Plan Integrado de Desarrollo Social (página 2)

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Presentación

Ante la aguda crisis social que exhiben los países andinos, el Consejo Presidencial encargó a los ministros responsables de ejecutar las políticas sociales la elaboración de "un Plan Integrado de Desarrollo Social para enfrentar los graves problemas de pobreza, exclusión y desigualdad social en la subregión宠(el que) deberá tener una visión articulada de los programas y acciones a desarrollar, que incluya metas 堣ompatibles con las establecidas a nivel mundial en las Cumbres de Desarrollo Social y del Milenio."[1] En apoyo a las autoridades gubernamentales del sector social, la Secretaría General, junto con la Secretaría Ejecutiva del Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue (ORAS-CONHU) para los temas referidos a la salud, elaboró un documento de trabajo sobre la base de consultas con la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la colaboración de algunos especialistas de la Subregión, quienes aportaron ideas, formularon propuestas y ayudaron a recabar y sistematizar información.[2]

Con base en el documento de trabajo inicial mencionado, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores expidió, en el marco del XIV Consejo Presidencial Andino celebrado en Quirama, Colombia, en junio de 2003, la Decisión 553 con lineamientos para la formulación del Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS). En ella se definen los objetivos del Plan, los criterios que deberán orientar la identificación de las propuestas concretas, las líneas de acción a desarrollar y un procedimiento para la elaboración del PIDS sobre la base de consultas sistemáticas con las autoridades sociales de cada uno de los países miembros.

En cumplimiento de la Decisión mencionada, se realizaron sendos talleres de trabajo en los cinco países miembros entre septiembre de 2003 y marzo de 2004 según el siguiente cronograma: Ecuador (11 y 12 de septiembre), Colombia (11 y 12 de noviembre), Perú (1 y 2 de diciembre), Venezuela (1 y 2 de marzo) y Bolivia (24 y 25 de marzo). El objetivo de los talleres fue identificar iniciativas de alcance subregional que complementen las estrategias, planes y políticas nacionales contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social.

En los cinco talleres participaron cincuenta y seis instituciones de gobierno, principalmente del sector social pero también de relaciones exteriores, planificación, economía y finanzas, interior y justicia, estadísticas, agricultura y medio ambiente, así como alrededor de setenta representantes de organizaciones no gubernamentales y de centros académicos. En total, en los cinco talleres se contó con el aporte de aproximadamente doscientos cuarenta especialistas, distribuidos según los grupos temáticos que se detallan más adelante.

La Secretaría General de la Comunidad Andina (SGCAN) y el ORAS-CONHU prestaron apoyo técnico a todos los talleres nacionales, y también se contó para ello con la valiosa colaboración del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Convenio Andrés Bello (CAB) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), quienes participaron activamente en todos o en algunos de los talleres nacionales para la formulación del PIDS. Es también importante destacar la cooperación prestada por el Gobierno de Francia, gracias a la cual fue posible concretar la elaboración del documento de trabajo inicial de la Secretaría General, así como brindar apoyo a los talleres.

Con ocasión de la XV Cumbre del Consejo Presidencial Andino celebrada en Quito en julio de 2004, la Secretaría General puso a consideración de las autoridades comunitarias un Anteproyecto del Plan Integrado de Desarrollo Social que recoge y sistematiza los resultados de los cinco talleres nacionales antes mencionados. Además, incorpora recomendaciones y propuestas emanadas de otras reuniones o talleres técnicos celebrados durante el proceso de formulación del PIDS, aunque no explícitamente relacionados con él. Tal es el caso, por ejemplo, de los talleres celebrados en el año 2003 por el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo sobre fomento del empleo y sobre formación y capacitación laboral, la XXV Reunión de Ministros de Salud del Area Andina que se llevó a cabo en Puerto Ordaz, Venezuela, en marzo de 2004, la reunión de trabajo que celebraron los Ministros andinos de Educación en el contexto de las comisiones técnicas del Convenio Andrés Bello en mayo de 2004, la reunión celebrada en julio del mismo año por los Ministros de Agricultura, reuniones del Comité Andino de Autoridades Ambientales, etcétera.

Una vez recibido el Anteproyecto, el Consejo Presidencial Andino instruyó al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que apruebe el Plan Integrado de Desarrollo Social en septiembre del presente año, con apoyo del Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social, instancia comunitaria, esta última, creada en el contexto de la XV Cumbre mediante Decisión 592 para coordinar la ejecución del PIDS. A fin de contar con los criterios técnicos pertinentes para cumplir con la instrucción impartida, la Presidencia del CADS y la Secretaría General convocaron a una Reunión Subregional de Viceministros y Expertos de Desarrollo Social que se celebró en Lima durante los días 17 y 18 de septiembre de 2004 para efectuar la revisión y análisis final del Anteproyecto. El dictamen de esa reunión fue recomendar al CADS la aprobación del PIDS, una vez que fueron incorporados al documento de Anteproyecto los aportes que las delegaciones nacionales efectuaron para enriquecer la propuesta inicial.

Una vez aprobado el PIDS por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores será posible, a partir del segundo semestre de 2004, formular su Plan de Acción e iniciar la ejecución de los programas, proyectos y actividades identificados durante su proceso de elaboración y que se presentan más adelante en este documento.

Las páginas que siguen se inician con una breve descripción de la Agenda Social Andina, en que ésta se define como el conjunto de acciones que la Comunidad Andina lleva adelante para desarrollar la dimensión social de la integración. Esta, a su vez, comprende tres grandes áreas de intervención: a) acciones de carácter social que son necesarias para la plena operación del mercado ampliado y para avanzar en la integración; b) programas, proyectos y actividades de alcance comunitario que complementan y agregan valor a las políticas sociales de los países miembros; y c) la creación de instancias para democratizar el proceso de integración y volverlo más participativo. El Plan Integrado de Desarrollo Social claramente se inscribe dentro de la segunda área de intervención descrita, si bien deberá contribuir también al desarrollo de las otras dos.

A continuación se explican la concepción estratégica del PIDS, los criterios que lo informan y las líneas de acción que comprende, todo ello en desarrollo de la Decisión 553 expedida en junio de 2003 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. El resto del documento presenta las propuestas concretas que resultaron de los cinco talleres nacionales que se llevaron a cabo para formular el PIDS, enriquecidas con los aportes de las reuniones de Ministros y autoridades sectoriales antes mencionadas, así como, sobre todo, con las enmiendas y modificaciones sugeridas por los Viceministros y Expertos de Desarrollo Social en su reunión del 17 y 18 de septiembre en que se efectuó, como queda dicho, la revisión y análisis final del documento.

La situación social actual de los países andinos y la agenda social de la integración

Más de la mitad de la población andina, alrededor de sesenta millones de habitantes, se encuentra bajo la línea de pobreza. Casi un cuarto de la población es indigente. Los índices de concentración del ingreso de los países andinos figuran entre los más altos de América Latina. Los servicios de protección social dirigidos a los más pobres y a los sectores más vulnerables de la población son dramáticamente insuficientes, ineficientes y precarios. Una educación de mala calidad para la mayoría y elitista para unos pocos reproduce la concentrada distribución del ingreso y consolida la rigidez de la estructura social. El desempleo abierto y el subempleo han alcanzado niveles desusadamente altos en todos los países de la Subregión, y se han incrementado la inseguridad y la precariedad en el empleo.

Las políticas macroeconómicas de ajuste estructural aplicadas en la región en el contexto de la globalización de los mercados no han asegurado una mayor equidad social y una mejor redistribución de la riqueza. Por el contrario han profundizado las desigualdades y las asimetrías anotadas y por tanto han contribuido a generar inequidad en la Subregión y a vulnerar los derechos humanos ratificados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

Es indudable que la vigencia efectiva de esos derechos será resultado de un proceso de desarrollo integral con equidad social, y es por ello indispensable no sólo fomentar las condiciones propicias para ese desarrollo, sino también diseñar y ejecutar políticas explícitamente dirigidas a promover el bienestar de la población. Su participación activa, libre y significativa en el proceso de desarrollo deberá garantizar que los frutos de ese desarrollo se distribuyan equitativamente.

Esta es, a grandes trazos, la crítica situación social que enfrentan los países andinos a inicios del nuevo milenio, en el que se presentan retos cada vez más complejos para nuestro desarrollo. Entre los principales retos que habrá que superar cabe mencionar los siguientes:

( Ampliar la cobertura de los servicios de salud con el fin de lograr mayor equidad y disminuir las grandes brechas sociales existentes.

( Ampliar la cobertura en educación, todavía deficiente, y propender por la pertinencia de sus contenidos, el mejoramiento de su calidad, aún diferenciada según el sector social que accede a sus distintos estamentos, e incrementar el uso de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento.

( Disminuir la incertidumbre e inestabilidad en el empleo como consecuencia de procesos tales como la reestructuración productiva y la transformación del mercado laboral a raíz de la actual revolución tecno-productiva.

( Resolver las deficiencias en la formación y capacitación de la fuerza laboral y del estrato empresarial que, sumadas a prácticas sociales disfuncionales y déficits en servicios básicos e infraestructura, entraban el desarrollo de la productividad.

( Asegurar que la apertura financiera de nuestras economías tenga controles adecuados, que no conlleve una vulnerabilidad frente a fluctuaciones económicas externas que agravan la pobreza de las mayorías y debilitan aún más el gasto social del Estado.

Un somero diagnóstico de la situación social actual de los países andinos permite destacar algunas conclusiones importantes que deben tomarse en consideración a propósito de la formulación y ejecución de una estrategia comunitaria de lucha contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social. Estas pueden sintetizarse de la siguiente manera:

• a) Sin crecimiento económico significativo será imposible reducir los niveles de pobreza prevalecientes.

Según cálculos efectuados por la CEPAL, la reducción de la pobreza en los países andinos requiere un crecimiento anual del PBI per cápita de al menos 2,2% a 2,7% (aproximadamente un crecimiento del PBI de 5% al año).

• b) La reducción de la pobreza no es consecuencia automática del crecimiento económico.

Aun si se alcanzaran tasas de crecimiento económico como las anotadas, el grado de reducción de la pobreza dependerá de las políticas y las medidas que se instrumenten para asegurar que los frutos del crecimiento económico lleguen efectivamente a los sectores más pobres y vulnerables de la población.

• c) La volatilidad del crecimiento económico conspira contra la reducción de la pobreza porque impide consolidar avances y porque casi siempre redunda en una reducción del gasto público social.

Son justamente los más pobres quienes disponen de menores defensas para enfrentar los episodios de contracción económica. Esta mayor vulnerabilidad de la población indigente obliga a instrumentar políticas que la protejan de las consecuencias de la inestabilidad económica.

• d) La débil relación existente entre crecimiento económico y reducción de la pobreza obedece principalmente a la concentrada distribución del ingreso y la riqueza en nuestras sociedades.

Tan importante como crecer económicamente de manera dinámica, estable y sostenida, es corregir progresivamente la distorsión que representa la desigualdad de oportunidades que prevalece en las sociedades andinas.

La Agenda Social Andina, consistente en el conjunto de acciones acordadas por los países miembros para desarrollar la dimensión social de la integración, debe contribuir a consolidar el proceso integracionista, promover el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes andinos, asegurar una participación más amplia de la sociedad en el proceso decisorio y en el disfrute de los beneficios de la integración y apuntar a mejorar la calidad de la inserción de los países andinos en la economía global.

Una Agenda Social así entendida, se traduce en el desarrollo de al menos los siguientes ejes temáticos:

• a) Dimensión social del proceso de integración

• b) Estrategia comunitaria para contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes andinos

• c) Participación ciudadana en el proceso de integración

El Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS), entendido como una estrategia social comunitaria, tiene el propósito de encauzar acciones de alcance subregional (actividades, proyectos y programas) que enriquezcan y complementen las políticas nacionales de superación de la pobreza y la inequidad social. El PIDS constituye así la propuesta de mayor envergadura dentro del segundo de los ejes de la Agenda Social Andina antes enunciados. Sin embargo, no deben perderse de vista los vasos comunicantes que existen entre los tres ejes. Así, por ejemplo, los esfuerzos desplegados por los países miembros para incrementar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, a la vez que contribuyen a luchar contra la pobreza y a garantizar la vigencia de un derecho humano fundamental, también posibilitan una participación más activa y consciente de la población en la toma de decisiones, incluidas aquellas que inciden sobre el proceso de integración. Similarmente, la reciente puesta en vigencia de los nuevos instrumentos sociolaborales sobre migraciones, seguridad social o sobre salud y seguridad en el trabajo ayudarán a consolidar el mercado ampliado, pero también contribuirán a la equidad social y a la protección de los trabajadores.

Una estrategia para superar la pobreza y la inequidad social, por otra parte, no debe reducirse a la ejecución de acciones orientadas a paliar sus consecuencias y manifestaciones, si bien no puede soslayarse la importancia de contar con esquemas eficientes de protección social básica para los sectores más pobres y vulnerables de la población. Aunque éste habrá de ser por mucho tiempo todavía un componente importante de la política social en nuestros países, la lucha contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social no puede limitarse a ello.

Esta consideración explica por qué la estrategia comunitaria que adopten los países miembros para coordinar esfuerzos, compartir experiencias y cooperar entre ellos en pos de mejorar los niveles y las condiciones de vida de su población, debería poner énfasis en los ámbitos de la salud, la educación y la generación de empleo productivo.

El énfasis sobre la salud y la educación, entendida la segunda como formación integral y en valores, así como desarrollo de destrezas y habilidades, se justifica porque la cobertura y la calidad de estos dos servicios sociales básicos determinan de manera esencial las oportunidades de las personas para participar en la sociedad como ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos y sus facultades. La mortalidad y morbilidad infantil, la desnutrición, la presencia de enfermedades prevenibles, el restringido acceso a los servicios de la salud y a los medicamentos, etcétera, son otras tantas trabas que impiden esa participación plena. Similares limitaciones son causadas por el analfabetismo, el limitado acceso de la población a los niveles menos elementales de la formación escolar, la pobreza o poca pertinencia de los conocimientos adquiridos o la mala calidad de la educación impartida. Por eso una estrategia de reducción de la pobreza, la exclusión y la desigualdad social tiene necesariamente que privilegiar el desarrollo de esos sectores.

El empleo, por otra parte, es un medio principal de obtención de ingresos y constituye, por tanto, un vínculo fundamental entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. Por eso producen alarma los crecientes niveles de desempleo que exhiben los países andinos en años recientes, en buena parte debidos a la debilidad e inestabilidad del crecimiento económico, pero también atribuibles a la cada vez más débil relación que se observa entre crecimiento económico y generación de empleo. Es asimismo motivo de preocupación la persistencia del subempleo en la Subregión y los bajos niveles de productividad y de ingresos en que ello se traduce para un amplio sector de la población empleada. La estrategia de desarrollo social que impulse la Comunidad Andina deberá, por tanto, prestar especial atención a la cooperación que sus países miembros puedan instrumentar para el examen y la renovación de enfoques, políticas y programas que enriquezcan el acervo disponible de opciones y alternativas para fomentar empleos productivos, mejorar la calidad de los mismos y desarrollar políticas de formación y capacitación laboral.

Una estrategia comunitaria contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social deberá asimismo contribuir a reducir las grandes diferencias en los niveles de desarrollo al interior de la Subregión Andina. Según su tratado constitutivo la integración andina tiene el cometido de impulsar el desarrollo armónico del conjunto de los países miembros, lo que significa contribuir a la gradual estructuración de un espacio subregional socialmente cohesionado, sin grandes disparidades en los niveles de vida y las perspectivas de progreso social entre países o entre regiones nacionales. Por ello el Acuerdo de Cartagena contempla un régimen especial para Bolivia y Ecuador, los dos países de menor desarrollo relativo en la Subregión, así como políticas y acciones para promover el desarrollo integral en zonas de frontera, generalmente caracterizadas por el abandono del poder central y la pobreza que afecta a sus habitantes, y la atención a las necesidades de las áreas deprimidas predominantemente rurales al interior de los países.[3]

Hacia el futuro las autoridades sociales nacionales y comunitarias podrán identificar nuevos mecanismos dirigidos a privilegiar el desarrollo de las zonas más pobres y deprimidas de la Subregión. La resolución de la XIV reunión del Consejo Presidencial Andino de priorizar no solamente el Plan Integrado de Desarrollo Social sino también la creación de mecanismos financieros innovadores que apoyen la gobernabilidad democrática y hagan frente a la pobreza apunta en esa dirección.[4]

Es importante destacar, por otra parte, que el principio implícito en las provisiones del Acuerdo de Cartagena antes mencionadas es el de la solidaridad entre sociedades nacionales que, como las andinas, han decidido aunar esfuerzos para transitar juntos en el objetivo común de impulsar su desarrollo integral. El principio aludido supone que la colaboración entre las cinco naciones permitirá alcanzar metas que serían más difíciles o imposibles de obtener individualmente, tal como lo sugiere el documento que presentó la Cancillería venezolana a consideración del XIII Consejo Presidencial Andino cuando afirma que el "尲oceso andino de integración, como toda decisión integracionista, abre múltiples oportunidades y ofrece una enorme potencialidad para reducir los problemas de desequilibrios sociales en la región."[5]

A la reafirmación de este principio de solidaridad subregional ha de sumarse la consideración pragmática de que en todo proceso de integración habrá regiones y sectores sociales y económicos que pueden resultar afectados , al menos a corto plazo. Puede suceder, por ejemplo, que algunas fuentes de empleo sean eliminadas como consecuencia de los procesos de reestructuración productiva que suelen acompañar a la integración de mercados nacionales en mercados más amplios y competitivos. Pero es igualmente importante poder identificar claramente las regiones nacionales y los grupos sociales que se benefician directamente del proceso integracionista. La creación de nuevos empleos provocados por el dinámico comercio intrarregional, en el que priman las mercancías con alto valor agregado, debe ser destacada y potenciada como consecuencia de los avances en la construcción del mercado común y el desarrollo de cadenas productivas que esos avances facilitarán. Regiones enteras de los países miembros, por otra parte, se han visto beneficiadas por la dinamización económica atribuible al libre comercio y a los cada vez más numerosos vínculos económicos establecidos entre los países andinos.

Es importante, por ello, explicitar los vínculos entre integración y desarrollo social e identificar medios, acciones o modalidades que permitan potenciar los efectos socialmente benéficos de esa interrelación y prevenir o compensar los perjuicios que para determinados grupos sociales, particularmente los más vulnerables, también puede traer consigo un proceso de integración. Una conducción socialmente responsable del proceso de integración debería poder evaluar anticipadamente estos costos sociales y ejecutar oportunamente las acciones requeridas para evitar, atenuar o compensarlos.

En otro ámbito de consideraciones, debe subrayarse el carácter integrado que los presidentes decidieron imprimirle a la estrategia subregional de desarrollo social al emitir su directriz respecto del PIDS, pues manifiesta una importante voluntad política de superar los enfoques sectoriales sobre la política social que muchas veces predominan en nuestros países[6]El objetivo estratégico de reducir la pobreza en la Subregión invita a superar los departamentos estancos de la política social sectorial, fuente muchas veces de duplicación de esfuerzos y derroche de recursos, porque se trata de un fenómeno multidimensional en sus causas y sus manifestaciones. Pero obliga también a integrar las políticas sociales con las económicas porque no cabe esperar que de la ansiada reactivación económica o de los avances en la integración comercial y financiera se deriven espontáneamente beneficios para el grueso de la población. Esos beneficios con frecuencia habrá que buscarlos explícitamente.

Finalmente es importante dejar sentado un criterio fundamental que ha de informar a una estrategia comunitaria sobre cualquier tema, pero particularmente sobre aquellos relacionados con el desarrollo social. Ello es que, conforme al principio de subsidiariedad, las instancias comunitarias deberán intervenir solamente cuando los objetivos perseguidos puedan alcanzarse mejor a través de intervenciones comunitarias que mediante acciones nacionales. Así, pues, las actividades contempladas por la estrategia y presentadas en esta propuesta de PIDS, de conformidad con lo establecido en la Decisión 553, comprenden únicamente aquellas que pueden coordinarse o ejecutarse comunitariamente, en virtud de lo cual podrán aportar un valor agregado significativo a las políticas nacionales.

Una estrategia social comunitaria y un PIDS así entendidos pueden representar, no obstante, un campo de acción importante y de creciente relevancia dentro del proceso de integración. A manera ilustrativa, pueden señalarse como beneficios de una acción concertada comunitariamente en este ámbito los siguientes: profundizar la integración subregional al enriquecerla temáticamente; democratizarla al dotarla de mayor relevancia para sectores más amplios de la población; contribuir a la mayor estabilidad de las políticas sociales nacionales como fruto de su adscripción a una estrategia comunitaria; poner a disposición de los responsables de las políticas sociales un mayor espectro de experiencias; ampliar el poder de negociación de los países miembros en foros internacionales y para la gestión de recursos de cooperación para el desarrollo social; potenciar el capital social que representa el establecimiento de redes subregionales de cooperación.

Así pues, si bien la política social se formula de conformidad con parámetros predominantemente nacionales, existe también un amplio espacio para la acción comunitaria. El Plan Integrado de Desarrollo Social, al permitir concretar la decisión presidencial de encarar comunitariamente una estrategia para luchar contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social contribuirá a cumplir la finalidad para la cual los países andinos acordaron integrarse: "procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión".[7]

Descripción general y justificación de las líneas de acción del PIDS

Como lo señala la Decisión 553, "el Plan Integrado de Desarrollo Social privilegiará, en una primera etapa, la ejecución de actividades en los ámbitos de la salud, la educación, la generación de empleo y la formación y capacitación laboral. Asimismo, contribuirá a identificar y desarrollar los contenidos que más directamente inciden sobre la superación de la pobreza en la Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo, la Política Agropecuaria Común Andina y la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino."[8] Este documento, síntesis y sistematización de las iniciativas y propuestas presentadas y debatidas en los cinco talleres nacionales para la formulación del PIDS, pone a consideración de las autoridades andinas un conjunto de propuestas de programas y proyectos de alcance comunitario, en cumplimiento de la directriz presidencial del Acta de Carabobo y de lo prescrito por la Decisión 553.

En concreto, el documento propone una estrategia social comunitaria y un programa de trabajo basado en la colaboración, la coordinación y la cooperación entre las autoridades del sector social de los países miembros, con el fin de enriquecer y complementar los esfuerzos que cada país despliega para combatir la pobreza, la exclusión y la desigualdad social. De conformidad con lo dispuesto por la Decisión 553, las propuestas se estructuran alrededor de las tres líneas de acción que se describen brevemente a continuación.

1. Proyectos sociales comunitarios

Los define la Decisión 553 como "Programas o proyectos que puedan ejecutarse conjunta o coordinadamente por todos los países miembros, o que comprometan al menos a tres de ellos y puedan extenderse a mediano plazo a los restantes países." Con base en este criterio, los participantes en los talleres nacionales del PIDS propusieron un conjunto de iniciativas que luego, en el proceso de sistematización efectuado por la Secretaría General, llevaron a formular los perfiles de proyectos que se describen en las páginas que siguen. Cabe señalar que, al celebrarse los talleres nacionales de manera sucesiva entre septiembre de 2003 y marzo de 2004, los resultados de los primeros talleres constituyeron insumos para los siguientes, lo que facilitó considerablemente la identificación de iniciativas con alcance comunitario.

Es importante destacar que el PIDS, dado su carácter integral, no comprende solamente iniciativas de programas, proyectos o actividades sociales sectoriales (trabajo, salud y educación), sino también propuestas novedosas de carácter transversal en ámbitos para los cuales la Comunidad Andina ya cuenta con políticas o estrategias definidas, como es el caso del desarrollo rural, la estrategia sobre biodiversidad o la política de integración y desarrollo fronterizo. Para estos últimos temas, los talleres nacionales cumplieron el propósito de identificar aspectos de esas políticas o estrategias que tuvieran especial relevancia para los objetivos del PIDS.

Es importante destacar, asimismo, que un criterio fundamental para identificar y priorizar entre las diversas iniciativas que se plantearon y discutieron en los talleres, fue el grado en que el proyecto o iniciativa propuesta contribuiría a cumplir con los compromisos de la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas.

2. Convergencia de objetivos y metas sociales

Se ha dicho ya que un objetivo fundamental de la estrategia andina de desarrollo social y del PIDS debe ser la estructuración de un espacio subregional socialmente cohesionado. Se trata, por supuesto, de una meta de largo plazo, pero el camino hacia ella puede en sí mismo propiciar un mejor conocimiento mutuo de la situación social de los países miembros, contribuir a la estabilidad y continuidad de las políticas sociales nacionales, y obtener que la dimensión social de la integración sea considerada de manera sistemática dentro de las estrategias y planes nacionales de desarrollo.

La convergencia propuesta persigue acercar gradual y progresivamente los objetivos y las metas sociales de los cinco países. El objetivo no es llegar a la formulación de una única política social, lo cual seguramente no es posible ni conveniente, sino aproximarse a la estructuración de un espacio social andino razonablemente homogéneo. El establecimiento y consolidación del mercado común subregional y el avance hacia etapas superiores del proceso de integración andino y latinoamericano obligarán a superar las grandes distancias entre los niveles de desarrollo social o humano hoy prevalecientes entre países y regiones, de manera similar a cómo ha debido proceder la Unión Europea. La persistencia de esas diferencias conspira contra la unidad de países que buscan integrarse.

En concreto se propone a los organismos del Estado responsables de las políticas sociales evaluar conjuntamente con sus similares de los otros países miembros los avances y las implicaciones que conlleva, en términos de recursos humanos, técnicos y financieros, el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El cumplimiento de esos compromisos supone poner efectivamente en vigencia los derechos humanos consagrados por la comunidad internacional y por la propia Comunidad Andina mediante la aprobación de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Estos compromisos bien pueden constituir una base a partir de la cual los países miembros establezcan un programa andino de convergencia social.

La utilidad del ejercicio es múltiple. La primera es que contribuirá a un mejor conocimiento mutuo y a pensar estratégicamente al desarrollo social desde la perspectiva de un bloque de países. Luego, el ejercicio ayudará a identificar muchas posibilidades de coordinación, comenzando con la armonización de las estadísticas y los indicadores sociales que deberán emplearse para identificar y diagnosticar los problemas sobre una base conceptual y metodológica común, así como para acordar comunitariamente objetivos, metas y plazos y evaluar concertadamente los resultados que se vayan obteniendo. Por eso la adopción de un programa andino de armonización de estadísticas e indicadores sociales sobre la base de actividades que ya se encuentran en marcha, es una de las propuestas concretas contenidas en esa parte del documento.

3. Programa de cooperación técnica horizontal

La difusión de buenas prácticas, la socialización de experiencias ganadas y lecciones aprendidas y el intercambio de información sobre métodos y sistemas, son ejemplos de acciones que pueden emprenderse en el contexto subregional. Se trata de actividades de intercambio de información y de experiencias, pero que también pueden englobar acciones de cooperación técnica a través de la prestación de asesorías especializadas para el desarrollo de programas y proyectos, pasantías para el perfeccionamiento in situ de gerentes de proyectos sociales, elaboración de evaluaciones y análisis comparativos, desarrollo de programas académicos de alcance subregional y cualesquiera otras actividades que las autoridades sociales de los gobiernos, centros académicos u organizaciones no gubernamentales de la Subregión identifiquen como útiles para ampliar y enriquecer el acervo analítico e instrumental a disposición de los responsables de las políticas sociales. Todo ello servirá al propósito de propiciar un mejor conocimiento mutuo y el estrechamiento de lazos de cooperación lo que, a su vez, constituirá un aporte significativo al proceso de integración.

Un programa subregional de intercambio y cooperación como el mencionado supone poner en marcha un esfuerzo continuo para levantar, sistematizar y mantener actualizada la información pertinente lo que, de por sí, ya constituiría una importante actividad de cooperación entre los cinco países andinos. Ello posiblemente requerirá el establecimiento de redes de comunicación entre organismos públicos, centros académicos y organizaciones no gubernamentales, que sin duda contribuirán a forjar una visión común andina sobre el desarrollo social.

En el contexto de los talleres nacionales del PIDS, los organismos gubernamentales del sector social entregaron información sobre los más importantes programas y proyectos sociales actualmente en ejecución en cada uno de los países miembros. Con esa información la Secretaría General elaboró un inventario en forma de matriz, que se espera sea de utilidad para concretar la formulación y puesta en ejecución inmediata del programa propuesto.

Proyectos sociales comunitarios

ASPECTOS SOCIOLABORALES

1. Introducción

Los temas de Fomento del Empleo y Formación y Capacitación Laboral fueron calificados por el Consejo Presidencial (Cartagena, mayo de 1999) como ejes temáticos fundamentales de la Agenda Social Andina en el ámbito sociolaboral, a ser desarrollados por el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo junto con los instrumentos sobre migración laboral, seguridad social y seguridad y salud en el trabajo, en la perspectiva, estos últimos, del establecimiento del Mercado Común Andino[9]

El Consejo Asesor de Ministros de Trabajo consideró, por su parte, que los dos primeros temas mencionados debían ser incorporados al Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS) por constituir aspectos centrales de una estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social, y porque los programas y proyectos concretos que se definan para desarrollarlos debían aprovechar las sinergias propias de un Plan que, como el PIDS, busca integrar diversas dimensiones del desarrollo social dentro de una única propuesta estratégica.

Con el fin de definir criterios y lineamientos comunes sobre estos dos importantes asuntos el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo coordinó un taller subregional sobre cada uno de ellos (el de Formación y Capacitación Laboral se realizó en Lima en abril de 2003, y el de Fomento del Empleo en Caracas, en julio del mismo año), como producto de los cuales se acordó trabajar en el diseño de sendas normas comunitarias. Por otra parte, en los talleres nacionales para la formulación del Plan Integrado de Desarrollo Social realizados entre septiembre de 2003 y marzo de 2004 se analizaron los resultados y recomendaciones de los dos talleres subregionales antes mencionados y, con base en ellos, se formularon las dos propuestas que se presentan en las páginas que siguen.

Adicionalmente, en los talleres del PIDS se identificaron otras dos iniciativas de alcance comunitario sobre aspectos diferentes pero igualmente fundamentales para el desarrollo de la dimensión sociolaboral de la integración: un programa subregional andino para la erradicación de las peores formas del trabajo infantil y para la protección de los trabajadores adolescentes, y un programa subregional para avanzar gradualmente hacia un régimen común andino sobre derechos fundamentales de los trabajadores. Sobre el primero de los temas mencionados, posteriormente, en abril de 2004, el Consejo Consultivo Laboral Andino emitió la Opinión No. 23 relativa a la "Prevención y erradicación del trabajo infantil en los países de la Comunidad Andina de Naciones" con importantes recomendaciones de acciones a tomar, muchas de las cuales han sido recogidas en el perfil del proyecto que se presenta más adelante.

Finalmente, aunque no por ello menos importante, a medida que avance la construcción del mercado ampliado andino, incluida la libre movilidad y residencia de trabajadores y profesionales, será cada vez más necesario armonizar las legislaciones laborales nacionales. Ya la expedición de las Decisiones 545, 583 y 584, que constituyen normas comunitarias jurídicamente vinculantes para los cinco países, obligarán a adecuar las disposiciones legales nacionales pertinentes con estas normas supranacionales. Pero esta armonización legislativa tendrá que hacerse gradualmente extensiva también a otros campos de la legislación sociolaboral, para lo cual existe un referente obligado que es la Declaración de los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo acordada en el seno de la OIT en 1998. Estos principios y derechos fundamentales constituyen un piso mínimo común de derechos laborales, sobre cuya base los países miembros podrán ir construyendo una normativa sociolaboral comunitaria que responda adecuadamente a los imperativos del desarrollo económico y de la equidad social.

2. La problemática del empleo en los países andinos.

Como lo consigna el Cuadro No. 1, la evolución económica de los países andinos ha sido errática e insatisfactoria desde la crisis financiera de 1998. Sólo Ecuador en 2001 y Perú en 2002 alcanzaron, por factores coyunturales, tasas de crecimiento de su PIB del orden del 5%, guarismo que, según lo sugerido anteriormente[10]es el mínimo que se requeriría mantener de manera estable y sostenida en el tiempo a fin de generar impactos significativos sobre los niveles de empleo a mediano plazo.

Cuadro 1

Países Andinos: Crecimiento del PIB

1998-2002

(Variación porcentual)

		1998	1999	2000	2001	2002
BOLIVIA		5.0	0.4	2.3	1.5	2.8
COLOMBIA		0.6	– 4.2	2.9	1.4	1.7
ECUADOR		2.1	– 6.3	2.8	5.1	3.4
PERU		– 0.6	0.9	2.6	0.5	5.4
VENEZUELA		0.2	– 6.1	3.2	2.8	– 8.9

Fuente: Comunidad Andina, Secretaría General, Proyecto 4.37.52 Estadística.

Como resultado de esta evolución económica insatisfactoria persisten en los cinco países elevadas tasas de desempleo urbano que promedian un 13% subregional, tal como puede observarse en el Cuadro No. 2. La aparente anomalía registrada en el Ecuador de un descenso en la tasa de desempleo, se debe fundamentalmente a la menor oferta de trabajo resultante de la enorme emigración reciente, consecuencia a su vez de la crisis del sistema financiero del año 1999 y sus secuelas. Para todos los países andinos hay que anotar, adicionalmente, que las tasas de empleo registradas encubren un empleo precario, de carácter generalmente informal y trabajo no calificado, con bajos niveles de ingresos y sin acceso a prestaciones sociales.

Cuadro 2

Países Andinos: Evolución de la tasa de desempleo urbano

Países		1997	1998	1999	2000	2001	2002-I
TOTAL PAISES a/		9.2	9.8	13.0	11.9	13.3	13.4
BOLIVIA		4.3	4.1	7.5	7.4	n.d	n.d
COLOMBIA c/		12.4	15.3	19.4	17.2	18.7	19.0
ECUADOR d/		n.d.	9.9	15.1	14.1	11.0	8.7
PERU b/		8.4	8.2	8.2	7.0	9.5	10.6
VENEZUELA b/		11.8	11.3	14.9	13.9	13.9	15.5

Fuente: Elaboración OIT, sobre la base de datos oficiales de los países.

a/ Promedio simple; b/ Nacional urbano; c/ A partir del 2001, Encuestas Continuas de Hogares, que incluyen 13 ciudades. Reemplazan a las Encuestas Nacionales de Hogares, que incluían 7 ciudades. d/ Tres regiones metropolitanas.

También hay que prestar atención a un fenómeno relativamente nuevo en los países andinos que, no obstante, se irá convirtiendo en un aspecto permanente del panorama socioeconómico durante los próximos años. Se trata de la reestructuración productiva provocada por la inserción a una economía global cada vez más competitiva, proceso que se acelerará en virtud de los tratados de libre comercio que actualmente se negocian con economías de mayor nivel de desarrollo industrial y tecnológico. Esta situación seguramente ya explica ciertas expectativas y comportamientos empresariales, como la renovación de equipos y la reorganización del trabajo en la unidad productiva, que podrían tender a incrementar el desempleo estructural. Para paliar esos efectos potencialmente nocivos sobre el empleo, se requerirán niveles cada vez más sofisticados de formación y capacitación del recurso humano. De ahí entonces la importancia central y fundamental que adquiere la formulación de una política adecuada de formación y capacitación laboral.

3. Las propuestas identificadas.

Tal como se explicó anteriormente, en los talleres nacionales del PIDS fueron identificadas cinco iniciativas de proyectos con alcance comunitario, de las cuales una, la propuesta de establecer el Observatorio Laboral Andino, ha sido excluida del PIDS por los motivos antes expuestos. Las cuatro restantes se detallan a continuación.

Proyecto "Programa de armonización subregional de metodologías, criterios y prioridades sobre formación y capacitación laboral"

Justificación

El intercambio de experiencias sobre programas, metodologías y esquemas institucionales para la formación y capacitación laboral puede enriquecer sustancialmente el proceso de formulación de políticas sobre el tema. En cada uno de los cinco países andinos se han ensayado durante los últimos años novedosos enfoques para renovar la política y la práctica de la capacitación para el trabajo, incluyendo una programación participativa con organizaciones sindicales, gremios empresariales y organizaciones de la sociedad civil, a más de los organismos competentes del Estado. Esta rica y diversa experiencia debe ser objeto de análisis, sistematización y debate a escala subregional, con el apoyo de organismos especializados como CINTERFOR/OIT, a fin de alimentar la formulación de criterios y lineamientos que contribuyan a forjar una política comunitaria en la materia.

Objetivo

Generar un proceso de intercambio, diálogo y debate sobre formación y capacitación laboral entre los países andinos, con el fin de definir criterios comunitarios de política que contribuyan a mejorar la empleabilidad de los trabajadores en la Subregión.

Líneas de acción

• i. Apoyar el trabajo que adelanta el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo con el apoyo de CINTERFOR/OIT y la Secretaría General de la Comunidad Andina en el diseño de una normativa comunitaria en esta materia.

• ii. Contribuir al fortalecimiento de los procesos de modernización y transformación institucional en materia de formación y capacitación laboral.

• iii. Contribuir a la difusión de las nuevas formas de gestión de la formación y capacitación laboral.

• iv. Analizar comunitariamente la creación de sistemas de formación y capacitación laboral con alcance subregional, vinculados al desarrollo de cadenas productivas entre dos o más países andinos.

Proyecto "Programa subregional andino para la promoción del empleo"

Justificación

Si bien la generación de empleo depende fundamentalmente del crecimiento económico y de las características tecnológicas de los sectores productivos responsables de ese crecimiento, es posible diseñar instrumentos de política que mejoren la relación entre la oferta y la demanda laborales, que fomenten determinadas actividades productivas con mayor capacidad de generar empleo que otras, que identifiquen oportunidades de ocupación y de generación de ingresos alrededor de la solución de problemas y necesidades de la comunidad, que incrementen los niveles de productividad y de ingresos generados por actividades productivas de pequeña escala, etc. Un intercambio de experiencias exitosas alrededor de estas y otras iniciativas puede enriquecer de manera importante el acervo de instrumentos y medidas de política disponibles para la formulación de políticas nacionales de fomento del empleo.

Asimismo, la gradual formulación de un marco subregional andino de políticas de fomento del empleo puede ser de gran utilidad como referente común para la formulación y fortalecimiento de las políticas nacionales de fomento del empleo en un contexto de creciente interdependencia económica en virtud del avance del proceso andino de integración.

Objetivo

Recopilar, evaluar y sistematizar experiencias de los países miembros en esta materia, y establecer un marco comunitario para impulsar la formulación de políticas de fomento al empleo con especial énfasis en el sector informal urbano y la promoción de micro, pequeñas y medianas empresas.

Líneas de acción

• i. Instrumentar un intercambio de experiencias exitosas entre los países andinos sobre políticas y programas nacionales de fomento del empleo, incluido el cooperativismo.

• ii. Intensificar la cooperación técnica horizontal entre los Ministerios de Trabajo de la Subregión.

• iii. Propiciar un debate subregional sobre la articulación de políticas económicas y sociales con el fin de apoyar la formulación de políticas de empleo concebidas como políticas de Estado.

• iv. Fomentar el diálogo social tripartito en el marco del Convenio Simón Rodríguez para consensuar iniciativas que coadyuven al incremento de fuentes de trabajo con empleos dignos.

• v. Favorecer una mayor coordinación intersectorial e inter ministerial en el ámbito subregional a fin de coadyuvar al fortalecimiento del papel de los Ministerios de Trabajo como entes rectores de las políticas nacionales de empleo.

• vi. Asegurar la participación activa del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo y de los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral Andinos en la formulación de una futura normativa andina de fomento del empleo.

• vii. Promover la participación de los sectores laboral y empresarial en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas nacionales de reactivación productiva y fomento al empleo.

Proyecto "Programa subregional andino de prevención y erradicación del trabajo infantil"

Justificación

La mayoría de los países miembros han ratificado los Convenios de la OIT no. 138 sobre edad mínima de admisión al empleo y no. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil, y están empeñados en que los mismos se cumplan plenamente. El tema fue objeto de análisis en la mayoría de los talleres nacionales del PIDS, de donde surgió la propuesta de desarrollar una iniciativa comunitaria que contribuya a ese propósito. El Consejo Consultivo Laboral Andino, por su parte, emitió en abril de 2004 la Opinión No. 23 sobre esta importante materia con ideas y propuestas concretas que permitieron enriquecer este perfil de proyecto. El Consejo Asesor de Ministros de Trabajo, por su parte, también ha incorporado este tema en su Programa de Trabajo.

Objetivo

Propiciar la erradicación progresiva del trabajo infantil con énfasis en sus peores formas, y contribuir a la prevención del trabajo infantil en general.

Líneas de acción

• i. Promover la coordinación entre los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral y el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo, y del Convenio Simón Rodríguez, para un control concertado del problema.

• ii. Sistematizar y difundir información sobre el trabajo infantil y sus peores formas en la Subregión en coordinación con la OIT, los Consejos Consultivos Laboral y Empresarial y el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo.

• iii. Desarrollar indicadores estadísticos específicos sobre el trabajo infantil dentro del Programa de Armonización de Estadísticas e Indicadores Sociales que contempla el PIDS.

• iv. Promover y apoyar procesos de armonización legislativa sobre la materia en los cinco países con la colaboración del Parlamento Andino y el Convenio Simón Rodríguez.

Proyecto "Programa subregional andino sobre derechos fundamentales de los trabajadores"

Justificación

Esta iniciativa fue identificada en tres de los cinco talleres nacionales del PIDS como un aspecto esencial del proceso andino de integración en sus dimensiones social y de protección de los derechos humanos. La Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la OIT provee un referente normativo básico para la armonización progresiva de las legislaciones nacionales sobre las materias cubiertas por los Convenios de la OIT que, por formar parte de esa Declaración, son de cumplimiento obligatorio. Estos Convenios se enumeran a continuación:

Convenio 29: Sobre el trabajo forzoso u obligatorio.

Convenio 87: Sobre la libertad sindical y derecho de sindicación.

Convenio 98: Sobre la aplicación del derecho de sindicación y de negociación colectiva.

Convenio 100: Relativo a la igualdad de remuneración por trabajos equivalentes entre mujeres y hombres.

Convenio 105: Sobre la abolición del trabajo forzoso.

Convenio 111: Relativo a la no discriminación en materia de empleo y ocupación.

Convenio 138: Sobre la edad mínima de admisión al empleo.

Convenio 182: Sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y las acciones inmediatas para su eliminación.

Objetivo

Avanzar gradualmente hacia la constitución de una base jurídica común andina de protección y defensa de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Líneas de acción

• i. Recopilar y ordenar la legislación laboral de los cinco países que tienen directa relación con los Convenios Fundamentales de la OIT (con apoyo de este organismo).

• ii. Formular propuestas para la armonización gradual de las legislaciones laborales nacionales en coordinación con el Convenio Simón Rodríguez y con el apoyo del Parlamento Andino.

• iii. Realizar un seguimiento a los ocho Convenios Fundamentales de la OIT en los países miembros.

SALUD

1. Introducción

Si bien la esperanza de vida al nacer ubica a los cinco países andinos entre los de desarrollo humano medio de acuerdo con la clasificación sugerida por el PNUD[11]existen grandes diferencias al interior de la Subregión: desde 62 años en Bolivia a 73 en Venezuela. Así también, por ejemplo, hay que destacar las muy elevadas tasas de mortalidad infantil registradas en tres países de la Subregión: 62 y 40 por mil en Bolivia y el Perú según el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD antes citado, tasas que, según otras fuentes[12]alcanzan un alarmante 92 por mil en Bolivia y 42 por mil en Ecuador. Llama también la atención el alto porcentaje (8,9%) de población menor de 5 años afectada por desnutrición aguda en Bolivia, y la también alta tasa de mortalidad de niños menores de 5 años y menores de 1 año tanto en Bolivia como en el Perú[13]

El indicador Tasa Mortalidad Materna es un reflejo de la inequidad y exclusión social de las mayorías. La inexistencia de un abordaje intercultural y del respeto a los derechos fundamentales que limitan y excluyen a una parte de la población en el acceso a la salud, el privilegio de modelos tecnocráticos que vulneran el desarrollo de tecnologías y prácticas propias, la falta de modelos integrales de atención a la salud, sin perspectiva de género, llevan a identificar la necesidad de fortalecer las redes sociales en los ámbitos de lo local, nacional y regional.

El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD señala también el bajo porcentaje de población con acceso a medicamentos esenciales en algunos países de la región, situación caracterizada por la OMS como de "poco acceso". Esto refleja limitaciones en la normatividad vigente vinculada con el Registro Sanitario, las políticas de aseguramiento en salud, la universalidad y la equidad en las prácticas sanitarias. De ahí que las estrategias de armonización de las políticas y procedimientos que garanticen el acceso al medicamento, en respeto a las consideraciones planteadas en el Acuerdo de DOHA permitirá establecer políticas nacionales y regionales que garanticen la disminución de inequidades.

Las condiciones de pobreza, exclusión y desigualdad social llevaron a que el Consejo Presidencial Andino instruyera a los ministros responsables de las políticas de salud en la Subregión para que participen, junto con sus colegas responsables de otras políticas sociales, en la formulación del Plan Integrado de Desarrollo Social. Los ministros de salud, por su parte, mediante Resolución 370 adoptada en la XXIII Reunión de Ministros de Salud del Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue (ORAS-CONHU)[14], resolvieron incluir en la Agenda Social Andina las prioridades de salud de la Subregión.

En cada uno de los cinco talleres nacionales del PIDS se conformó un grupo de trabajo para examinar la situación de la salud e identificar iniciativas de programas, proyectos y actividades que pudiesen constituir programas comunitarios de salud. Cabe señalar, que parte de las iniciativas identificadas, refrendaron y propusieron ampliar proyectos y actividades que, o se encuentran ya en ejecución, o habían sido ya definidas en el marco del ORAS-CONHU. El valor agregado aportado por el ejercicio de identificación de iniciativas en salud en el contexto del PIDS es, sin duda, su incorporación dentro de una estrategia integral de lucha contra la pobreza y la inequidad social, y las sinergias a que pueden dar lugar las vinculaciones entre los programas y proyectos de salud y los demás que forman parte del Plan.

2. Las propuestas identificadas

Siempre a partir del criterio de que al menos tres países miembros debían coincidir en la identificación de una determinada prioridad para que la propuesta tuviese el carácter de comunitaria, en los talleres nacionales del PIDS fueron identificados tres proyectos.

Todas las propuestas identificadas coinciden plenamente con varios ejes programáticos del ORAS-CONHU,[15] buscan contribuir a la integración andina mediante el diseño de políticas compartidas, y tienen el fin de complementar y apoyar los esfuerzos nacionales en salud en beneficio de la población andina, particularmente la más afectada por la pobreza y la exclusión, fomentando el intercambio de experiencias incluyendo las relativas al conocimiento tradicional.

Proyecto "Programa de vigilancia y control epidemiológico"

Justificación

Se han registrado avances importantes con respecto a la Red Andina de Vigilancia Epidemiológica que significan una mayor frecuencia alcanzada para la difusión de información (de cuatro meses a tres semanas), la publicación mensual de un Boletín Epidemiológico, la difusión de reportes semanales en la página web del ORAS-CONHU y la incorporación del TBC y el VIH/SIDA al grupo de epidemias bajo vigilancia. En los talleres nacionales del PIDS se recomendó ampliar o reforzar las actividades de la Red, particularmente en lo concerniente a la vigilancia de enfermedades inmuno prevenibles y la vigilancia de enfermedades emergentes y re-emergentes.

Objetivo

Fortalecer el sistema de vigilancia brotes epidémicos, instrumentar proyectos de investigación, intervención para la identificación y control oportuno de enfermedades inmuno prevenibles y emergentes.

Líneas de acción

• i. Establecer sistemas de vigilancia e intercambio de información de coberturas vacunales y otras medidas de control.

• ii. Establecer medidas de control como el monitoreo de las coberturas e intercambio de información entre países.

• iii. Definir alianzas estratégicas entre los países miembros del ORAS-CONHU y otros de la región sudamericana para fortalecer el sistema de vigilancia epidemiológica que favorezcan la salud de los pueblos.

• iv. Reforzar los sistemas de información y difusión sobre brotes epidémicos y alerta temprana para la acción oportuna.

• v. Impulsar el manejo de "Salas de Situación" por parte del personal de salud de fronteras con la participación de las comunidades.

• vi. Crear un sistema de información epidemiológico espacial que facilite el desarrollo de iniciativas regionales acordadas por los países.

• vii. Efectuar investigaciones entre los Países Miembros con énfasis en enfermedades transmitidas por vectores.

• viii. Incluir el componente de vigilancia comunitaria dentro de la Red Andina de Vigilancia Epidemiológica.

• ix. Desarrollar una política de epidemiología hospitalaria, definir normas, pautas, procedimientos y funciones, así como protocolos de investigación hospitalaria.

x. Promover la participación activa de las comunidades locales en el diseño, ejecución y evaluación de las acciones de vigilancia epidemiológica.

Proyecto "Fortalecimiento del plan andino de salud en fronteras (PASAFRO)"

Justificación

Las resoluciones de la REMSAA XXIII/368 y XXIV/384 definen los lineamientos del PASAFRO, sobre cuya base el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores expidió posteriormente, en marzo de 2003, la Decisión 541, normativa comunitaria jurídicamente vinculante para los cinco países andinos. Con esta Decisión el PASAFRO fue articulado tanto con la Agenda Social Andina como con la Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo. Dando cumplimiento a la REMSAA XXV, se llevó a cabo la Segunda Reunión Ordinaria del Comité Andino del Plan Andino de Salud en Fronteras.

Objetivo

Mejorar las condiciones de salud de la población en las zonas de frontera, promoviendo al sector salud en los espacios de frontera como un actor en la construcción de la integración entre los pueblos de los países andinos.

Líneas de Acción

• i. Desarrollar la metodología de diagnóstico de la situación de la salud en las fronteras, según lo dispuesto en el Acta de la Segunda Reunión Ordinaria del Comité Ejecutivo del PASAFRO.

• ii. Promover la participación activa de las instituciones públicas y privadas de las zonas de integración fronteriza en la planificación, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos de salud que se ejecuten en esas zonas.

• iii. Identificar mecanismos para garantizar la atención en salud a las personas que vivan y/o se desplacen a través de las fronteras.

• iv. Sensibilizar y capacitar al personal que trabaja en servicios de salud en las zonas de frontera en la implementación de proyectos binacionales.

Proyecto "Programa de acceso a medicamentos"

Justificación

Esta propuesta se escribe dentro del marco de actividades que ejecutará la Comisión Técnica Subregional para la Política de Acceso a Medicamentos, conformada durante la REMSAA XXV, la misma que tiene como responsabilidad elaborar y desarrollar un plan de trabajo para dar continuidad al proceso de negociación conjunta de medicamentos ARV, insumos y otros medicamentos que los Países Miembros consideren estratégicos.

Objetivo

Garantizar a la población el acceso con equidad a los medicamentos y otros insumos de salud.

Líneas de Acción

• i. Reducir los costos de los medicamentos genéricos y esenciales a través de mecanismos de cooperación y negociación conjunta.

• ii. Armonizar las políticas y procedimientos que garanticen el acceso a medicamentos e insumos, considerando los lineamientos del Acuerdo de DOHA.

• iii. Establecer políticas nacionales y regionales que garanticen la disminución de inequidades a través de la complementariedad de las fortalezas técnicas regionales.

• iv. Homologar o armonizar normas y/o registros sanitarios y buenas prácticas de manufactura de medicamentos en la Comunidad Andina.

• v. Armonizar los procedimientos de normas y/o registros de medicamentos e insumos estratégicos entre los países andinos.

• vi. Establecer una instancia comunitaria para la regulación del control de calidad del Sistema de Vigilancia y Control de Medicamentos.

• vii. Definir un programa subregional andino para fortalecer las acciones que cada país emprende contra los medicamentos ilícitos.

• viii. Reconocer las plantas medicinales y sus aportes en el desarrollo de tecnologías apropiadas a favor de la salud de la Comunidad Andina, incluidos los relativos al conocimiento tradicional.

• ix. Homologar protocolos de manejo binacional o tri-nacional por patologías piloto en apoyo a las iniciativas de selección y adquisición de medicamentos esenciales, medicamentos de alto costo e insumos estratégicos.

• x. Promover la estructuración y desarrollo de redes nacionales de comités terapéuticos, que tengan como objetivo velar por la utilización correcta de los medicamentos y la identificación de posibilidades de cooperación entre países.

• xi. Fomentar la fabricación y comercialización de medicamentos genéricos en la región con base en la iniciativa de producción integral complementaria entre países.

EDUCACIÓN Y CULTURA

Introducción

El acceso a una educación de buena calidad para toda la población en edad escolar es una de las prioridades esenciales de cualquier estrategia de combate a la pobreza, y su consecución uno de los principales compromisos asumidos por la comunidad internacional en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. La educación es posiblemente el principal instrumento ("libertad" en la concepción del premio Nobel Amartya Sen) de que deben disponer los miembros de una sociedad para acceder a una vida digna y ejercer plenamente sus derechos y responsabilidades ciudadanas. Es, por tanto, un derecho humano fundamental, y es también por ello que la educación, junto con el empleo "decente" y la salud, constituye uno de los tres pilares básicos del Plan Integrado de Desarrollo Social.

Los indicadores educativos que se consignan en el cuadro siguiente permiten visualizar rápidamente algunas de las características y principales deficiencias de la educación básica en los países andinos.

Cuadro 3

Indicadores Educativos Seleccionados

	Bolivia	Colombia	Ecuador	Perú	Venezuela
Tasa de Cobertura (primaria)	2002: 98.9	1999: 92.9	1998: 93.2	2001: 97.0	2001: 84.4
Tasa de Cobertura (secundaria)	2002: 58.8	1999: 74.1	1998: 55.0	2001: 85.0	2001: 51.7
Años promedio de educación	2001: 7.5	1999: 6.7	1999: 6.7	2000: 7.7	2000: 7.9
Inasistencia Escolar	2001: 7.1	1999: 7.2	1999: 7.4	2000: 7.0	2000: 4.0

Nota: Las tasas de cobertura en Bolivia se refieren exclusivamente al sector público. Los años promedio de educación son los alcanzados por la población de 15 años o más de edad. La inasistencia escolar se refiere al porcentaje de inasistencia a la educación primaria de la población comprendida entre los 6 y 11 años de edad.

Fuente: Bolivia: Ministerio de Educación, Cultura y Deportes; Ecuador: Secretaría Técnica del Frente Social, Síntesis Ejecutiva del Plan Social de Mediano Plazo 2001-2005; Colombia, Poverty Report, The World Bank, 2002; Perú: Ministerio de Educación; Venezuela: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Presupuestos y Estadísticas Educacionales e Instituto Nacional de Estadística (INE). Encuesta de Hogares por Muestreo. I Semestre de 2000.

Como puede verse, en tres de los cinco países andinos la tasa de escolarización primaria supera el 90%, mientras que en la educación secundaria claramente pueden distinguirse situaciones diversas si bien, en todos los países, subsistían aún márgenes importantes, alrededor de los años 1998 y 2001, para mejorar los índices de cobertura escolar secundaria.

Debe anotarse, además, que subsisten serias deficiencias con respecto a la calidad y relevancia de la educación en la mayoría de países andinos, tal como lo revelan diversas pruebas de aptitud. Así, por ejemplo, la aplicación en Ecuador de la prueba "Aprendo 1997" a los alumnos de tercero, séptimo y décimo años de educación básica, arrojó resultados altamente insatisfactorios en lenguaje y comunicación y en matemáticas (entre 8,24 y 11,17 sobre 20 en la primera prueba, y entre 7,21 y 5,35 sobre 20 en la segunda). Es también reconocidamente deficiente la formación de los jóvenes para el trabajo técnico y científico. Es por ello que en los talleres nacionales para la formulación del PIDS fue señalado que, aparte de la insuficiente cobertura escolar de nivel secundario que afecta en diferente medida a cada País Miembro, los problemas más graves están referidos a la calidad y relevancia de la educación básica, la deserción y el abandono escolar, al mismo tiempo que las insuficiencias en la calidad de la formación de los docentes.

Otro de los graves desequilibrios sociales que afectan a los países de la Subregión y deforman sus procesos de desarrollo es, sin duda, la exclusión social a la que han sido tradicionalmente sometidos los pueblos indígenas y comunidades de afrodescendientes, y la débil cohesión cultural y social de las sociedades andinas que resulta de esa exclusión. Frente a esta situación se hace necesario impulsar procesos que contribuyan a desarrollar vínculos y relaciones basados en la equidad y el respeto mutuo entre los diversos grupos etno-culturales que integran los Estados andinos. Ello deberá partir de la constatación de que "堮i el monolingüismo ni la uniformidad cultural constituyen el patrón común y que es más bien la heterogeneidad social, lingüística y la cultural lo que caracteriza a nuestras sociedades".[16]

Las consideraciones anteriores resumen al menos parcialmente el rico debate dado en los cinco talleres nacionales del PIDS. Las dos preocupaciones básicas expresadas en ellos, la mala calidad de la educación básica y la débil cohesión social y cultural de nuestros países, condujeron a la formulación de varias propuestas de programas y proyectos, de entre las cuales las tres que se resumen a continuación tienen alcance subregional según el criterio dispuesto por la Decisión 553 (que al menos tres países miembros tengan interés en ejecutarla conjunta o coordinadamente). Dos de las propuestas responden a la necesidad de mejorar la calidad de la educación ("Programa Andino sobre Calidad de la Educación" y "Programa para la Difusión y Mayor Utilización de TIC en la Educación") y una tercera encara el problema de la exclusión social y cultural ("Programa Intercultural Andino").

Proyecto "Programa intercultural andino"

Justificación

El Programa Intercultural Andino deberá sustentarse en el respeto por las identidades culturales autóctonas, formar parte de una estrategia de fortalecimiento de la identidad cultural de los pueblos originarios y afrodescendientes y propiciar el diálogo intercultural entre todos los grupos sociales que comparten el espacio nacional.

Para asegurar el éxito del proyecto éste deberá ser formulado de manera participativa, con intervención de organizaciones indígenas y de las comunidades afrodescendientes, padres de familia y docentes, además, por supuesto, de las autoridades educativas del Estado. La Mesa Indígena Andina creada mediante Decisión 524 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, deberá tener un rol protagónico en la definición y puesta en ejecución de este proyecto.

Objetivo

Contribuir a superar la exclusión social de los pueblos indígenas y afrodescendientes y fortalecer los vínculos culturales entre todos los grupos sociales que integran el espacio subregional.

Líneas de acción

• i. Desarrollar a nivel subregional andino criterios comunes para el desarrollo de una visión intercultural en el currículo escolar.

• ii. Adoptar criterios comunes para la formación de docentes en educación intercultural.

• iii. Elaborar y validar materiales educativos en lenguas vernáculas.

• iv. Elaborar guías de educación en aulas.

• v. Instrumentar una efectiva participación de las organizaciones de los pueblos indígenas y de comunidades afrodescendientes en la formulación de los programas educativos y en la formación de docentes.

• vi. Revisar con criterio de interculturalidad el actual currículo de la educación básica de los países andinos y proponer nuevos contenidos y enfoques a ser introducidos en el contexto de las reformas y actualizaciones curriculares en curso.

• vii. Diseñar e impulsar la ejecución de proyectos con enfoque de interculturalidad para el fortalecimiento de la educación en zonas fronterizas con presencia de pueblos y comunidades originarias.

Proyecto "Programa andino sobre calidad y equidad de la educación"

Justificación

Una educación y una instrucción deficientes constituyen serios escollos para el ejercicio pleno de la ciudadanía, el progreso material y espiritual de las personas y la participación competitiva de las sociedades andinas, con identidad propia, en la sociedad global. El conocimiento y análisis de algunas importantes experiencias locales, regionales y nacionales que los cinco países en diversos momentos han impulsado para mejorar la calidad de su educación básica (primaria y secundaria) y formación técnica, servirá para enriquecer el debate sobre el tema y poner un mayor número de opciones a disposición de las autoridades educativas. La cooperación entre los cinco países andinos en el diseño de criterios de políticas para mejorar la calidad de la educación básica coadyuvará, además, a fortalecer la identidad cultural andina y a desarrollar una cultura de la integración.

Objetivo

Analizar comunitariamente propuestas, intercambiar experiencias y propender a la armonización de políticas, metodologías y sistemas que contribuyen a un mejoramiento persistente de la calidad de la educación básica y la formación técnica en la Comunidad Andina, así como de la formación y desempeño de los docentes.

Líneas de acción

• i. Difundir e intercambiar experiencias y metodologías sobre medición de la calidad de la educación básica efectuadas en los países andinos.

• ii. Intercambiar experiencias sobre programas de mejoramiento de la calidad de la educación instrumentadas en el pasado reciente en los países andinos.

• iii. Armonizar métodos y sistemas de medición y evaluación de la calidad de la educación básica.

• iv. Armonizar criterios y metodologías que contribuyan a un mejoramiento persistente de la educación básica en la Comunidad Andina.

• v. Establecer un Observatorio Andino para la Medición y Evaluación de la Calidad Educativa.

• vi. Establecer un Foro Andino sobre Calidad de la Educación Básica para propiciar un debate y la propuesta de criterios comunitarios de política educativa.

• vii. Organizar encuentros entre educadores para la reflexión, el análisis de los problemas de la educación básica y el debate de propuestas para superarlos.

• viii. Propiciar evaluaciones conjuntas sobre la relevancia de los contenidos actuales de la educación para el siglo XXI con miras a apoyar los procesos de reforma y renovación curricular en los países miembros.

• ix. Transformar y articular los procesos de formación inicial y permanente de docentes de todos los niveles, áreas y modalidades para mejorar su calidad.

• x. Incorporar las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación en la formación docente.

• xi. Desarrollar un sistema integrado de administración del personal docente y administrativo del Sistema Educativo Nacional.

Proyecto "Programa para la difusión y mayor utilización de tecnologías de información y comunicación (tic) en la educación"

Justificación

Existe una notoria deficiencia en la enseñanza y el aprendizaje de las ciencias, el razonamiento lógico matemático y la lectura y escritura en la educación básica en los países andinos.

Con la difusión del uso de Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) se busca contribuir a mejorar la calidad de la educación básica y reducir las brechas existentes entre la educación rural y la educación urbana. También se persigue que el conjunto de la comunidad educativa, vale decir, maestros, estudiantes y padres de familia, pueda incorporarlas gradualmente en su actividad cotidiana para un mejor manejo de habilidades en el uso de la información, la resolución de problemas, la reflexión crítica y la capacidad de crear conocimiento.

Objetivo

Generalizar el uso de las TIC para actividades educativas y culturales, particularmente en sectores urbanos y rurales de concentración de la pobreza.

Líneas de acción

• i. Impulsar la instalación de equipos informáticos en las escuelas públicas indicadas, y facilitarles el acceso a internet, aprovechando los recursos tecnológicos existentes en cada país y la capacidad de gestión de cooperación internacional con que cuenta la Comunidad Andina.

• ii. Recopilar, difundir y compartir los programas de educación con contenido digitalizado actualmente existentes en los países andinos.

• iii. Promover la producción de programas o "software" educativos con contenidos culturales propios de la Subregión, como elementos auxiliares para el proceso de aprendizaje de los estudiantes de los niveles de educación básica.

• iv. Diseñar y proponer la creación de una red andina para el aprendizaje de matemáticas, ciencias, comunicación y otras materias mediante el uso de las TIC.

• v. Realizar programas de capacitación a distancia para docentes haciendo uso de las TIC y para capacitarlos en el uso de las mismas.

• vi. Facilitar la formación y actualización de maestros y docentes en contenidos digitalizados para asignaturas seleccionadas de la educación básica, mediante el acceso a programas de educación a distancia y semi-presenciales.

• vii. Integrar la consideración del desarrollo de la interculturalidad en la producción de contenidos, la elaboración de materiales didácticos, la capacitación de profesores y la aplicación de métodos de enseñanza.

Desarrollo rural y seguridad alimentaria

1. Introducción.