Manual de la Constitución Reformada (página 7)

Tales obligaciones existen, no sólo frente a los
derechos subjetivos cuando el sujeto pasivo de los mismos es el
estado, sino en situaciones ajenas al "status" jurídico de
los hombres. A mero título de ejemplo, pueden leerse
normas de la constitución formal que consignan
obligaciones del estado y de los órganos de poder no
reciprocadas por derechos subjetivos. Así, por ej., los
arts. 25, 27, 5º, 46, 49, 58, 63, 99 inc. 10, 101,
etc.

78. — Como sugerencia ejemplificativa,
llamamos a prestar atención acerca de lo siguiente: a) las
competencias de ejercicio imperativo irrogan la
obligación de ejercerlas para el órgano al que
pertenecen; b) las de ejercicio facultativo o
potestativo (establecer tributos,), no; c) las competencias (de
una clase o de otra) que tienen constitucionalmente
señaladas las condiciones y/o la
oportunidad de su ejercicio, también engendran la
obligación de atenerse —cuando se ejercen— a
ese condicionamiento y/o a esa oportunidad; d) hay obligaciones
cuyo cumplimiento la constitución deja librado
"temporalmente" al criterio del órgano, para que
éste pondere en qué momento debe cumplirlas (por
ej., el art. 118 acerca del establecimiento del
jurado).

De algún modo, la variedad de obligaciones y
competencias estatales cobra modalidades según que las
normas de la constitución sean operativas o
programáticas.

Capítulo VIII

La
descentralización política y el
federalismo

I. La estructura constitucional del estado
federal. - El federalismo argentino. - El
derecho "federal". - La supremacía del
derecho federal. - Las tres relaciones
típicas de la estructura federal. - La
subordinación. - La
participación. - La
coordinación. - El reparto de
competencias. -  II. Las provincias. - Su
caracterización general. - Las nuevas
provincias. - Los límites y conflictos
interprovinciales. - Los supuestos de
extraterritorialidad. -La unidad y la integridad
territoriales. -  III. El régimen
municipal. - Los municipios: de 1853-1860 a
1989. - El reconocimiento en la reforma de
1994. -  IV. La regionalización. - Su
admisión expresa en la reforma de 1994. - La
competencia provincial y su alcance. -  V. La ciudad de
Buenos Aires. - Su
autonomía. - Cuál es la entidad
política de la ciudad. -  VI. Los lugares
de jurisdicción federal. - Las innovaciones con
la reforma de 1994. -La ciudad
capital. - Los "enclaves" en las
provincias. - Los territorios
nacionales. -  VII. La intervención
federal. - La garantía federal. - El
art. 6º y los tipos de intervención. - La
aplicación práctica de la intervención
federal. - El acto de
intervención. - El interventor o "comisionado"
federal. -VIII. La dinámica del
federalismo. - Sus debilidades. - El
federalismo concertado. - El principio de lealtad
federal. -  IX. El esquema del federalismo

después de la reforma de
1994. - La nueva normativa.

I. LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL DEL
ESTADO FEDERAL

1. — La constitución argentina de
1853-1860 acoge la forma federal de estado. Ella importa
una relación entre el poder y el
territorio, en cuanto el poder se descentraliza
políticamente con base física, geográfica o
territorial.

El federalismo es la forma opuesta a la unitaria, que
centraliza territorialmente al poder del estado.

El federalismo significa una combinación de dos
fuerzas: la centrípeta y la
centrífuga, en cuanto compensa en la
unidad de un solo estado la pluralidad y la
autonomía de varios. El estado federal se compone
de muchos estados miembros (que en nuestro caso se llaman
"provincias"), organizando una dualidad de poderes: el
del estado federal, y tantos locales cuantas unidades
políticas lo forman.

Esta dualidad de poderes se triplica cuando tomamos en
cuenta que con la reforma de 1994 no es posible dudar de que,
dentro de cada provincia, los municipios invisten un
tercer poder, que es el poder municipal,
también autónomo; lo atestigua, en
respaldo del viejo art. 5º, el actual art. 123.

El origen lógico (o la base) de todo
estado federal es siempre su constitución. El
origen histórico o cronológico es, en
cambio, variable y propio de cada federación; algunas
pueden surgir a posteriori de una confederación; otras,
convirtiendo en federal a un estado unitario.

El federalismo argentino

2. — Nuestro estado federal surge con la
constitución histórica de 1853. Se llama
República Argentina, y es un estado nuevo u
originario. Sin embargo, histórica y
cronológicamente, nuestro federalismo no fue una
creación repentina y meramente racional del poder
constituyente, sino todo lo contrario, una recepción de
fuerzas y factores que condicionaron su realidad
sociológica.

La génesis del federalismo argentino ha sido bien
estudiada y muy controvertida.

a) Por un lado, las ciudades que los
movimientos españoles de colonización fueron
fundando a través de las corrientes del norte, del oeste y
del Río de la Plata, extendieron sus zonas de influencia y
prepararon las futuras regiones territoriales que conformaron a
las provincias.

b) Por otro lado, los órganos de gobierno
locales —principalmente los
cabil-dos — proporcionaron al futuro
federalismo una base municipal o comunal.

c) Ideológicamente, desde la
Revolución de Mayo se perfilaron los dos sectores de
opinión: el unitario y el federal, que
en una pincelada muy rápida podemos hacer coincidir
respectivamente, con las minorías, cultas, liberales,
porteñistas, centralistas, monárquicas, etc., y con
la masa popular e inorgánica, republicana y federalista.
Sin embargo, la oposición entre Buenos Aires y el interior
no permite identificar en una coincidencia perfecta al unitarismo
con la primera y al federalismo con el segundo, bien que
provisoriamente pueda situarse, para la comprensión del
proceso, al núcleo representativo del movimiento unitario
en la capital, y al pueblo federal en la
campaña.

3. — En la cronología
histórica de nuestro federalismo se componen tres
fuerzas de integración de índole distinta: a)
una fuerza proveniente del medio físico-natural
(mesológica), donde la situación capitalina de
Buenos Aires jugó como polo de atracción de las
provincias; dicho medio, aunque algo esfumado en sus comienzos,
conformó un ámbito territorial preexistente a
1853-1860; b) una fuerza ideológica, que es la
doctrina federal, cuya expresión mejor
sistematizada ha sido el pensamiento oriental, fundamentalmente
el de Artigas; c) una fuerza instrumentadora, que es el
proceso de los pactos interprovinciales.

El derecho "federal"

4. — La estructura federal de nuestro
estado ha dado curso a la expresión "derecho
federal". En el derecho comparado y en el derecho argentino,
dicha denominación suele usarse latamente para mencionar
al derecho emanado del estado federal a través del
gobierno federal.

Sin embargo hay que saber que dentro de este concepto
amplio de derecho federal hay que desglosar el llamado "derecho
común", que a fines tan importantes como su
"aplicación" (art. 75 inc. 12) y como su
"interpretación" (dentro del marco del recurso
extraordinario) se distingue del derecho "estrictamente"
federal.

Hecha esta salvedad, decimos que el "derecho
común " es federal en cuanto emana
del gobierno federal, y prevalece sobre el derecho "provincial"
(art. 31); pero no es "federal" para los fines de su
"aplicación" (por tribunales provinciales) ni para su
"interpretación" por la Corte mediante recurso
extraordinario.

5. — Al derecho federal en sentido
amplio se lo puede integrar con dos rubros:

a) Derecho federal en cuanto conjunto de normas
emanado de los órganos del gobierno federal; a este
tópico alude especialmente el art. 31, cuando hace
prevalecer el orden jurídico federal sobre el
provincial.

Por ende, repetimos que con esta acepción cabe
incluir en el derecho federal a las leyes de derecho
común que dicta el congreso, bien que no sean leyes
"federales" en sentido estricto.

b) Derecho federal en cuanto abarca, dentro de
la federación: b") las relaciones de las provincias
con el estado federal; b"") las relaciones de las
provincias entre sí (interprovinciales); a estos dos
tópicos del inc. b) les podríamos asignar el nombre
de "derecho intrafederal". En él hallamos las
"leyes-contrato", los convenios entre estado federal y
provincias, los tratados interprovinciales,
etcétera.

La supremacía del derecho
federal

6. — La trinidad del derecho latamente
llamado "federal" a que se refiere el art. 31 cuando en el
término "ley suprema " engloba a la
constitución federal, a las leyes del congreso (federales
y de de-recho común), y a los tratados internacionales,
prevalece sobre todo el derecho provincial (incluida la
constitución de cada provincia).

Después de la reforma constitucional de 1994, al
art. 31 hay que coordinarlo con el art. 75 inc. 22 en lo
que atañe a los tratados y declaraciones internacionales
de derechos humanos que tienen jerarquía
constitucional.

Por ende, las constituciones provinciales, las leyes
provinciales, los decretos provinciales, y la totalidad de las
normas y actos provinciales se subordinan a:

a) la constitución federal y los
instrumentos internacionales que por el art. 75 inc. 22
tienen jerarquía constitucional;

b) los demás tratados internacionales
que por el art. 75 inc. 22 tienen rango superior a las
leyes, y las normas de derecho comunitario que
derivan de tratados de integración a organizaciones
supraestatales, y que por el art. 75 inc. 24 también
tienen nivel supralegal;

c) las leyes del congreso federal;

d) toda norma o acto emanado del
gobierno federal en cuanto tal.

Las tres relaciones típicas de la estructura
federal

7. — La estructura constitucional de
nuestra federación presenta los rasgos fundamentales de
todos los estados federales, a saber, las tres relaciones
vertebrales: a) de subordinación; b) de
participación, colaboración o
inordinación; c) de
coordinación.

La subordinación

8. — La relación de
subordinación se expresa en la llamada
supremacía federal. El equilibrio del principio
de unidad con el de pluralidad tiende a
proporcionar cohesión y armonía mediante la
subordinación de los ordenamientos
jurídico-políticos locales al ordenamiento federal,
para que las "partes" sean congruentes con el "todo". Ello quiere
decir que la constitución federal impone ciertas pautas en
las estructuras de lineamiento que deben ser acatadas y
reproducidas por las constituciones de los estados
miembros.

A partir de la reforma de 1994 podemos comprender que el
principio de subordinación viene formulado por la
interrelación de los arts. 5º, 31, 123, y 75 incisos
22 y 24. A su modo, hay que com-putar asimismo el art. 128, que
reproduce el texto del viejo art. 110.

La relación de subordinación no permite
decir que los "gobiernos" provinciales se subordinan al
"gobierno" federal, ni siquiera que las "provincias" se
subordinan al "estado" federal, porque lo que se subordina es el
"orden jurídico" provincial al "orden
jurídico" federal. Aquellas formulaciones no son,
en rigor, correctas.

La participación

9. — La relación de
participación implica reconocer en alguna medida
la colaboración de las provincias en la
formación de decisiones del gobierno federal. Nuestra
constitución la institucionaliza componiendo dentro del
gobierno federal al órgano congreso con una
cámara de senadores, cuyos miembros representan a
las provincias. Nuestro bicamarismo responde, pues, a la forma
federal del estado.

Cabe también incluir, con un sentido amplio de la
relación de participación, todo lo que el llamado
federalismo concertado presupone en materia de
negociación, cooperación, coordinación, y
lealtad federal (ver nos. 64 y 65).

La coordinación

10. — La relación de
coordinación delimita las competencias propias
del estado federal y de las provincias. Se trata de
distribuir o repartir las competencias que caen
en el área del gobierno federal y de los gobiernos
locales.

Para ello, el derecho comparado sigue sistemas diversos:
a) todo lo que la constitución federal no atribuye al
estado federal, se considera reservado a los estados miembros; la
capacidad es la regla para éstos, y la incapacidad es la
excepción, en tanto para el estado federal ocurre lo
contrario: la incapacidad es la regla, y la capacidad es la
excepción; b) inversamente, todo lo que la
constitución federal no atribuye a los estados miembros,
se considera reservado al estado federal, para quien, entonces,
la capacidad es la regla y la incapacidad es la excepción;
c) enumeración de las competencias que incumben al estado
federal y a los estados miembros.

El reparto de competencias

11. — Nuestra constitución ha
escogido el primer sistema. Así lo estipula el art. 121:
"las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
constitución al gobierno federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación".

Donde leemos "poder no delegado por esta
constitución" debemos interpretar que la delegación
es hecha por las provincias "a través" de la
constitución como instrumento originario de
formación y estructura de la federación. Son las
"provincias" las que "mediante" la "constitución" han
hecho la delegación al gobierno
federal.

La fórmula del art. 121, que mantiene la del
anterior art. 104, ha merecido interpretación del derecho
judicial a través de la jurisprudencia de la Corte
Suprema, en la que encontramos otros dos principios que la
completan: a) las provincias conservan, después de la
adopción de la constitución, todos los poderes que
tenían antes y con la misma extensión, a menos de
contenerse en la constitución alguna disposición
expresa que restrinja o prohíba su ejercicio; b) los actos
provinciales no pueden ser invalidados sino cuando: b") la
constitución concede al gobierno federal un poder
exclusivo en términos expresos; b"") el ejercicio de
idénticos poderes ha sido prohibido a las provincias;
b""") hay incompatibilidad absoluta y directa en el ejercicio de
los mismos por parte de las provincias.

Puede verse también este párrafo
extractado de una sentencia de la Corte: "Es cierto que en tanto
los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art.
104, constitución nacional), los delegados a la
nación son definidos y expresos, pero no lo es menos que
estos últimos no constituyen meras declaraciones
teóricas, sino que necesariamente han de considerarse
munidos de todos los medios y posibilidades de
instrumentación indispensables para la consecución
real y efectiva de los fines para los cuales se instituyeron
tales poderes, en tanto éstos se usen conforme a los
principios de su institución. De no ser así,
aquellos poderes resultarían ilusorios y condenados al
fracaso por las mismas provincias que los otorgaron. De
aquí que las supra mencionadas facultades
provinciales no pueden amparar una conducta que interfiera en la
satisfacción de un interés público nacional
(Fallos, 263-437), ni justifiquen la prescindencia de la
solidaridad requerida por el destino común de la
nación toda (Fallos, 257-159; 270;11)."

En más reciente fallo del 15 de octubre de 1991,
en el caso "Estado Nacional c/Provincia del Chubut", la Corte ha
expresado que ella "tiene dicho que "si bien es muy cierto que
todo aquello que involucre el peligro de limitar las
autonomías provinciales ha de instrumentarse con la
prudencia necesaria para evitar el cercenamiento de los poderes
no delegados de las provincias, no lo es menos que el ejercicio
por parte de la nación, de las facultades
referidas… no puede ser enervado por aquéllas, so
pena de convertir en ilusorios los propósitos y objetivos
de las citadas facultades que fincan en la necesidad de procurar
eficazmente el bien común de la nación toda, en el
que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan
las provincias". A lo cual añadió la Corte que "en
ese orden de ideas debe subrayarse que, conforme al principio de
que quien tiene el deber de procurar un determinado fin, tiene el
derecho de disponer de los medios necesarios para su logro
efectivo y, habida cuenta que los objetivos enunciados en el
preámbulo y los deberes-facultades establecidos en los
supra citados incisos del art. 67 de la
constitución nacional tienen razón de causa final y
móvil principal del gobierno federal, no cabe sino
concluir que éste no puede ser enervado en el ejercicio de
estos poderes delegados, en tanto se mantenga en los
límites razonables de los mismos conforme a las
circunstancias; éste es, por lo demás, el principio
de supremacía que consagra el art. 31 de la
constitución nacional" (Fallos, 304-1187 y
otros)."

(Las anteriores transcripciones de jurisprudencia de la
Corte citan los artículos de la constitución con la
numeración de la época, antes de la reforma de
1994.)

12. — En el reparto de competencias,
suele hacerse distinción entre: a) competencias
exclusivas del estado federal; b) competencias
exclusivas de las provincias; c) competencias
concurrentes; d) competencias excepcionales del
estado federal y de las provincias; e) competencias
compartidas por el estado federal y las
provincias.

a) Entre las competencias exclusivas del gobierno
federal podemos citar enunciativamente: intervención
federal; declaración del estado de sitio; relaciones
internacionales; dictar los códigos de fondo o de derecho
común y las leyes federales o especiales, etc. En general,
y como principio, la casi totalidad de competencias asignadas a
los órganos de gobierno federal por la constitución
pueden considerarse exclusivas del estado federal.

Paralelamente a estas competencias exclusivas, hallamos
en los arts. 126 y 127 las que están prohibidas a las
provincias.

Debemos dejar aclarado que las competencias exclusivas
del estado federal no requieren estar taxativa ni expresamente
establecidas a su favor en la constitución, porque las hay
implícitas. Dentro de estas competencias
implícitas, hay un tipo especialmente contemplado por la
constitución que es el de los llamados "poderes
implícitos del congreso ", reconocidos en el
art. 75 inc. 32.

b) Entre las competencias exclusivas de las
provincias, cabe incluir: dictar la constitución
provincial, establecer impuestos directos, dictar sus leyes
procesales, asegurar su régimen municipal y su
educación primaria, etc. Esta masa de competencias se
encuentra latente en la reserva del art. 121, y en la
autonomía consagrada por los arts. 122 y 123, con el
añadido del nuevo art. 124.

Como principio, las competencias exclusivas de las
provincias se reputan prohibidas al estado
federal.

Las competencias exclusivas de las provincias se
desdoblan en: b") las no delegadas al gobierno federal;
b"") las expresamente reservadas por pactos
especiales.

c) Entre las competencias concurrentes, o sea,
las que pertenecen en común al estado federal y a las
provincias, se hallan: los im-puestos indirectos internos, y las
que surgen del art. 125 concordado con el 75 inc. 18, más
las del art. 41 y el art. 75 inc. 17.

d) Hay competencias excepcionales del estado
federal, es decir, las que en principio y habitualmente son
provinciales, pero alguna vez y con determinados recaudos entran
en la órbita federal. Así, el establecimiento de
impuestos directos por el congreso, cuando la defensa, seguridad
común y bien general lo exigen, y por tiempo determinado
(art. 75 inc. 2º).

Hay competencias excepcionales de las
provincias en iguales condiciones. Así, dictar los
códigos de fondo o de derecho común hasta tanto los
dicte el congreso (art. 126), y armar buques de guerra o levantar
ejércitos en caso de invasión exterior o de un
peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego
cuenta al gobierno federal (art. 126).

e) Hay también facultades compartidas
por el estado federal y las provincias, que no deben confundirse
con las "concurrentes", porque las "compartidas" reclaman para su
ejercicio una doble decisión integratoria: del
estado federal y de cada provincia participante (una o varias).
Por ej.: la fijación de la capital federal, la
creación de nuevas provincias (arts. 3º y 13),
etcétera.

En el derecho constitucional material se ha
observado una marcada inflación de las competencias
federales, a veces en desmedro del reparto que efectúa la
constitución formal. Hay pues, en este punto, una
mutación que, cuando implica violarla, es
inconstitucional.

II. LAS PROVINCIAS

Su caracterización general

13. — Las provincias son las
unidades políticas que componen nuestra
federación.

Con el nombre de provincias nuestra historia
constitucional y nuestro derecho constitucional designan a los
estados miembros del estado federal.

Las provincias no son soberanas, pero son
autónomas. Que no son soberanas se desprende de
los arts. 5º y 31; que son autónomas se desprende de
los arts. 5º, 122 y 123.

Las provincias son históricamente
preexistentes al estado federal. Pero ¿cuáles
provincias son anteriores al estado federal? Solamente las
catorce que existían a la fecha de ejercerse el
poder constituyente originario (1853-1860) y que dieron origen a
la federación en esa etapa.

Las nuevas provincias

14. — Esto nos obliga a hacer una
referencia importante. El estado federal puede crecer por
adición, aunque no puede disminuir por
sustracción. Quiere decir que si ninguna provincia puede
segregarse, pueden en cambio incorporarse otras nuevas.
¿Por qué vía crece la
federación?

Expresamente, el art. 13 y el art. 75 inc. 15 contemplan
uno de los supuestos más comunes, y el único hasta
ahora configurado: mediante creación por el
congreso, que provincializa territorios nacionales. El
crecimiento que así se produce es institucional,
en el sentido de que un territorio que no era provincia pasa a
serlo, sumando un estado más a la federación; pero
no es territorial, porque la nueva provincia no agrega
un mayor espacio geográfico al estado federal.

15. — Actualmente, todo el territorio de
nuestro estado está formado por provincias. No queda
ningún territorio nacional o gobernación. El
último, que era Tierra del Fuego, Antártida e Islas
del Atlántico Sur, fue convertido en provincia y
dictó su nueva constitución en 1991.

16. — La ciudad de Buenos
Aires, que es sede de la capital federal, y que por la
reforma de 1994 tiene un régimen de gobierno
autónomo, es un nuevo sujeto de la relación federal
que se añade a la dual entre el estado federal y las
provincias.

17. — El art. 13 prevé que,
mediante consentimiento del congreso federal y de la legislatura
de las provincias interesadas, puede erigirse una provincia en el
territorio de otra u otras, o de varias formarse una
sola.

Cuando la constitución así lo establece
nos asalta la duda de si esa autorización es susceptible
de funcionar respecto de las provincias preexistentes al
estado federal. Creemos que no, porque las catorce provincias
históricamente anteriores no pueden desaparecer, y de
un modo más o menos intenso desaparecían como
unidades políticas si se fusionaran con otra, o si dentro
de su territorio se formara una nueva. Por ende, pensamos que la
habilitación que en la cláusula citada contiene el
art. 13 sólo tiene virtualidad de aplicación
respecto de las nuevas provincias creadas con
posterioridad a 1853-1860.

18. — No concluye acá la
incorporación hipotética de nuevas provincias.
Fijémonos que, por una parte, el art. 13 dice que
podrán "admitirse" nuevas provincias, y que por otra, el
viejo art. 104 (hoy 121) en el añadido final que le
introdujo la reforma de 1860 consigna que, además de los
poderes no delegados por la constitución al go-bierno
federal, las provincias retienen el que expresamente "se ha-yan
reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación".

Históricamente, no cabe duda de que se
está haciendo mención de la incorporación
pactada con Buenos Aires en San José de Flores en 1859.
Pero ¿se agota la referencia en ese dato histórico
y ya pretérito al tiempo de efectuarse la reforma de 1860?
Creemos que no, y que ese agregado deja abierta la puerta que
posibilita la incorporación de nuevas provincias
mediante pacto.

La incorporación por pacto, insinuada en
el final del viejo art. 104 (hoy 121), funcionaría
—por ej.— en el caso de que estados soberanos que no
forman parte del nuestro, quisieran adicionarse a él como
provincias. Y allí sí crecería la
federación territorialmente, y no sólo
institucionalmente. Tal hipótesis, manejada en el
constitucionalismo norteamericano, no ha tenido vigencia en el
nuestro, fuera del caso excepcional de la provincia de Buenos
Aires, en 1860.

19. — Las provincias nuevas que surgen
por creación del congreso, a tenor de las vías
arbitradas por los arts. 13 y 75 inc. 15, no pueden
pactar con el estado federal al tiempo de su
creación. O sea que cuando el congreso crea nuevas
provincias, las erige en igualdad de status
jurídico y político con las catorce preexistentes
al estado federal. La ley de creación no puede disminuir
ese status, porque si bien las provincias nuevas y posteriores a
1853-1860 no concurrieron al acto constituyente originario,
aparecen después integrándose en paridad e igualdad
de situación con las demás.

Los límites y conflictos
interprovinciales

20. — a) Los límites
interprovinciales son "fijados" por el congreso (art. 75
inc. 15).

No obstante, la práctica constitucional argentina
ha conocido el sistema de arbitraje en algunas
ocasiones.

La norma citada habla de límites "de las
provincias", fórmula que interpretamos como
"entre las provincias", y que nos sirve para sostener
que esa competencia no vale para que el congreso "limite" el
territorio de provincias marítimas en la línea
costera amputándoles la plena integridad geográfica
de su espacio físico con inclusión de la respectiva
porción marina.

Hay sólida doctrina —que compartimos—
en el sentido de que la fijación de límites
interprovinciales descarta el antojo y la discrecionalidad del
congreso, que no puede prescindir de los antecedentes
históricos y de la integridad territorial preexistente a
la constitución. De ahí que también se
llegue a sostener que la fijación de aquellos
límites es una facultad "compartida" por el estado federal
y las provincias de que se trate, porque éstas deben
concurrir con el consentimiento de sus legislaturas. Tal la tesis
de Mercado Luna.

Esta tesis también ha sido asumida por algunas
provincias en las constituciones más nuevas.

b) Los conflictos interprovinciales
están previstos expresamente en el art. 127; en él
se prohíbe a las provincias declararse o hacerse la guerra
entre sí, y se ordena que sus quejas deben ser
sometidas a la Corte Suprema y "dirimidas" por ella. Las
hostilidades de hecho son actos de guerra civil, que el citado
artículo califica de sedición o asonada, obligando
al gobierno federal a sofocar o reprimir con-forme a la
ley.

Las quejas interprovinciales se han de radicar ante la
Corte en forma de demanda. Son causas de competencia
originaria y exclusiva de dicho tribunal, según los arts.
116 y 117. (Para el caso, la jurisdicción de la Corte se
denomina dirimente ).

Sin embargo, los conflictos de límites
—cuando se trata de "fijar" esos
límites— resultan ajenos a esa competencia, porque
no son en sí mismos justiciables, al tener establecida en
la constitución su vía de solución a cargo
del congreso, que inviste la facultad para fijarlos. Pero, si la
causa entre dos o más provincias, a pesar de referirse a
una cuestión de límites, no requiere fijarlos o
modificarlos, sino solamente juzgar relaciones derivadas de
límites ya establecidos, la competencia de la Corte es
plena.

21. — La Corte Suprema, en su fallo del
3 de diciembre de 1987 dirimió una "queja" planteada en
forma de demanda y reconvención entre las provincias de La
Pampa y Mendoza por la interprovincialidad del río Atuel.
Al resolver el caso, la Corte Suprema, actuando en instancia
originaria en función del en-tonces art. 109 de la
constitución (ahora 127), sostuvo que los conflictos
inter-estatales en el marco de un sistema federal asumen
—cuando surten la compe-tencia originaria en el marco del
citado artículo— un carácter diverso al de
otros casos en que participan provincias y cuyo conocimiento
también corresponde al tribunal de manera originaria, por
lo que requieren que se otorguen a la Corte amplias facultades
para determinar el derecho aplicable, el que en principio
será el derecho constitucional nacional o comparado y,
eventualmente, si su aplicación analógica es
posible, lo que la Corte norteamericana llama "common law
federal" y el derecho internacional público (en el caso,
la Corte desechó la aplicación del derecho privado
invocado por La Pampa).

El doctor Fayt, por su parte, dijo en su voto que
dirimir no es juzgar, por lo que ha de entenderse que el art. 127
crea esta peculiar competencia de la Corte para "ajustar,
fenecer, componer" controversias entre provincias, y convierte al
tribunal en órgano de conciliación.

Los supuestos de extraterritorialidad

A) 22. — Los actos
públicos y procedimientos judiciales de una
provincia gozan de entera fe en las demás, y el congreso
puede determinar cuál será la fuerza probatoria de
esos actos y proce-dimientos, y los efectos legales que
producirán, según consigna el art.
7º.

Conforme a la jurisprudencia de la Corte, tales normas
exigen no solamente que se dé entera fe y crédito
en una provincia a los actos y procedimientos judiciales de otra
debidamente autenticados, sino que se les atribuya los mismos
efectos que hubieran de producir en la provincia de donde
emanaren (caso "Arabia Blas, suc.", fallado por la Corte en
1969).

Acreditada la autenticidad de un acto judicial cumplido
en una provincia, las autoridades de otra en la que se quiere
hacer valer pueden examinar si el juez que lo ordenó
obró con jurisdicción, pero no pueden juzgar de la
regula-ridad del procedimiento seguido. Las autoridades federales
tampoco pueden desconocer las sentencias firmes de tribunales
provinciales.

En aplicación del art. 7º de la
constitución, en concordancia con el de unidad de la
legislación civil que emana del art. 75 inc. 12, la Corte
declaró la inconstitucionalidad de la ley 10.191 de la
provincia de Buenos Aires sobre normas notariales, sosteniendo
que los actos públicos y procedimientos judiciales de una
provincia, en cuanto gozan de entera fe en las demás,
exigen que se les dé el mismo efecto que hubieren de
producirse en la provincia de donde emanasen, no solo en cuanto a
las formas extrínsecas, porque de no ser así tales
actos quedarían sujetos a tantas legislaciones distintas
como jurisdicciones provinciales existan en el país (caso
"Molina Isaac c/ provincia de Buenos Aires", del 19 de diciembre
de 1986).

B) 23. — El art. 8º prescribe que
los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los
derechos, privilegios e inmunidades inherentes al título
de ciudadano en las demás.

Esto no significa que el ciudadano de una provincia
pueda pretender en otras las mismas prerrogativas, ventajas y
obligaciones que dependen de la constitución de la
provincia a que pertenece, sino que los derechos que una
provincia otorga a sus ciudadanos han de ser la medida de los
derechos que en su jurisdicción reconozca a los ciudadanos
de otras provincias.

La extradición de criminales es de
obligación recíproca entre todas las provincias, y
por surgir directamente del art. 8º de la
constitución no está sujeta a
reciprocidad.

La unidad y la integridad
territoriales

A) 24. — La unidad territorial
significa que, no obstante la pluralidad de provincias, el
territorio del estado federal es uno solo. El principio
de unidad territorial no tiende solamente a salvaguardar la
unidad integral de la federación, sino también a
resguardar la territorialidad de cada provincia que la integra.
En este sentido, la garantía federal deparada a las
provincias en el art. 5º alcanza a cubrir la defensa e
incolumidad de sus respectivos territorios.

Por otra parte, el principio de que las provincias no
pueden desmembrarse asegura también la unidad territorial
del estado federal mediante la integración pluralista de
las provincias, en tanto los arts. 3º y 13 impiden al
gobierno federal alterar el elemento territorial de las mismas
sin consentimiento de sus legislaturas.

En las relaciones interprovinciales y de las provincias
con el estado federal, la unidad territorial queda resguardada
mediante la prohibición constitucional de las aduanas
interiores y de los derechos de tránsito. Los arts. 10 a
12 liberan el tráfico territorial interprovincial, sea
terrestre o por agua, y también ahora por aire.

B) 25. — La integridad de las
provincias exige una triple distinción:

a) las provincias no han delegado al estado federal el
dominio de sus bienes, sean éstos públicos
o privados; no obstante, como la legislación sobre las
cosas —incluyendo su condición
jurídica— es privativa del congreso federal a
través del código civil, incumbe a la ley del
congreso determinar cuáles son los bienes del dominio
público (públicos o dominicales) y del dominio
privado de las provincias;

b) en cambio, creemos que es de competencia
provincial la legislación sobre uso y
goce de dichos bienes, apartándose del sistema
del código civil que sujeta a sus disposiciones dicho uso
y goce;

c) el dominio de las provincias sobre sus
bienes no coincide con la jurisdicción; puede
haber dominio sin jurisdicción, y así en materia de
ríos las provincias tienen el dominio de los que corren
por su territorio, sin perjuicio de la jurisdicción
federal del congreso con respecto a la navegación y al
comercio interprovincial.

26. — Sin pretender una
enumeración exhaustiva, cabe decir que el principio de
integridad territorial de las provincias rescata a favor de
éstas el dominio y la jurisdicción de sus
recursos naturales, su subsuelo, su mar
territorial, su plataforma submarina, su
espacio aéreo, sus ríos, lagos y
aguas, sus caminos, las islas (cuando
el álveo es provincial), las playas marinas y las
riberas interiores de los ríos, etc. Las leyes
del estado federal opuestas a estos principios deben considerarse
inconstitucionales.

Actualmente, el nuevo art. 124 reconoce a las provincias
el domi-nio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio.

27. — Debe quedar a salvo que en toda
vía de comunicación interprovincial por tierra, por
agua y por aire, la jurisdicción es federal a los
fines del comercio interjurisdiccional (interprovincial
o internacional) y de la circulación y
navegación de la misma índole. Similar
jurisdicción federal suele reconocerse
implícitamente a los fines de la defensa
común.

28. — Respecto de la materia que venimos
tratando, debemos decir que en el derecho constitucional
material se ha producido una grave mutación
(constitucional) que ha habilitado al estado federal a disponer
en varios casos y materias de la integridad territorial de las
provincias; valga como ejemplo el caso de las minas; así,
en el caso "Provincia de Mendoza c/Estado Nacional" del 2 de
agosto de 1988 la Corte Suprema volvió a reiterar el
criterio del caso "Mina Cacheuta", de 1979, en el sentido que la
competencia del congreso para dictar el código de
minería confería validez constitucional a la ley
17.319 en cuanto a atribuir al estado federal el dominio de los
hidrocarburos, lo que según la Corte no atentaba contra la
autonomía de las provincias en cuyo territorio se hallan
los yacimientos.

III. EL RÉGIMEN
MUNICIPAL

Los municipios: de 1853-1860 a 1989

29. — El texto de la constitución
histórica alude en el art. 5º al "régimen
municipal" en las provincias. El vocablo régimen
siempre fue para nuestra opinión un indicio claro de la
autonomía municipal.

No obstante, la jurisprudencia tradicional de la Corte
sostuvo, hasta 1989, que las municipalidades eran simples
entidades con descentralización administrativa, lo que les
asignaba la cualidad de "autárquicas" pero no de
"autónomas".

A pesar de ello, ontológicamente, siempre
creímos que, más allá de la pauta
proporcionada por el art. 5º, los municipios tienen
autonomía. Por otra parte, ya el código civil los
incluía entre las personas jurídicas "de existencia
necesaria" (ahora, de derecho público).

30. — La jurisprudencia tradicional de
la Corte sobre la autarquía de los municipios,
quedó superada con el fallo del 21 de marzo de 1989 en el
caso "Rivademar c/Municipalidad de Rosario", en el que se
destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen
con el concepto de autarquía, y se sostiene que la
existencia necesaria de un régimen municipal impuesta por
el art. 5º de la constitución determina que las leyes
provinciales no sólo no pueden omitir establecer
municipios sino que tampoco los pueden privar de las
atribuciones mínimas necesarias para el
desempeño de su cometido. Este nuevo sesgo del derecho
judicial de la Corte, al abandonar uno anterior
ana-crónico, merece computarse como antecedente de la
autonomía municipal.

31. — Más allá de las
discusiones doctrinarias, el constitucionalismo
provincial desde 1957 y 1985 a la actualidad da un dato
importante: los municipios provinciales integran nuestra
estructura federal, en la que damos por existente una
trinidad constitucional: municipio-provincia-estado
federal. Si bien las competencias municipales se
sitúan dentro del área de cada provincia, y los
municipios no son sujetos de la relación federal, la base
última del municipio provincial arraiga en la
constitución federal. Es ésta la que lo reconoce y
exige; por eso, cuando se habla de competencias "duales"
(federales y provinciales) hay que incluir y absorber en las
provinciales las que pertenecen al sector autonómico del
municipio que, no por esa ubicación constitucional, deja
de formar parte de la citada trinidad estructural del federalismo
argentino.

El reconocimiento en la reforma de
1994

32. — El actual art. 123
establece:

"Cada provincia dicta su propia Constitución,
conforme a lo dispuesto por el artículo 5º
asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero".

Su equivalente era el art. 105, que solamente
aludía al dictado de la propia
constitución.

La norma nueva explaya lo que habíamos dado por
implícitamente encap-sulado en el viejo art. 5º, en
la parte que obliga a la provincias a asegurar el
régimen municipal en sus constituciones
locales.

Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la
autonomía municipal, conforme al alcance y
contenido que en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero debe
prever la constitución de cada provincia.

Una dosis mínima —que no viene
determinada— es indispensable en las cinco esferas que
señala el art. 123: institucional, política,
administrativa, económica y financiera.

IV. LA REGIONALIZACIÓN

Su admisión expresa en la reforma de
1994

33. — El texto del actual art. 124
dice:

"Las provincias podrán crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines…".

El regionalismo típico como forma de
descentralización política de base
territorial incuba, a su modo, gérmenes de
federalismo. No en vano parte de la doctrina —por
ejemplo, Pedro J. Frías— denomina estado
"fédero-regional" al que, como en España e Italia,
ofrece esa fisonomía.

Pero el regionalismo que escuetamente esboza la nueva
norma incorporada por la reforma no responde a esa
tipología; en efecto, la constitución federal
no intercala una estructura política en la
organización tradicional de nuestro régimen, en el
que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre
el estado federal y las provincias (y, dentro
de las últimas, los municipios). Las provincias
siguen siendo las interlocutoras políticas del gobierno
federal, y el nivel de reparto competencial. Las eventuales
regiones no vienen a sumarse ni a interponerse.

34. — Si difícil es definir con
precisión lo que es una región, éstas que
podrán surgir de la aplicación del art. 124 no
resultan más claras, salvo que sean las afinidades que
provoca el finalismo tendiente al desarrollo económico
y social las que nos digan que ése es el criterio
exclusivo para su formación.

Por eso, parece cierto que la regionalización
prevista solamente implica un sistema de relaciones
interprovinciales para la promoción del
desarrollo que el artículo califica como
económico y social y, por faltar el nivel de
decisión política, tales relaciones entre
provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor,
relaciones intergubernamen-tales, que no podrán
producir desmembramientos en la autonomía política
de las provincias.

Si, por un lado, da la impresión de que las
provincias que hayan de crear regiones sobrepasarán
—con el ejercicio de esa competencia y con sus
efectos— los límites de sus territorios respectivos,
por el otro resta comprender que la regionalización puede
no abarcar a todo el ámbito de una provincia sino
solamente uno parcial, incluyendo —por supuesto— a
los municipios que queden comprendidos en el espacio que
se regionalice.

Coordinando la visión, no creemos que la
regionalización equivalga a una descentralización
política, porque ya dijimos que aun con los órganos
que se establezcan para abastecer sus fines no queda erigida
una instancia de decisión política que
presente perfiles de autonomía.

La competencia provincial y su alcance

35. — No puede dudarse de que la
competencia para crear regiones está
atribuida a las provincias pero —lo
repetimos— al solo fin del desarrollo económico y
social.

Al crear regiones, las provincias pueden establecer
órganos con facultades propias.

No obstante, estos órganos no son niveles de
decisión política; acaso —sí—
asambleas de gobernadores, comités de ministros,
secretarías técnicas.

Creada una región, y asignados sus objetivos y
sus políticas, la ejecución del plan es
competencia de cada provincia integrante de la
región.

En cuanto a los órganos provinciales que
pueden ser sujetos de la competencia para acordar la
regionalización, lo más sensato es remitirse a las
prescripciones de la constitución local de cada una de las
provincias concertantes del tratado.

36. — Que estamos ante una competencia
nítidamente provincial es difícil de
negar. No en vano la ubicación normativa del art. 124
corresponde al título que con el nombre de "Gobiernos de
Provincia" es el segundo de la segunda parte de la
constitución.

Queda en duda —en cambio— si para este
regionalismo concurre alguna competencia del estado federal.
Diciéndolo resumidamente, nuestra propuesta es la
siguiente:

a) la competencia para crear las regiones previstas en
el art. 124 es de las provincias;

b) el estado federal no puede crearlas por
sí mismas, pero

b") puede participar e intervenir en
tratados entre las provincias y él, a los fines
de la regionalización;

b"") el mecanismo del anterior subinc. b") no tolera que
primero el estado federal cree regiones, y después las
provincias adhieran a tenor de los mecanismos de una
ley-convenio.

En definitiva, la vía posible es la de los
tratados interjurisdic-cionales del actual art. 125,
correspondiente al anterior art. 107.

37. — El engarce que ahora sobreviene
obliga a vincular el art. 124 con el art. 75 inc. 19
segundo párrafo. ¿Por qué?

Porque si bien la competencia para crear regiones
pertenece a las provincias, el citado inc. 19 deja un
interrogante, en cuanto confiere al congreso la facultad
de "promover políticas diferenciadas para
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
re-giones ".

Entonces, queda la impresión de que la
regionalización que acuerden crear las provincias para el
desarrollo económico y social en ejercicio de sus
competencias deberá coordinarse —y, mejor
aún: concertarse — para que la
regionalización guarde armonía y coherencia con las
políticas federales diferenciadas del art. 75 inc. 19,
todo ello en virtud de que las competencias provinciales siempre
se sitúan en el marco razonable de la relación de
subordinación que impone la constitución
federal.

Tal pauta no decae en el caso porque, quizá con
más razón que en otros, la creación de
regiones por las provincias y el establecimiento de
órganos para cumplir el fin de desarrollo económico
y social proyecta una dimensión que excede al espacio
geográfico y jurisdiccional de cada provincia para
extenderse a uno más amplio o interrelacionado, de forma
que no satisfaría a una coherente interpretación
constitucional de los arts. 124 y 75 inciso 19 un ejercicio
provin-cial y federal, respectivamente, que pusiera en
incompatibilidad o contradicción a las competencias en
juego.

En suma, lo que hay de convergencia en orden al
desarrollo no arrasa la diferencia dual de competencias, pero
acá también, en vez de un federalismo de
contradicción u oposición, hace presencia un
federalismo de concertación.

38. — En resumen: ¿qué
sería esta especie de "regionalización" a cargo del
estado federal a tenor del inc. 19 del art. 75? Solamente una
demarcación territorializada que, en los
agrupamientos que surjan de ella, tendrá la exclusiva
finalidad de lograr el ya aludido equilibrio en el desigual
desarrollo entre provincias y regiones, para propender al
crecimiento armónico y al poblamiento territorial. Estamos
ante políticas federales sobre la base del "mapa"
regional que ha de trazar el congreso, sin usurpar a las
provincias la facultad propia para crear regiones.

V. LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Su autonomía

39. — La reforma de 1994
trazó un lineamiento mínimo para la
"autonomía" de la ciudad de Buenos Aires, previendo la
acumulación de tal status con su actual calidad de
capital federal.

El art. 129 establece:

"La ciudad de Buenos Aires tendrá un
régimen de gobierno autónomo, con facultades
propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de
gobierno será elegido directamente por el pueblo de la
ciudad.

Una ley garantizará los intereses del Estado
nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la
Nación.

En el marco de lo dispuesto en este artículo, el
Congreso de la Nación convocará a los habitantes de
la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes
que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus
instituciones."

El status de la ciudad de Buenos Aires, diseñado
de modo sumamente esquemático, tiene un eje claro: el
régimen de gobierno autónomo que,
más allá de divergencias gramaticales, damos por
equiparado a autonomía (política) y,
todavía más, con el añadido de que
tendrá facultades propias de legislación y
jurisdicción.

Si procuramos sintéticamente interpretar en
armonía la conjunción de un régimen de
autonomía en la ciudad de Buenos Aires con su
status de capital federal, podemos sugerir
que:

a) el territorio de la ciudad no está ya
federalizado totalmente, sino sujeto a
jurisdicción federal únicamente en lo que se
refiere y vincula a los intereses que en ese territorio inviste
el estado federal, en razón de residir allí el
gobierno federal y de estar situada la capital
federal;

b) la jurisdicción federal es, entonces,
parcial, y de naturaleza o sentido
institucional y competencial, pero no
territorial o geográfico, porque el territorio no es
federal ni se federaliza.

Por similitud, puede pensarse (a los efectos de la
jurisdicción federal) en el status de los lugares a que
alude el ahora inc. 30 del art. 75, que ha reemplazado al
anterior inc. 27 del art. 67 (ver nº 43).

Si hasta la reforma de 1994 nuestra estructura federal
se asen-taba en dos pilares, que eran el estado federal
y las provincias —más un tercero dentro de
las últimas, que eran sus municipios— ahora hay que
incorporar a otra entidad "sui generis", que es la ciudad de
Buenos Aires.

No alcanza la categoría de provincia, pero el
citado art. 129 le depara un régimen
autonómico que, de alguna manera, podemos ubicar
entre medio del tradicional de las provincias y el propio de la
autonomía municipal en jurisdicción provincial (ver
nº 41).

40. — Un buen indicio de que no es
errada nuestra interpretación viene dado, seguramente, por
la previsión de intervención federal a la
ciudad de Buenos Aires —como tal, y no como capital federal
mientras lo siga siendo— (artículos 75 inciso 31 y
99 inciso 20).

Creemos que individualizar a la ciudad —que por el
art. 129 debe ser autó-noma— ayuda a argumentar que
si puede ser intervenida es porque su territo-rio no está
federalizado y porque, a los fines de la intervención
federal, se la ha equiparado a una provincia. Si la ciudad
mantuviera su federalización mien-tras fuera capital, tal
vez pudiera pensarse que, aun con autonomía, no fuera
susceptible de intervención en virtud de esa misma
federalización territorial.

Creemos de mayor asidero imaginar que el gobierno
autónomo de la ciudad de Buenos Aires en un territorio
que, aún siendo sede del gobierno federal y capital de la
república, ya no está federalizado, es susceptible
de ser intervenido porque, en virtud de este status, puede
incurrir —al igual que las provincias— en las
causales previstas en el art. 6º de la
constitución.

Cuál es la entidad política de la
ciudad

41. — La naturaleza de la ciudad de
Buenos Aires después de la reforma de 1994 ha abierto una
amplia discusión acerca de lo que significa en el art. 129
la expresión "régimen de gobierno
autónomo".

En tanto algunos sostienen que lo que es
autónomo es el "régimen" pero no la ciudad
en sí misma, otros postulamos —aunque con posiciones
no idénticas— que la ciudad de Buenos Aires es
ahora autónoma.

El debate es importante pero, sin entrar a sus detalles,
parece encontrar algunos puntos de coincidencia práctica.
Así:

a) más allá de la entidad política
que se atribuya a la ciudad, queda claro que no se equipara a
la de las provincias;

b) cualquiera sea la duda en torno de la
autonomía, también surge del art. 129 que: b") el
jefe de gobierno de la ciudad debe ser elegido
por el cuerpo electoral; b"") la ciudad debe tener facultades
de legislación y de jurisdicción (judicial);
b""") una ley del congreso tiene que garantizar los
intereses del estado federal mientras la ciudad sea capital
federal;

c) del paisaje completo de la constitución
reformada se desprende que la ciudad es actualmente un sujeto
de la relación federal.

Como opinión personal mínima, agregamos
que:

a) afirmar que la autonomía de la ciudad no se
iguala con la de las provincias (o sea, es menor) requiere
añadir que es más amplia —o parcialmente
distinta— en comparación con la de los
municipios;

b) juzgamos suficientemente sólida la
opinión que califica a la ciudad como un municipio
"federado" (porque como ciudad es sujeto de la
relación federal) y, quizá, no demasiado diferente
de lo que cierto vocabulario entiende por
"ciudad-estado".

VI. LOS LUGARES DE JURISDICCIÓN
FEDERAL

Las innovaciones con la reforma de
1994

42. — El inc. 30 del art. 75,
sustitutivo del inc. 27 que contenía el anterior art. 67,
está redactado así:

"Ejercer una legislación exclusiva en el
territorio de la capital de la Nación, y dictar la
legislación necesaria para el cumplimiento de los fines
específicos de los establecimientos de utilidad nacional
en el territorio de la República. Las autoridades
provinciales y municipales conservarán los poderes de
policía e imposición sobre estos establecimientos,
en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos
fines".

La ciudad capital

43. — En virtud de esta norma, el
congreso continúa reteniendo su carácter de
legislatura local de la capital federal —que hoy
es la ciudad de Buenos Aires, pero que podría ser otra en
el futuro—. Como la ciudad de Buenos Aires tiene
previsto su ya explicado régimen
autonómico en el art. 129, entendemos que
mientras retenga el carácter de capital federal el
congreso sólo podrá legislar para su
ámbito específico con el objetivo bien concreto de
garantizar los intereses del estado federal, conforme al
citado art. 129.

De tal modo, la "letra" del art. 75 inc. 30, en cuanto
otorga al congreso la competencia de "ejercer una
legislación exclusiva en la capital de la
Nación", debe entenderse así:

a) mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital, esa
legislación del con-greso no puede ser
"exclusiva", porque el art. 129 confiere a la ciudad
"facultades propias de legislación";

b) la "exclusividad" de la legislación del
congreso en la capital federal sólo regirá cuando
la capital se traslade a otro lugar que no sea la ciudad de
Buenos Aires;

c) lo dicho en los incs. a) y b) se esclarece bien con
el párrafo primero de la disposición transitoria
décimoquinta.

Ver acápite V.

Los "enclaves" en las provincias

44. — Para los enclaves que tienen
naturaleza de establecimientos de utilidad nacional en
el territorio de la república, el inc. 30 ha reajustado la
letra del anterior inc. 27. En efecto, ya no habla de
legislación "exclusiva" sino de legislación
"necesaria", habiendo además eliminado la
mención de que los establecimientos aludidos se emplazan
en "lugares adquiridos por compra o cesión" en las
provincias. Esa legislación necesaria queda circunscripta
a los fines específicos del establecimiento, y
sobre ellos las provincias y los municipios conservan sus poderes
de policía e impositivos, en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines.

La redacción actual supera en mucho a la
anterior, y se adecua a los parámetros del derecho
judicial emanado de la Corte Suprema, impidiendo que su
jurisprudencia pueda retornar a la interpretación que
sentó en 1968, y que siempre juzgamos equivocada por no
compadecerse con nuestro federalismo.

45. — Cuando el ex inc. 27 del art. 67,
ahora modificado, deparaba al congreso la competencia de dictar
una legislación "exclusiva" en los lugares adquiridos por
compra o cesión en territorio de las provincias para
situar establecimientos de utilidad nacional, la citada
jurisprudencia sostuvo hasta 1968 que tales lugares no
quedaban federalizados, y que la "exclusividad" de la
legislación del congreso se limitaba a la materia
específica del establecimiento allí creado,
subsistiendo en lo demás la jurisdicción
provincial.

Entre 1968 y 1976 la Corte varió su criterio, y
dio por cierto que los lugares eran de jurisdicción
federal amplia y exclusiva, tanto para legislar como para
ejecutar y juzgar.

Desde 1976, la Corte retomó su jurisprudencia
anterior a 1968, y así prosiguió
manteniéndola en sentencias de los años 1984, 1986,
1989 y 1991. Este derecho judicial vino a consolidar una
continuidad que, seguramente, indujo a que la reforma
constitucional de 1994 desembocara en la norma citada del inc. 30
del art. 75.

Los territorios nacionales

46. — No obstante que el inc. 15 del
art. 75 sigue previendo, con la misma redacción que tuvo
como inc. 14 del art. 67 antes de la reforma de 1994, la
competencia del congreso para legislar sobre la
organización, administración y gobierno que deben
tener los territorios nacionales que queden fuera de los
límites asignados a las provincias, hay que recordar
que actualmente no existe ninguno de esos territorios
—también denominados, mientras los hubo,
"gobernaciones"—.

El territorio que hoy forma parte de nuestro estado se
compone, exclusiva-mente, de provincias, más la
ciudad de Buenos Aires con su régimen
autonómico propio según el art. 129, y su status de
capital federal.

El último territorio nacional fue provincializado
con el nombre de Tierra del Fuego, Antártida e Islas
del Atlántico Sur, y en 1991, como provincia nueva,
dictó su primera constitución.

47. — En cuanto al sector
antártico argentino, que forma parte de la provincia de
Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico
Sur, debe tenerse presente que se trata de un territorio sometido
internacionalmente al Tratado Antártico de 1959, del que
es parte Argentina, y que en lo que aquí interesa congela
el "statu quo ante", de modo que si bien no implica renuncia o
menoscabo de los estados contratantes a cualquier fundamento de
reclamación de su soberanía territorial en la
Antártida, impide formular nuevos reclamos, y crea una
serie de limitaciones (no militarización,
prohibición de ensayos nucleares y eliminación de
desechos radiactivos, etc.).

VII. LA INTERVENCIÓN
FEDERAL

La garantía federal

48. — Nuestra constitución
prevé la llamada garantía
federal.

La garantía federal significa que el estado
federal asegura, protege y vigila la integridad, la
autonomía y la subsistencia de las provincias, dentro de
la unidad coherente de la federación a que pertenecen. La
propia intervención federal es el recurso extremo y el
remedio tal vez más duro que se depara como
garantía federal.

El art. 5º declara que el gobierno federal
garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones bajo las precisas condiciones que consigna: a)
adecuación de la constitución provincial a la forma
representativa republicana, y a los principios,
declaraciones y garantías de la constitución
federal; b) aseguramiento de la
administración de justicia, del
régimen municipal y de la educación
primaria por parte de las provincias.

Se exterioriza así el condicionamiento de la
garantía federal a través de la relación de
subordinación típica de los estados
federales.

El art. 6º y los tipos de
intervención

49. — El art. 6º regula la llamada
intervención federal. Ciertos dislocamientos o
peligros que perturban o amenazan la integración
armónica de las provincias en la federación, dan
lugar a la intervención federal con miras a conservar,
defender o restaurar dicha integración. Y ello tanto en
resguardo de la federación "in totum", cuanto de la
provincia que sufre distorsión en la unidad
federativa.

Hay que tener en cuenta que el citado art. 6º habla
de intervenir "en" el "territorio" de las provincias, y
no de intervenir "a" las provincias, o "las provincias", lo que
da pie para interpretar que la constitución no impone
necesaria ni claramente que la intervención haga caducar,
o sustituya, o desplace, a las autoridades
provinciales.

Sin embargo, con la reforma de 1994, el art. 75
en su inc. 31 establece: "Disponer la intervención
federal "a" una provincia o a la ciudad de
Buenos Aires.

Se puede entonces advertir comparativamente que mientras
el art. 6º habla de intervenir "en el territorio de
las provincias", el inc. 31 —y su correlativo 20 del art.
99— mencionan la intervención "a una
provincia o…".

Además, se ha previsto la viabilidad de la
intervención federal a la ciudad de Buenos Aires, debido
al régimen autonómico que le asigna el nuevo art.
129.

50. — El "gobierno federal"
interviene:

a) por sí solo: para garantizar la
forma republicana de gobierno, o repeler invasiones
exteriores;

b) a requisición de las autoridades
constituidas: para sostenerlas o
restablecerlas, si hubieran sido depuestas por
sedición o por invasión de otra
provincia.

La causas de intervención se pueden sintetizar
así:

Las causas de la intervención federal se pueden
superponer. Así, si la sedición local destituye a
los miembros de la legislatura, y el gobernador, en represalia,
disuelve o clausura la legislatura, se acumulan dos causas de
intervención: la destitución de autoridades
constituidas, y la alteración de la forma republicana de
gobierno.

El supuesto de intervención para repeler una
"invasión extranjera" a una provincia puede superponerse a
la declaración del estado de sitio por causa de "ataque
exterior"; y la alteración de la "forma republicana", la
"sedición", o la "invasión por otra provincia"
pueden, según el caso, coincidir con la "conmoción
interior" para encuadrar una hipótesis de estado de
sitio.

51. — La primera intervención es
dispuesta por el gobierno federal "motu proprio", es decir,
sin pedido de la provincia afectada.

Responde a dos causas:

a) garantizar la forma republicana de gobierno,
lo que supone una alteración en ella;

b) repeler invasiones exteriores, lo que supone
un ataque actual o inminente.

La forma republicana de gobierno no puede reputarse
alterada por cualquier desorden doméstico o conflicto
entre los poderes provinciales. Tan sólo la tipifican: a)
los desórdenes o conflictos que distorsionan gravemente la
separación de poderes, el régimen electoral, etc.;
b) el incumplimiento de cualquiera de las tres obligaciones
provinciales de asegurar: el régimen municipal, la
administración de justicia, la educación primaria;
c) la violación grave de los principios, declaraciones y
garantías de la constitución federal.

La finalidad de la intervención dispuesta para
garantizar la for-ma republicana de gobierno puede
advertirse en dos sentidos: a) mantener la relación de
subordinación propia del federalismo, preservar la
similitud de formas políticas entre las provincias y el
estado federal, y asegurar la reproducción del esquema
trazado por la constitución federal; b) obligar a las
provincias a acatar el condicionamiento impuesto por el art.
5º para depararles el goce y ejercicio de sus
instituciones.

La garantía federal juega en la
intervención tendiente a tutelar la forma republicana,
como una facultad y una obligación del
estado federal, que tanto puede significar
sanción a la provincia que la perturba, cuanto
simultáneamente reconstrucción o
restauración de sus instituciones (que, a su vez,
implica conservación de las mismas dentro de la
compatibilidad y congruencia impuestas por la forma
federal).

La finalidad de la intervención dispuesta para
repeler invasiones exteriores es de seguridad,
tanto para la federación cuanto para la provincia. Luce en
ella el carácter protector o tuitivo de la
medida.

52. — La segunda intervención es
dispuesta por el gobierno federal a pedido de la
provincia. Son las "autoridades constituidas "
de la provincia las que han de demandar la intervención,
respondiendo a dos situaciones:

a) para ser sostenidas;

b) para ser restablecidas.

En ambos casos, tanto si concurre:

a) sedición;

b) invasión de otra
provincia.

Está claro que si el art. 6º prevé la
intervención para "sostener" a las autoridades
provinciales, la amenaza de deposición es causa
suficiente.

La finalidad de esta intervención, sea su causa
puramente doméstica (sedición) o interprovincial
(invasión de otra provincia) es fundamentalmente
protectora o conservadora, y se endereza a
ayudar a las autoridades locales; no obstante, puede involucrar
un carácter de sanción o represión
con respecto a los protagonistas del hecho delictuoso de la
sedición o de la invasión. Estas figuras
están aludidas en los arts. 22 y 127 de la
constitución, pero no es impres-cindible que la
sedición coincida con un tipo criminoso del código
penal. Los conflictos internos de poderes locales no encuadran en
esta causal de intervención (según el caso,
podrían configurar, a lo sumo, alteración de la
forma republicana de gobierno).

El auxilio de la intervención debe ser requerido
por las autoridades constituidas de la provincia. Debe
entenderse por tales los órganos titulares de alguno de
los tres poderes: gobernador, legislatura, superior tribunal de
justicia, aun cuando el texto originario de 1853 mencionaba
sólo al gobernador y a la legislatura. En caso de estar
funcionando una convención reformadora de la
constitución provincial, ella también
entraría en la categoría de autoridad
constituida.

De existir duda acerca de la calidad de una autoridad
provincial para saber si es o no constituida, debe atenderse al
hecho de que tal autoridad haya sido reconocida oficialmente por
alguna autoridad federal.

Si acaso ninguno de los tres órganos titulares
del poder pudiera de hecho pedir la intervención, la
acefalía total permitiría al gobierno federal
presumir la requisitoria para intervenir sin solicitud
expresa.

Si hay una causal de intervención por la que el
gobierno federal puede intervenir "por sí mismo" y se le
acumula otra por la que puede intervenir "a requisición"
de las autoridades provinciales, creemos que el gobierno federal
tiene suficiente competencia interventora "de oficio", aunque
falte el requerimiento provincial.

La aplicación práctica de la
intervención federal

53. — El panorama que ofrece el
funcionamiento de la intervención federal puede trabajarse
así: a) se ha ejemplarizado la costumbre que habilita a
intervenir "la" provincia (en vez de "en" la
provincia) y a deponer a las autoridades locales, en sus
tres poderes o en algunos (hay intervenciones que sólo han
alcanzado al poder judicial), con reemplazo de las
mismas autoridades por el comisionado federal (interventor); b)
se ha ejemplarizado la interpretación que permite
intervenir a causa de conflictos de poderes locales, y para
asegurar el derecho al sufragio; c) se observa que la
intervención requerida por la autoridad provincial se ha
usado, en vez de para sostenerla o restablecerla, para
reemplazarla.

Nuestro derecho constitucional material ha conocido
también un tipo de intervención que bien podemos
llamar preventiva, o sea, que alcanza no sólo a
las autoridades provinciales en ejercicio, sino a las futuras que
ya han sido electas. El caso se configuró en 1962, a
raíz del triunfo de candidatos provinciales de
filiación peronista, y las intervenciones entonces
dispuestas afectaron a las autoridades que se hallaban en el
poder y paralizaron la asunción de las
futu-ras.

La intervención preventiva del tipo comentado
parece no sólo invocar la alteración de la forma
republicana en el momento de disponerse, sino sobre todo presumir
que análoga alteración se configuraría en el
caso de instalarse en el poder las nuevas autoridades
electas.

Cuando se parte de la "letra" del art. 6º y,
efectuada su interpretación, se la compara con la
aplicación que se ha hecho de su fórmula, se
advierte que en la constitución material la fuente de
derecho espontáneo (trasladada a las leyes y los decretos
que han dispuesto intervenciones federales) ha desembocado en una
mutación constitucional, a veces simple
mutación por interpretación, y otras
mutación inconstitucional.

Dentro de tal mutación, encontramos un aspecto
que indudablemente conculca a la constitución, y es el
siguiente: la intervención federal basada en la
invocación de alteración de la forma republicana en
la provincia (sin que realmente haya existido siempre esa
alteración) implica una mutación constitucional
transgresora de la constitución formal que,
además, da pie para asegurar que la intervención
federal se ha convertido en una de las instituciones más
desfiguradas, y mal utilizadas, en común con similar
fenómeno respecto del estado de sitio.

El acto de intervención

54. — El art. 6º encomienda la
intervención al "gobierno federal", sin individualizar
qué órgano es el competente.

La reforma de 1994 vino a esclarecer la ambigua
alusión al "gobierno federal". En efecto, el nuevo inc. 31
del art. 75 especifica que es competencia del congreso
disponer la intervención federal a una provincia o a la
ciudad de Buenos Aires. El art. 99 inc. 20 establece que
corresponde al presidente de la república
decretar la intervención federal en caso de
receso del congreso, y que debe convocarlo
simultáneamente para su tratamiento. Por fin, el ya citado
inc. 31 del art. 75 le asigna al congreso aprobar o
revocar la intervención decretada durante su
receso por el poder ejecutivo.

La praxis en la constitución material acusaba
ejercicio de la competencia interventora por el ejecutivo, a
veces en receso del congreso, y otras también mientras se
hallaba en período de sesiones. Ahora se introduce un
deslinde, y el titular nato de esa competencia es el
congreso, invistiéndola limitadamente el
ejecutivo durante el receso congresional, y debiendo
convocarlo simultáneamente. Es así para que
disponga de andamiento funcional la siguiente previsión
del mismo inc. 31, en la parte donde añade que el
congreso aprueba o revoca la
intervención decretada durante su receso por el poder
ejecutivo.

La cláusula así formulada nos parece
suficientemente ortodoxa con la mejor interpretación
doctrinaria que se vino efectuando antes de la reforma. A la vez,
ha alcanzado precisión el otorgamiento de la facultad de
intervención que el art. 6º hace globalmente al
gobierno federal.

55. — El acto de intervención,
cualquiera sea el órgano que lo emita, es siempre de
naturaleza política. Cuando lo cumple el
congreso, se reviste de forma de ley.

El órgano que dispone la intervención es
el que pondera si existe la causa constitucional para
ella.

La intervención federal es una medida de
excepción y, como tal, ha de interpretársela con
carácter restrictivo. La prudencia del
órgano interviniente se ha de extremar al máximo.
Su decisión, pese a ser política, debe quedar, a
nuestro criterio, sujeta a revisión judicial de
constitucionalidad si concurre causa judiciable donde se
impugna la intervención. Sin embargo, la jurisprudencia de
la Corte Suprema tiene resuelto, desde el famoso caso "Cullen
c/Llerena", de 1893, que el acto de intervención
constituye una cuestión política no
judiciable y que, por ende, no puede discutirse
judicialmente la inconstituciona-lidad o invalidez de dicho
acto.

Sin perjuicio de mantener nuestra opinión
propicia a la judiciabilidad del acto de intervención en
sí mismo, estamos ciertos que su no
judiciabilidad queda referida y circunscripta, en la
jurisprudencia de la Corte, a las causas o los
motivos que se han invocado para fundar la
intervención, pero que son y deben ser
judiciables las cuestiones referentes a la
competencia del órgano federal que puede
intervenir. Así lo entendieron en 1992 los votos
disidentes de la Corte Suprema cuando se plantearon impugnaciones
a la intervención por decreto del ejecutivo en el poder
judicial de la provincia de Corrientes.

El interventor o "comisionado" federal

56. — Dispuesta la intervención,
cualquiera sea el órgano competente que lo haga, el
nombramiento del interventor federal corresponde siempre al
poder ejecutivo (art. 99 inc. 7º in fine).

El interventor es un funcionario federal, que
representa al gobierno federal y actúa como
delegado o comisionado del presidente de la
república. Su marco de atribuciones depende del acto
concreto de intervención, de la finalidad y alcance que le
ha asignado el órgano que la dispuso, y de las
instrucciones precisas que se impar-tan al interventor por el
poder ejecutivo. La extensión de aquellas atribuciones
debe interpretarse restrictivamente.

57. — Vimos ya que en el funcionamiento
práctico, la intervención ha mostrado desde hace
tiempo que el interventor reemplaza a la autoridad
provincial a la que se ha dado por cesante (según que la
intervención se disponga a los tres órganos de
poder, a dos, o a uno). Cuando abarca al ejecutivo, el gobernador
cesa en su cargo y es reemplazado por el interventor. Cuando
abarca a la legislatura, ésta se disuelve. Cuando abarca
al poder judicial, el interventor no suplanta a la totalidad de
jueces y tribunales provinciales ni ejerce sus funciones, sino
que se limita a reorganizar la administración de justicia,
a remover jueces y a designar otros nuevos.

No obstante, si la intervención al poder judicial
deja subsistentes a auto-ridades provinciales que poseen —y
pueden ejercer— la competencia para el nombramiento de
jueces, el interventor no debe designarlos por sí mismo, y
tiene que atenerse al mecanismo previsto en el derecho
provincial.

Cuando se disuelve la legislatura por
intervención al órgano legislativo, nosotros
reconocemos al interventor ciertas competencias para
reemplazarla, incluso dictando decretos-leyes, pero sólo
para suplir el no funcionamiento de la misma legislatura, por
analogía con el criterio restrictivo de la doctrina de
facto (en esa competencia se incluye todo lo relacionado con el
fin de la intervención federal).

(La facultad legislativa del interventor puede quedar
condicionada, si así lo dispone el gobierno federal, a
previa autorización de éste en cada caso, en
algunos, o en todos, o a aprobación del mismo gobierno
federal.)

58. — La intervención no
extingue la personalidad jurídica de la provincia, ni
suprime su autonomía. El interventor debe respetar la
constitución y las leyes provinciales, apartándose
sólo y excepcionalmente de ellas cuando debe hacer
prevalecer el derecho federal de la intervención, y ello,
por la supremacía de la constitución. Los actos
cumplidos por las autoridades provinciales en el lapso que
promedia entre el acto que dispone la intervención y la
asunción del interventor son, en principio,
válidos.

En la medida en que caducan autoridades provinciales y
sus funciones son asumidas por el interventor, éste es,
además de funcionario federal, un sustituto de la
autoridad provincial, y en este carácter local puede
proveer a las necesidades locales, según lo ha reconocido
la jurisprudencia de la Corte Suprema.

59. — El derecho
judicial derivado de la jurisprudencia de la Corte Suprema
tiene resuelto que el interventor o comisionado federal es
representante directo del poder ejecutivo federal y asume toda la
autoridad conducente a los fines de la intervención.
Ejerce los poderes federales expresos y transitorios que se le
encomiendan, y su nombramiento, sus actos y sus responsabilidades
esca-pan a las leyes locales. No es admisible, por ende, la
impugnación de actos del interventor so pretexto de no
ajustarse al derecho local; ello porque en aplicación del
art. 31 de la constitución, el derecho federal prevalece
sobre el derecho provincial (véase el célebre caso
"Orfila Alejandro" —fallado en 1929—).