Como europeo de adopción (desde 1989) sorprende (por decirlo suave) que de ese FMI ortodoxo, monetarista, liberal, riguroso, crudo, duro, implacable, severo, inflexible e intransigente, cuando se trataba de aplicar el "recetario" a los países subdesarrollados (pueden llamarlos "en vías de desarrollo", si desean ser políticamente correctos), frente a la crisis de la deuda externa (por citar uno de los ejemplos más sangrantes), se pueda haber llegado a un FMI tan pragmático, estructuralista, keynesiano, tolerante, clemente, suave, benevolente, blando, maleable e impreciso, cuando se trata de aplicar la "fórmula" (paños tibios) a los países desarrollados (pueden llamarlos "ex ricos", si intentan ser rigurosos). Hemos pasado de la "abstinencia total" a la "barra libre", en beneficio de la crisis financiera (léase crisis bancaria, primero de liquidez y finalmente de solvencia, por exceso de especulación y subestimación del riesgo -animal spirits-, que es de lo que se trata). No todo puede ser consecuencia de un proceso de autocrítica por los errores del pasado. Tiene que haber algo más… ¿Será que ahora se trata de los países ricos (mejor dicho, ex ricos)? ¿Será por interés más que por ideología?
Los "amigos de la banca" no son ningunos "mindundis" de países del tercer mundo para lapidarlos y aunque hayan dejado al Primer Mundo más cerca de África que del Paraíso, todo esfuerzo es poco para "restablecer" la tranquilidad de los mercados (o sea, de los mismos especuladores que han causado la crisis). Si el FMI tiene que cambiar su filosofía, se cambia; si debe mudar de piel, se muda; si donde dije digo, debo decir Diego, no pasa nada. Para eso están los "modelos" y el papel, que lo aguantan todo.
Ahora el Fondo Monetario Internacional nos viene a decir (tarde y mal) que han descubierto la "inflación buena", aquella que puede "ayudar a licuar" los pasivos (tanto de las entidades financieras como de los Estados que han tenido que endeudarse para socorrer a sus bancos). Que un poco de inflación puede venir bien, que los bancos centrales no deberían ser tan rigurosos a la hora de plantear las metas inflacionarias, que del 2% anual de inflación se podría pasar al 4% (¿y por qué no al 6% u 8%, ya puestos…?), que las proyecciones macroeconómicas dicen que un "chute" inflacionario es conveniente y necesario para ir resolviendo la crisis de la deuda. Cómo cambia la cosa cuando se trata de rescatar a los bancos. ¡Bienvenida inflación! ¡Viva la deudaflación!… Todo sea por la paz de los "mercados".
Alguna vez "burbujita" Greenspan dijo: que fluya el dinero, ya veremos después como lo recogemos (eso fue en la burbuja anterior)… luego vino "helicóptero" Bernanke y lanzó los billetes desde el aire (en la burbuja reciente)… y últimamente (al fin, nada es cierto) los "burócratas" del FMI nos "iluminan" con la dilución de los pasivos por la vía inflacionaria. Demasiados candidatos al Premio Nobel de Economía. Alguno tendrá que resignarse a aceptar el Nobel de la Paz (bastante devaluado después de Obama).
Los desordenes financieros (esta vez de los países ricos) han comprometido (pueden decir "obligado", sin sonrojarse) al FMI a modificar el orden monetario. Y en eso están.
Los "cínicos" de diseño dirán que estas turbulencias financieras requieren nuevas formas de dirección de los mercados por parte de las autoridades monetarias. "Dichas turbulencias reflejan sobre todo un avance de la globalización que demanda reforzar, en vez de debilitar, el enfoque multilateral" (sic)… "Sin una acción pública urgente, la huida generalizada de los agentes privados puede conducir a un hundimiento completo de los mercados" (sic)… Y se quedarán tan frescos, borrando con el codo lo que escribieron con la mano. A continuación les presento las noticias que justifican mi ira:
"El principal economista del Fondo Monetario Internacional, Olivier Blanchard, dijo que los directivos de los bancos centrales deberían considerar imponer tasas de inflación mayores a las que fijan hoy en día con el fin de aminorar las probabilidades de repetir una recesión severa como la actual"… El principal economista de FMI propone mayores techos inflacionarios para evitar una nueva crisis (The Wall Street Journal – 12/2/10)
En un nuevo informe titulado "Rethinking Macroeconomic Policy", (Repensando la política macroeconómica), escrito en colaboración con otros dos economistas del FMI, Giovanni Dell'Ariccia y Paolo Mauro, Blanchard señala que los encargados de la política económica necesitan considerar soluciones radicalmente diferentes para lidiar con las grandes crisis bancarias, las pandemias o los ataques terroristas. Específicamente, el documento del FMI sugiere apuntar hacia una inflación más alta en "épocas normales" para incrementar el campo de maniobra en el que la política monetaria se mueve para reaccionar a crisis de tal magnitud. Los bancos centrales deberían buscar una inflación del 4% en lugar del 2% que la mayoría trata de alcanzar actualmente, señala el documento.
A una tasa inflacionaria del 4%, dice Blanchard, las tasas de interés de corto plazo en las economías apacibles serían de alrededor del 6% o 7%, dándole a los bancos centrales mucho más maniobra para bajar las tasas antes de que éstas lleguen a casi cero, tras lo cual ya es prácticamente imposible reducir más las tasas a corto plazo.
"Ahora nos damos cuenta de que si hubiéramos tenido unos cuantos cientos de puntos base extra" -un punto base es la centésima parte de un punto porcentual- "como colchón, eso nos hubiera ayudado" a combatir la crisis actual, dice Blanchard. "Hubiera sido buenísimo empezar con una tasa nominal más alta. Y la única manera de llegar hasta ahí es con una inflación mayor".
Durante décadas, el FMI ha presionado a los países a reducir sus niveles de inflación y considera como uno de sus mayores logros su éxito en convencer a los gobiernos de África, Latinoamérica y otros a abandonar la idea que pueden inflar su camino hacia la propiedad. Pero Blanchard dice que el FMI debería tomar la delantera en reconsiderar lo que sea necesario ahora que el mundo vive la peor recesión desde la Segunda Guerra Mundial.
Al recordar los errores incurridos y que condujeron a las altísimas tasas de inflación en los 70s y los 80s, es poco probable que la mayoría de los bancos centrales adopten rápidamente el consejo del FMI. Siguen convencidos de mantener baja la inflación, y el convencer a los mercados de que así lo harán es muy importante. John Taylor, un especialista en política monetaria de la Universidad de Stanford que trabajó en el departamento del Tesoro durante el gobierno de Bush, dice que la inflación podría ser difícil de contener si se aumenta la meta objetivo. "Si dices que será del 4%, ¿por qué no del 5% o del 6%?" dice Taylor. "Hay algo que la gente entiende por inflación cero".
Blanchard argumenta que no hay mucha diferencia entre mantener la inflación en 2% o en 4%. Las categorías tributarias podrían ajustarse de modo que una mayor inflación, en sí misma, no implique que los contribuyentes paguen impuestos más altos. Los bonos ajustados a la inflación podrían proteger a los inversionistas. El documento del FMI señala la posibilidad de que la inflación podría aumentar si los gobiernos empiezan a ajustar los salarios automáticamente a la inflación, "pero sigue quedando la duda de si estos costos van a sobreponderar los beneficios potenciales" de evitar tasas de interés cero.
"El compromiso de ayuda a Grecia no despeja, ni mucho menos, el panorama económico, ni el monetario. Las amenazas se suceden, y desde Morgan Stanley hacen hincapié en el "regreso de la debtflation". Según sus analistas, los actuales niveles de deuda pública "requerirían" tasas de inflación de entre el 4 y el 6%. Además, temen que el BCE retrase la subida de tipos"… El "retorno de la debtflation", otro riesgo latente tras Grecia (Expansión – 11/2/10)
El último análisis monetario global elaborado por Morgan Stanley incluye una seria advertencia, que llega además en pleno intento de remontada: "Dados los crecientes problemas fiscales en la mayoría de las economías más avanzadas, pensamos que los mercados infravaloran los riesgos inflacionistas".
Para resaltar esta amenaza, la firma pone como ejemplo el hecho de que, de acuerdo con la serie histórica, "una (hipotética) estabilización a los actuales niveles de la ratio Deuda/PIB en Estados Unidos requeriría tasas anuales de inflación de entre del 4-6%".
Los mercados, añaden, se desmarcan por completo de este escenario, y en la actualidad están anticipando unas tasas de inflación por debajo del 2,5%, de media, para los próximos 10 años. A modo de "respaldo" a sus alertas, recuerdan las propuestas de una "inflación controlada". En este punto, añaden que el ex economista jefe del FMI Kenneth Rogoff ha sugerido a la Fed un objetivo de inflación de entre el 4 y el 6% para un periodo de tiempo limitado.
Los riesgos soberanos, tan presentes en los últimos tiempos en los mercados, en especial en Europa, pueden ser equivalentes a los "riesgos inflacionistas", inciden desde Morgan Stanley. Europa está siendo uno de los mercados más damnificados por estos riesgos soberanos, y el rumbo de su política monetaria podría añadir un punto más de presión a la amenaza inflacionista.
En el siguiente Apartado, a partir de mis experiencias y lecturas, intentaré recordar al lector las épocas en que el FMI prescribía a los países subdesarrollados las políticas de ajuste estructural -diseñadas para ayudar a un país a ceñirse ante crisis y desequilibrios más permanentes- y que produjeron hambre y disturbios en muchos lugares, e incluso cuando los resultados no fueron tan deplorables y consiguieron a duras penas algo de crecimiento durante un tiempo, muchas veces los beneficios se repartieron desproporcionadamente a favor de los más pudientes, mientras que los más pobres en ocasiones se hundían aún más en la miseria.
Por qué revisar la historia argentina cuando el problema actual está en los Estados Unidos o Europa. Por lo mismo que los judíos siguen refiriéndose a Auschwitchz, Birkenau o Dachau, para continuar manteniendo vivo el recuerdo del holocausto. Para que nunca se olvide lo inolvidable. Argentina es, tal vez, la mejor aula de la historia de la inflación. Y como "sobreviviente" de esa historia podía, tolerar la decadencia o silenciar la disidencia. Sin embargo he optado -a pesar de mi poca voz- por contestar al Sanedrín financiero. Así y todo, los lectores poco interesados en el "caso argentino" pueden saltear las correspondientes correlaciones históricas, sin que afecte al resto del contenido.
La queja contra el FMI es, empero, más profunda: no se trata sólo de que fueron sus políticas las que condujeron a las sucesivas crisis, sino también que las impulsaron a sabiendas de que había escasas pruebas de que dichas políticas fomentaran el crecimiento, y abundantes pruebas de que imponían graves riesgos a los países en desarrollo.
El FMI como partidario de la liberalización de los mercados de capitales planteó el argumento de que fomentaría la estabilidad económica de los países, cuando finalmente sometió a los países en desarrollo a los caprichos racionales e irracionales de la comunidad inversora, a su exuberancia y pesimismo irracionales.
Los defensores de la liberalización de los mercados de capitales plantearon un segundo argumento, apenas más creíble -y nuevamente sin pruebas-. Sostuvieron que los controles de mercado de capitales impedían la eficiencia económica, con lo cual los países crecerían mejor sin ellos.
Las políticas fiscales y monetarias contractivas, combinadas con políticas financieras erradas, produjeron frenazos económicos masivos, rebajando las rentas, lo que redujo las importaciones y dio lugar a voluminosos superávits comerciales con los cuales los países obtuvieron los recursos para pagar a los acreedores foráneos.
Si el objetivo era expandir las reservas, la política del FMI fue un éxito. Pero a qué coste para el pueblo del país y sus vecinos. De ahí el nombre de estas políticas: "empobrecerse a uno mismo". Un sesgo sistemático hacia las políticas dañinas.
El FMI acepta hoy que las políticas fiscales (relacionadas con los niveles de los déficits públicos) que propició fueron excesivamente contractivas, pero no confiesa de plano los errores de política monetaria. Ganan las fuerzas de la oscuridad.
– ¿Un nuevo Fondo para la crisis o en el fondo, es el mismo? (¿cirugía o travestismo?)
"El mes que viene iba a ser el último para algunos de los 380 empleados del FMI que aceptaron la indemnización por despido ofrecida hace un año. Eran los coletazos de una crisis financiera, de relevancia y legitimidad en una institución que ahora, parece conjurada"… La crisis reescribe el papel del FMI (Cinco Días – 8/4/09)
"Lo que el FMI necesita es una buena crisis económica", aseguraba Michael Mussa, hace años jocosamente en un seminario sobre el futuro de la institución, entonces presidida por Rodrigo Rato. Mussa, ex economista jefe del Fondo, dio en la clave.
De momento se ha pedido a esos empleados a punto de irse que no lo hagan y podría reforzarse la plantilla de 2.370 personas.
Todo ello porque la cumbre del G-20 reunida en la primera semana de abril de 2009 en Londres ha dado al FMI un papel principal a la hora de plantar cara a la crisis. En su comunicado había constantes referencias esta institución y se ha reforzado su mandato triplicando su capacidad crediticia hasta 750.000 millones de dólares (unos 565.000 millones de euros). Además, de añadir 250.000 millones de SDR, la moneda virtual del Fondo con la que se puede ampliar la ayuda por parte de los miembros a terceros países.
Quienes siguen de cerca el FMI, como el ex economista jefe y ahora profesor en Harvard, Kenneth Rogoff, entienden que, sobre el papel, el peso de la institución ha aumentado por la mayor la financiación y el énfasis en su tarea de monitorizar a países ricos. "Es el mayor ganador de la cumbre", dice Rogoff, aunque tanto a él como a otros economistas le quedan dudas. "Es bueno que se haya elevado su papel pero el cómo y hasta qué punto es una cuestión abierta".
Por el momento, el Fondo tiene que conseguir la financiación prometida ya que ésta es aún un compromiso a cumplir. Parte del dinero ya existía. El FMI tenía 250.000 millones de dólares y antes del G-20 Japón, la UE, Canadá y Noruega habían prometido una inyección de capital que podría duplicar esa cantidad inicial. China y algunos países del Golfo podrían seguir aumentando esa suma y EEUU dice que aportará 100.000 millones de dólares más. Es una suma que ha de ser aprobada por el Congreso, un lugar hostil a nuevos desembolsos de fondos.
Su director gerente, Dominique Strauss-Kahn, dice que con estos compromisos tiene "munición" para enfrentarse a la crisis. Lo que queda en el aire es cómo todo eso se va a concretar en un nuevo FMI, si esta crisis es modelo de su papel futuro o cuánto poder le quedará tras ella.
Préstamos flexibles
De momento, esta institución ha relajado muchas de sus severas políticas del pasado. Los préstamos que tradicionalmente concede se harán con condiciones más flexibles y se pueden recibir antes de que la crisis se materialice. Por otro lado, el Fondo ha puesto en marcha una herramienta ad hoc para esta crisis: el Flexible Credit Line (o línea de crédito flexible). Es un tipo de préstamo para países a los que la crisis del crédito les pase una fuerte factura pero que no están en crisis o riesgo de colapso. Hay quien lo ha rebautizado como "EZ Loan" (EZ suena como easy, fácil en inglés), porque no tiene las condiciones macroeconómicas severas que normalmente llevan aparejadas los créditos de esta institución. Según algunos economistas, es una forma encubierta, un conducto, para rescatar u ofrecer ayudas a economías emergentes como las del Este de Europa que han despertado poca solidaridad regional.
Para quienes llevan años viendo como el predicamento del FMI se debilitaba, el mayor cambio cara al futuro de esta institución es la promesa de reformar la gestión y la representación en las instituciones internacionales. El FMI ha sido tradicionalmente gestionado por Europa mientras que el Banco Mundial ha estado en manos de EEUU. El G-20 ha adelantando la fecha en la que se estudiará el aumento de cuotas a 2011 y abre la puerta para que el amplio poder que tiene el director gerente pueda quedar en manos de algún gestor no europeo. "La mejor manera de ampliar la legitimidad del Fondo es dar a los países de rentas medio-bajas mayor representación y voto", decía Simon Johnson. Johnson, uno de los sucesores de Rogoff, que se ha quejado, como muchos de que el proceso ha sido lento hasta ahora y que Europa está sobrerrepresentada. Ambos ex economistas jefes consideran este es el cambio de mayor calado del G-20. Sin saber qué le quedará al FMI tras la crisis, lo que sí es fundamental para su funcionamiento es que sea una institución que reconozca la nueva geografía económica mundial.
"El secretario del Tesoro de Estados Unidos, Timothy Geithner, prometió hoy el apoyo del Gobierno estadounidense a una reforma de las competencias del Fondo Monetario Internacional (FMI) para que esta institución permita una mayor inclusión de las economías emergentes en el proceso de toma de decisiones"… EEUU plantea revisar las competencias del FMI (Negocios – 25/4/09)
Geithner también emplazó al FMI a prepararse para prestar dinero destinado a la recapitalización de los bancos o a ayudar a los países en vías de desarrollo a soportar la deuda durante un discurso pronunciado ante el comité de supervisión del Fondo.
Su discurso, preñado de un lenguaje duro, podría provocar reacciones, sobre todo por parte de otros países industrializados. Sin embargo, Geithner defendió la necesidad de redefinir el FMI para adaptarse a la nueva realidad económica global.
"Es esencial fortalecer la legitimidad del FMI y garantizar que siga siendo el centro del sistema monetario internacional y refleje las realidades del siglo XXI", dijo.
El responsable estadounidense también abogó por una aceleración de la redefinición de las cuotas de voto en el seno del organismo y defendió la reducción del número de componentes de la Junta de Gobernadores. "Es necesaria una acción mucho más audaz para reasignar las cuotas de las dinámicas economías emergentes y la próxima revisión general de la cuita es una oportunidad que debemos aprovechar", afirmó.
Geithner no mencionó ningún país en concreto, pero China, está considerado como uno de los países que más infrarrepresentado está en el FMI.
El secretario estadounidense planteó también reducir la Junta de Gobernadores de 24 a 22 para 2010 y a 20 para 2012, aunque manteniendo los puestos actualmente asignados a los países con economías emergentes.
"El Fondo Monetario Internacional repartirá en los próximos meses 250.000 millones de dólares (casi 189.000 millones de euros al cambio actual) para fortalecer las reservas de sus países miembros, según anunció este sábado en Washington el Comité Monetario y Financiero Internacional, el principal órgano ejecutivo del organismo multilateral"… El FMI repartirá 250.000 millones de dólares a sus países miembros (Negocios – 26/4/09)
La aprobación "inmediata" de los nuevos recursos permitirá al FMI seguir ofreciendo asistencia a los países miembros con necesidades de financiación externa y el objetivo es que el reparto se haga efectivo antes de la próxima reunión anual del organismo, que se celebrará en otoño del 2009 en Estambul (Turquía).
La decisión del comité, anunciada al término de la primera jornada de trabajo de la asamblea de primavera del FMI que se celebra en Washington, supone una importante victoria para los países en desarrollo que reclamaban que se concretara en medidas palpables los acuerdos alcanzados en la última reunión de los líderes del G-20 celebrada en Londres.
Bonos
Además, por primera vez en su historia los miembros del FMI plantearon la posibilidad de utilizar la emisión de bonos en los mercados internacionales como mecanismo de financiación, según confirmó el director gerente del FMI, Dominique Strauss-Khan, en una rueda de prensa junto al presidente del comité, Youssef Boutros-Ghali.
Cuando preguntaron a Strauss-Khan si a su juicio hacen faltan nuevos paquetes de estímulo para abordar la crisis, el ex ministro francés respondió que es difícil hacer una previsión y que en todo caso dependerá de la efectividad de los paquetes aprobados este año, tras lo cual subrayó la importancia de que los bancos se desprendan de sus activos tóxicos.
Así, el director gerente del FMI hizo hincapié en que todos los países miembros coincidieron en que las medidas adoptadas en los últimos meses para afrontar la crisis son las adecuadas y también en la importancia de que no se deje fracasar a ninguna institución financiera para lo cual, dijo, resulta imprescindible limpiar sus balances.
Se empiezan a despejar las nubes
Fue Boutros-Ghali quien intentó aclarar las diferencias de opinión sobre cuándo se empezará a materializar la recuperación. "Hemos coincidido en que se están empezando a despejar las nubes y parece que a finales de año empezaremos a ver la luz", subrayó el ministro de Finanzas egipcio.
En el comunicado distribuido al término de la reunión, el comité del FMI se comprometió a tomar cuantas medidas sean necesarias para lograr la recuperación económica y restaurar la estabilidad financiera internacional, a través del restablecimiento de la salud financiera de los bancos, la reactivación de los créditos y la reanudación de los flujos de capital internacional.
Además, se comprometieron a asegurar la solvencia de las instituciones, mantener políticas monetarias expansivas "por el tiempo que sea necesario" que sean consistentes con la estabilidad en los precios, y a continuar con los esfuerzos fiscales que hagan falta para restaurar el crecimiento, con marcos "creíbles" que aseguren la estabilidad a largo plazo.
"Las autoridades del Fondo Monetario Internacional no cabían de felicidad cuando los líderes del Grupo de los 20 anunciaron, a principios de abril, que apoyaban cuadruplicar los recursos de la entidad a US$1 billón (millón de millones). "El FMI ha vuelto al ruedo", repitió seis veces durante una conferencia de prensa su director general Dominique Strauss-Kahn"… Junto con nuevos recursos, el FMI asume mayores riesgos políticos (The Wall Street Journal – 27/4/09)
La reunión, sin embargo, sirvió para que el FMI volviera a la realidad. A cambio del dinero, el Fondo tendrá a cargo la difícil misión de combatir la actual recesión global e impedir que se produzca una nueva. El trabajo exigirá una destreza política y una disposición a enfrentarse a sus miembros más poderosos que el FMI muy pocas veces ha demostrado.
"Ha habido una gran expansión en los recursos del FMI y se ha prestado una enorme atención al FMI, pero no se ha hecho nada para que los miembros teman la supervisión" o el control del FMI, dice Adam Posen, subdirector del Instituto Peterson para la Economía Internacional, un centro de estudios de Washington.
Cerca de US$ 500.000 millones de los nuevos fondos están destinados a la principal tarea del FMI: rescatar a los países en problemas. El organismo dispone de una línea de crédito que no les exige a los deudores llevar a cabo el tipo de dolorosas reformas económicas, como la reducción del gasto fiscal, que han convertido al FMI en un veneno político en gran parte de América Latina y Asia. México, Colombia y Polonia se han suscrito a la nueva línea de crédito.
El FMI, en todo caso, aún debe tomar algunas decisiones políticas delicadas. Sólo algunos países califican para la nueva línea de crédito y el FMI usualmente obliga al resto de los prestatarios a reducir su gasto o elevar las tasas de interés, políticas agudizan la crisis económica, aunque el organismo ha dado pasos para proteger algunos programas para los más pobres.
Las críticas no han demorado en llegar. Turquía, Pakistán y algunos países de Europa del Este han acusado al FMI de favoritismo, lo que podría presionar al Fondo a relajar sus estándares.
La presión sobre el FMI se acentuará cuando tenga que decidir si renovará las líneas de crédito después que expiren al cabo de un año. Si se niega, corre el riesgo de socavar la posición de los países involucrados, pero si la extiende podría minar su propia credibilidad, si las políticas de los países beneficiados no justifican la medida. "Sería más conveniente que los países con acceso a esta línea de crédito no la usen", advierte Montek Singh Ahluwalia, vicepresidente de la comisión de planificación de India y ex economista del FMI. De esa manera, pueden hacer alarde de que el FMI les concede recursos adicionales, pero no dependerán del dinero del Fondo.
El FMI también está asumiendo una tarea donde abundan los riesgos políticos al ofrecer advertencias tempranas de problemas que pueden desencadenar nuevas crisis. Los economistas del FMI evalúan qué indicadores económicos sugieren la formación de burbujas de activos y cómo las decisiones políticas y económicas en una parte del mundo pueden causar problemas en otra.
En estos momentos, el Fondo está llevando a cabo una prueba del sistema de advertencia temprana, que implementará a tiempo para su asamblea general de octubre (2009) en Estambul.
Algunos países temen que el FMI no diagnostique correctamente los problemas potenciales, obligando a los países a escoger entre desestimar las advertencias o adoptar las políticas que sugiere el FMI, lo cual podría ahogar el crecimiento económico. "Si dices que viene el lobo y el lobo no aparece, le costará a la gente mucho dinero", dijo el ministro egipcio de finanzas Youssef Boutros-Ghali, quien dirige el comité de asesoría del FMI.
¿Qué hará el FMI para que sus miembros tomen en serio sus advertencias? "Las señales tempranas deben ser fuertes, francas, creíbles e imparciales", dijo Strauss-Kahn el viernes pasado. Sin embargo, Strauss-Kahn no se comprometió a hacer públicas las advertencias y muchos dudan que el FMI lo haga.
El FMI preferiría hacer las advertencias en privado, una fórmula que ha hecho que las palabras del FMI sean ignoradas. A principios del año 2008, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos archivó un plan del FMI para recapitalizar los bancos. A inicios del año 2009, la Unión Europea rechazó una propuesta para que países de Europa del Este en problemas devaluaran sus monedas y adoptaran el euro.
Guido Mantega, ministro de Hacienda brasileño, dice que la severidad de la recesión global podría estar acabando con las viejas costumbres. Agrega que los países ricos reconocen que cometieron muchos errores y serán más receptivos a los consejos del FMI, aunque sean confidenciales. "Hasta los países avanzados se someterán a la supervisión de estas instituciones (financieras internacionales)", acotó.
EEUU por ejemplo, le pedirá al FMI que realice una revisión extensa de su sistema financiero. Si eso refleja una nueva actitud, el apoyo del G-20 habrá cambiado el sistema económico global incluso más de lo que se pretendía.
"Sorprende que el informe tan demoledor sobre el estado del sistema bancario internacional y sobre las expectativas económicas publicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) no haya tenido más repercusión en los medios y en los mercados"… – USA Vs FMI ¿Quién tiene razón? (El Confidencial – 28/4/09)
De acuerdo con las estimaciones del FMI, la fuerte recesión en la que estamos inmersos causará fuertes pérdidas en la banca europea, británica y estadounidense por aumento de los créditos fallidos. Las pérdidas en los bancos ya no provendrán sólo de la depreciación de activos "tóxicos", sino de un empeoramiento significativo de la mora y de un deterioro de la calidad de los créditos. El FMI prevé una tasa de mora en 2010 del 7,9% para el conjunto de los bancos estadounidenses y del 4,3% para el conjunto de las entidades europeas. Así, estima que entre 2007-2010 los bancos incurrirán en $ 2,8 trillones (americanos) de pérdidas, habiéndose reconocido hasta ahora sólo un tercio de las mismas. El capital inyectado en los bancos hasta la fecha asciende a $ 900 billones (americanos).
El mensaje del FMI llama la atención por su sesgo "casi tremendista": "si los bancos tuvieran que adelantar a hoy las provisiones por pérdidas de los dos próximos años, antes de beneficios, los bancos europeos y estadounidenses tendrían recursos propios iguales a cero".
Sorprende que en un informe de un organismo como el FMI se puedan hacer comparaciones de ese tipo, que sin duda suenan alarmistas, cuando acto seguido se reconoce que los beneficios esperados hasta 2010 compensarán el 80% de dichas pérdidas en el caso de los bancos europeos y más del 50% en el caso de los bancos americanos. Curiosamente la información sobre los beneficios se desprende de los cuadros incorporados en el informe y no del texto explicativo del mismo.
Las conclusiones del informe del FMI se concretan en: la necesidad de nuevo capital para la banca global de entre $ 875 billones (americanos) y 1,7 trillones; pérdidas netas del conjunto del sistema bancario hasta 2012, y una ausencia de crecimiento del crédito hasta al menos 2011.
Simultáneamente a la publicación del informe del FMI las autoridades de EEUU han adelantado algunas líneas generales de los resultados de las "pruebas de estrés" realizadas sobre sus grandes bancos, para evitar la propagación de rumores que pudieran desestabilizar los mercados. De acuerdo con las palabras del Secretario del Tesoro Tim Geithner, en líneas generales los bancos están bien capitalizados pero podrían necesitar capital en el futuro. El 4 de mayo se conocerá el resultado final de las "pruebas de estrés". El resultado previsiblemente contrastará con el análisis realizado por el FMI. Una causa de dicha disparidad podría ser el cambio de la normativa de modificar la contabilización de determinados a precio de mercado (mark to market) puede inyectar $ 900 Billones (americanos) a los balances de los bancos.
No se descarta que alguno o algunos de los grandes bancos norteamericanos no superen con nota la prueba de estrés y necesiten fortalecer su capital. Pese a ello, y salvo grandes sorpresas la diferencia de los resultados entre los análisis de las autoridades americanas y el del FMI serán notables. De momento el mercado parece no haber dado mucha credibilidad al informe del FMI, aunque en cualquier caso el entorno para el sector bancario sigue siendo cuanto menos complicado. En este contexto pensar que las entidades financieras españolas se mantendrán al margen de las necesidades de recapitalización de los balances parece poco realista. El tiempo dirá.
– No sé lo que el tiempo dirá, pero sí recuerdo lo que el tiempo dijo (y en culo propio…)
– Prevención y resolución de crisis: La experiencia de Argentina Anne Krueger – Primera Subdirectora Gerente – Fondo Monetario Internacional
National Bureau of Economic Research (NBER)
Conferencia sobre "La crisis de Argentina" (English) – Cambridge, 17 de julio de 2002
1. Introducción
Señor Presidente, damas y caballeros:
Es para mí un placer encontrarme con ustedes en el día de hoy para participar en este importante debate sobre las dificultades económicas que experimenta Argentina y sobre los desafíos que ellas plantean a los responsables de la política económica de ese país y a los organismos financieros internacionales. La crisis que vive Argentina perjudica enormemente a las personas comunes, y nosotros, como miembros de la comunidad internacional, debemos hacer todo lo que esté a nuestro alcance para ayudar a Argentina a recuperarse cuanto antes y a evitar que otros países corran una suerte similar. Confío en que el debate que tiene lugar en el día de hoy contribuya en alguna medida a ese proceso.
Quisiera centrar la atención en algunas de las enseñanzas que ofrece la reciente experiencia argentina a los efectos de la labor de prevención y resolución de crisis que lleva a cabo el Fondo. A los observadores de las crisis financieras les gusta recordar la famosa observación de Tolstoy de que "todas las familias felices se parecen, pero cada familia desdichada lo es a su manera". El caso argentino representa un ejemplo elocuente a ese respecto. Argentina aplicó muchas de las enseñanzas que creímos haber extraído de las crisis anteriores, de mediados y fines de los años noventa, pero una combinación de nuevos errores y algunos viejos errores hizo que el país fuera, presa de todos modos, de una infortunada situación. Es inevitable, por lo tanto, que ahora tengamos que aprender una nueva serie de lecciones, y recordar un poco mejor algunas viejas lecciones.
Permítanme comenzar por exponer sucintamente qué falló en Argentina, tema que otros oradores abordarán más amplia y detalladamente en el día de hoy. Luego extraeré algunas enseñanzas clave a largo plazo para el Fondo y sus países miembros, y por último me referiré brevemente a los desafíos inmediatos con los que se ve confrontada Argentina y al papel que debe cumplir el Fondo a los efectos de ayudar a ese país a enfrentarlos.
2. ¿Qué falló?
El desplome sufrido por Argentina ha sido, sin duda, espectacular.
Entre 1990 y 1997, los resultados de su economía fueron más favorables que los de la mayor parte de los restantes países de América Latina; su tasa anual de crecimiento económico superó el 6%. El contagio de la crisis tequila de 1995 fue grave, pero de corta duración, y el crecimiento económico no tardó en reanudarse. Los positivos resultados logrados por Argentina recibieron reconocimiento internacional cuando el Presidente Menem apareció junto al Presidente Clinton en las Reuniones Anuales del FMI y del Banco Mundial de 1999.
El panorama actual es, evidentemente, muy distinto. La mayor parte de las economías latinoamericanas recuperaron el impulso tras la desaceleración de 1999, pero Argentina se sumió en una prolongada recesión, que ya lleva cuatro años. Se prevé que el PIB real se reduzca entre 15% y 20% tan sólo en el presente año, lo que representa, por amplio margen, el resultado más insatisfactorio registrado en la región. Al mismo tiempo, las bases de la estrategia económica argentina sufrieron el consiguiente colapso, con el abandono del sistema de convertibilidad, la congelación de los depósitos bancarios y la suspensión de los pagos de la deuda externa.
Para hallar las raíces de este lamentable deterioro económico tenemos que retroceder a los primeros años de la década de los noventa. En 1991, con una economía asediada por la recesión y la hiperinflación, se introdujo el Plan de Convertibilidad para poner fin de una vez por todas a la psicología inflacionaria que imperaba en el país. El notable resultado del Plan (resultado que, sin embargo, no carecía de precedentes tratándose de un programa de estabilización basado en el sistema cambiario), fue que en tres años se logró reducir la inflación de cuatro dígitos a un solo dígito, lo que sentó las bases para la reanudación del crecimiento económico. La recuperación fue, inicialmente, espectacular, lo que no es sorprendente dada la magnitud del deterioro económico experimentado en los años ochenta. Pero cuando el crecimiento económico se desaceleró, hasta alcanzar cifras más sostenibles -entre 4% y 5% anual entre 1993 y 1998- el nivel alcanzado aún representaba el mejor resultado logrado por Argentina en muchas décadas.
Las crisis financieras mexicana y asiática plantearon graves dificultades a Argentina y a las restantes economías con mercados emergentes. Argentina salió relativamente bien librada, lo que se debió en parte a que la continua disminución del valor del dólar tonificó su competitividad en los mercados europeos.
El FMI y, en forma más general, la comunidad internacional extrajeron algunas enseñanzas de política económica de lo ocurrido en México y en los países asiáticos en crisis. En varios aspectos, las medidas adoptadas por Argentina se basaron en esas lecciones. Por ejemplo, antes y después de la crisis tequila, el país adoptó medidas tendientes a reforzar el sistema bancario, admitiendo la propiedad extranjera de los bancos y mejorando el respectivo sistema de regulación y supervisión. Argentina fue, además, uno de los primeros países en aceptar espontáneamente las normas y códigos internacionales a los efectos de la evaluación de la transparencia de la política económica; los informes iniciales se publicaron en la primavera boreal de 1999.
¿A qué se debió, entonces, el fracaso? En visión retrospectiva, dos factores se conjugaron, formando un cóctel deletéreo: una política fiscal débil y la creciente sobrevaloración de la moneda, reflejo de una tasa de inflación relativamente alta; el aumento de valor del dólar, y una insuficiente flexibilidad interna (por ejemplo en el mercado de trabajo). Este último punto es especialmente importante, pues en un régimen de tipos de cambio fijados con firmeza el mantenimiento de la competitividad exige otros mecanismos de ajuste.
Comencemos por pasar revista a la política fiscal. Es importante examinar las finanzas del sector público tomado en conjunto, incluidos el Gobierno federal y los gobiernos provinciales. El Gobierno federal incurrió en déficits moderados hasta mediados de la década de los noventa. Si se reajustan los resultados en función del ciclo económico se advierte que la situación fiscal del Gobierno federal se deterioró en forma sostenida en el período de auge, aunque ello obedeció en parte al reconocimiento de pasivos jubilatorios desprovistos de financiamiento.
Pero esto no es todo. En gran medida, el problema fiscal obedeció a falta de disciplina a nivel provincial, exacerbada por la transferencia de cometidos por parte del Gobierno federal. Teniendo en cuenta también el endeudamiento no incluido en el balance general, se llega a un déficit presupuestario consolidado de alrededor del 2,5% del PIB, pese a que el auge llegó a su más alto nivel en 1997 y 1998. Las cifras habrían sido aún más elevadas si no se hubieran utilizado los ingresos del programa de privatización para financiar el gasto corriente.
Una de las facetas de los problemas que afectaron a las finanzas públicas consistió en el creciente diferencial entre los sueldos y salarios pagados por el Gobierno federal y los del sector privado. En 1994 la remuneración del empleado federal promedio superaba en un 25% la recibida por el empleado promedio del sector privado; en 1998, el diferencial había subido al 45%.
A la luz de comparaciones internacionales, el personal del sector público era más que excesivo. En la segunda mitad de la década de los noventa el número de empleados del mismo representaba el 12,5% de la fuerza de trabajo en Argentina, en comparación con apenas 7% en Brasil y Chile, no más del 6% en Indonesia, Filipinas y Tailandia, y entre 8% y 10% en Rusia, Turquía y Sudáfrica. De hecho, las cifras de Argentina se dirían más bien propias de países industriales como Alemania, Italia y España.
La prolongada debilidad de las finanzas públicas no tardó en repercutir sobre la carga de la deuda pública consolidada de Argentina, que aumentó de menos del 33% del PIB a principios de la década de los noventa a más del 41% en 1998. En comparación con el objetivo establecido por la Unión Europea en el Tratado de Maastricht (60%), el 41% registrado en 1998 no parece muy amenazante. Sin embargo, para los países con mercados emergentes en general -y para Argentina en particular- asumir deudas supone mayores dificultades que para los países industriales. Por ejemplo: Argentina tenía menos capacidad de obtener ingresos tributarios que los países industriales; era más vulnerable a las perturbaciones externas y a la variación de las actitudes del mercado. Además, gran parte del servicio de la deuda debía efectuarse en moneda extranjera, lo que a Argentina le resultaba más gravoso porque el coeficiente de relación entre la exportación y el PIB era bajo. El total de la deuda en moneda extranjera de Argentina era unas cinco veces mayor que los ingresos en moneda extranjera provenientes de la exportación de bienes y servicios. Además, el régimen de tipos de cambio fijos enmarcado en el plan de convertibilidad redujo aún más la posibilidad de incurrir en déficit fiscales y contraer deudas. La deuda externa ya había aumentado en 2000 hasta llegar al 50% del PIB, pero como es natural, los mercados temían que a falta de medidas fiscales y de otro género suficientemente firmes como para respaldar el plan de convertibilidad la caja de conversión sufriera un colapso, se desplomara el tipo de cambio y la deuda aumentara desmesuradamente. Esos temores efectivamente se realizaron, y al final de 2001 la deuda representaba el 130% del PIB.
El FMI ha sido repetidamente acusado de ser demasiado exigente en materia de política fiscal, crítica que fue claramente perceptible en los primeros días de la crisis asiática. Pero en el caso de Argentina, ocurrió lo contrario. En América Latina los problemas fiscales se han presentado, frecuentemente, en un contexto de complacencia en períodos de auge económico. En el caso de Argentina se repitió esa vieja historia, y el FMI debió haber promovido más enérgicamente la adopción de las medidas pertinentes. No obstante, nunca es fácil persuadir a las autoridades sobre la necesidad de apretar el cinturón cuando los inversionistas y prestamistas extranjeros están dando un aparente voto de confianza al verter capital en el país.
¿Y en cuanto al plan de convertibilidad?
En visión retrospectiva, es evidente que habría sido preferible una más temprana salida hacia un régimen de mayor flexibilidad cambiaria. El valor real de la moneda aumentó considerablemente en los años noventa, aunque la mayor parte del ajuste tuvo lugar en los primeros años de la década, en que se redujo la inflación tras el establecimiento de la caja de conversión. Los salarios y precios no eran lo bastante flexibles como para mantener la competitividad, lo que determinó un ritmo de aumento de la exportación más lento que en otros países latinoamericanos.
La cuestión de si, y cuándo, pudo o debió haberse abandonado el régimen de convertibilidad sigue siendo debatible. Una opción habría consistido en adoptar esa medida no bien la estrategia monetaria hubiera ganado credibilidad; por ejemplo al cabo de tres años. Otra posibilidad habría sido hacerlo en 1996-97, período en que la economía se estaba recuperando de la crisis tequila. En visión retrospectiva, este pudo haber sido la última oportunidad de una salida ordenada.
Por supuesto, es mucho más fácil decirlo ahora que haberlo logrado entonces. El plan de convertibilidad gozó de amplio apoyo popular como baluarte contra la reaparición de un contexto inflacionario como el registrado en Argentina en el pasado. Los reformadores vieron en él, además, un útil mecanismo de apalancamiento para llevar a cabo las reformas estructurales liberales, orientadas por el mercado, que con el tiempo habrían contribuido al aumento de la competitividad. Además, una salida imprevista pudo haber entrañado graves perturbaciones económicas, dada la profundidad y amplitud del endeudamiento externo.
¿Cuán enérgicamente debió el FMI haber recomendado una reforma? A la luz de lo ocurrido, la regla oficial es clara: es el país miembro -no el FMI- el que debe elegir el régimen cambiario y aplicar las medidas de respaldo necesarias para mantenerlo. El Convenio Constitutivo del FMI dispone que la institución debe apoyar la estrategia de política económica básica adoptada por sus países miembros, en la medida en que ofrezca razonables posibilidades de éxito. Naturalmente, definir "razonable" es como preguntar el largo de un trozo de elástico, pero no cabe duda de que los sistemas de convertibilidad, si bien imponen severas restricciones a los responsables de la política económica, pueden sostenerse mediante programas suficientemente adecuados en la esfera fiscal, en lo relativo al sector financiero y en materia estructural.
La situación comenzó a empeorar gravemente en Argentina a fines de 1998 y entrado 1999, lo que obedeció a varios factores; para no mencionar más que tres, el contagio de la crisis rusa del segundo semestre del año anterior; el colapso del plan real en Brasil; la creciente carga de la deuda, y la adopción de una política fiscal aún más flexible en virtud de los intentos del Presidente Menem de conservar el cargo. Finalizado el año siguiente, la situación se había deteriorado en forma considerable. El Gobierno de Fernando De la Rúa se vio sumido en graves dificultades, y se hablaba abiertamente de incumplimiento, en un contexto en que Argentina enfrentaba necesidades de financiamiento por un monto de más de US$ 20.000 millones por año y los valores argentinos habían dejado de ser atractivos para los agentes del mercado, tras las considerables emisiones de instrumentos de deuda realizadas en 1999 y 2000.
¿Cuáles eran las alternativas en 2000, cuando Argentina acudió al Fondo en procura de asistencia?
El FMI pudo haber rehusado razonablemente otorgar financiamiento invocando el hecho de que las medidas fiscales necesarias para evitar el incumplimiento habían dejado de ser política y económicamente factibles. Es probable que ello hubiera suscitado el incumplimiento y puesto fin al plan de convertibilidad. El Gobierno habría acusado al FMI, en lugar de "identificarse" con el cambio de estrategia. Es evidente que las autoridades se aferraron a la estrategia que venían aplicando, y la comunidad internacional accedió a respaldar un programa basado en una reforma fiscal seria.
El respaldo fue de mucho mayores proporciones que el de un programa normal del FMI: US$ 14.000 millones provenientes del FMI y un paquete global de financiamiento por un monto de US$ 40.000 millones. Pero esos mecanismos eran congruentes con los otros grandes paquetes de asistencia acordados a países víctimas de crisis de la cuenta de capital en los últimos años. En ese sentido, cumplían el requisito de que el FMI debe tratar por igual a todos sus países miembros. Además había motivos para mantener un genuino optimismo: las reservas seguían siendo muy sólidas, se preveía la disminución de las tasas de interés en Estados Unidos, y los diferenciales (aunque altos, entre 500 y 600 puntos básicos) aún eran manejables.
El paquete financiero no concedió más que un breve respiro. Las tasas de interés, en Estados Unidos, efectivamente bajaron, pero no se alcanzaron los objetivos fiscales, lo que fue en detrimento de la confianza y provocó la ampliación de los diferenciales. En marzo de 2001, cuando fue designado como Ministro de Hacienda, Domingo Cavallo comprendía claramente la necesidad de medidas extraordinarias en la esfera fiscal. Cavallo admitió que Argentina no podía seguir endeudándose ni imprimiendo papel moneda, lo que condujo a la sanción de la ley de déficit cero. Además se adoptaron medidas tendientes a aumentar el ingreso fiscal, como la creación de un impuesto sobre las transacciones financieras. No obstante, esto coincidió con el deterioro de la confianza en el mercado provocada por la introducción del vínculo dólar-euro, la destitución del Gobernador del Banco Central, Sr. Pou, y un costoso canje de deudas. Los inversionistas, por otra parte, no se mostraron impresionados por las diversas medidas tendientes a promover la competitividad, algunas de las cuales redujeron la eficacia de la administración tributaria. Las autoridades, en la práctica, se habían quedado sin instrumentos de política económica, pese a lo cual mantuvieron inflexiblemente su determinación de aplicar el plan de convertibilidad y siguieron atendiendo el servicio de la deuda. Con apoyo de diversos gobiernos del G7, Argentina recibió el desembolso de un nuevo préstamo. Pero hete aquí que pronto se comprobaría que todo ello era en vano.
Por lo tanto, y en síntesis, ¿qué falló? En visión retrospectiva:
Primero, la política fiscal fue demasiado débil en la fase ascendente del ciclo.
Segundo, el entorno y las perturbaciones externas fueron desfavorables.
Tercero, el plan de convertibilidad dio permanencia a la sobrevaloración de la moneda, dada la falta de flexibilidad de la economía interna.
Cuarto, no se adoptó medida alguna frente a una dinámica de la deuda que resultaba insostenible.
En otras palabras, Argentina se vio apresada en un círculo vicioso de escasa actividad, sobrevaloración de la moneda y creciente endeudamiento.
Enseñanzas en cuanto a prevención y resolución de crisis
Teniendo en cuenta que Argentina efectivamente aplicó muchas de las enseñanzas que la comunidad internacional creía haber extraído de las crisis mexicana y asiática, ¿qué más ha enseñado -o vuelto a enseñar – al FMI la experiencia argentina?
Primero, que debimos haber prestado más atención a la dinámica de la deuda. De hecho, estamos examinando con mayor detenimiento los análisis y la evaluación de la sostenibilidad de la deuda (sin perder de vista, sin embargo, la inevitable diversidad de opiniones a ese respecto). En Argentina se hizo difícil evaluar las consecuencias del endeudamiento dada la interrelación existente entre la confianza en la sostenibilidad de la deuda y el mantenimiento del sistema de convertibilidad. Las dudas sobre la primera crearon el riesgo de preocupaciones autorealizadas en relación con ambos factores.
Segundo, los sistemas de convertibilidad no son necesariamente tan duraderos como algunos querían creer tras la crisis asiática, en especial si no están respaldados por medidas fiscales y estructurales que los acompañen. Una de nuestras prioridades, al reforzar la supervisión, consiste en realizar un análisis más espontáneo y general sobre los tipos de cambio y los regímenes cambiarios.
Tercero, los países con mercados emergentes pueden tener que adoptar medidas más prudentes que las que concebimos, en relación con la deuda pública externa. Si el sector privado de un país tiene acceso a los mercados internacionales de capital -lo que ciertamente es beneficioso- al sector público le resulta peligroso recurrir también, en demasía, a un financiamiento poco costoso. Los cambios ocurridos en los mercados internacionales de capital ya nos forzaron a modificar nuestras reglas empíricas sobre la suficiencia de las reservas oficiales. ¿Tal vez se requiere una revisión conceptual similar a este respecto?
Cuarto, tenemos que facilitar a los países una oportuna salida de una dinámica de la deuda que resulte insostenible. La sustitución de préstamos bancarios de consorcios por emisiones de bonos que tuvo lugar en la década de los ochenta ha aumentado las dificultades que supone la reestructuración de deudas soberanas insostenibles. Los acreedores son más numerosos y heterogéneos, lo que crea problemas de coordinación, adopción de medidas colectivas y equidad entre los mismos cuando es preciso realizar reestructuraciones. El caso de Argentina, en que están en circulación 88 emisiones de bonos, constituye un ejemplo elocuente. Esto nos ha llevado a recomendar la reestructuración de la deuda soberana, mecanismo que permitiría al deudor y a una mayoría especial de acreedores adoptar las decisiones clave en el marco de un plan de reestructuración, en forma oportuna y eficiente. ¿Un mecanismo de ese género habría desactivado la bomba de tiempo de la deuda de Argentina unos meses antes de que, por fin, estallara?
Quinto, en épocas favorables, cuando los países miembros no necesitan nuestra asistencia financiera, tenemos que formular recomendaciones de política económica más persuasivas, lo que requiere un diálogo más estrecho con los responsables de la política económica y redoblados esfuerzos de extensión hacia la comunidad en general. No obstante, como ya señalé, la capacidad de persuasión tiene sus límites en un contexto de afluencia de financiamiento privado.
Todas estas enseñanzas se dan en el entorno de una enseñanza más importante y aún más difícil, que en cierto modo representa el eterno dilema del FMI: ¿hasta qué punto podemos respaldar una estrategia de política económica con la que las autoridades estén profundamente identificadas pero de cuyo éxito duden nuestra institución y los inversionistas? ¿Qué probabilidad de éxito debemos exigir para otorgar crédito? ¿40%, 60%, 80%? ¿Qué solución de compromiso debe existir entre la estrictez de un programa potencial y la posibilidad de aplicarlo con éxito? Todas estas evaluaciones deben hacerse en condiciones de gran inestabilidad y de incertidumbre económica y política.
El hecho de que las autoridades -e idealmente la sociedad en general- se identifiquen con el programa reviste mucha importancia para la eficaz aplicación del mismo. Si hubiéramos compelido a las autoridades argentinas a abandonar el plan de convertibilidad y/o a incurrir en incumplimiento de las obligaciones de la deuda se nos habrían imputado las secuelas económicas respectivas. Lo que es más importante, la falta de identificación y compromiso de las autoridades probablemente habría agravado el impacto que experimenta la población argentina. (Naturalmente, los responsables nacionales de la política económica conocen este dilema tanto como nosotros, lo que en cierta medida puede promover la utilización de métodos objetables en el proceso de negociación.)
Debemos recordar que la identificación con el programa es condición necesaria, pero no suficiente, para el éxito de este último. En definitiva, todo país es responsable de las medidas por las que opta, y nosotros lo somos de decidir si es conveniente respaldar su ejecución mediante el otorgamiento de crédito.
En situaciones de crisis financiera, el otorgamiento de crédito, por parte del FMI, tiene como objeto asumir riesgos y conceder financiamiento en situaciones en que el sector privado no haya de hacerlo, pero por otra parte la institución es responsable ante sus países miembros de lograr que esos recursos restablezcan el crecimiento económico y la viabilidad, haciendo así posible el rembolso. Es inevitable que algunos -como en efecto ocurre- se quejen de que exageramos en uno u otro sentido, pero tenemos que explicar y justificar con la mayor claridad y franqueza posibles las decisiones que adoptamos, teniendo en cuenta que en contextos de incertidumbre el juicio se basa, en definitiva, en probabilidades.
4. Problemas inmediatos
Quisiera concluir haciendo unas pocas referencias a las dificultades inmediatas con las que se ve confrontada Argentina. Como advertirán, me veo sujeta a algunas restricciones en cuanto a lo que puedo manifestar aquí.
La situación económica sigue siendo muy difícil:
En cifras reales, el PIB se redujo más de un 15% con respecto al año anterior en el primer trimestre del año, aunque según datos provisionales es posible que la producción industrial alcance su nivel más bajo y comience a aumentar.
La inflación sigue en aumento. Los precios al consumidor aumentaron un 30% y los precios al por mayor casi un 100% en los primeros seis meses del año.
La asistencia de liquidez otorgada a los bancos ha ampliado extraordinariamente la base monetaria; la variación interanual de la emisión de moneda pasó de -27% en diciembre a +26% al 30 de junio.
La situación fiscal sigue siendo frágil, aunque está mejorando; el déficit presupuestario primario consolidado equivalió a alrededor del 1% del PIB en el primer semestre del año.
El superávit en cuenta corriente no ha impedido que las medidas de intervención tendientes a reducir la presión experimentada por el peso y la inflación estén consumiendo las reservas oficiales.
Se registra un progreso alentador en ciertos ámbitos clave de la política económica, como la introducción de adecuadas enmiendas en la ley de quiebras y la derogación de la ley de subversión económica. Además las autoridades han avanzado en la preparación de acuerdos bilaterales con las provincias, en procura de un ajuste ordenado de las finanzas de estas últimas, lo que representa un componente esencial de un marco fiscal coherente.
Como reflejo de ese avance, el 15 de julio el Directorio Ejecutivo del FMI accedió a ampliar en un año el plazo de rembolso de los US$ 985 millones adeudados por Argentina en el marco del servicio de complementación de reservas.
Ahora, nuestro diálogo con las autoridades se centrará en dos ámbitos clave:
Primero, crear un ancla monetaria sostenible, que está ausente desde el abandono del sistema de convertibilidad. Se trata de una medida esencial para poner coto a la inflación. El grupo asesor independiente recientemente constituido brindará valiosa asistencia a ese respecto. Un tema que tendremos que considerar con el grupo asesor es el resultado de la titularización voluntaria de depósitos bancarios que se inició con el levantamiento del corralito. Otra importante cuestión es la referente a la mejor manera de restablecer la autonomía del banco central, requisito esencial para crear confianza a largo plazo.
Segundo, fortalecer el sector bancario. Los elementos clave, a este respecto, consisten en elaborar un marco de intervención y resolución de bancos; una política sostenible de respaldo de liquidez, y propuestas de reforma, reestructuración y reducción del personal de los bancos del sector público. Según lo previsto por las autoridades, no tardarán mucho en elaborarse planes detallados a ese respecto.
Es esencial lograr un rápido avance en esos y otros ámbitos, para establecer un programa vigoroso y general que permita restablecer la confianza, sentar las bases de una recuperación económica sostenida y obtener respaldo internacional. El tiempo no corre a favor de Argentina. Junto con las autoridades, seguiremos participando plenamente en la labor encaminada a alcanzar esa meta.
Gracias.
IMF EXTERNAL RELATIONS DEPARTMENT
(Media Relations: 202-623-7100 – Fax: 202-623-67)
Del Apartado específico del Ensayo: La "argentinización" de la economía mundial – Lecciones de la historia: Un amargo despertar (El único modelo económico que transformó a un país rico en uno pobre) Noviembre 2009
Correlación histórica con el "caso" argentino (Alarmantes coincidencias)
(1956) La conflictividad política del momento fue agravada por las disputas económicas surgidas del final de una experiencia y el intento de volver el reloj atrás. El proceso de industrialización peronista había generado una pujante clase media, con pequeños y medianos propietarios que expresaban una serie de intereses colisionantes con los de los tradicionales sectores agroexportadores.
La idea que se había extendido de que una buena cosecha "salvaba" al país seguía presente en la mente de muchos argentinos, lo que encontraba sustento en que el sector agroexportador constituía la principal fuente de divisas. Por su parte, los industrialistas reclamaban del Estado que continuaran las condiciones de estímulo y protección que habían permitido su desarrollo…
Carente de plan económico, el gobierno provisional convocó a Raúl Prebisch como asesor en asuntos económicos. Prebisch, de larga actuación en la década de 1930, había rechazado una invitación previa de Perón para asesorarlo y ya estaba en plena carrera internacional como Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), pero aceptó el encargo del gobierno.
Prebisch trabajó intensamente y en poco tiempo -octubre de 1955- produjo un "Informe preliminar acerca de la situación económica", que comenzaba afirmando:
La Argentina atraviesa por la crisis más aguda de su desarrollo económico; más que aquella que el presidente Avellaneda hubo de conjurar ahorrando sobre el hambre y la sed y más que la del 90 y que la de hace un cuarto de siglo, en plena depresión mundial…
Sin duda Prebisch exageraba la situación. En 1954 la economía había crecido un 5% y en 1955 avanzaba a un ritmo similar. Pero, como la crisis de 1952 había puesto de manifiesto, existían fuertes desequilibrios estructurales: sector agropecuario estancado, proceso de industrialización vacilante, crisis energética y en especial un déficit persistente en la balanza comercial.
Prebisch avanzaba en este primer informe con algunas propuestas de solución: devaluar la moneda para restablecer el ingreso del sector agropecuario, apelar al crédito externo para financiar las inversiones públicas, desarmar el sistema de regulaciones económicas y propiedad estatal construido durante el gobierno peronista y afiliar al país al Fondo Monetario Internacional y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (luego Banco Mundial), entre otras.
Según su visión había que seguir -en el largo plazo- con el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones, pero disminuyendo el grado de protección; atraer al capital extranjero; aumentar las exportaciones de productos manufacturados; tecnificar el campo para aumentar la producción y su capacidad exportadora e integrar con los países de la región mercados y políticas comunes ante los países centrales.
En cierto sentido lo que se planteaba era que el esquema de industrialización peronista había "arruinado" la economía tradicional "exitosa", introduciendo una masa de consumidores y actividades que demandaban divisas, sólo para mantener ese consumo.
Los datos de la realidad señalaban otra cosa. Las estadísticas muestran que, desde fines de la década de 1930, la producción agropecuaria decayó, con respecto al aporte industrial al PBI. Factores como el deterioro de los términos del intercambio, es decir, la creciente valorización de los productos manufacturados frente a los de origen primario, el retorno de los países europeos a un equilibrio con sus sectores agropecuarios y la expansión en tecnología agraria de competidores como Canadá y Australia son probablemente razones de peso que explicaban en buena medida el problema del retraso del sector agropecuario en esos años.
Durante 1955 Prebisch siguió trabajando infatigablemente hasta que a principios de 1956 presentó su Plan de Restablecimiento Económico…
Su plan también proponía un endeudamiento externo de 2.000 millones de dólares y una convocatoria amplia a la inversión extranjera. El principal estímulo para el sector agropecuario era la devaluación, acompañada de la propuesta de programas gubernamentales de estímulo a la tecnificación. El sector industrial, en cambio, sólo mereció una vaga lista de iniciativas, tales como el "establecimiento de la industria siderúrgica", sin indicación de si se trataba de tareas que debía emprender el gobierno o un menú sugerido al sector privado.
Donde el plan no ofrecía dudas era con relación al rol del Estado. Se proponía la liquidación de las industrias en manos del gobierno, incluyendo la privatización de Aerolíneas Argentinas, una desregulación amplia del sistema financiero y el levantamiento de los controles de precios…
Como en el gobierno y la sociedad el debate sobre el plan era intenso, se constituyó una Comisión Asesora Honoraria de Economía y Finanzas encargada de emitir un dictamen. La comisión, presidida por Eustaquio Méndez Delfino y Adalbert Krieger Vasena, lo aprobó sin mucho entusiasmo.
A los miembros de la comisión les parecía que había "cierta contradicción entre los propósitos de capitalización del país y las proposiciones vinculadas a la materia impositiva" (Prebisch había propuesto una disminución en los impuestos a los consumos esenciales, un aumento de la tasa progresiva del impuesto sobre los réditos y su elevación en las categorías superiores y la creación de un impuesto a las ganancias extraordinarias).
En cambio, abrazaron con fervor la cuestión de recurrir al crédito externo:
Una política tendiente a la engañosa conquista de la sensibilidad popular, procuró, durante el pasado tiempo crear un clima hostil a la contratación de empréstitos exteriores, asegurando que comprometían la soberanía nacional. Afortunadamente, la conciencia pública se ha ido esclareciendo y comprende que el crédito exterior es indispensable para un país en desarrollo (…).
La lógica era perfecta. Casi podría sintetizarse en una consigna: impuestos no, deuda sí.
Finalmente, Prebisch partió de regreso a la CEPAL y el gobierno se quedó con la tarea de Administrar el país, introduciendo un giro en la orientación de la política económica, que en muchos casos fue más una reacción frente a lo preexistente que el resultado de una idea global alternativa respecto del rumbo del país…
El nuevo gobierno repuso el dominio de los sectores tradicionales sobre las finanzas, el comercio y la exportación de productos primarios, al tiempo que el sector industrial comenzaba a sufrir la falta de apoyo del crédito público y la merma del poder de compra del mercado interno, golpeado en 1956 por una sucesión de devaluaciones del orden del 94%, en el tipo de cambio controlado utilizado para el comercio exterior. En el mercado libre del dólar el aumento era del 156 por ciento.
Los precios internos -ya liberados- acusaron el impacto de la devaluación. El año 1955 arrojó un 12,3% de inflación anual, en 1956 se registró un valor similar y en 1957 se duplicó…
A la liberación de los precios, le siguió una escalada de reclamos exitosos de aumentos salariales, por lo cual, finalmente, se optó por el congelamiento de ambos, medida que seguía el cuestionado diseño del gobierno derrocado. Curiosamente, el decreto que fijaba el congelamiento de precios fue suscripto por uno de los líderes del libre mercado, Álvaro Alsogaray, por entonces ministro de Industria.
En la misma línea, se flexibilizó considerablemente el sistema de control de cambios y se eliminaron los permisos previos a la importación, aunque tiempo después la escasez de divisas obligó a reimplantarlos parcialmente.
En el sistema financiero se dio marcha atrás con la nacionalización de los depósitos, devolviendo a los bancos el funcionamiento previo a 1946. El menú se completó con una actitud de apertura a las inversiones extranjeras y la incorporación de la Argentina al FMI.
El retiro de la intervención del Estado en la economía también fue un híbrido. Se liquidó el IAPI -que se encontraba virtualmente en quiebra– y comenzó el desmantelamiento del complejo industrial agrupado en la Dirección de Industrias del Estado (DINIE). Pero se mantuvieron la Junta Nacional de Carnes y la Junta Nacional de Granos, en tanto que la CAP (Corporación Argentina de Productores de Carne) fue entregada a los productores. Además, el gobierno de Aramburu creó la empresa Ferrocarriles del Estado para aglutinar a todas las líneas ferroviarias del país y le otorgó autonomía a YPF. Era un equilibrio delicado entre liberales y nacionalistas.
Siguiendo uno de los consejos de Prebisch, en 1956 se creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Una decisión acertada, sin dudas, que llegaba siete años después que en Australia se estableciera una institución similar.
Otra buena iniciativa fue la negociación con once naciones europeas de un sistema multilateral de pagos que permitía cancelar las deudas en monedas de cualquiera de los países. Así nació la Unión Europea de Pagos, llamada "Club de París"…
(1958) El líder de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI), Arturo Frondizi, entendió con claridad que la llave del éxito era -además de negociar con Perón- mostrarse como un político racional frente a tanta sinrazón que animaba al antagonismo peronismo-antiperonismo.
Tanto Frondizi como Rogelio Frigerio (un ministro sin cartera que siempre estaría a su lado asesorándolo en materia económica) habían desarrollado una profunda crítica del modelo económico agroexportador y de algunos rasgos del industrialismo peronista. En su visión, el primero era inviable por los desequilibrios externos resultantes de la insuficiencia crónica de los recursos provenientes de las exportaciones agropecuarias y el segundo estaba atado a un permanente estímulo de la demanda interna y al subsidio estatal, promoviendo un desarrollo de la industria liviana que tampoco era capaz de producir suficientes saldos exportables.
Esta estructura productiva mantenía al país en un estado de subdesarrollo –concepto clave de los debates de la época- que se agravaba con el transcurso del tiempo.
Al igual que Perón, el nuevo presidente creía que el Estado tenía un rol central en la programación estratégica del desarrollo económico. La diferencia radicaba en los límites que el desarrollismo le trazaba a esa intervención estatal.
Para el desarrollismo, las medidas necesarias para cambiar la estructura económica que impedía el crecimiento del país eran: fomentar y orientar el ahorro interno; estimular el ingreso de capital internacional público y privado; establecer un régimen de prioridades de las inversiones, a fin de canalizarlas hacia la industria pesada e infraestructura económica; sustituir importaciones y diversificar y fomentar las exportaciones; explorar la posibilidad de abrir nuevos mercados externos y negociar por la eliminación de las discriminaciones comerciales que los países desarrollados imponían a los periféricos.
La estrategia desarrollista era crítica de la tradicional división internacional del trabajo a la que las viejas elites seguían adhiriendo. No podía ser de otro modo porque:
(…) una sociedad que se desarrolla principalmente a través del crecimiento de la industria, reduce continuamente la importancia y el poder social de la oligarquía terrateniente y, en cambio, produce un aumento correlativo de la significación de los nuevos grupos de poder ligados a la industria.
Otro punto álgido era que la agricultura estaba en gran medida ausente en la agenda económica de corto plazo del desarrollismo…
Además, la lógica internacional indicaba que la tendencia proteccionista de los mercados importadores -como el naciente Mercado Común Europeo- no otorgaba perspectivas favorables, en el corto plazo, para colocar la producción agropecuaria.
Por lo tanto -como señalan Escudé y Cisneros-, la propuesta desarrollista consistía en generar un complejo industrial integrado, dando especial impulso a sectores tales como la siderurgia, química, celulosa y papel, maquinarias, equipos y otros similares. En síntesis, debía seguirse una política de explotación plena de los recursos naturales, en donde era absolutamente prioritario incrementar la producción doméstica de petróleo y gas natural, indispensable para reducir la dependencia de las importaciones de esos recursos y direccionar las escasas inversiones hacia la industria petroquímica y química. Junto con ello, el plan estipulaba que debían expandirse elementos clave de la infraestructura económica, tales como la red de transporte vial y los aeropuertos.
El objetivo final era crear las condiciones para que la industria contara con un mercado suficientemente grande y unificado a nivel nacional. Por eso era primordial una expansión armoniosa de todas las regiones del país, que permitiera el desarrollo y la integración de la economía nacional…
Un instrumento clave para esta tarea fue la creación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE).
Casi en una soledad "rivadaviana", Frondizi encaró semejante empresa en medio de la difícil coyuntura político-económica en que se hallaban inmersos el país y la propia gestión gubernamental…
El aumento salarial alimentó una política fiscal expansiva. En ese primer año de administración los gastos del Gobierno Nacional aumentaron un 121% y la mitad de ellos quedaron sin financiamiento a través de los ingresos corrientes, llevando el déficit del sector público a un alarmante 9% del PIB. El desequilibrio en el presupuesto se financió con una fuerte emisión monetaria y endeudamiento interno y externo. La inflación se empinó alcanzando un 32% en el año. La persistencia de un saldo comercial negativo entre importaciones y exportaciones y alguna salida de capitales provocaron un descenso de las reservas internacionales al crítico nivel de 133 millones de dólares. A pesar de estos remezones, la economía creció un modesto 3%, una importante desaceleración respecto del 5% que se había expandido en 1957.
Acosado tanto en el frente político como en el económico, el gobierno estaba en una encrucijada, así que decidió dar el paso trascendental de pedir ayuda al Fondo Monetario Internacional. Las negociaciones se desarrollaron en secreto y en diciembre de 1958 se envió la primera parte del programa económico a cambio de un préstamo de 75 millones de dólares. El acuerdo también se mantuvo fuera del conocimiento del público por casi seis meses.
En su inagotable astucia, Frondizi presentó en sociedad la nueva política como un Plan de Estabilización y Desarrollo, pero fue sincero en anunciar que se venían tiempos duros por delante.
El plan contemplaba diversas medidas de contención del gasto público, un aumento del 150% en las tarifas ferroviarias y del resto del transporte público, racionalización de esos servicios, eliminación de operaciones antieconómicas, aumento de tarifas eléctricas, liberación y unificación del mercado de cambios, derechos aduaneros sobre las exportaciones (retenciones) y aumento de derechos de importación para productos suntuarios.
La unificación y liberación del tipo de cambio se tradujo en una fuerte devaluación -del orden del 50%- favorecedora del sector tradicional agroexportador, sobre el cual se aplicaron retenciones del 10% al 20%; se subieron los aranceles de importación, que iban del 20% al 300% según los rubros; se incrementaron los impuestos internos; se lanzó un plan para combatir la evasión fiscal y se liberaron los precios, que sólo se mantuvieron fijos para algunos artículos básicos de la canasta familiar…
(1959) Hasta mediados de 1959 la situación económica seguía bastante fuera de control, así que el presidente decidió dar otro gran golpe de timón y nombró a Álvaro Alsogaray como ministro de Economía. Alsogaray había sido candidato presidencial en las elecciones del año anterior en representación de la Unión Cívica Independiente, un partido de orientación liberal que había recibido escaso caudal de votos…
Como es de imaginar, la incorporación de Alsogaray generó otra gran decepción más en las filas desarrollistas. El nuevo ministro permaneció 22 meses en el cargo, hasta que un buen día Frondizi le pidió la renuncia. Años después, cuando en una entrevista le preguntaron sobre las causas del despido del ministro, el ex presidente dijo: "Alsogaray todavía se está preguntando por qué lo saqué, por qué le pedí la renuncia. Es muy fácil explicar por qué lo saqué. Lo que me resulta muy difícil es explicar por qué lo nombré".
Alsogaray fue en realidad el encargado de aplicar el programa acordado con el FMI. En esa época acuñó con gesto adusto la famosa frase de "hay que pasar el invierno". Posiblemente nunca imaginó cuanta vigencia tendría a lo largo de los años.
El gobierno calculaba que en dos años comenzarían a verse los primeros resultados del sacrificio que le estaba imponiendo a la población…
En diciembre de 1958 se sancionaron las leyes 14.780 de Radicación de Capitales -que permitía remitir ganancias al exterior y equiparaba en el trato al capital local y al extranjero- y 14.781 de Promoción Industrial. Esto, junto con el crédito por 75 millones de dólares del FMI y las reformas a las que estaba condicionado, encendieron la alarma de los nacionalistas.
La combinación entre pérdida del poder adquisitivo del salario en 1959 y las acusaciones de "entreguismo" de los grupos nacionalistas y de izquierda que rechazaban la intervención del capital extranjero -sobre todo en el área petrolera- generaron un cortocircuito que Frondizi enfrentó endureciendo su postura con los sindicatos y manteniendo su política de apertura.
Luego de una corta luna de miel, la resistencia peronista se acentuó cuando el gobierno congeló por un año los convenios colectivos ya pactados… Las huelgas estallaron…
Pese a los lineamientos del plan, por primera vez en el siglo la Argentina mostró en 1959 una inflación de tres dígitos, 114% -índice al que la carne aportó un 225% de aumento- y la economía se contrajo un 6,1 por ciento.
Los "planteos" militares -cerca de 40 hasta el golpe final- se sucedían sin solución de continuidad mientras los sindicatos paralizaban prolongadamente actividades centrales, como el caso de la huelga bancaria, que duró más de dos meses…
(1974) El congelamiento de precios y salarios comenzó a trastabillar. Aparecieron el desabastecimiento y el mercado negro, lo que encareció la canasta familiar y dio pie a presiones sindicales por demandas salariales, activando el juego perverso de la inflación. Así, en marzo de 1974 -varios meses antes de lo pactado- se acordó un aumento del 30% en los salarios mínimos y del 13% en el resto de las remuneraciones.
En junio de 1974 el gobierno logró la sanción de la denominada Ley de Abastecimiento, que le otorgaba atribuciones en materia de fijación de precios, control de prácticas monopólicas y otras regulaciones sobre el mercado de bienes y servicios. Con el correr de los años esta legislación habría de ser utilizada en numerosas oportunidades.
El control de cambios también se resquebrajó, dando lugar a un intenso mercado negro o paralelo y a exportaciones no registradas que probablemente llegaron a representar alrededor de la quinta parte de las ventas externas totales. Un número creciente de exportadores evitaba de este modo ingresar las divisas a un tipo de cambio oficial que era un tercio de la cotización real en el mercado.
Pasado el "shock", el crecimiento -logrado con base en la utilización de capacidad ociosa instalada- requería de un aumento de la inversión. Alarmado por la situación política, el sector privado disminuyó de manera importante sus proyectos, mientras el sector público, procurando evitar la recesión, desplegaba un importante plan de obra pública, orientado fundamentalmente a la construcción de viviendas.
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