Limites a la autonomía político normativa de los gobiernos regionales y municipales del Perú

Marco
normativo

• Ley Orgánica de
  Municipalidades, Ley N° 27972: artículo
  75º.

• Ley Orgánica de los Gobiernos
  Regionales, Ley Nº 27867: artículo
  45º.

Introducción

En los textos legales de muchos países se observa
y palpa claramente el principio de autonomía municipal,
pero sucede que existe una aguda distancia entre lo
normológico y lo sociológico, por ello Salvador
Dana Montaño[1]distinguiera entre la
sociología municipal (el ser del municipio), el derecho
municipal positivo (el debe ser del municipio según ley),
y la ciencia del gobierno municipal (el debe ser del municipio
según su naturaleza y sus fines). Y Germán Bidart
Campos[2]sostenga que "en el ámbito
municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden
fáctico y el orden de la valoración".

En tal sentido, recogiendo aportes doctrinales y
jurisprudenciales, abordaré el delicado tema de la
autonomía normativa de la que gozan los organismos
regionales y municipales en nuestro medio, buscando su fundamento
legal y poniendo en evidencia la mala praxis municipal que causa
tanta incomodidad entre nosotros.

El marco
jurídico de la autonomía normativa de los gobiernos
regionales y locales

El Estado peruano está organizado territorial y
políticamente en base a los principios de
descentralización según nuestra Constitución
Política de 1993 y para efectos del presente
análisis llamaremos "gobiernos subnacionales" ya sean a
las municipalidades o a los gobiernos regionales contemplados en
los artículos 43° y 188°, respectivamente. De este
modo, dichos gobiernos actúan en base a los principios de:
autonomía política, económica y
administrativa en materias que correspondan a la competencia de
tales gobiernos locales y regionales (artículo
191°).

De aquellas tres características, la
autonomía política es la más importante,
mientras que la autonomía financiera y la administrativa
se consideran como soporte, instrumento y consecuencia de la
primera[3]La Constitución alude a tres
elementos propios de toda autonomía política:
elección directa de sus autoridades, formas de democracia
directa y facultades normativas en materias importantes y propias
de su competencia (artículos 191°, 192° incisos 6
y 7, y 199°). En esta ocasión me centraré en el
último aspecto es decir en la potestad normativa con la
que cuentan los entes subnacionales.

La autonomía normativa de la que gozan los
gobiernos subnacionales, es decir de los gobiernos Regionales y
Municipales, puede definirse como aquella potestad que la
Constitución les reconoce para dictar normas
jurídicas con rango de ley, respetando los límites
de su competencia territorial y material, ya que tal potestad
normativa no es de ninguna manera absoluta, sino sólo de
independencia en materia de regulación normativa dado que
las entidades territoriales autónomas no son soberanas,
sino entes cuyo poder es limitado y derivado.

La potestad normativa está reconocida a los
gobiernos regionales en el artículo 192° incisos 6) y
7) de la Constitución cuando establece que son competentes
para dictar normas y regular actividades y/o servicios en materia
de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad,
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, pero
sujetando dicha facultad a aquellas normas inherentes a la
gestión regional y de acuerdo a la ley; además, los
gobiernos municipales ejercen la potestad legislativa que le es
reconocida por nuestra Constitución y por la Ley
Orgánica de Municipalidades  Nº
27972.

La Ley de Bases de la Descentralización, Ley
Nº 27783, señala claramente que la autonomía
de gobierno de los entes regionales, consiste en la capacidad
efectiva de gobierno en sus tres aspectos, de normar, regular y
administrar los asuntos públicos de su competencia,
sujetando su ejercicio al principio de unidad de la nación
(artículo 8º).