Limites a la autonomía político normativa de los gobiernos regionales y municipales del Perú (página 2)

Respecto a la autonomía municipal,
específicamente
el Tribunal Constitucional peruano, en la
sentencia recaída en el Expediente N° 0007-2001-AA/TC,
ha dejado claro que los gobiernos municipales pueden
"desenvolverse con plena libertad en los aspectos
administrativos, económicos y políticos". Esto
quiere decir que los gobiernos locales, haciendo uso de sus
potestades constitucionalmente reconocidas, pueden normar los
aspectos que consideren pertinentes para garantizar su
autogobierno. En consecuencia, autonomía normativa que es
derivada del ordenamiento, debe ejercerse con respeto a ese
ordenamiento jurídico, sin rebasarlo ni contradecirlo,
pensar lo contrario sería darle cabida a la barbarie y a
la anarquía. Precisamente, las relaciones de
coordinación que deberán respetarse entre la
actividad normativa del Estado nacional y la de ámbito
regional y municipal se encuentran desarrolladas en la Ley N°
27783, Ley de Bases de la Descentralización; la Ley N°
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; y la Ley
N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades[4]normas que por ser leyes
orgánicas de desarrollo constitucional respecto a las
competencias y atribuciones de órganos constitucionales,
forman parte de lo que se conoce como el bloque de
constitucionalidad[5]

Los Derechos
fundamentales y la autonomía normativa de los gobiernos
regionales y locales

Los derechos fundamentales garantizados en nuestra
Constitución Política, están a la espera de
ser desarrollados, implementados y regulados mediante las leyes;
ahora bien, a las normas de carácter general que emanan de
los Gobiernos Regionales y a las Ordenanzas
Municipales[6]que dictan las municipalidades,
nuestra Carta política les ha atribuido rango de
ley[7]entonces nos preguntamos válidamente
si es que acaso los derechos fundamentales pueden ser materia de
regulación por parte de dichas normas regionales o
municipales, considerando además que aquellas normas son
solo aplicables a los espacios territoriales donde se
circunscriben. Sobre el particular es interesante el
pronunciamiento que ha emitido el Tribunal Constitucional en la
sentencia recaída en el Expediente N° 057-98-AA/TC
(fundamentos jurídicos 5, 6 y 11):

"(…) cuando la Constitución deja abierta
la posibilidad de que se regulen o reglamenten los derechos
fundamentales o los ámbitos dentro de los cuales
éstos puedan ejercerse, tal opción no puede
entenderse sino como la necesidad de que el tratamiento
regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las
circunstancias. Para cumplir con dicho objetivo, es sólo
la ley (o en casos excepcionales, el decreto legislativo) la
única forma normativa que, como expresión de la
voluntad general de toda la colectividad, puede asegurar por sus
alcances universales, el cumplimiento de un principio tan
elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo con la
ordenanza municipal o, en definitiva, con cualquier otra
expresión normativa circunscrita sobre ámbitos
territoriales más o menos amplios o reducidos, pues
independientemente de que su jerarquía o rango sea el
mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos
(los de la ordenanza u otras variables similares) no se aplican
sobre todos los individuos que conforman la colectividad de un
Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que integran
la respectiva repartición descentralizada.

(…) si se permitiera que mediante una ordenanza
municipal se estatuyera el tratamiento directo de cualesquiera de
los derechos fundamentales, ya sea para establecerles
límites o restricciones, o por el contrario, para
dispensarles criterios amplios o extensivos de operatividad,
resultaría que en un mismo Estado existirían tantos
tratamientos regulativos de derechos como corporaciones
descentralizadas de gobiernos locales, con manifiesto y evidente
perjuicio –cuando no desnaturalización
grotesca–, del principio de igualdad.

(…) no obstante encontrarse imposibilitados los
gobiernos locales de normar en materia de derechos fundamentales,
(…) ello no significa ni tampoco puede interpretarse como
que carezcan de potestad de fiscalización o control en
aplicación directa de la ley en cuanto norma
general".

Claramente podemos darnos cuenta que el Tribunal
Constitucional prohíbe que los Derechos Fundamentales
queden en manos de los gobiernos regionales y municipales, pero
que pasaría en el supuesto de la existencia de vacios o
deficiencias normativas referentes a algún aspecto
directamente relacionado con algún o algunos de los
derechos fundamentales y que alguna municipalidad haya regulado
tal aspecto mediante una ordenanza municipal válidamente
emitida por ejemplo, considero que la ordenanza municipal
podría seguir siendo válida, continuando con su
aplicación, siempre y cuando no afecte, lesione o
menoscabe los derechos de los ciudadanos o esté en
contraposición con la misma Constitución o atente
contra el principio de jerarquía normativa.

Algunas precisiones
sobre la autonomía político normativa de los
gobiernos municipales

Podemos comenzar haciéndonos la pregunta, es un
abuso o ya es una mala práctica institucionalizada,
refiriéndonos a los atropellos constantes y desaciertos
reiterados que comenten los gobiernos municipales en contra de
los ciudadanos, que a simple vista nos parece más una
suerte de informalidad en la que se desenvuelven muchas
municipalidades, y quiero dejar en claro que no se trata de una
cuestión política o un acto de
desacreditación hacia nuestros autoridades municipales que
por cierto no todo es malo, existen elementos muy positivos y
dignos de rescatar, pero para ser mas verídico en cuanto
al mal funcionamiento en el que se conducen la gran
mayoría de municipalidades tengo que citar algunas
estadísticas elaboradas por la Defensoría del
Pueblo[8]en ese sentido. Casos examinados dan
cuenta de los siguientes problemas:

• 1. Procedimientos administrativos y tasas
  incorporados al TUPA sin cumplir con la exigencia legal de
  aprobación mediante ordenanzas municipales.

• 2. Falta de ratificación de las
  ordenanzas municipales distritales que aprueban tasas
  administrativas.

• 3. Cobro de tasas que carecen de fundamento
  legal

• 4. Cobro de tasas por cada componente o etapa
  de los procedimientos administrativos de
  autorización.

• 5. Monto de tasas que no responden al costo del
  servicio efectivamente prestado.

• 6. Exigencia de requisitos ilegales al interior
  de los procedimientos administrativos.

• 7. Incumplimiento de plazos legales.

• 8. No informan sobre ejecución de
  presupuesto.

• 9. No entregan información sobre
  expedientes judiciales en trámite.

• 10. No informan sobre expedientes
  administrativos en trámite.

• 11. No informan sobre expediente
  administrativos extraviados.

Actuación municipal rebasa límites de
autonomía político-normativa afectando derechos y
legítimos intereses de la ciudadanía (patrimonio,
libertad de empresa, acceso a servicios públicos,
identidad). Entorpece y deslegitima proceso de
descentralización. La extensión de esta
problemática torna insuficientes a los mecanismos de
control. Es muy ilustrativo mencionar las recomendaciones que
formula la Defensoría del Pueblo[9]a los
gobiernos municipales al efecto, entre las más importantes
tenemos:

• i) Los procedimientos administrativos y tasas
  que se incorporen al TUPA deben ser aprobados previamente
  mediante una ordenanza.

• ii) En el caso de las municipalidades
  distritales, la ordenanza debe ser ratificada previamente por
  el Concejo Provincial y el acuerdo de concejo debe ser
  publicado en el diario oficial.

• iii) Sólo se pueden crear tasas si una
  ley autoriza su creación, tal como lo exige el
  principio de legalidad tributaria.

• iv) El monto de tasas debe responder
  única y exclusivamente al servicio que efectivamente
  se presta.

• v) Todas las tasas cuyo pago es exigido a las
  personas deben estar incorporadas debidamente en el TUPA de
  cada municipalidad.

• vi) No se pueden cobrar tasas administrativas
  por cada componente o etapa de los procedimientos
  administrativos de autorización, ni por la
  presentación de cada documento o requisito exigido
  legalmente.

• vii) Los procedimientos de autorización
  y control previstos en el TUPA únicamente
  podrán contener requisitos autorizados
  legalmente.

• viii) La publicidad de los actos normativos
  municipales.

Es pues pan de cada día que múltiples
municipalidades incumplan reiteradamente con los ítems
arriba mencionados, recayendo todo el peso sobre el ciudadano de
a pie peor aun si sumamos los actos de abuso de autoridad,
prepotencia y corrupción, situación que deslegitima
el estado de derecho y causa desesperanza en la población.
Por todo ello necesitamos de entes que orienten a los ciudadanos
sobre la defensa de sus derechos y sobre todo organismos
fiscalizadores in situ que denuncien de inmediato tales
situaciones, también hacen falta de medidas sancionadoras
efectivas que recaigan directamente sobre el funcionario
abusivo.

Conclusiones

No cabe duda que una ordenanza municipal o las
normas regionales de carácter general poseen el rango de
Ley posicionado jerárquicamente en el ordenamiento
jurídico, más específicamente amparado en
nuestra Carta Magna y contemplado en el sistema jurídico
administrativo del Estado peruano, como expresión de la
autonomía de los Gobiernos Locales se puede admitir que
las mismas cumplen un rol fundamental dentro de la
organización de las provincias y distritos del
país, en cuanto al desarrollo normativo que regula las
competencias y funciones de los gobiernos locales, y que en ese
ínterin afectan las libertades de los ciudadanos en cuanto
a la consecución del bien común en dichos
territorios. Entendido de esta manera la
autonomía normativa municipal no puede excederse
de sus potestades territoriales, ni competenciales, ni puede
salirse o contravenir el marco legal que encierra el ordenamiento
jurídico peruano, suponer lo contrario equivaldría
al desgobierno y a una suerte de anarquía legislativa en
las diversas localidades del Perú, lo que a todas luces
está en contra del principio de unidad que encierra el
sistema normativo en conjunto y en el cual se encuentran las
libertades y derechos que la Constitución Política
garantiza para hacer realidad una convivencia sana y sostenible
en sintonía con el bien común que estamos llamados
a resguardar todos los ciudadanos peruanos.

Autor:

Luis Oscar Donayre
Yshii[10]

[1] “La autonomía
científica del derecho municipal” Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo,
Venezuela, N° 3, 1961, pp. 21 y ss, citado por HERNANDEZ,
Antonio María en “Derecho Municipal” Parte
General, Universidad Nacional Autónoma de México,
primera edición 2003, pág. 285.

[2] “Derecho constitucional”, t.
I, pág. 541, citado por citado por HERNANDEZ, Antonio
María en “Derecho Municipal” Parte General,
Universidad Nacional Autónoma de México, primera
edición 2003, pág. 285.

[3] ALARCON GARCÍA, Gloria.
“Autonomía municipal”, Madrid: Editorial
Civitas, 1995, p.77.

[4] En el mismo sentido, el artículo
75º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece
que las normas municipales en las materias
establecidas en la presente Ley, sólo cuando
estén en concordancia con
las normas técnicas de carácter
nacional, son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y
las autoridades nacionales y regionales respectivas. La Ley
Nº 27867-Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y
sus modificatorias, en su artículo 45º, inciso a),
se confiere a los Gobiernos Regionales atribuciones de definir,
normar, dirigir y gestionar sus políticas regionales y
ejercer sus funciones generales y específicas en
concordancia con las políticas nacionales y
sectoriales.

[5] El artículo 79º de
Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237,
señala que “para apreciar la validez
constitucional de las normas el Tribunal Constitucional
considerará, además de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco
constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia
o las atribuciones de los órganos del Estado o el
ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”;
en ese sentido el Bloque de Constitucionalidad está
definido por todas aquellas leyes que conforma el ordenamiento
jurídico vigente, que en armonía con la
Constitución, no pueden ser contravenidos por las normas
jurídicas dictadas con posterioridad.

[6] El artículo 40º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, las
define como las normas de carácter general, de mayor
jerarquía en la estructura normativa municipal, por
medio de las cuales se aprueba la organización interna,
la regulación, administración y
supervisión de los servicios públicos y las
materias en las que la municipalidad tiene competencia
normativa.

[7] Artículo 200º, Inciso 4, de
la Constitución. Que a la letra dice: “Son
garantías Constitucionales: (…) La Acción
de Inconstitucionalidad, que procede contra normas que tienen
rango de ley; leyes, decretos legislativos, decretos de
urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas generales
de carácter general y ordenanzas municipales que
contravengan la Constitución en la forma o en el
fondo.

[8] 2006 – 2007 Defensoría del
Pueblo investigó 12696 casos sobre actuación
irregular de municipales. 3256 casos estuvieron referidos a
mala administración y prestación de servicios
municipales: 573 casos de incumplimiento de plazos legales 533
casos de cobros de tasas desproporcionadas o ilegales
Supervisión de 75 municipios: 36 provinciales y 39
distritales. Resultados: 50% no informaron sobre
ejecución de presupuesto. 56% no entregaron
información sobre expedientes judiciales en
trámite. 75% no informaron sobre expedientes
administrativos en trámite. 52% no informaron sobre
expediente administrativos extraviados.

[9] Informe Defensorial N° 133
“¿Uso o abuso de la autonomía municipal? El
desafío del desarrollo local” Programa de
Descentralización y Buen Gobierno Adjuntía para
la Administración Estatal.

[10] Abogado egresado de la Universidad
Nacional “San Luis Gonzaga” de Ica: Medalla de Oro,
Premio a la Excelencia Académica 2007 – UNICA. VII
Premio a la Excelencia Académica en Derecho
“José León Barandiaran Hart” –
SUNARP. Autor de la Tesis de extraordinaria calidad
científica titulada: “La Corte Penal
Internacional: Problemática e Impunidad de los Delitos
Internacionales”. Correo electrónico:
akmakm_1[arroba]hotmail.com “Dedicado con mucho cariño a
Sandra Patricia por todos estos años de
comprensión y asistencia”.