Cuán tercermundistas somos, y
cuán alejada está la realidad actual del
país respecto de las promesas gubernamentales, no los ha
venido a recordar el Instituto Cuánto, al presentar
recientemente los resultados de su última Encuesta
Nacional de Niveles de Vida (ENNIV 2000). Esta misma encuesta
también se realizó en 1985-86, 1991, 1994 y 1997,
para tomar el pulso a las condiciones de vida de los hogares
peruanos. La encuesta define como pobres a las familias cuyos
ingresos les permiten solamente cubrir sus necesidades de
alimentación, pero son insuficientes para otras
necesidades básicas como vestido, educación y
salud. Mientras los pobres extremos son las familias con ingresos
tan reducidos que no alcanzan ni siquiera a cubrir los
requerimientos mínimos de alimentación al nivel de
susbsistencia.
En síntesis, la última ENNIV
nos dice que la pobreza ha aumentado notablemente con respecto a
1997 en que se realizó la encuesta anterior. Ese
año los pobres eran un 50.7% de la población,
aproximadamente 12 millones 200 mil personas. Ahora en el 2000,
la pobreza sube a 54.1%, es decir casi 13 millones 900 mil, lo
que significa que en los tres últimos años el
número de pobres en el Perú ha aumentado en un
millón 700 mil personas. (Ver Cuadro 1). De estos nuevos
pobres, 900 mil,o sea más de la mitad, se ubican en Lima
Metropolitana, puesto que es en la capital donde la pobreza ha
tenido un salto extraordinario. En las zonas rurales, la pobreza
ha aumentado a menor velocidad que en Lima, pero de todos modos
ahora dos de cada tres pobladores rurales son pobres. Existen
actualmente cerca de 4 millones 700 mil pobres rurales, es decir,
140 mil más que hace tres años.
De otro lado, la encuesta muestra también que el
porcentaje de la pobreza extrema, en el mismo período de
1997-2000, prácticamente se ha mantenido en el mismo
nivel. Pero en número de personas, los pobres extremos han
aumentado en más de 260 mil en todo el país,
ubicándose en la capital la mayor parte de éstos.
Cierto es que la ENNIV muestra que en este año 2000, en
las zonas rurales ha disminuido el número de pobres
extremos en más de 50 mil personas. Sin embargo, los
mismos datos de la encuesta permiten deducir que ello es
resultado del incremento de las donaciones de alimentos. Es
más, si no se recibieran esas donaciones que proceden del
exterior, el número de pobres extremos aumentaría
en 650 mil personas. A ese nivel de dependencia de la
acción caritativa internacional ha llegado nuestro
país.2.- NIVELES DE POBREZA SE
INCREMENTAN
El nuevo salto que ha dado la pobreza en el
país, viene a significar que lo ganado por Lima y las
grandes ciudades en el período 1994-1997 lo han perdido
con creces en el período 1997-2000. Y en lo que respecta
al campo, la situación que ya era grave hace 3 años
ha empeorado todavía más.
Siendo ya un problema serio que aumente el número
de pobres, cuando estos mismos se vuelven más pobres que
antes, entonces el problema se torna gravísimo. Y ese es
el panorama actual del Perú. Las cifras que comentamos nos
dicen, por ejemplo, que si antes los pobres gastaban un promedio
diario por persona de 1.34 dólares, ahora ese promedio se
ha reducido a 1.25 dólares (Cuadro Nº 2) En otros
términos, si con los anteriores niveles de gastos no
satisfacían sus necesidades elementales, ahora ese gasto
promedio se ha hecho más reducido aún, y eso es lo
que principalmente está ocurriendo en las zonas rurales,
donde los niveles de gasto siempre han sido muy inferiores a los
de las ciudades La pobreza aprieta mucho más.
Digamos, de paso, que uno de los mecanismos
más eficaces por los cuales la pobreza se transmite hacia
el campo desde las ciudades es el menor consumo de alimentos y,
en consecuencia, la caída de la demanda dirigida a los
productores rurales. La ENNIV 2000 indica que en todos los
sectores sociales, en estos tres últimos años el
gasto en alimentos se ha reducido en más de 16%, y este
fenómeno alcanza a todos los sectores sociales. Por eso el
derrumbe estrepitoso de los precios y de los ingresos que reciben
los agricultores.3.- EL GASTO SOCIALLA ENNIV sostiene que
para eliminar la pobreza, el tamaño del gasto a realizar o
brecha por cubrir es de unos 2,653 millones de dólares. Y
para eliminar la pobreza extrema habría que gastar
bastante menos, unos 271 millones de dólares solamente.
¿Cómo se relacionan estas cifras con los gastos que
anualmente realiza el gobierno?
El Ing. Fujimori ha insistido en que, a lo largo de la
década, su gobierno ha venido destinando anualmente no
menos del 40% del presupuesto general de la República en
el llamado gasto social cuyo propósito principal es
precisamente combatir a la pobreza. Echemos cifras. Para un
producto total (PBI) de 52 mil millones de dólares (la
cifra oficial dada por el INEI para 1999) y un presupuesto anual
del orden de 6700 millones de dólares, el gasto social (o
sea el 40% del presupuesto total) debe ser de unos 2700 millones
de dólares, cifra igual al tamaño de la brecha a
cubrir para eliminar la pobreza. Pero además, lo que se
desprende de la ENNIV, es que si solamente la décima parte
de los recursos destinados a la política social se hubiese
aplicado a programas bien administrados, y realmente dirigidos
hacia los más pobres de la ciudad y del campo, se
habría podido sacar de su condición miserable a las
familias sumidas en la extrema pobreza.
Por lo tanto, el problema no ha sido de fondos
disponibles sino de uso eficiente de esos recursos, y de
diseño de una política social que en lugar de
cumplir sus propósitos, prefirió convertirse en
instrumento de clientelismo y presión política. En
esas condiciones se terminó desprotegiendo a los
más desposeídos de la sociedad, a los que
seguramente la asistencia no llegó, o lo hizo
mal.
Así, tras haber desperdiciado estos años,
que pudieron haber sido de una efectiva lucha contra la pobreza,
no debe sorprender que hayamos cerrado la década con
más pobres que antes y con el Perú como uno de los
doce países del mundo con pobreza masiva (según
estudios del Banco Mundial) en el que más de la mitad de
la población durante más de diez años se ha
mantenido en esa terrible condición.
IV
Legislación
pendiente
1.- LEY DE AGUAS
En el borrador de Carta de Intención a ser
firmada con el Fondo Monetario Internacional, el gobierno anuncia
la preparación de un proyecto de nueva Ley de Aguas que
presentará al congreso en el año 2000, como parte
del fortalecimiento del marco regulatorio en la agricultura. Se
trata, sin duda, de un asunto pendiente que parecía haber
sido borrado de la agenda gubernamental y del Congreso de la
República.Se señala en la Carta que esta reforma
permitirá la transferencia de derechos de agua, fijar
tarifas de uso que consideren el costo de la infraestructura y
modificar la regulación de las Juntas de
Usuarios.
No es la primera vez que el Gobierno asume, con el mismo
FMI y otras financieras multilaterales, el compromiso de
establecer un mercado aguas, habiendo llegado a plantear incluso
la privatización del recurso. Más de una docena de
versiones de proyectos de ley fueron presentados y luego
archivados por la fuerte oposición de los regantes y la
opinión pública. Luego, con la aprobación
concertada de la Ley de Aprovechamiento de Recursos Naturales
quedó establecido que las aguas son patrimonio de la
nación, descartándose la propuesta
privatista.
No por ello deja de ser necesario establecer nuevos
marcos regulatorios para optimizar el uso del agua, en el agro y
otras sectores de la economía, como el minero por ejemplo,
y la sociedad. Es de esperar que el debate sea
público.
Ley Forestal y de Fauna Silvestre
De otro lado, llama la atención que
la Carta de Intención no diga nada sobre la
legislación forestal y de fauna silvestre, una tema
también pendiente que se ha venido debatiendo en el
Congreso desde hace más de un año con la
participación de especialistas y empresarios. La
única alusión al tema forestal, es el anuncio de
que se entregará en concesión la
administración de bosques, empezando por el Bosque
Nacional del Biabo en 1999. ¿Bajo qué marco
regulatorio? El trabajo parlamentario en torno al tema se
encuentra congelado desde el pasado enero. Este receso conduce a
pensar que en el gobierno prevalece la idea de dejar las cosas
como están para seguir legislando a través de
decretos supremos o de urgencia, como lo anunció hace dos
años el entonces ministro Rodolfo Muñante,
explicando que una masiva subasta de bosques puede terminar
depredándolos. El temor se justifica, pero la ausencia de
reglas claras no sólo desalienta la inversión en un
sector de grandes potencialidades económicas, sino
también traba la posibilidad de promover un manejo
sostenible de los bosques.
Ley de tierras y comunidades
campesinas
Sobre este punto la Carta de Intención con el FMI
precisa que hacia fines de 1999 se expedirán normas
complementarias sobre la legislación de tierras,
incluyendo normas para venta y transferencias de tierras
agrícolas.
Al respecto ya están en el Congreso dos proyectos
de ley que comentamos en la pasada edición de LRA. El
primero modifica parcialmente el Decreto Legislativo 667
regulando con más detalle las pruebas para acreditar el
derecho de posesión de predios rurales, y facultando al
PETT a rectificar en vía administrativa las áreas,
linderos y perímetros de las propiedades rurales inscritas
en los Registros Públicos. El segundo proyecto propone
modificar el Código Cilvil creando un registro
constitutivo, es decir obligatorio, de la propiedad agraria. Hay,
sin embargo, varios otros asuntos por resolver para avanzar en el
saneamiento de la propiedad agraria, particularmente de las
comunidades campesinas y nativas que aún no están
tituladas. El PETT ha informado que el 30% de más de cinco
mil comunidades se encuentran en esta situación y ha
señalado las varias dificultades relacionadas con los
procesos de deslinde y titulación. Por otro lado, tampoco
está cerrado el debate alrededor de la
individualización de la propiedad comunal. Los
procedimientos establecidos en la ley de tierras y en la Ley de
Comunidades Campesinas de la Costa han sido cuestionados y la
practica viene demostrando que son fuente de
conflictos.
Finalmente, las mismas comunidades campesinas y nativas
están planteando modificar la legislación que
regula el uso minero de tierras agrícolas en
términos que respeten los derechos constitucionales de las
comunidades y faciliten la solución armoniosa de los
numerosos conflictos que ya existen.
Autor:
César Augusto Mosqueira Honor
Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas
Universidad Nacional de San Antonio Abad
del Cusco
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