de la reforma, porque la jurisprudencia
de nuestra Corte tiene establecido que se trata de una
cuestión política no judiciable; tal fue
lo resuelto en el caso "Guerrero de Soria, Juana A. c/Bodegas y
Viñedos Pulenta Hnos.", fallado el 20 de setiembre de
1963.

10. — El art. 30 dice que la
constitución puede reformarse en el todo o en
cualquiera de sus partes. Una mera interpretación
gramatical nos llevaría a decir que "toda" la
constitución y "todas" sus normas son susceptibles de
reforma, y que nada le queda sustraído. Si así
fuera, ¿negaríamos los contenidos
pétreos?

Pero no es así. Que la constitución se
puede reformar en el "todo" o en "cualquiera de sus partes"
significa que "cuantitativamente" se la puede revisar en
forma integral y total. Pero "cualitativamente" no, porque hay
"algunos" contenidos o partes que, si bien pueden reformarse,
no pueden alterarse, suprimirse o destruirse. Precisamente,
son los contenidos pétreos.

11. — En nuestra constitución,
los contenidos pétreos no impiden su reforma, sino su
abolición. Ellos son: la forma de estado
democrático; la forma de estado federal; la
forma republicana de gobierno; la confesionalidad
del estado. Lo prohibido sería: reemplazar la
democracia por el totalitarismo; reemplazar el federalismo por el
unitarismo; sustituir la república por la
monarquía; suprimir la confesionalidad para imponer la
laicidad.

Este endurecimiento que petrifica a los mencionados
contenidos subsistirá mientras la estructura social de la
cual derivan conserve su misma fisonomía; en cuanto la
estructura social donde se soporta un contenido pétreo
cambie fundamentalmente, el respectivo contenido pétreo
dejará de serlo.

Por supuesto que nuestra interpretación reconoce
que los contenidos pétreos no están
explícita ni expresamente definidos como tales en la
constitución. Los valoramos como tales y los descubrimos
implícitos, en cuanto admitimos parcialmente una
tipología tradicional-historicista de la
constitución argentina. Al recoger del medio
geográfico, cultural, religioso, etc., ciertas pautas
históricamente legitimadas durante el proceso
genético de nuestra organización, el constituyente
petrificó en la constitución formal los contenidos
expuestos, tal como la estructura social subyacente les daba
cabida.

Ver cap. II, nº 7.

Las etapas de la reforma, y sus requisitos y
alcances

12. — Yendo al procedimiento
reformatorio, existen en la doctrina y en el derecho comparado
diversas etapas para su ejercicio. Fundamentalmente son tres: a)
la etapa de iniciativa o de declaración, en la
que se establece que es necesario proceder a la reforma y se la
impulsa; b) la etapa de revisión propiamente
dicha (o constitutiva), en la que la reforma se lleva a cabo; c)
la etapa ratificatoria (o de eficacia), en la que se
confiere eficacia a la reforma realizada, para que tenga vigencia
normológica.

Nuestra constitución sólo regula
dos etapas: la de iniciativa, y la de
revisión; no hay etapa ratificatoria.

A) 13. — La de iniciativa
está a cargo del congreso, al que el art. 30 le
encomienda declarar la necesidad de la reforma. No dice
la norma cómo debe trabajar el congreso, ni qué
forma debe revestir el acto declarativo; sólo fija un
quórum de votos.

a) Creemos extraer del derecho espontáneo
—o sea, de la praxis ejemplarizada— lo que la norma
escrita ha omitido expresamente. a") El congreso trabaja con cada
una de sus cámaras por separado; a"")
coincidiendo ambas, el congreso dicta una
ley.

El acto declarativo tiene, entonces, forma de
ley. ¿Está bien?

Creemos que no; en primer lugar, ese acto tiene esencia
o naturaleza política, y hasta
preconstituyente; no es un acto de contenido legislativo
y, por ende, no debe tomar la forma de la ley; en segundo lugar,
evitando la forma de ley, se deja bien en claro que el acto no es
susceptible de veto presidencial.

Pero si el derecho vigente por fuente material
espontánea nos refleja el procedimiento antes
señalado, nosotros decimos que, ante el silencio del art.
30, el congreso también podría optar por: a) hacer
la declaración con sus dos cámaras reunidas en
pleno (asamblea legislativa); b) no asignar a la
declaración la forma de la ley.

b) El derecho espontáneo establece (con
excepción de lo que se hizo en 1948) que al declarar la
necesidad de la reforma, el congreso debe puntualizar los
contenidos o artículos que considera necesitados de
revisión. La fijación del temario demarca
inexorablemente la materia sobre la cual pueden recaer las
enmiendas. La convención no queda obligada a
introducir reformas en los puntos señalados, pero
no puede efectuarlas fuera de ellos.

Si la declaración de reforma tuviera
carácter "total" (cuantitativamente, "toda" la
constitución y "todas" sus normas se propondrían a
la enmienda) parece difícil que el congreso pudiera
puntualizar el temario ya que éste abarcaría todo
el conjunto normativo de la constitución y quedaría
indeterminado. Sin embargo, estimamos que haría falta, lo
mismo, que el congreso proporcionara algún
lineamiento o marco de orientación y encuadre en
torno de los fines propuestos para la reforma, de sus
políticas globales, etc. Y ello con la mayor
precisión posible.

Para la novedad que en cuanto al temario fijado por el
congreso presenta la reforma de 1994, nos explayamos en
nos. 18 a 22.

c) El acto declarativo requiere por la norma escrita del
art. 30 un quórum especial. Es también el
derecho espontáneo el que señala la forma de
computarlo. El art. 30 exige dos tercios de votos de los
miembros del congreso. ¿Sobre qué total de
miembros se toma ese quórum: del total "completo" de
miembros, del total de miembros "en ejercicio", o del total de
miembros "presentes"?

Nos parece que del total de miembros en cada
cámara por separado (aun cuando las dos sesionaran
reunidas en asamblea); no sobre el total de los miembros en
ejercicio, ni sobre el total de los presentes. Ello porque
interpretando la constitución en la totalidad de sus
normas, advertimos que cuando quiere que un quórum se
compute sobre los miembros presentes, cuida añadir en la
norma respectiva el adjetivo "presentes" al sustantivo
"miembros". Y el art. 30 no contiene el calificativo
"presentes".

d) El congreso puede fijar plazo a la
convención. Es optativo, y a veces se ha establecido, y
otras veces no. El derecho espontáneo, entonces, habilita
usar una solución y la otra. El art. 30, con su silencio
sobre el punto, consiente cualquiera de las dos.

B) 14. — Hasta acá la etapa de
iniciativa. Viene luego la de revisión. Esta ya
no pertenece al congreso, ni siquiera con procedimiento agravado.
La constitución la remite a un órgano
ad-hoc o especial, que es la convención
reformadora. No tenemos reparo en llamarla convención
"constituyente", desde que ejerce poder "constituyente"
derivado.

a) El art. 30 tampoco dice cómo se compone tal
convención, ni de dónde surge. El derecho
espontáneo determina que el cuerpo electoral es
convocado para elegir convencionales constituyentes. El
congreso podría, sin embargo, arbitrar otro medio,
estableciendo directamente quiénes han de componer la
convención convocada a efectos de la reforma. Lo que no
puede es integrar la convención con sus propios
legisladores.

b) Si al declarar la necesidad de la reforma el congreso
estableciera un plazo para que la convención
sesionara, el vencimiento del mismo provocaría
automáticamente la disolución de la
convención, que perdería su habilitación
para continuar trabajando o para prorrogar sus sesiones. Si, al
contrario, el congreso se abstiene de fijar aquel plazo al
declarar la necesidad de la reforma, la convención no
está sujeta a lapso alguno, y nadie puede
limitárselo después.

El plazo significa, asimismo, que las reformas
efectuadas después de vencido, son
inválidas o
inconstitucionales.

El plazo registra antecedentes en nuestro derecho
constitucional. La convención de 1898 —por
ej.— tuvo plazo de treinta días a partir de su
instalación conforme a la ley 3507 de 1897, que la
convocó. La convención de 1860 y la de 1949
recibieron asimismo plazos por las respectivas leyes del
congreso. También la que convocó la ley 14.404, que
no llegó a reunirse. La de 1957 lo tuvo fijado por el
decreto de convocatoria. La de 1994, por la ley
24.309.

c) La convención tiene límites:
c") en primer lugar, los contenidos pétreos; c"")
en segundo lugar, el temario fijado por el congreso al
declarar la necesidad de la reforma; no está obligada a
introducir reformas, pero sólo puede llevarlas a cabo
dentro del temario señalado; c""") en tercer lugar, el
plazo, si es que el congreso se lo ha fijado.

Ha de tenerse presente que también hay un
límite heterónomo proveniente de los
tratados internacionales preexistentes incorporados al
derecho argentino.

Parte de la doctrina admite, con buen criterio, que las
convenciones refor-madoras tienen poderes "implícitos",
sobre todo en materia financiera (para sancionar su presupuesto,
remunerar a sus integrantes, etc.).

C) 15. — Como nuestra
constitución no añade la etapa de
ratificación de la reforma constitucional, carece
de sentido la práctica de que órganos distintos a
la propia convención constituyente dicten normas
promulgando o poniendo en vigor la enmienda. Ningún
órgano de poder constituido inviste competencia para
ello.

La reforma de 1994 entró en vigor (a partir de su
publicación) con la sola sanción de su texto por la
convención.

Algunos efectos de la reforma

16. — La reforma constitucional, pese a
situarse en el marco del poder "constituyente" (derivado), no
puede a nuestro juicio surtir algunos efectos. Así, a
título enunciativo de mero ejemplo, no puede: a)
modificar por sí los períodos de duración de
funciones del presidente, vicepresidente, diputados y senadores
federales que fueron designados conforme a normas
constitucionales anteriores; b) privar de derechos adquiridos
bajo la vigencia de la constitución anterior a la reforma;
c) investir de poder constituyente provincial a órganos
provinciales distintos de los que la constitución
provincial prevé para su enmienda, o variar el
procedimiento determinado por dicha
constitución.

Tampoco puede incorporar contenidos violatorios de
tratados internacionales preexistentes incorporados al
derecho argentino.

17. — La doctrina —especialmente
comparada— se hace cargo de una cuestión sumamente
interesante, de escasa aplicación en nuestro derecho
constitucional: una reforma constitucional (o también una
constitución totalmente nueva) ¿deroga
"per se" toda norma infraconstitucional anterior opuesta?; o,
más bien, sin derogarla, ¿la vuelve
inconstitucional? Sea que se responda una cosa u otra,
lo cierto es que normas infraconstitucionales anteriores que
resultan incompatibles con las normas constitucionales surgidas
de la reforma, no pueden tener aplicación válida
después que la reforma constitucional entra en vigor. Si
esa aplicación se discute judicialmente, hay materia para
que el tribunal competente haga jugar una de ambas soluciones: a)
o que las normas infraconstitucionales anteriores han quedado
derogadas por la reforma ulterior con la que no se
compadecen (fin de la vigencia normológica); b) o que a
partir de la reforma se han tornado inconstitucionales
por incompatibilidad sobre-viniente con ella.

La fijación del temario que el congreso deriva
a la convención para su reforma, y el caso de la reforma
de 1994

18. — Con base en los pactos que el
justicialismo y el radicalismo convinieron en noviembre y
diciembre de 1993 para encauzar la reforma de la
constitución, la ley declarativa de su necesidad nº
24.309 presentó una novedad sorprendente, cual fue el
llamado núcleo de coincidencias
básicas.

El conjunto de trece temas o puntos allí reunidos
tuvo carácter indivisible y
hermético. Conforme al art. 2º, la ley
24.309 estipuló que "la finalidad, el sentido y el alcance
de la reforma… se expresa en el contenido del
núcleo de coincidencias
básicas…".

Por un lado, se prohibió introducir reformas en
los 35 primeros artículos de la constitución. Por
otro, el art. 5º de la ley 24.309 dispuso que el
núcleo de trece puntos debía votarse sin
división posible y en bloque, todo por "sí" o por
"no". Por eso se lo denominó la cláusula
"cerrojo".

19. — Personalmente, nunca
habíamos imaginado antes una hipótesis como la que
nos puso por delante la ley 24.309 y, sin pretender legitimarla
"in totum", tratamos de repensar los esquemas tradicionales, en
los que en seguida insertamos nuevos criterios.

Nuestra opinión frente a la ley
24.309

20. — Lo fundamental que le incorporamos
como añadidura se puede reconducir a dos cuestiones: a) el
congreso tiene competencia, cuando declara necesaria la
reforma, para fijar la finalidad o el objetivo que tiene
en cuenta en cada tema que deriva a revisión por parte de
la convención, y la pauta respectiva es
vinculante (u obligatoria) para la convención,
que no queda habilitada para realizar la reforma en
contradicción con aquella finalidad señalada por el
congreso; b) el congreso también tiene
competencia para prescribir, con igual efecto
vinculante hacia la convención, que considera
necesaria la reforma de tal o cual contenido de la
constitución "a condición" de que
también se reforme otro contenido —que
también señala—, todo ello para lograr un
equilibrio relacional entre un tema y otro, conforme a
la finalidad que adscribe a las enmiendas así
correlacionadas.

Los ejemplos que ante la inminencia de la reforma
propusimos eran dos: a) en cuanto a establecer el "para
qué" finalista de una determinada enmienda, el congreso
podía prescribir que consideraba necesario reformar la
norma prohibitiva de la reelección presidencial inmediata,
añadiendo que era así para permitir una sola
reelección, con lo que la convención no
podría habilitarla para autorizar dos o más, ni
tampoco indefinidamente; b) en cuanto a vincular la necesidad de
una enmienda con otra y condicionar la validez de la reforma a
que se respetara esa relación con miras a una finalidad
determinada, el congreso podía —por ejemplo—
derivar a la convención la reforma de la norma prohibitiva
de la reelección inmediata para autorizar una sola
reelección inmediata, "a condición" de que, como
equilibrio, también se atenuaran o moderaran las
atribuciones presidenciales.

Hasta acá llegaba el consentimiento de nuestra
interpretación. Más allá, no.

21. — Al "aggiornar" ahora el inventario
de la comprensión interpretativa podemos decir que en la
medida en que juzgamos viable que el congreso adicione al temario
los fines u objetivos de la reforma con efecto
vinculante para la convención, simultánea
y recíprocamente decimos que el congreso también
tiene un límite en su competencia para declarar
la necesidad de la reforma: tal límite consiste, en el
caso, en que el congreso no puede transferirle a la
convención textos ya articulados para que los
incorpore tal cual le son deferidos, o para que los
rechace.

Además, en la correlación de enmiendas
pensamos que su ensamble condicionado tampoco tolera que
el congreso lo imponga mediante textos ya redactados que, de
nuevo en este caso como en el anterior, sólo le dejan
margen a la convención para decir "sí" o
"no".

22. — Queda la impresión
—por eso— de que al englobar de modo indiso-ciable e
inseparable trece puntos (muy extensos algunos, y varios con
redacción preformulada en la ley 24.309) que la
convención debía aceptar íntegramente o
rechazar también en conjunto, se le estaba en realidad
limitando su competencia reformadora a una simple
ratificación en caso de
aprobación.

Si el art. 30 de la constitución dispone que la
reforma "no se efectuará sino por una
convención convocada al efecto", parece que
"efectuar" la reforma no equivale a tener que aceptar —o
rechazar— una densa enmienda ya preelaborada por el
congreso y totalmente cerrada en su largo contenido,
imposibilitado de todo desglose entre sus partes.

Es cierto, por otra parte, que fuera de la
cláusula "cerrojo" se derivó a la convención
el tratamiento libre y separado de otros dieciséis temas
pero, de todas maneras, la severidad del lineamiento trazado a la
convención quedó reflejado en el art. 6º de la
ley 24.309, que dispuso la nulidad absoluta de todas las
modificaciones, derogaciones y agregados que realizara la
convención con apartamiento de la competencia que le
establecía el congreso.

De todas maneras, la convención constituyente
esquivó el duro límite que la ley declarativa de la
necesidad de reforma le impuso. Lo hizo incluyendo en el
reglamento interno por ella votado una norma equivalente a la que
en la ley 24.309 establecía la cláusula
"cerrojo".

De esta forma se dio la imagen de que era la propia
convención la que adoptaba tal decisión, y que su
cumplimiento provenía de su voluntad y no de la del
congreso.

Las principales reformas: casos de 1949, 1957, 1972 y
1994

23. — Excluida la reforma de 1860 (que
para nosotros es ejercicio de poder constituyente originario), se
han realizado reformas a la constitución en 1866, 1898,
1949, 1957, 1972 y 1994.

En materia de poder constituyente, la
constitución material contiene una mutación
incompatible con la formal. Tal mutación proviene de
violaciones consumadas respecto del art. 30 en el ejercicio del
poder constituyente derivado y del poder constituyente derivado
de las provincias, a veces en épocas de iure y otras en
épocas de facto. Consiste en dar habilitación
fáctica a enmiendas efectuadas al margen del procedimiento
reformista de la constitución formal, y en dejar sin
control judicial de constitucionalidad el resultado eventualmente
defectuoso.

De estas reformas, la de 1994 queda incorporada al
presente libro.

La de 1949, que estuvo en vigor hasta su
supresión por proclama de la Revolución Libertadora
en 1956 fue objeto, desde gestada con la ley declarativa de la
necesidad de reforma, de múltiples objeciones de
inconstitucionalidad.

La de 1957 se llevó a cabo sobre el
texto de la constitución histórica de 1853-1860.
Fue realizada por una convención surgida de
elección popular, pero tuvo un vicio de origen cuando, por
ser una época de facto, la declaración de la
necesidad de reforma no pudo ser efectuada por el congreso de
acuerdo con el art. 30, y lo fue por el poder ejecutivo de facto.
La convención se desintegró antes de concluir su
trabajo, y de ella quedó el art. 14 bis, que no
alcanzó a ser renumerado y subsiste entre los anteriores
artículos 14 y 15 con aquella denominación
(también se lo ha llamado art. 14 nuevo).

La reforma de 1972 fue transitoria, y
rigió hasta el golpe de estado del 24 de marzo de 1976. Su
vicio deriva de haber sido realizada totalmente por el poder de
facto, que dictó el denominado "Estatuto Fundamental" con
el contenido del texto modificado.

III. EL PODER CONSTITUYENTE DE LAS
PROVINCIAS

Su encuadre

24. — Dada la forma federal de nuestro
estado, las provincias que lo integran como partes o
miembros son también estados, y disponen de poder
constituyente para organizarse.

Que las provincias tienen capacidad para dictar sus
respectivas constituciones es innegable. Lo establece el art.
5º de la constitución como obligación: "cada
provincia dictará para sí una
constitución…".

Lo que queda en discusión es otra cosa: si cabe
reconocer calidad de poder "constituyente" al que en sede
provincial establece una constitución local. Nosotros
acabamos de afirmarlo, y pensamos que no hay inconveniente en
ello, pese a las características especiales de tal poder
constituyente.

El poder constituyente originario de las
provincias que se ejercita cuando dictan su primera
constitución, tiene determinados límites
positivos.

En esta característica de limitación en el
poder constituyente originario de las provincias no estamos ante
límites heterónomos o colaterales o externos,
porque no provienen de costado, sino de una instancia superior o
más alta, que es la constitución federal. En otros
términos, el límite no viene de afuera, sino de
adentro, del propio ordenamiento estatal federativo en el que
están instaladas las provincias, porque la
limitación responde a la supremacía federal y a la
relación de subordinación, que impone coherencia y
compatibilidad entre el ordenamiento de los estados miembros y el
del estado federal.

Aquella limitación y esta subordinación,
que no llegan a destruir la naturaleza constituyente del
poder en cuestión, sirven en cambio para afirmar que el
poder "constituido" de las provincias no tiene cualidad de
soberanía, sino de autonomía.

El poder constituyente de las provincias recibe sus
límites de la constitución federal. Las
constituciones provinciales deben adecuarse: a) al
sistema representativo republicano; b) a los principios,
declaraciones y garantías de la constitución
federal; y c) deben asegurar; c") el régimen
municipal, ahora con la explícita obligación de
cubrir la autonomía de los municipios en el orden
institucional, político, administrativo, económico
y financiero, a tenor del art. 123; c"") la administración
de justicia; c""") la educación primaria. No
deben invadir el área de competencias
federales.

En el texto de 1853, hasta la reforma de 1860, el poder
constituyente provincial quedaba sometido a un control de
constitucionalidad político, a cargo del
congreso federal.

Suprimido tal mecanismo de control político, las
constituciones provinciales sólo son susceptibles de
control judicial de constitucionalidad, conforme al
mecanismo de funcionamiento del mismo, con base en los arts. 31 y
116 de la constitución.

25. — Estamos ciertos que el estado
federal no puede, ni siquiera a través de una
convención reformadora de la constitución federal,
alterar lo que las constituciones provinciales disponen para su
propia reforma.

El novísimo ciclo constituyente provincial a
partir de 1985

26. — A partir de 1985 hemos
asistido a un ciclo constituyente provincial muy curioso, porque
sin reformarse la constitución federal muchas provincias
dictaron antes de 1994 constituciones nuevas, o reformaron
sustancialmente las que tenían. La curiosidad consiste,
precisamente, en que este ciclo constituyente no tuvo su origen
en la necesidad de adecuar a una previa reforma de la
constitución federal las constituciones provinciales, ya
que hasta 1994 no hubo tal reforma de la constitución
federal. Se trata de un fenómeno inédito en nuestro
proceso federal, porque la iniciativa innovadora surgió en
y de las propias provincias.

Después de la reforma a la constitución
federal, otras provincias realizaron las suyas. Así,
Chubut, Buenos Aires, La Pampa, Chaco y Santa Cruz.

IV. EL CASO Y LA SITUACIÓN
DE

LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

La reforma de 1994

27. — Sabemos que con la reforma de 1994
la ciudad de Buenos Aires ha adquirido un status
especial que la hace sujeto de la relación federal
sin ser una provincia ni revestir su categoría
política (ver cap. VIII, acápite V).

La norma de base que se ha incorporado a la
constitución es el art. 129, que integra el título
segundo dedicado a "Gobiernos de Provincia". En dicha norma se
consigna, para lo que acá interesa, que el congreso debe
convocar a los habitantes de la ciudad para que, mediante
representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto
Organizativo de sus instituciones.

Hay que advertir que no se habla de
"constitución", ni de "convención" constituyente.
El vocabulario que desde la reforma se viene utilizando designa a
ese cuerpo como "Estatuyente", porque tiene a su cargo dictar al
Estatuto.

28. — Del contexto en que se inserta la
autonomía de la ciudad de Buenos Aires mientras mantenga
su condición de capital federal surge claramente
que la competencia para dictar su Estatuto Orga-nizativo es
más reducida y cuenta con más límites que el
poder constituyente de las provincias.

En efecto, consideramos suficientemente claro
que:

a) la Estatuyente debe, analógicamente, tomar en
cuenta el techo federal de los arts. 5º, 31 y 75
inc. 22 de la constitución; pero, además, y
también,

b) la ley del congreso que el mismo art. 129
contempla para garantizar los intereses del estado
federal mientras la ciudad sea capital federal; se
dictó ya vencido el plazo estipulado en la
disposición transitoria décimoquinta, y lleva el
nº 24.588.

29. — No aparece, en cambio, ninguna
limitación que pueda derivar de la ley del congreso
convocando a elecciones para integrar la Estatuyente y para
designar jefe y vicejefe de gobierno. Dicha ley, nº 24.620,
del 28 de diciembre de 1995, estableció una serie de
pautas que nada tienen que ver con la ley de garantía ni
con los intereses del estado federal (nº 24.588, del 27 de
noviembre de 1995). Por ende, las limitaciones excesivas que
innecesariamente fijó la ley 24.620 invadieron
competencias que por el art. 129 de la constitución
están discernidas a la Estatuyente de la ciudad de Buenos
Aires.

Apéndice al capítulo
VI

LEY 24.309

DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE
REFORMA

DE LA CONSTITUCION

Sanción: 29/12/1993
         Prom.:
29/12/1993 B.O.: 31/12/1993

El Senado y Cámara de Diputados de la
Nación Argentina reunidos en congreso, etc., sancionan con
fuerza de ley.

Art. 1º. — Declárase
necesaria la reforma parcial de la Constitución Nacional
de 1853 con las reformas de 1860, 1866, 1898 y 1957.

Art. 2º. — La
Convención Constituyente podrá:

a) Modificar los siguientes artículos: 45, 46,
48, 55, 67 (inciso 27), 68, 69, 70, 71, 72, 76, 77, 78, 80, 81,
82, 83, 84, 85, 86 (incisos 1, 3, 5, 10, 13, 20), 87 y
99.

b) Reformar el Capítulo IV, Sección II,
Parte Segunda de la Constitución Nacional.

c) Incorporar dos nuevos incisos al artículo 67,
un nuevo inciso al artículo 86, un nuevo artículo
en un nuevo capítulo de la Sección IV de la Parte
Segunda de la Constitución Nacional y un nuevo
artículo en el Capítulo I de la Sección III
de la Parte Segunda de la Constitución
Nacional.

d) Sancionar las cláusulas transitorias que
fueren necesarias.

La finalidad, el sentido y el alcance de la reforma que
habilita este artículo 2º se expresa en el contenido
del Núcleo de Coincidencias Básicas que a
continuación se detalla:

Núcleo de coincidencias
básicas

A. Atenuación del sistema
presidencialista.

Se promueve la creación de un jefe de Gabinete de
Ministros, nombrado y removido por el Presidente de la
Nación, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, que podrá también
removerlo mediante un voto de censura.

a) Sus atribuciones serán:

1. Tener a su cargo la administración general del
país.

2. Efectuar los nombramientos de los empleados de la
administración, excepto los que correspondan al
Presidente.

3. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue
el Presidente de la Nación, resolviendo en acuerdo de
gabinete ciertas materias si así lo indicara el Poder
Ejecutivo o por su propia decisión cuando, por su
importancia, lo estime necesario.

4. Coordinar, preparar y convocar las reuniones del
gabinete de ministros, presidiéndolas en caso de ausencia
del Presidente.

5. En acuerdo de gabinete de ministros, decidir el
envío al Congreso Nacional del proyecto de ley de
ministerios y del presupuesto nacional, previa aprobación
del Poder Ejecutivo.

6. Hacer recaudar las rentas de la Nación y
ejecutar la ley de presupuesto nacional.

7. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios
para ejercer las facultades que le atribuye este artículo
y aquellas que le delegue el Presidente de la
Nación.

8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes,
los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones
ordinarias del Congreso a la convocatoria a sesiones
extraordinarias y los mensajes del Presidente que promuevan la
iniciativa legislativa.

9. Concurrir en forma mensual al Congreso Nacional,
alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar
sobre la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 63.

10. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar
en sus debates, pero no votar.

11. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del
Congreso, presentar junto con los restantes ministros una memoria
detallada del estado de la Nación, en lo relativo a los
negocios de los respectivos departamentos.

12. Producir los informes y explicaciones verbales o
escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder
Ejecutivo.

13. Cumplir las obligaciones que le impone la
disposición relativa a los decretos de necesidad y
urgencia.

b) El jefe de gabinete puede ser interpelado, a los
efectos de tratamiento de una moción de censura, por el
voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada una de las Cámaras.

c) La ley fijará el número y la
competencia de los ministros.

* A los efectos de introducir las modificaciones
propuestas se aconseja habilitar la reforma del Capítulo
IV, Sección II, Parte Segunda de la Constitución
Nacional, que pasará a denominarse "Del jefe de gabinete y
demás ministros del Poder Ejecutivo".

* Con el fin de adecuar las atribuciones del Poder
Ejecutivo a las modificaciones señaladas, se aconseja
también la reforma de los incisos pertinentes del
artículo 86 de la Constitución Nacional, del modo
que sigue:

Inciso 1: Es el jefe supremo de la Nación, jefe
del gobierno, y responsable político de la
administración general del país.

Inciso 10: …por sí solo nombra y remueve
al jefe de gabinete y a los demás ministros del
despacho… (el resto del inciso sin
modificaciones).

Inciso 13: Supervisa el ejercicio de la facultad del
jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación
de las rentas de la Nación y de su inversión con
arreglo a la ley o presupuestos de gastos nacionales.

Inciso 20: Puede pedir al jefe de gabinete de ministros
y a los jefes de todos los ramos y departamentos de la
administración, y por su conducto a los demás
empleados, los informes que crea convenientes, y ellos son
obligados a darlos.

B. Reducción del mandato de Presidente y
Vicepresidente de la Nación a cuatro años con
reelección inmediata por un solo período,
considerando el actual mandato presidencial como un primer
período.

* Para lograr estos objetivos se aconseja la reforma del
actual artículo 77 de la Constitución
Nacional.

C. Coincidentemente con el principio de libertad de
cultos se eliminará el requisito confesional para ser
Presidente de la Nación.

Se propone modificar el artículo 76 de la
Constitución Nacional en el párrafo pertinente, y
el artículo 80 en cuanto a los términos del
juramento.

D. Elección directa de tres senadores, dos
por la mayoría y uno por la primera minoría, por
cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires, y la
reducción de los mandatos de quienes resulten
electos.

a) Inmediata vigencia de la reforma, a partir de 1995,
mediante la incorpo-ración del tercer senador por
provincia, garantizando la representación por la primera
minoría.

* Para llevar a cabo lo arriba enunciado se aconseja la
reforma de los artículos 46 y 48 de la Constitución
Nacional.

b) Una cláusula transitoria atenderá las
necesidades resultantes de:

1. El respeto de los mandatos existentes.

2. La decisión de integrar la
representación con el tercer senador a partir de 1995. A
tal fin, los órganos previstos en el artículo 46 de
la Constitución Nacional en su texto de 1853
elegirán un tercer senador, cuidando que las
designaciones, consideradas en su totalidad, otorguen
representación a la primera minoría de la
Legislatura o cuerpo electoral, según sea el
caso.

E. Elección directa por doble vuelta del
Presidente y Vicepresidente de la Nación.

El Presidente y el Vicepresidente de la Nación
serán elegidos directamente por el pueblo en doble vuelta,
según lo establece esta Constitución. A este fin el
territorio nacional conformará un distrito
único.

La elección se efectuará dentro de los dos
meses anteriores a la conclusión del mandato del
Presidente en ejercicio.

La segunda vuelta electoral se realizará entre
las dos fórmulas de candidatos más votadas, dentro
de los treinta días.

Sin embargo, cuando la fórmula que resulte
ganadora en la primera vuelta hubiere obtenido más del
cuarenta y cinco por ciento de los votos afirmativos
válidamente emitidos, sus integrantes serán
proclamados como Presidente y Vicepresidente de la Nación.
También lo serán si hubiera obtenido el cuarenta
por ciento por lo menos de los votos afirmativos
válidamente emitidos y, además, existiere una
diferencia mayor a diez puntos porcentuales, respecto del total
de los votos afirmativos válidamente emitidos, sobre la
fórmula que le sigue en número de votos.

* A tales efectos se aconseja la reforma de los
artículos 81 a 85 de la Constitución
Nacional.

F. La elección directa del intendente y la
reforma de la ciudad de Buenos Aires.

a) El pueblo de la ciudad de Buenos Aires elegirá
directamente su jefe de gobierno.

b) La ciudad de Buenos Aires será dotada de un
status constitucional especial, que le reconozca autonomía
y facultades propias de legislación y
jurisdicción.

c) Una regla especial garantizará los intereses
del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea
capital de la Nación.

* Para llevar a cabo estas modificaciones se aconseja la
reforma al artículo 67, inciso 27, y al artículo
86, inciso 3º de la Constitución Nacional.

d) Disposición transitoria. Hasta tanto se
constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de
autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso
ejercerá sobre la capital de la República las
facultades establecidas en el inciso 27, del artículo
67.

G. Regulación de la facultad presidencial de
dictar reglamentos de necesidad y urgencia y procedimientos para
agilización del trámite de discusión y
sanción de las leyes.

a) Decretos de necesidad y urgencia.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún
caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos
políticos.

Cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta
Constitución, el ejercicio de atribuciones propias del
Congreso por razones de necesidad y urgencia será decidido
en acuerdo general de ministros, con el refrendo del jefe de
gabinete y los restantes ministros.

El jefe de gabinete, personalmente y dentro de los diez
(10) días de su sanción, someterá la medida
a consideración de una comisión bicameral
permanente, cuya composición deberá respetar las
proporciones de las minorías.

* Por agregado del inciso 23 al artículo 86 de la
Constitución Nacional.

b) Legislación delegada.

Se prohíbe la delegación legislativa en el
Poder Ejecutivo salvo en materias determinadas de
administración o de emergencia pública y con plazos
fijados para su ejercicio.

Es necesario el refrendo del jefe de gabinete para el
dictado de decretos por el Poder Ejecutivo que ejerzan facultades
delegadas por el Congreso Nacional. Esos decretos se hallan
sujetos al control de la comisión bicameral permanente
mencionada en el apartado anterior.

La legislación delegada preexistente que no
contenga plazo establecido para su ejercicio, caducará
automáticamente a los cinco (5) años de la vigencia
de esta disposición, excepto aquella que el Congreso
Nacional ratifique expresamente por una nueva ley.

La caducidad resultante del transcurso de los plazos
previstos en los párrafos anteriores no importará
revisión de las relaciones jurídicas nacidas en el
amparo de las normas dictadas en consecuencia de la
delegación legislativa.

* Se propone un nuevo inciso agregado al artículo
67 de la Constitución Nacional.

c) Reducción a tres las intervenciones posibles
de las Cámaras.

Ningún proyecto de ley desechado totalmente por
una de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones
de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar
totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego
hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara
revisora. Si el proyecto fuese objeto de adiciones o correcciones
por la Cámara revisora, deberá indi-carse el
resultado de la votación a efectos de especificar si tales
adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría
simple o por las dos terceras partes de sus miembros. La
Cámara de origen podrá por simple mayoría
aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas
o mediante insistencia de la redacción originaria, excepto
que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora
con la indicada mayoría de las dos terceras partes. En
este último caso el proyecto pasará al Poder
Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la cámara
revisora, requiriendo la Cámara de origen para insistir en
su redacción originaria del voto de las dos terceras
partes de sus miembros. La Cámara de origen no
podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las
realizadas por la Cámara revisora.

* Se postula la reforma del artículo 71 de la
Constitución Nacional.

d) Proyectos desechados parcialmente.

Los proyectos desechados parcialmente no podrán
ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no
observadas sólo podrán ser promulgadas si
constituyen porciones escindibles del texto primitivo, y su
aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

En este caso, será de aplicación el
procedimiento previsto respecto de los decretos de necesidad y
urgencia.

* Se postula la reforma del artículo 70 de la
Constitución Nacional.

e) Extensión de sesiones ordinarias del
Congreso.

Las sesiones ordinarias del Congreso se
extenderán entre el 1º de marzo y el 30 de noviembre
de cada año.

* Se propone la reforma del artículo 55 de la
Constitución Nacional.

f) Procedimientos de aprobación de leyes en
general en plenario y en particular en comisiones; y la
compatibilización de las posiciones de las Cámaras
por comisiones de enlace bicameral. Exclusión de la
sanción ficta de proyectos legislativos.

De común acuerdo se ha resuelto excluir reformas
tendientes a introducir la sanción tácita, tanto en
proyectos de leyes de necesidad y urgente tratamiento, como en
casos de proyectos aprobados por una de las
Cámaras.

* Se propone habilitar el artículo 69 de la
Constitución Nacional a los efectos de introducir reformas
con el sentido y reservas indicadas, cuya redacción
quedará librada a la Convención
Constituyente.

H. Consejo de la Magistratura.

Un Consejo de la Magistratura, regulado por una ley
especial, tendrá a su cargo la selección de
magistrados y la administración del Poder
Judicial.

El Consejo será integrado periódicamente,
de modo que procure el equilibrio entre la representación
de los órganos políticos resultantes de la
elección popular, de los jueces de todas las instancias, y
de los abogados. Será integrado, asimismo, por otras
personalidades del ámbito académico y
científico, en el número y la forma que indique la
ley.

Serán sus atribuciones:

1. Seleccionar mediante concursos públicos los
postulantes a las magistraturas inferiores.

2. Emitir propuestas (en dupla o terna) vinculantes para
el nombramiento de los magistrados de los tribunales
inferiores.

3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto
que la ley asigne a la administración de
justicia.

4. Ejercer facultades disciplinarias.

5. Decidir la apertura del procedimiento de
remoción de magistrados.

6. Dictar los reglamentos relacionados con la
organización judicial y todos aquellos que sean necesarios
para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz
prestación del servicio de justicia.

* Todo ello por incorporación de un
artículo nuevo y por reforma al artículo 99 de la
Constitución Nacional.

I. Designación de los magistrados
federales.

1. Los jueces de la Corte Suprema serán
designadas por el Presidente de la Nación con acuerdo del
Senado por mayoría absoluta del total de sus miembros o
por dos tercios de los miembros presentes, en sesión
pública convocada al efecto.

2. Los demás jueces serán designados por
el Presidente de la Nación por una propuesta vinculante
(en dupla o terna) del Consejo de la Magistratura, con acuerdo
del Senado en sesión pública en la que se
tendrá en cuenta la idoneidad de los
candidatos.

La designación de los magistrados de la ciudad de
Buenos Aires se regirá por las mismas reglas, hasta tanto
las normas organizativas pertinentes establezcan el sistema
aplicable.

* Por reforma al artículo 86, inciso 5º de
la Constitución Nacional. Las alternativas que se expresan
en el texto quedan sujetas a la decisión de la
Convención Constituyente.

J. Remoción de magistrados
federales.

1. Los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación serán removidos únicamente por juicio
político, por mal desempeño o por delito en el
ejercicio de sus funciones, o por crímenes
comunes.

2. Los demás jueces serán removidos, por
las mismas causales, por un Jurado de Enjuiciamiento integrado
por legisladores, magistrados, abogados y personalidades
independientes, designados de la forma que establezca la
ley.

La remoción de los magistrados de la ciudad de
Buenos Aires se regirá por las mismas reglas, hasta tanto
las normas organizativas pertinentes establezcan el sistema
aplicable.

* Por reforma al artículo 45 de la
Constitución Nacional.

K. Control de la administración
pública.

El control externo del sector público nacional,
en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y
operativos, es una atribución propia del Poder
Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo
sobre el desempeño y situación general de la
administración pública está sustentado en
los dictámenes de la Auditoría General de la
Nación.

Este organismo, con autonomía funcional y
dependencia técnica del Congreso de la Nación, se
integra del modo que establezca la ley que reglamente su
creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada
por mayoría absoluta de los miembros de cada
Cámara; la Presidencia del organismo estará
reservada a una persona propuesta por el principal partido de la
oposición legislativa.

Tendrá a su cargo el control de legalidad,
gestión y auditoría de toda la actividad de la
administración pública centralizada y
descentralizada, cualquiera fuere su modalidad de
organización. Intervendrá en el trámite de
aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos.

* Se propone la incorporación a través de
un artículo nuevo, en la Segunda Parte, Sección IV,
en un nuevo capítulo.

L. Establecimiento de mayorías especiales
para la sanción de leyes que modifiquen el régimen
electoral y de partidos políticos.

Los proyectos de leyes que modifiquen el régimen
electoral y de partidos políticos actualmente vigentes
deberán ser aprobados por mayoría absoluta del
total de los miembros de cada una de las
Cámaras.

* Por agregado al artículo 68 de la
Constitución Nacional.

LL. Intervención federal.

La intervención federal es facultad del Congreso
de la Nación. En caso de receso, puede decretarla el Poder
Ejecutivo Nacional, y simultáneamente, convocará al
Congreso para su tratamiento.

* Por inciso agregado al artículo 67 de la
Constitución Nacional.

Art. 3º. — Se habilitan
también para su debate y resolución en la
Convención Constituyente los puntos que se explicitan y
los artículos que se discriminan a
continuación:

A tal efecto la Convención Constituyente
podrá:

a) Modificar los artículos 63, 67, 106, 107 y
108.

b) Incorporar un nuevo capítulo a la Primera
Parte de la Constitución Nacional con cuatro
artículos y un nuevo capítulo a la Segunda Partes
de la Constitución Nacional, con cuatro artículos y
un nuevo inciso al artículo 86 de la Constitución
Nacional.

c) Sancionar las disposiciones transitorias
necesarias.

En todos los casos esa habilitación está
referida a los siguientes:

Temas que son habilitados por el Congreso
Nacional para su debate

por la Convención
Constituyente

A. Fortalecimiento del régimen
federal.

Distribución de competencias entre la
nación y las provincias respecto de la prestación
de servicios y en materia de gastos y recursos. Régimen de
coparticipación.

b) Creación de regiones para el desarrollo
económico social.

c) Jurisdicción provincial en los
establecimientos de utilidades nacionales.

d) Posibilidad de realizar por las provincias gestiones
internacionales en tanto no afecten las facultades que al
respecto corresponden al Gobierno Federal, no sean incompatibles
con la política exterior que éste conduce y no
importen la celebración de tratados de aquel
carácter.

* Por incisos agregados y por reformas a incisos del
artículo 67 y a los artículos 107 y 108 de la
Constitución Nacional.

B. Autonomía municipal.

* Por reforma al artículo 106 de la
Constitución Nacional.

C. Posibilidad de incorporación de la
iniciativa y de la consulta popular como mecanismos de democracia
semidirecta.

* Por habilitación de un artículo nuevo a
incorporar en un capítulo segundo de la Primera Parte de
la Constitución Nacional.

D. Posibilidad de establecer el acuerdo del Senado
para la designación de ciertos funcionarios de organismos
de control y del Banco Central, excluida la Auditoría
General de la Nación.

* Por nuevo inciso al artículo 86 de la
Constitución Nacional.

E. Actualización de las atribuciones del
Congreso y del Poder Ejecutivo Nacional previstas en los
artículos 67 y 86, respectivamente, de la
Constitución Nacional.

F. Establecer el Defensor del
Pueblo.

* Se postula su incorporación por un
artículo en la Segunda Parte, en el nuevo
capítulo.

G. Ministerio Público como órgano
extrapoder.

* Por habilitación de un artículo a
incorporarse en la Segunda Parte, en el nuevo
capítulo.

H. Facultades del Congreso respecto de pedidos de
informes, interpelación y comisiones de
investigación.

* Por reforma al artículo 63 de la
Constitución Nacional.

I. Institutos para la integración y
jerarquía de los tratados internacionales.

* Por incisos nuevos al artículo 67 de la
Constitución Nacional.

J. Garantías de la democracia en cuanto a la
regulación constitucional de los partidos
políticos, sistema electoral y defensa del orden
constitucional.

* Por habilitación de artículos nuevos a
incorporar en el capítulo segundo de la Primera Parte de
la Constitución Nacional.

K. Preservación del medio
ambiente.

* Por habilitación de un artículo nuevo a
incorporar en el capítulo segundo de la Primera Parte de
la Constitución Nacional.

L. Creación de un Consejo Económico y
Social con carácter consultivo.

* Por habilitación de un artículo a
incorporarse en la Segunda Parte, en el nuevo
capítulo.

LL. Adecuación de los textos constitucionales
a fin de garantizar la identidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas.

* Por reforma al artículo 67, inciso 15 de la
Constitución Nacional.

M. Defensa de la competencia, del usuario y del
consumidor.

* Por incorporación de un artículo nuevo
en el capítulo segundo de la Primera Parte de la
Constitución Nacional.

N. Consagración expresa del habeas corpus y
del amparo.

* Por incorporación de un artículo nuevo
en el capítulo segundo de la Primera Parte de la
Constitución Nacional.

Ñ. Implementar la posibilidad de unificar la
iniciación de todos los mandatos electivos en una misma
fecha.

* Por habilitación de una cláusula
transitoria de la Constitución Nacional.

Art. 4º. — La
Convención Constituyente se reunirá con el
único objeto de considerar las reformas al texto
constitucional incluidas en el núcleo de coincidencias
básicas y los temas que también son habilitados por
el Congreso Nacional para su debate, conforme queda establecido
en los artículos 2º y 3º de la presente ley de
declaración.

Art. 5º. — La
Convención podrá tratar en sesiones diferentes el
contenido de la reforma, pero los temas indicados en el
artículo 2º de esta ley de declaración
deberán ser votados conjuntamente, entendiéndose
que la votación afirmativa importará la
incorporación constitucional de la totalidad de los
mismos, en tanto que la negativa importará el rechazo en
su conjunto de dichas normas y la subsistencia de los textos
constitucionales vigentes.

Art. 6º. — Serán
nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones
y agregados que realice la Convención Constituyente
apartándose de la competencia establecida en los
artículos 2º y 3º de la presente ley de
declaración.