¿Por qué la planificación se llama además “estratégica”? (página 2)

El relativo éxito inicial de la
planificación en el campo de la economía,
entusiasmó a muchos y se intentó trasladar su
fundamento y metodología a la planificación de
otros campos sociales como la educación y la salud. Se
establecieron técnicas, guías y protocolos que
terminaron en formatos de programación de actividades para
un año. Pero la realidad generalmente hacía
añicos a los planes institucionales y se trabajaba
sólo en el espacio de lo posible con los recursos
derivados de niveles centrales.

En el sector público se constituyeron oficinas de
planificación donde expertos planificadores supuestamente
diseñarían el camino hacia el futuro deseado. Se
escribían planes anuales basándose en guías
y criterios meticulosos prevenientes de niveles centrales pero
estos planes también debían ser aprobados por
dichos niveles. Generalmente los planes no eran consultados en la
acción real pues la realidad era muy dinámica y a
veces impredecible en el plan. Todos los recursos eran reducidos
a un presupuesto económico del cual era conveniente
solicitar en exceso pues siempre se asignaba por debajo de lo
solicitado. Se entendía que los planes se enfrentaban a
problemas los cuales eran tratados como objetos susceptibles de
cambiar por la acción institucional. La evaluación
de los planes era anual y se concentraba en medir la cantidad de
acciones realizadas, como un indicador indirecto de los
resultados.

Especialmente en las áreas sociales como la
salud, la práctica de hacer planes se volvió una
formalidad y un ritual de fin de año. Sus beneficios eran
limitados a lo posible y los fracasos eran explicados por la
natural resistencia al cambio y la falta de recursos
financieros.

El concepto de
planificación

Podría decirse que todos de alguna forma
planifican, pues siempre tendrían una proyección de
su futuro y qué deben hacer para lograrlo, pero es
diferente cuando la planificación se hace un método
lógico en las organizaciones.

Planificar básicamente consistía en
criterios y técnicas para proponer objetivos, elegir los
medios para alcanzarlos y evaluar los resultados. Se iniciaba con
un diagnóstico de la situación actual y luego se
proponían objetivos a corto, mediano y largo plazo, que se
precisaban con indicadores pre y pos intervención; luego
se establecían las actividades, el cronograma y el
presupuesto necesario. La planificación a secas, siempre
se propuso diseñar el futuro. El adjetivo de
estratégica, llegó después pero no
para darle una connotación de largo plazo o importante que
ya tenía la planificación.

Desde un enfoque estratégico, Mario Rovere define
planificación como la reflexión que
preside y precede a la acción, precede porque se realiza
antes de actuar y preside porque se le da valor en la
acción. Sería una herramienta para ganar grados de
libertad del actor en la construcción de su historia, la
cual perciben como un espacio contingencial abierto y no como un
curso natural.[2]

En el campo empresarial se define planificación
estratégica como un modo sistemático de gestionar
el cambio en la empresa con el propósito de competir
ventajosamente en el mercado, adaptarse al entorno, redefinir los
productos y maximizar los beneficios. Este proceso reflexivo y
creativo, da lugar a una serie de estrategias para que la empresa
se expanda y sea rentable teniendo en cuenta los puntos fuertes y
débiles, así como los retos y oportunidades
futuras. En este concepto las estrategias son los medios
generales de llegar a los objetivos.

El enfoque
estratégico

En la década de los años 80, surge una
nueva forma de encarar la planificación, como
expresión de los fracasos y limitaciones del enfoque de
planificación tradicional. Los fundamentos del enfoque
estratégico son los siguientes:

• 1. La Realidad
  Social

La realidad social, en tanto objeto de reflexión
e intervención, es producto de un conjunto de ideas o
ideologías que dan forma y estructura a la realidad en
función de la cosmovisión propia del actor. La
posibilidad de conocer el mundo real requiere de una
teoría que permite estructurar y dar coherencia a las
observaciones de la realidad. Dado que el mundo real se
transforma a lo largo del tiempo, las categorías mediante
las cuales se estudia lo real, por ser abstracciones de esa
realidad, también cambian.

La incertidumbre que caracteriza a la sociedad es
resultante de su complejidad e indefinición. Los elementos
que componen estos sistemas no tienen comportamiento puramente
reactivos, sino también creativos; así es imposible
predecir situaciones futuras, con la certeza de no equivocarse o
calcular las respuestas que seguirán a determinados cursos
de acción. El plan es siempre un producto flexible y
provisional.

En la planificación tradicional el planificador
actúa como un agente externo sobre una situación u
objeto que supuestamente obedece a leyes causales, el enfoque
estratégico presupone que quien planifica es un actor
social, el cual está inmerso en el sistema
planificado.

En el enfoque de Carlos Matus es central el concepto de
situación, que es una realidad percibida por un
actor social, actor social como un grupo social capaz de acumular
poder, de definir y generar hechos sociales a partir de ese
poder[3]El modelo político que se instala
bajo el neoliberalismo, niega que existan otros actores que
pueden tener poder y luchar por lo que quieren. En salud, la
victoria del neoliberalismo se dio con el concepto de que "todo
es una empresa" y que esto podría tener algún
beneficio en la administración interna como la eficiencia,
la calidad y competitividad.

• 2. El Conflicto

Sostiene que sólo tenía sentido hablar de
estrategia cuando hay un conflicto, virtual o real. Una
proposición estratégica necesita, por lo menos, un
oponente cuyo curso de acción admite como mínimo
dos opciones, ninguna de las cuales es totalmente determinada por
la acción de un solo actor. El reconocimiento del
conflicto es central en este enfoque.

• 3. Los Actores
  Sociales

Los procesos en el campo social son transformados por
actores sociales, que no necesariamente son organizaciones o
instituciones. Estos actores son grupos sociales unidos por una
visión, que no es una declaración formal
necesariamente, sino la percepción de un futuro deseable y
sentido como posible. Estos actores tienen influencia en la
realidad porque tienen algún tipo de poder.

Dentro de una misma organización o
institución puede existir más de un actor social, o
un actor social puede incluir parte, toda o a varias
instituciones, pues lo que lo define como actor es la
visión y no la institucionalidad o la misión
asignada. Los actores sociales no necesariamente están
organizados o tienen una expresión formal externa, son sus
acciones efectivas hacia un sentido, lo que los define como
actores sociales.

Este concepto también es diferente al de
clase social, procedente del marxismo, con el cual se
suele confundir cuando se destaca el carácter conflictivo
de la constitución y acción de un actor social. Es
más, el concepto de actor social adquirió mayor
poder explicativo cuando el de clase social ya no daba
razón de los emergentes procesos sociales de la
década de los 80s, los cuales eran dinamizados no por
clases sociales definidos por su ubicación en el proceso
productivo (burguesía, proletariado, campesinado,
terratenientes), sino por otros grupos sociales, con otra
identidad, como los clubes de madres, las organizaciones
barriales, las microempresas, las asociaciones provinciales,
entre muchos otros.

• 4. El Poder

El concepto de poder es central para la
lógica estratégica, se define como la capacidad de
un actor social para hacer que otro sujeto o actor, haga lo que
espontáneamente no haría.

Los actores intentan legitimar socialmente su poder o
mantenerlo opaco porque su transparencia lo debilitaría.
En la realidad donde se actúa existen otros actores
sociales que también planifican y que también
tienen poder, pueden ser afines u opuestos a nuestro plan, no hay
forma de evitar interactuar con ellos, justamente en esto
consiste las estrategias: cómo dar viabilidad a nuestros
planes, atrayendo los recursos que necesitamos de otros actores
sociales.[4]

Quienes no tienen poder no planifican, por el contrario,
son planificados por otros, son tomados como objetos o "paisaje",
la realidad sólo se moviliza por la acción de
actores sociales reales. Este enfoque es contrario al enfoque
sistémico, donde cada uno y todos los que componen una
organización, tienen una función, rol o
misión, cuyo cumplimiento permitiría el logro de
los objetivos y el funcionamiento armónico del sistema o
institución.

El poder se puede acumular o desacumular, por lo tanto
es posible también planificar sobre asuntos donde
actualmente no se tiene el control pero se proponen las
estrategias para acumular el poder necesario; esta lógica
ubica a la planificación estratégica como una
actitud de construcción de la viabilidad de los
objetivos.

El poder generalmente se lo reconoce en los espacios
donde es más visible (gobierno, autoridades, fuerzas
armadas), pero en cualquier espacio social y cotidiano circula el
poder en diferentes formas y niveles. Así, tienen poder y
pueden generar cambios los que pueden movilizar a personas en una
marcha, los que conocen profundamente el sistema administrativo,
los que dominan la información o alguna tecnología,
los que tienen prestigio, entre otros.

El poder puede objetivarse como recursos de
poder de uso real o potencial por un actor social, dentro de
los cuales podemos señalar los más
frecuentes:

• Conocimiento y experiencia administrativa,
  especialmente de quienes trabajan en la administración
  de las instituciones y han vivenciado diferentes cursos
  reales de hacer las cosas y han aprendido o son parte de una
  red organizacional formal e informal que funciona y que puede
  facilitar u obstaculizar los planes de otros.

• La decisión política,
  generalmente ubicada en las instancias directivas o de poder
  político formal como son las autoridades, aunque
  también incluye a las decisiones que logran generar
  quienes sin tener los cargos, pueden influir en ellas. Una
  organización social sólida y su
  movilización suelen tener impacto en las decisiones de
  las autoridades, a pesar suyo.

• El conocimiento técnico o
  científico, generalmente portado por los
  profesionales o científicos, cuyos conocimientos e
  investigaciones pueden ser decisivos para el desarrollo de un
  plan. Este es el recurso de poder que debería
  caracterizar a las Universidades y colegios
  profesionales.

• Poder simbólico, que se funda en los
  valores sociales y culturales como es el poder de las
  iglesias o religiones, de las personas con gran prestigio
  como un premio Nobel, los héroes, algunos artistas y
  los virtuosos como Mohandas Gandhi.

• Poder económico, el dinero puede
  comprar algunos recursos que otros poseen, especialmente en
  sociedades altamente comercializadas, materialistas, donde el
  dinero puede quebrar su moral.

En sentido inverso, la ausencia o la pérdida de
estos recursos de poder, debilitarán a un actor social,
por Ej. Una autoridad puede verse obligada a renunciar por un
escándalo que involucre su dignidad personal aunque no
implique un delito, un profesional perdería credibilidad
si no es competente en su respectivo campo, un sacerdote
dejaría de ser influyente y respetado si se evidencia que
tiene faltas morales.

• 5. Los Recursos

Partiendo de que el recurso más importante es el
poder, cuando un actor social identifica que no posee un recurso
imprescindible para sus objetivos, llamado recurso
crítico, es cuando debe pensar en cómo
alcanzar este recurso y para ello debe tratar obligadamente con
los actores que lo poseen y que no están dispuestos a
cederlos espontáneamente, a ello se llama
estrategia.

Pero si en una determinada situación, el actor
posee todos los recursos para lograr sus objetivos, no
requiere pensar estratégicamente y solamente debe
ejecutar su plan siguiendo criterios normativos o tradicionales
de la planificación.

• 6. Las
  estrategias

Estrategia se define como un conjunto de movimientos
tendientes a poner el objetivo al alcance. Supone que el logro de
los objetivo es conflictivo, pues existen otros actores sociales
que pueden favorecer u oponerse a nuestro plan.

La táctica es el uso de recursos de poder para la
obtención de resultados parciales y estrategia es el uso y
la articulación de esos logros parciales en el sentido del
alcance de los resultados generales del proceso de
planificación.

El concepto de estrategia implica una
confrontación real o potencial, identifica aliados y
enemigos. Es un concepto más reconocido en los
ámbitos de la guerra, del mercado y del deporte, donde es
vital pensar en "el otro", en las condiciones, códigos de
conducta y recursos de poder del opositor o de los posibles
aliados.

Estrategia se puede definir también como las
acciones tendientes a cambiar la correlación de fuerzas
entre dos o más actores sociales.

Los niveles de las estrategias pueden ser:

• Estrategia como instrumentación de objetivos
  o técnico, es sinónimo de "cómo lograr
  los objetivos". Este es el uso más común del
  término estrategia.

• Acepta la detección de ciertos
  obstáculos y de factores facilitadores, que deben ser
  tenidos en cuenta. Este nivel es usado frecuentemente para
  elaborar el FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades,
  amenazas), en el que se desarrolla la capacidad de enfrentar
  y/o aprovechar eventos, circunstancias o hechos que se
  interponen entre el presente y la situación
  objetivo.

• Este nivel se establece cuando estos
  obstáculos y factores facilitadores no son hechos o
  circunstancias sino sujetos que "piensan" y controlan
  recursos de poder, es decir, que voluntariamente pueden
  obstaculizar el alcance de nuestros objetivos. Este nivel
  implica también que la confrontación es bajo
  reglas; reglas que pautan la forma y los criterios bajo los
  cuales se disputa.

• Aquí las estrategias deben enfrentar
  situaciones en que las reglas mismas son parte de lo que se
  disputa, lo que lo ocurre con frecuencia en los espacios
  sociales, esto no quiere decir que no haya reglas, sino que
  su creación, estabilidad e imposición
  implícita o explícita, al otro, es parte del
  juego.

• Las formas que pueden tomar las estrategias son: la
  cooptación del actor social
  convenciéndolo que nuestro plan contiene al suyo y que
  le conviene apoyarnos, la concertación con el
  otro actor social, que implica ceder en algo nuestros
  objetivos para avanzar, la coacción que se
  puede hacer imponiendo nuestro plan cuando los otros actores
  son menores o, el conflicto, que significa ingresar
  al terreno de la acción por lograr nuestros planes
  enfrentando a los otros actores. Estas formas
  estratégicas se podrían realizar de manera
  aislada, simultánea o secuencialmente.

Acerca de la
misión y el FODA

Desde los años 90 se promueve una variante de la
planificación estratégica, que incluso varía
en un término y se llama ahora "planeamiento"
estratégico". En este enfoque desaparecen o pierden
potencia las categorías de poder, actor social y
conflicto.

Este enfoque sólo es planteado para
organizaciones formales o instituciones, las cuales son
analizadas como sistemas establecidos por tener una
visión ("lo que queremos llegar a ser"), la cual
puede ser elegida por los gerentes. El segundo fundamento de este
enfoque es el de misión ("lo que somos
actualmente") que es la función específica que se
cumple dentro de la institución que buscar alcanzar la
visión. Finalmente las estrategias se establecen
con la intención de capitalizar las fortalezas internas y
superar las debilidades, tratando de aprovechar las oportunidades
externas y conjurar las amenazas.

En el ambiente externo se encuentran las oportunidades y
amenazas, el cual puede ser subdivido en entorno general,
referido a las tendencias globales de la sociedad; y el entorno
específico, referido a las circunstancias particulares del
sector o segmento relevante para la
organización.

En el ambiente interno se deben reconocer las fortalezas
y debilidades, que comprende el diagnóstico de los
recursos, las capacidades y las aptitudes de la
organización.

De esta forma, las organizaciones son entendidas como
entes sistémicos, coherentes e integrados internamente por
la finalidad o visión, que puede ser identificado con las
"salidas" (output) del enfoque
sistémico. Al interior del sistema no se reconoce la
existencia de conflictos o tensiones entre actores sociales lo
cual llevaría a la anomia que es indeseable,
sólo se reconocen las partes o subáreas de la
organización donde cada una tiene una función
(misión) que guardan coherencia y complemento con las
funciones de las demás partes. El equilibrio y la
armonía son imprescindibles para el buen funcionamiento
del sistema.

Conceptualmente el enfoque estratégico es
contrapuesto y rinde un análisis diferente al enfoque
sistémico que está muy difundido actualmente en el
análisis de las instituciones. Este enfoque se hace
aparentemente más técnico y normatizado, por ello
ahora cualquier organización a todo nivel, realiza su
planeamiento estratégico y redacta su plan, el cual ha
tenido la misma suerte de la planificación
tradicional.

La asimilación de alguna terminología de
planificación estratégica ha sido superficial y
equívoca, por ejemplo se define estrategia como "largo
plazo" y actor social como "cualquier institución"; el
análisis de situación o del contexto como
"antecedentes", el análisis político como "bases
legales" y planificar como "elaborar un documento llamado plan",
que nadie consulta luego de elaborarlo.

Conclusiones

A manera de ejemplo del enfoque estratégico
auténtico tenemos a los procesos electorales.
Ningún partido político confiaría su
éxito a elegir una visión y misión, luego
elaborar un FODA y finalmente sus objetivos y estrategias,
siguiendo las técnicas tradicionales del planeamiento
estratégico; en la realidad, intuitivamente o por
experiencia, los partidos sólo ingresan a la
política cuando tienen algún recurso de poder, que
puede ser una base social amplia, alto financiamiento, personajes
reconocidos, etc., evalúan los recursos y códigos
operacionales de los partidos oponentes, buscan aliados y atacan
a sus principales rivales, permanentemente revisan sus cursos de
acción y buscan acumular más poder. Cuando hacen
alianzas, esto implica que reduzcan algo de sus visiones porque
el aliado también tiene algún poder y ante
él, deben hacer lo que espontáneamente no
harían. El enfoque estratégico es
básicamente ver la realidad como un campo de
batalla.

[1] Bibliografía PINEAULT, Raynald,
DAVELUY, Carole: La Planificación Sanitaria, Masson,
2da. Edición, España.

[2] ROVERE, Mario: Planificación
Estratégica de Recursos Humanos en Salud. OPS/OMS,
Washington, 2006.

[3] MATUS, Carlos: Estrategia y Plan, Siglo
XXI editores, Chile 1972.

[4] FOUCAULT, Michel: Vigilar y castigar:
nacimiento de la prisión, Siglo Veintiuno Editores,
México, 2005.

Autor:

Alejandro Vela Quico

www.arcanoale.blogspot.com

Médico cirujano, licenciado en
Antropología, doctor en Medicina, magíster en Salud
Pública, magíster en Filosofía, profesor
principal de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional
de San Agustín UNSA y profesor de postgrado de la
Universidad Católica Santa María UCSM, Arequipa
Perú.

Noviembre 2010