Precedentes de la modernización tecnológica y de procesos en la Administración General del Estado (página 2)

En el periodo comprendido entre 1963 y 1965 se publican
gran cantidad de artículos sobre la Reforma
Administrativa, con colaboraciones de conocidos teóricos.
Entre éstos destacan "La productividad en la Nueva Ley de
Procedimiento Administrativo"[1] (septiembre de
1958), que hace referencia a la progresiva mecanización y
automatización de las oficinas públicas, algo que
–según su autor- únicamente debe ser
considerado después de estudiar racional y
científicamente cada caso. El tratamiento de la
información se centra en la entrada de documentos
(selladoras, numeradoras, cosedoras y encuadernadoras), la
manipulación del correo (abridoras de sobres,
máquinas de franquear la correspondencia, máquinas
de imprimir direcciones), la clasificación (dispositivos
de perforación de fichas, clasificadoras de tarjetas
perforadas…), la comunicación (teléfonos,
intercomunicadores, radiotelégrafos, teletipos,
teleimpresores…), la circulación de documentos
(montapapeles por elevación, cintas transportadoras,
aparatos helicoidales de descenso, canastillas y cintas
transportadoras, tubos neumáticos…), la
reproducción de textos (máquinas de escribir,
multicopistas, fotocopiadoras, reproductoras por microfilm,
copiadoras de planos y dibujos…), las máquinas de dictar
(máquinas taquigráficas, dictáfonos de
cinta, discos y banda…), las de calcular, las de contabilidad y
las estadísticas (equipos de tarjetas perforadas con
clasificadoras, tabuladoras, interpretadoras e
intercaladoras).

En este momento hay una tímida
presentación de las calculadoras electrónicas,
entendiendo como tal los equipos que combinan el sistema de
tarjetas perforadas con la conservación de los datos en
cintas magnéticas, y constituyendo memorias
electrónicas con gran velocidad, capacidad de
cálculo y almacenamiento, aparatos de control (relojes
para control de entradas y salidas del personal), y mobiliario
(ficheros sobre raíles, archivadores deslizantes, ficheros
rotatorios, etc.).

En 1960 Casals Marcén[2]habla de
la necesidad de crear un "Servicio de control y estudio de
impresos" que definiría modelos básicos y
establecería una política que regularía la
producción, uso y distribución de
impresos.

En 1959 se publica el primer caso de
análisis[3]un caso de simplificación
administrativa del registro de personal. En él se propone
la mejora de procesos de un departamento que registra altas y
bajas de personal habidas en diferentes unidades (en fichas, con
varias copias manuscritas y enviadas por correo interno a los
correspondientes departamentos). La crítica que se hace se
basa en la especialización de cada uno de los seis
funcionarios que intervienen en el proceso de la
separación de material, anotan manualmente comentarios en
las fichas, y si procede, eliminan la ficha rompiéndola
sin control alguno y sin documentar la baja del
registro.

La mejora sugerida es muy básica. Se basa en el
uso de diferentes colores para separar los departamentos a los
que se dirige, con estandarización de las fichas y sellado
de acuerdo con una clasificación previa
(introducción del componente de indexación
alfabética y numérica). Incluye gráficos que
explican el proceso, y añade que una tarea que dura
normalmente una semana puede reducirse a tres días. El
autor insiste en la mejora de la técnica del calco para
evitar errores en las trascripciones, y en el hecho de que no
hacen falta grandes inversiones en máquina
herramienta.

Años sesenta: precedentes de
mecanización

En 1960 comienza a hablarse de los servicios centrales
de mecanografía, gestionados por departamentos de
secretarias. Se trata de grupos de funcionarios (veinte, cuarenta
y a veces ochenta personas) que realizan funciones de
mecanografiado de documentos. En una nota
informativa[4]se explican las razones por las que
las que estos trabajadores públicos comienzan a mostrar
signos de "resistencia al cambio", como por ejemplo el rechazo a
la consideración grupal y al anonimato, la
modificación de la relación que tradicionalmente se
había establecido entre un superior y su subordinado
respecto al control de sus tareas, y a la inversa, la
alteración del sentido de su dependencia jerárquica
de una persona (y no de una organización). También
se critica la falta de análisis en el impacto que esta
medida centralizadora podía suponer en estos
funcionarios.

El autor propone finalmente el análisis de la
situación antes de la implantación de estas
medidas, considerando tanto el punto de vista procedimental como
el psicológico. En este sentido sugiere la
selección de un superior con un perfil, unas atribuciones
y un carisma reconocidos por el grupo para minimizar la
resistencia al cambio organizativo.

En 1964 otro artículo[5]estudia la
labor de los "pools" taquimecanográficos, unidades con
funcionarios altamente especializados en la tarea de tomar nota
de los dictados de documentos y en mecanografiarlos. Estos
"pools" suponen ventajas como la armonía de la labor
diaria dada por la regularidad del monto de las tareas (no hay
desproporción entre los miembros del grupo, ni agobios
producidos por picos de trabajo) y la posibilidad de programar la
actividad departamental. Según el autor estos argumentos
también pueden convertirse en desventajas si hablamos de
la rutinización de las tareas, la inexistencia de
variaciones en la frecuencia de trabajo por motivos de consultas,
dudas, etc.

El balance del artículo es la
consideración de esta forma de trabajo organizado como
modélica y representativa de la división social del
trabajo, y la constatación de que la forma en que se
estructure esta unidad no alterará el valor de su
producto. Sin embargo, termina superditando su eficiencia a la
existencia de una jerarquía y una pertenencia a
subsecciones departamentales muy cerradas, en las que el
argumento de superioridad normativa es el que arbitrará en
caso de conflicto, evitando los problemas de tipo humano que
pudieran surgir a posteriori.

Un artículo aparecido en 1961 analiza los
estándares de calidad en el Manual de las secciones
mecanizadas del Ministerio de Hacienda , reconociéndolo
como <<…un elemento imprescindible para el conocimiento
de todos los problemas orgánicos y funcionales de las
unidades administrativas a las que se dirige y para el
adiestramiento del personal especializado que presta servicios en
las mismas[6]El valor de este artículo
reside en el reconocimiento de que la confección de
manuales de calidad es absolutamente necesaria en la
Administración Pública

En 1968[7]se publica una nota informativa
en la sección "Documentación Bibliográfica"
sobre la utilización de los sistemas de tratamiento
electrónico de la información en la
Administración Postal Francesa, en la que habla de las
opciones de implantación de la automatización
administrativa. Se puede acometer la conversión total y
simultánea de todas las operaciones, o se puede hacer una
conversión progresiva por sectores. También habla
de varios sistemas de fichas perforadas (tecnología IBM,
Bull y SEA).

Durante la implantación de estos entornos
surgieron problemas como la duda de si formar a los funcionarios
en la administración de estas herramientas, o si se
debía contratar a personal experto; o el problema de la
reducción del tamaño del departamento (de un total
de 1286 plazas en 1958 se pasa a 500 en 1962) con detalle
incluido de jubilaciones y traslados a otras unidades.

Retomando la exposición de las diferentes
materias de los artículos, una temática muy
interesante es la del análisis de los servicios de
información al ciudadano de diferentes Ministerios.
Concretamente, en 1962, en las
crónicas[8]habla de datos de asistencias
prestadas a raíz de la creación del Servicio
Central de Información del Ministerio de Hacienda
(Registro de personas físicas, Registro de entidades
jurídicas, e informes sobre actividades
económicas). En 1959 habla de 2.337.355 acciones, en 1960
ascienden a 6.929.258, y se prevee en 1961 llegar a los
14.667.165. No habla de la tecnología asociada a la
gestión de estos procesos, aunque dado el volumen de
asistencias se intuye que algún tipo de procedimiento de
gestión y de medio automatizado de tratamiento de esta
información debe haber habido.

En 1965 Carlos del Portillo escribe un artículo
sobre la actividad de la información en España, y
la preocupación que existe en todo momento por su
salvaguarda por un ordenamiento jurídico adecuado. El
autor entiende por "información administrativa"
<<…la actividad encaminada a suministrar al ciudadano
todos aquellos datos que faciliten tanto su relación con
la Administración como su participación en la
mejora de los servicios públicos mediante la
presentación a las autoridades competentes de iniciativas,
competencias, quejas, reclamaciones y peticiones, y aquellas que
deduzcan por medios directos e indirectos los Servicios de
Información Administrativa.[9]>>. El
objeto del artículo es la necesidad de regular las
comunicaciones que se realizan dentro y fuera de la
Administración creando organismos para ello, y emitiendo
normas sobre el comportamiento de los departamentos que tengan
como función principal el trato con los
ciudadanos.

Como referencia cita el "Derecho de Petición",
costumbre originaria de la Edad Media y <<…un poco
ninguneada en la monarquía absoluta, cuya merma acarrea
las murmuraciones, los bullicios y los desórdenes
públicos..>> en palabras de López
Rodó[10]Portillo las define como fuente de
conocimiento de iniciativas, quejas y reclamaciones, que bien
gestionadas pueden dar lugar a la mejora de las medidas
legislativas y a la corrección de las lagunas en la
ley.

Entre 1968 y 1975 comienzan a escribirse
artículos sobre la influencia de la mecanización en
la realización de procedimientos administrativos. Manuel
Heredero[11]habla en 1968 de la constancia
documental de los hechos y los actos jurídicos, y de la
elaboración mecanizada de los actos administrativos. En
este sentido los problemas que analiza son los relacionados con
la gestión de la prueba documental, con la
instrucción del procedimiento administrativo, con la
aplicación de las normas y la contratación
administrativa referida a los ordenadores electrónicos. Es
un artículo que trata someramente temas que en la
actualidad están tratados de forma exhaustiva en la
literatura existente sobre la Administración
Pública Electrónica y sobre el tratamiento y
almacenamiento de los documentos jurídicos.

Desde el punto de vista técnico ya en 1968
comienza a hablarse de fundamentos de sistemas
electrónicos, lo que indica una preocupación por el
conocimiento de la tecnología de los ordenadores. En 1969
se publica una breve recopilación bibliográfica
sobre "maquinización administrativa" e informática.
Manuel Ruíz Cubiles, en su estudio sobre la
"Introducción al estudio de las máquinas en el
trabajo" realiza una importante labor de aclaración
terminológica sobre conceptos como la mecanización,
la automatización la informática y la
cibernética[12]

Años 70, descripción de
equipamiento

Coincidiendo con la fase inicial de implantación
de ordenadores en los Ministerios se empieza a publicar
información referente a la situación de la
tecnología basada en el tratamiento automatizado de la
información en estas unidades. En 1971 Juan José
Scala Estalella[13]habla de la existencia de 60
ordenadores electrónicos (mainframes)[14]
de los que, aproximadamente una tercera parte se encuentra en
manos de la Administración Central. El resto se encuentra
en las Universidades y en la Administración
Periférica.

El autor habla de antigüedad del parque instalado,
indicando que los centros de proceso de datos más potentes
y de última generación se encuentran en el
Ministerio de Hacienda y el de Educación y Ciencia. Este
último cuenta con mainframes (grandes servidores
susceptibles de ocupar habitaciones dedicadas) con potencia
suficiente para trabajar en teleproceso[15]y
tiempo compartido[16]y con poca posibilidad de
saturación debido al hecho de que este organismo no
dispone de información tratada digitalmente con
anterioridad. Se trataba de uno de los primeros casos de red
distribuida[17]constituida por un servidor Univac
1108 y unos 50 terminales Philips Office Computer, destinados a
las delegaciones provinciales.

El caso del Ministerio de Hacienda es diferente ya que
nació con la aparición de la segunda
generación[18]de ordenadores
electrónicos allá por 1962. En esta época ya
contaba con tres ordenadores de tercera generación (IBM
1401, IBM 360/ 20, IBM 360/ 25 e IBM 360/ 30, y estaba prevista
la adquisición de un IBM 370/145). Por esta época
este ministerio ya trababa grandes volúmenes de
información en forma de archivos, y tenía
planificado un crecimiento basado en una demanda previamente
analizada.

La reforma fiscal de 1978 hizo que se intensificara la
actividad contributiva y la actividad de los inspectores y
administradores. Entre esta fecha y 1990 el número de
declaraciones realizadas aumentó de 2 a 11 millones. Con
el fin de establecer un control sobre la información
tributaria se había creado una red informática de
teleprocesos con más de 400 líneas establecidas
entre las oficinas distribuidas a nivel nacional.

En el Ministerio de Obras Públicas la
Dirección General de Carreteras instaló un IBM
1620, y a continuación un IBM 360/ 40 (tercera
generación). También había equipos en el
Centro de Estudios y experimentación y en el Centro de
Estudios Hidrográficos, y para servicios administrativos,
dependiendo de la Subsecretaría, se había instalado
un Siemens 4004.

Los Ministerios de Agricultura y Comercio, la
Subsecretaría del Ministerio de Información y
Turismo, y la Jefatura Central del Tráfico poseían
redes parecidas (un par de servidores de segunda y tercera
generación que prestaban servicios administrativos a
"terminales bobos"[19]y de gestión de las
primeras bases de datos que se empezaron a crear por esta
época (información parcelaria, taquillas de
espectáculos, permisos de conducir…)

Uno de los centros de proceso de datos más
antiguo es el del Instituto Nacional de Estadística, que
ya contaba con un centro de tratamiento de datos importante. En
1970 había realizado el censo poblacional con un IBM 360/
50 de última generación.

En cuanto a la Administración de Justicia en 1970
ya contaba con un servidor NCR Century 200, dedicado al control
del proceso de los expedientes criminales y al Registro General
de Penados y Rebeldes. En los ministerios de Industria, Vivienda
y Trabajo los ordenadores no estaban en los servicios centrales
sino en los organismos autónomos dependientes de ellos
como la Junta de Energía Nuclear, el Instituto Nacional de
la Vivienda, el Instituto Nacional de Previsión, las
Mutualidades Laborales y el Instituto Social de la
Marina.

Sin embargo, seguimos sin poder hablar de un acceso
cómodo e intuitivo de acceso a la información por
parte de los usuarios a las después llamadas "Nuevas
Tecnologías". El gran salto no se dio hasta finales de la
década de los 70 .

Adopción de las TIC como herramienta
de trabajo

A partir de esta etapa fueron los usuarios los que
encontraron utilidad a los ordenadores. Nuevos programas de
software como las herramientas de tratamiento de texto, las hojas
de cálculo, los programas de diseño gráfico,
las bases de datos…junto al desarrollo de una red de
comunicaciones que, sobre todo a nivel local, hiciera posible que
pequeños grupos de usuarios se pudieran conectar y
compartir ficheros, constituyeron los hitos sobre los que se fue
construyendo el mito de la Sociedad de la Información en
las Administraciones Públicas.

Fue importante ver cómo funcionarios que
ejercían de Directores departamentales quedaban
convencidos de las infinitas capacidades de mejora en su trabajo;
a las Secretarias de departamento de la ventaja de emplear los
ordenadores y conseguir reducir la tercera parte del tiempo que
tradicionalmente tardaban en hacer una carta en papel
carbón, o una circular en
ciclostil[20](además de crear un formato
para sucesivas cartas, almacenar el documento correspondiente y
poder disponer de él a voluntad); a los responsables de
los departamentos de organización, métodos y
procesos, de la toma de conciencia de un nuevo mundo de control
de tiempos y resultados.

A todo ésto se sumó el auge de Internet,
una red de acceso global que hacía posible la conectividad
entre lugares físicamente distantes utilizando diversos
servicios que garantizaban, en cualquier caso, que la
información se compartiera de forma rápida y
segura.

Pero hablar de la tecnología basada en los
Ordenadores Personales y de Internet ya no forma parte de los
precedentes de la innovación tecnológica en las
Administraciones Públicas: es hablar de realidades y de lo
que sigue sucediendo en la actualidad.

[1] La productividad en la nueva Ley De
Procedimiento Administrativo, Casals Marcén, José
María. Revista Documentación Administrativa.
Madrid, 1958. Páginas 57- 68.

[2] “Servicios de control y estudio de
impresos”, Casals Marcén, José María.
Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1960.
Páginas 45- 56.

[3] “Un caso de simplificación
administrativa del registro de personal”, Petit Herrera,
Luís Alberto. Revista Documentación Administrativa.
Madrid, 1959. Páginas 47- 56.

[4] “Los Servicios Centrales de
Mecanografía”. Documentación
bibliográfica de la Revista de Documentación
Administrativa, 1960.

[5] “Los pools
taquimecanográficos”, Liébana, Ángel.
Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1964.
Páginas 79- 87.

[6] “Introducción al estudio de
las máquinas en el Trabajo”. Ruiz Cubiles, Manuel.
Revista de Documentación Administrativa, 1969.
Páginas 19- 35.

[7] “La utilización de los
sistemas de tratamiento electrónico de la
información en la Administración Postal
Francesa”. Herrero, Manuel. Revista de Documentación
Administrativa, 1968. Pág. 117

[8] Revista de Documentación
Administrativa, 1962.

[9] “La información administrativa
en España”. Del Portillo, Ángel. Revista
Documentación Administrativa. Madrid, 1965. Página
47 y ss.

[10] L. L. López Rodó, “El
Derecho de Petición, antecedentes, directrices y
discusión en las Cortes”. Documentación
Administrativa nº 40 (1961), p. 7 y ss. Citado en “La
información administrativa en España”. Del
Portillo, Ángel. Revista Documentación
Administrativa. Madrid, 1965. Página 47 y ss.

[11] “Problemas jurídicos de la
mecanización administrativa”. Heredero Higueras,
Manuel. Revista Documentación Administrativa. Madrid,
1968. Páginas 71- 84.

[12] Para este autor, la mecanización
representa el empleo de máquinas mecánicas que
relevan al ser humano de actividades primordialmente
físicas. La automatización representa el empleo de
máquinas automáticas que relevan al ser humano de
actividades primordialmente intelectuales. El término
‘maquinización’ puede servir para designar el
empleo de cualquier clase de máquina que sustituya
física o intelectualmente al ser humano, comprendiendo
tanto la extensión de ‘mecanización’
como de ‘automatización’. En cuanto a la
‘informática, comprende el tratamiento conjunto de
la información (mecanización de datos) y el
tratamiento integrado de la información
(automatización de datos). La cibernética, como
teoría del control y de las comunicaciones en las
máquinas y los hombres, se ocupa de los dispositivos de
autorregulación y de los flujos de información
tanto en los seres vivos como en los robots.

[13] La informática en la
administración pública, J. José Scala
Estalella. Revista Documentación Administrativa. Madrid,
1968 (nº 143). Páginas 11-35 .

[14] Gran ordenador capaz de soportar
simultáneamente la conexión de cientos e incluso
miles de terminales u ordenadores.

[15] Proceso de datos desde terminales
conectadas a distancia de unidad central. Por ejemplo, las
entidades financieras trabajan con este tipo de tratamiento de
los datos.

[16] Sistema de reparto de la capacidad de
proceso de una unidad central, basado en la división del
tiempo de ejecución entre los distintos trabajos que hay
en memoria principal, para que todos avancen en un tiempo de
gestión determinado.

[17] Estructura de red en la que recursos como
los equipos de conectividad y los procesadores se distribuyen a
partir de un área geográfica definida. Es una
condición importante que exista un control sobre la
red.

[18] La primera generación de equipos
informáticos data de 1951 cuando se instala el primer
ordenador electrónico a escala industrial, lento, pesado,
de muy alto consumo, con pocas prestaciones y con gran necesidad
de refrigeración, llamado el el Univac I (en 1906 se
había inventado la válvula de vacio y el transistor
en el 47). Estos ordenadores se programan a partir de
código máquina puro, controlado por un operador. La
segunda generación aparece en 1958 con lel circuito
transistorizado, y su uso se extiende hasta 1965. Se programa a
través de sistemas de lotes, que permiten la
gestión de colas de trabajo gestionadas residentes en la
memoria del ordenador. En cuanto a los fabricantes, RCA y CDC se
suman a IBM y Univac. En esta época aparecen la cinta
magnética y las impresoras de línea como medio de
entrada y salida. Entre 1965 y 1980 aparecen los circuitos
integrados (tercera generación) que se miniaturizan.
Despegan las unidades de almacenamiento (discos y disquettes), y
los sistemas operativos comienzan a considerar la gestión
y control integral de la máquina, y los canales de entrada
y salida se independizan del ordenador central.

[19] Terminales que constituyen puntos de
acceso a una red gobernada por un servidor, que no puede guardar
o procesar datos (‘dumb terminal’). El servidor
presta la potencia y la capacidad de proceso que no tiene la
estación.

[20] Máquina para sacar copias de un
escrito mediante una tinta especial sobre una plancha impregnada
de gelatina.

Autor:

Elena Casarrubios

Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

Departamento de Derecho Público I y Ciencia
Política