¿Unicameralidad o bicameralismo para el Perú? (página 2)

En la Cámara de Representantes, es donde se da la representación del pueblo y está constituida, por lo general, por diputados que son elegidos proporcionalmente con la población que tiene cada uno de los respectivos Estados o Provincias del país, de tal forma que habrá más diputados de una provincia que de otra, puesto que el número de ellos lo determina la cantidad de la población.

Asimismo, existe otro sistema parlamentario denominado tricameral o multicameral, pero realmente éste no llega a constituirse en una institución formada por tres o más cámaras equilibradas entre ellas, sino que predomina el bicameral; lo que sucede es que se crean algunos comités, consejos o comisiones legislativas especiales a las que llaman cámaras, que adquieren cierta importancia al interior de la asamblea legislativa, pero no igual ni mayor que las dos cámaras predominantes. Francia y muchos países africanos han pasado por la experiencia de incluir una tercera cámara representante de intereses funcionales, en sus sistemas bicamerales basados en la representación territorial. Estas cámaras funcionales son consejos económicos y sociales que juegan un papel puramente consultivo que no justifica que el sistema pueda ser considerado como verdaderamente tricameral.

En cuanto a los sistemas unicameral y bicameral, la doctrina todavía no se ha puesto de acuerdo sobre cuál de los dos es el mejor, puesto que no es la teoría la que define el buen funcionamiento del poder legislativo o de una legislación, sino los resultados positivos y el rol destacado o determinante que este órgano desempeñe en la construcción, reconstrucción o proceso de consolidación de la democracia de un determinado país.

Por un lado se esgrimen argumentos que tratan de justificar la existencia del sistema unicameral, entre los cuales encontramos los siguientes: 1) La soberanía es indivisible y por lo tanto no se tiene que dividir en dos o en más partes el poder legislativo. Juan Jacobo Rousseau sostenía que: "la soberanía es inalienable, es indivisible". 2) El sistema bicameral es un remanente ya superado de las épocas donde el reinado era el predominante. 3) Con el sistema bicameral se duplica el trabajo y el tiempo para resolver o tratar las mismas leyes, piezas de correspondencias, etc., además que representa un doble gasto presupuestario del país. 4) Con el bicameralismo se producen competencias y rivalidades innecesarias entre ambas cámaras, que afectan no sólo el buen funcionamiento del Poder Legislativo, sino también del sistema político y, en definitiva, a la población. 5) El unicameralismo permite más agilidad y flexibilidad al Ejecutivo, puesto que el presidente del país no tiene que dialogar, negociar o enfrentarse a dos cámaras. 6) El tradicionalismo aristocrático de la nobleza y sus prerrogativas ya están superadas por la historia como para que exista una Cámara alta.

Por otra parte, también encontramos argumentos que sostienen la necesidad de la existencia de las dos Cámaras legislativas: 1) Las leyes serán ampliamente y mejor analizados en ese sentido, los errores que cometan los diputados de la primera cámara serán rectificados o corregidos por los de la segunda. 2) La existencia de ambas cámaras es saludable para garantizar de forma idónea el equilibrio del poder, la autonomía e independencia del Legislativo en relación con los Poderes Ejecutivo y Judicial. 3) Es buena la existencia de un contrapeso y freno a la primera cámara, porque ésta puede devenir en autoritaria e impositiva sobre el Ejecutivo y sobre las demás instituciones públicas y privadas del país. 4) Con el sistema bicameral se contribuye a estimular la carrera parlamentaria, puesto que el diputado de la primera cámara tratará de ascender a la segunda, lo que le permitiría lograr un aumento salarial, nuevas inmunidades y prerrogativas que se desprenderían de su nuevo rol; a la vez, mejorar su status frente a la clase y sociedad política, asimismo, frente a la población civil. 5) Se produce una división racional del trabajo entre ambas cámaras, la cual redunda en agilidad, eficiencia y funcionalidad del poder del principal órgano del Estado para abordar los tópicos y documentos que ingresan a la Asamblea Legislativa. 6) La versión bicameral es la clásica de origen inglesa y es la que debe predominar, ya que la unicameral es una degeneración del bicameralismo.

En los países de Centro América el Poder Legislativo es unicameral. En El Salvador la asamblea legislativa está constituida por 84 diputados elegidos por sufragio universal por un período de tres años.

No existe un sistema legislativo que se pueda tomar como modelo ideal ni realizar la distinción en la medida de la aproximación o lejanía de rasgos comunes de determinado sistema. No existen dos sistemas iguales; los hay similares, lo que significa que cada uno tiene sus propias particularidades. Podemos afirmar que cada sistema responde a una historia, geografía, economía, política, etc., específica del país.

I.1.- El Sistema Parlamentario Unicameral

Unicameral proviene del latín uni-uno, sólo uno y camera-bóveda, cuarto con bóveda, del griego kamára-bóveda, El término unicameralismo equivale al de monocameralismo y es utilizado para identificar a los parlamentos que sólo cuentan con una cámara, tales como los de Israel, Nueva Zelanda, Dinamarca, Costa Rica y Guatemala. Por el contrario, la asamblea legislativa bicameral está constituida por dos cámaras, como por ejemplo el parlamento británico (la Cámara de los Lores y la de los Comunes), el congreso norteamericano (la Cámara de Representantes y el Senado), el parlamento francés (la Asamblea Nacional y el Senado), el parlamento de la República Federal Alemana (Bundestag y Bundesrrat), el parlamento Suizo (Consejo Nacional y Consejo de los Estados) y hasta el sistema bicameral de la desaparecida Unión Soviética (Soviet de la Unión y Soviet de las Nacionalidades).

El problema sobre si el parlamento debe tener una sola cámara o varias fue un punto sumamente polémico a principios del siglo pasado y lo siguió siendo en Francia hasta 1969, año en el que fracasó el referéndum convocado por Charles de Gaulle para suprimir el Senado, en razón de lo cual tuvo que abandonar la presidencia.

Son pocas las naciones que han adoptado el unicameralismo, debido a que el sistema bicameral es más eficaz, lo que ha hecho que casi todas las naciones se inclinen por él bicameralismo para integrar sus parlamentos. A manera de ejemplo, se mencionan: Dinamarca, Nueva Zelanda, Israel, Costa Rica, Guatemala; sin omitir que Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá, en Latinoamérica, mayoritariamente lo han instituido como su forma parlamentaria.

Según Berlín Valenzuela, [3]de las treinta y nueve democracias con una población superior a los 200,000 habitantes, identificadas por Leonard y Natkiel sólo diez son unicamerales. El unicameralismo suele limitarse a pequeñas democracias. El mayor Estado unicameral es, actualmente, Portugal, con una población de alrededor de diez millones de personas. Por otro lado, los países comunistas son, generalmente unicamerales.

Entre las ventajas que se le atribuyen al sistema unicameral están: a) La mejor expresión de la voluntad del pueblo; b) la disposición de mayor tiempo para legislar con moderación y prudencia, que en el caso del bicameralismo puede provocar enfrentamientos entre las cámaras y división social; c) mayor sencillez en los procedimientos parlamentarios, lo cual acerca al parlamento con el pueblo de manera más fácil y frecuente; y d) economía en los gastos, al suprimir o impedir el sostenimiento de dos cámaras.

En contra del unicameralismo se arguyen las supuestas ventajas del bicameralismo, mientras que operan a su favor los defectos y limitaciones de éste, de manera que el sistema unicameral parece no tener virtudes ni defectos propios. El bicameralismo es valorado favorablemente porque contribuye al mejoramiento técnico de la legislación, pues la Cámara revisora puede resolver los defectos no advertidos o los excesos provocados y consentidos por la Cámara de origen. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto ya que la Cámara revisora puede cometer idénticas irregularidades, a menos que esté compuesta por miembros sobresalientes desde el punto de vista técnico y jurídico, pero aun en este caso suele suceder que la identidad partidaria de los legisladores de ambas cámaras podrá obligarlos a adoptar las mismas decisiones. Por otra parte, si el bicameralismo se funda en dos cámaras con poderes similares y los conflictos entre ellas se resuelven mediante comisiones y grupos mixtos de parlamentarios, ocurre un sistema bicameral con vocación unicameralista, por ello es necesario que ambas cámaras tengan funciones diferenciadas.

Se afirma igualmente que dos cámaras representan mejor que una sola las fuerzas políticas de la nación, lo cual aparenta tener un real sustento sociológico. La representatividad sociológica no depende del número de organismos representativos, sino del sistema de representación, por ello es necesario que el número de los representantes guarde relación proporcional con el número de electores, así se logrará una más completa representatividad de las fuerzas sociales y políticas. El bicameralismo es en efecto más representativo en el caso de una segunda Cámara Federalista (Estados Unidos y México, p.e.) integrada por representantes (senadores) de cada una de las entidades federativas.

El otro criterio que afirma la supremacía del bicameralismo sobre el unicameralismo estima al primero como un sistema que "permite un control más atento y minucioso del ejecutivo", propiciatorio de la estabilidad del gobierno. Respecto al control, ciertamente el bicameralismo en el sistema parlamentario constituye un mecanismo de máxima eficacia, pues el gobierno debe contar con la confianza y el apoyo de ambas cámaras. No puede decirse lo mismo en cuanto a la estabilidad del gobierno, pues aún en un sistema presidencial el sistema de dos Cámaras contribuye a la creación de un ambiente de permanente crítica al gobierno, que sufre la presión de los legisladores desde dos flancos; o bien, pese a contar con mayorías partidarias afines en ambas cámaras, la inestabilidad es producto de la indisciplina de los partidos, como sucede en los Estados Unidos.

La Reforma del Estado, uno de cuyos principales capítulos es el alcance del equilibrio entre los poderes y el fortalecimiento del Poder Legislativo, acarreará sin duda un mejor y más democrático funcionamiento del Congreso y del bicameralismo, pues de lo contrario podría presentarse una situación similar a la acontecida en el Perú en la década del 90, que propició la supresión del Senado y la adopción de un sistema unicameral.

I.2.El Sistema Parlamentario Bicameral

La palabra bicameral de donde deriva bicameralismo proviene del francés bicameral y que es un adjetivo con el significado: "dícese del Poder Legislativo, cuando está compuesto de dos cámaras" Su neologismo bicamarismo equivale a "dos cámaras", cuyas raíces provienen de las voces latinas bis, doble, dos veces, y cámara, sala abovedada y, por extensión, aquel lugar cerrado adonde un grupo de hombres se reúne con el soberano para tratar asuntos públicos. Esta palabra bicamarismo, que aún no se reconoce en los diccionarios del español moderno, expresa la existencia de un cuerpo general legislador que se integra para ejercer sus funciones con dos cámaras o asambleas.

Con el nombre de bicameral se describe la estructura y organización funcional en dos asambleas o cámaras de legisladores -que actúan de manera conjunta o independiente- del Poder Legislativo, cuya función principal es la formación, discusión, aprobación y expedición de las leyes que integran el orden jurídico de un Estado.

Al bicameralismo, se le define como el sistema que en la organización política de un país atribuye a dos cámaras la potestad de dictar las leyes, contrariamente a lo que acontece en el sistema unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cámara. Las dos asambleas del Poder Legislativo generalmente están integradas por un número específico de representantes populares, y su nombre varía de acuerdo con el régimen constitucional y la organización política y democrática que adopte cada país. En Inglaterra, por ejemplo, el cuerpo principal se llama Parlamento y lo componen la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes, aparte de la Corona que técnicamente también forma parte del Parlamento; en Estados Unidos, se designa como Congreso Federal a dos asambleas: al Senado y la Cámara de Representantes; en Francia, sólo cuando las dos cámaras actúan como Asamblea Nacional se le denomina Congreso o Parlamento, e incluye a la Cámara de Diputados y al Senado; y el Parlamento Italiano agrupa al Senado y a la cámara de Diputados. Igualmente, la Asamblea Federal Suiza comprende al Consejo Nacional y al Consejo de los Estados; en España se usó indistintamente el nombre de Cortes Generales, para referir la unión de la Cámara de Diputados y el Senado al Congreso de los Diputados, En Japón el Parlamento Japonés, llamado Dieta Imperial, se constituye por la Cámara de Diputados (Cámara de Representantes o Cámara Baja) y la Cámara Alta (Cámara de los Consejeros o Senado). Por su parte, Canadá, Australia y Nueva Zelanda componen su Parlamento con la Corona, representada por el Gobernador General y por la Cámara de los Comunes y el Senado; y Alemania integra su Poder Legislativo con dos cámaras: el Bundestag (Asamblea Parlamentaria de Diputados) y el Bundesrat (Cámara de Representantes de los Estados Federados). Por último, en América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, República Dominicana, México, Nicaragua, Uruguay entre otros, mantienen un régimen de dos cámaras, con excepción de Ecuador, Venezuela y Perú.

El origen de la existencia de dos cámaras del Poder Legislativo, se basa más en razones de arte político y de buen gobierno que en una concepción funcionalista. La idea original fue puesta en práctica en el siglo XIII, durante la organización del parlamento inglés, tomando en consideración la estratificación de su sociedad. Por esta razón la Cámara de los Lores asumió la representación de la aristocracia y la Cámara de los Comunes la de la burguesía. Este modelo de organización parlamentaria al aplicarse a los sistemas republicanos modificó la finalidad de la integración y cooptación política de las cámaras.

Los estados de organización federal atribuyeron a la Cámara de Diputados la representación democrática, plural y nacional, es decir, la integración de la voluntad popular, dejando al Senado la representación de los intereses de los estados federados. Bajo este esquema a la Cámara de Diputados o de Representantes se le denomina primera cámara, en tanto que al Senado se le conoce como segunda cámara.

La Cámara de Senadores, Senado o Cámara Alta, articula social y políticamente a los grupos o a los Estados que forman las Repúblicas Federales. Esta circunstancia explica la existencia de diferentes tipos de Senados; los de países federales; aquéllos de raigambre aristocrática; los que se componen por las grandes figuras representativas; y los Senados plurales que combinan mayorías y minorías políticas y vinculan sus escaños a los intereses de los grupos locales, políticos, económicos o profesionales. A medida q – evoluciona y se modernizan las estructuras legislativas, el Senado tiende a representar a la población del estado federado.

Las cámaras cuando actúan separadas y sucesivamente, se les denomina cámara de origen (a la que conoce, originalmente el proyecto de iniciativa de ley) y cámara revisora (a la que dictamina la resolución de la primera cámara), existiendo reglas para resolver razonablemente aquellos conflictos que nacen cuando una cámara no acepta plenamente el dictamen de la otra.

Entre los publicistas modernos se discute el sentido y valor funcional de la existencia en el Poder Legislativo o parlamento de una o de dos cámaras. Los bicameralistas subrayan la necesidad de incorporar a todos los elementos valiosos de la nación y a los de la organización político constitucional, para que participen en los procesos legislativos; que cuando existen dos cámaras, la moderación y la prudencia son principios que ordenan la creación de la ley, que la existencia de dos cámaras facilita y dinamiza el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo; que una segunda cámara propicia una revisión profunda y detallada de lo que otra cámara haya decidido y, cuando las dos están de acuerdo, contribuyen a la cabal expresión de la voluntad nacional para aceptar la obligación que impone la ley.

Cuando el Poder Legislativo se organiza en dos cámaras, surge la necesidad de establecer y definir la competencia y atribuciones que han de otorgarse a cada cuerpo colegiador, con base en principios y criterios de igualdad, jerarquía común y equidad en el otorgamiento del fuero y las inmunidades parlamentarias.

Dentro del sistema de procedimientos constitucionales y partiendo del principio de igualdad, cada cámara mantiene su independencia y jerarquía. En este campo las facultades que deben asignarse a sus asambleas, no deben reproducir una de la otra, ni tampoco permitir la existencia de factores legales antagónicos que propicien un choque constante entre ambas.

En el sistema político peruano, el régimen bicameral ha formado parte de nuestra tradición Constitucional así Enrique Bernales Ballesteros analiza como la Constitución de 1979 se adscribía a la tradición constitucional al instituir dos cámaras, el texto de 1993 rompe ese esquema. Salvo la Constitución de 1823, la bolivariana de 1826 y la de 1867, las constituciones peruanas han consagrado el régimen bicameral por lo que muchos la consideran parte de nuestra "Constitución histórica".[4] La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobación de una ley permite que los ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si el proyecto se convierte en ley.

I.3.- ¿Unicameralidad o Bicameralismo?

La unicameralidad y el bicameralismo se sustentan en dos comunidades científicas cuyas corrientes del pensamiento se encuentran navegando en el mar de las teorías. Consideramos que el problema pendiente en la materia objeto de investigación se encuentra en la pugna entre estas dos corrientes del pensamiento científico del Derecho Constitucional.

Los partidarios del régimen unicameral plantean los siguientes argumentos contra el mantenimiento del Senado: 1) El régimen bicameral es antidemocrático y reaccionario, proviene de la antigua división de la sociedad en clases y castas. La Cámara Alta en el Perú ha sido el reducto de los gamonales y de las clases conservadoras. 2) El régimen bicameral implica un doble empleo legislativo que si bien tiene la ventaja de asegurar la madurez de las deliberaciones, pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolución de las situaciones urgentes, creando conflictos que irritan a la opinión pública. Benjamin Franklin comparó la dualidad bicameral a una carreta tirada por delante por un caballo y atrás por otro que camina en dirección contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido al exceso de trámite y de discusión. Para Sieyés uno de los principales constitucionalistas de la Revolución Francesa: "Si ambas Cámaras están de acuerdo una de ellas no tiene razón de ser; y si están en desacuerdo, una de ella no representa la voluntad popular y tampoco tiene razón de ser". 3) El reproche habitual que se hace a la Cámara Alta es que cuando sus miembros no son elegidos por sufragio universal, se atenta contra el principio democrático; y si se elige en esa forma, representa una inútil duplicidad. 4) El Senado solo se explica en los países Federales, donde cada Estado tiene una representación igual, simbolizando la unidad de la nación.

Por su lado, los partidarios del régimen de dos cámaras formulan la siguientes consideraciones: 1) El sistema bicameral consolida el Poder Legislativo, dándole mayor autoridad e influencia, al mismo tiempo que representa un mayor control parlamentario. 2) El equilibrio parlamentario no se consigue por el solo juego de las mayorías y minorías. En el régimen bicameral -señala Burdeau-, se unen las fuerzas de iniciativa e imaginación al poder de la reflexión. Una representa el impulso, el Senado la razón. 3) El régimen unicameral solo aparece en lo momentos de crisis, de fiebre o de quiebra democrática o política. Las revoluciones comienzan con una asamblea y concluyen con dos. 4) En caso de conflicto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo la dualidad de las Cámaras facilita su solución pues siempre será una de ellas menos rígida, agresiva o radical que la otra. 5) El mantenimiento del Senado permite que la legislación revista un carácter de mayor sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea mas independiente frente a los intereses creados. 6) La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión pública y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse. La Cámara Unica es una invitación a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad. Concluyen en que "mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes".

Valentín Paniagua Corazao [5]considera que el Congreso bicameral es inherente a nuestra Constitución Histórica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representación política -visto desde el aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidad racial, geográfica, política, social económica y cultural de nuestro pais.

Nosotros de acuerdo con Felipe Osterling Parodi [6]compartimos la idea de que el bicameralismo en el caso peruano resulta inevitable, puesto que Estado unitario descentralizado y Congreso bicameral comienzan a ser, cada vez con mas fuerza, dos categorias indesligables.

II. LA CRISIS DEL SISTEMA UNICAMERAL

Planteamos el retorno a la "Constitución histórica" vista la experiencia reciente donde se ha comprobado que el sistema unicameral no ha funcionado adecuadamente; en este orden de ideas, la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú también propone un modelo bicameral en el que las cámaras deben tener funciones diferenciadas, un mejor control parlamentario, mayor criterio de representación y seguridades para la elaboración de las leyes, contando para ello con la revisión legislativa, [7]por su lado, Raúl Ferrero Costa opina que el trámite siempre debe iniciarse en la Cámara de Diputados, con lo que el Senado sería una cámara revisora.[8]

Si las cosas siguen así y no se busca una solución se producirá una grave crisis política Parlamentaria, habrá mayor deficiencia en la técnica legislativa y los ciudadanos del Perú se sentirán menos representados en el Parlamento. Para controlar esta situación se debe implementar un Sistema Parlamentario Bicameral de nuevo tipo que represente mejor a los ciudadanos y responda a la necesidad fundamental de establecer un equilibrio interno entre los órganos encargados de hacer la ley y los destinados a aplicarla.

El Sistema Parlamentario Bicameral de nuevo tipo que proponemos es aquel que en doctrina se conoce como bicameralismo imperfecto por oposición al bicameralismo perfecto. Perfecto es aquél en el que las Cámaras están en una posición de igualdad absoluta, siendo imperfecto aquel bicameralismo en el que una Cámara tiene una posición de supremacía respecto de la otra en el ejercicio de algunas o de todas las funciones parlamentarias; por ejemplo, Javier Pérez Royo considera que el bicameralismo español es sumamente imperfecto; [9]en nuestro esquema, el Senado sería la segunda cámara con funciones diferenciadas respecto de la Cámara de Diputados.

En un sistema bicameral imperfecto la elaboración de la ley demanda la iniciativa, discusión y aprobación del proyecto de ley en la primera Cámara y el Senado como cámara reflexiva actúa como Cámara revisora, este procedimiento es necesario para que el proyecto se convierta en ley. En la práctica histórica se percibe desde la antigüedad cierta primacía de la Cámara alta que viene siendo sustituida actualmente por un predomino de la Cámara baja. Sin embargo, el empequeñecimiento de las segundas Cámaras es un fenómeno típico de las últimas décadas en el Derecho Constitucional europeo mas no en el americano como viene sucediendo en los Estados Unidos, Canadá y México en América del Norte y en los países mas importantes de América del Sur en que se mantiene la Cámara alta como sucede en el Brasil, Argentina, Chile y Colombia y esto se debe a que, en opinión de Darío Herrera Paulsen, las Cámaras altas en los estados unitarios responden a la idea de constituirlas en órganos de ponderación o freno a los cambios políticos radicales de la opinión pública. En otros casos, su existencia se explica para asegurar la representación de ciertas colectividades territoriales.[10]

Por su lado, José Pareja Paz Soldán [11]estudia como todas nuestras Constituciones han establecido el régimen bicameral con excepción de las de 1823, de 1856 y de 1867, las que en realidad no rigieron permanentemente. Para un mejor funcionamiento del sistema bicameral, ambos cuerpos, el Senado y la Cámara de Diputados, deben tener un origen, composición, sistema de elección y atribuciones diferentes; considera que la Cámara de Diputados debe tener atribuciones principalmente políticas; el Senado funciones de reflexión y revisión.

Consideramos que el bicameralismo como organización legislativa en el Perú es una alternativa positiva y democrática que permite un régimen presidencial atenuado ante el desmesurado Presidencialismo que ha caracterizado a los regímenes políticos anteriores muy dados a centralizar intensos poderes con limitados controles, como sucedió en el gobierno de Alberto Fujimori.

II.1 Excesiva concentración de poder por parte del Presidente de la República

Una de las principales consecuencias de la crisis del sistema unicameral es la excesiva concentración del poder del Presidente de la República que constituye un grave vicio del poder político que afecta a todo sistema democrático. Este vicio ha originado el debilitamiento de la capacidad de control del Parlamento sobre los actos de poder del gobernante y a la vez produce una menor rigurosidad y calidad en la técnica legislativa.

En opinión de Enrique Bernales Ballesteros la eliminación del Senado afectó la permanencia de los principales líderes políticos y puede explicarse en la estrategia elaborada por el ex-Presidente Fujimori para liquidar a la clase política e invadir los espacios dejados por ella, [12]tesis que compartimos totalmente. Además, consideramos que la Constitución de 1979 era mucho mejor ya que la división del poder estaba mejor establecida, las instituciones funcionaban mejor, la estructura del equilibrio de poderes estaba mejor diseñada, la regionalización podía ser posible gracias a una estructura constitucional que la permitía, no se le daba tanto poder al Jefe de Estado. Un caso sumamente aleccionador es como la Constitución de 1993 consagra al Presidente de la República la atribución de dictar Decretos de Urgencia Cuya esencia es la de ser sumamente excepcionales como eran los Decretos de Emergencia previstos en la texto constitucional anterior; sin embargo, conforme a la experiencia recogida en el gobierno de Fujimori, ya no tiene que se temporal y no tiene que ser realmente urgente ni tiene que basarse en una circunstancia imprevisible. Con esta atribución que es una verdadera arma en materia presupuestal el Presidente de le República puede modificar cualquier ley vigente del Parlamento estando inclusive el Congreso en funciones, lo que antes solo era posible cuando dicho Poder del Estado estaba en receso.

Es un hecho irrefutable que el régimen bicameral es mayoritario en la legislación comparada. Así en Latinoamérica, Bolivia, Chile y Colombia lo tienen, mientras que Ecuador, Venezuela y Perú han adoptado un Congreso unicameral. En Ecuador el unicameralismo ha evidenciado muchas dificultades entre las fuerzas políticas para lograr acuerdos y de otro lado, Venezuela tiene un gobierno autoritario que ha generado la desconfianza y protesta de sus ciudadanos, como también fue el caso del Perú con el Gobierno de Alberto Fujimori en donde recortar la representación política se constituyó en el objeto del gobernante, como consecuencia en los casos de Venezuela y Perú el Congreso fue doblegado y quedó subordinado al Poder Ejecutiv o.

El Senado es una Cámara de reflexión y de revisión, toda vez que por el diseño de su estructura permite un doble debate del proyecto de ley que es una garantía contra la expedición de leyes que atenten contra el interés público, facilita que la opinión publica participe del debate de tal manera que cuando un proyecto es aprobado en la primera Cámara, en el tránsito hacia el Senado recoge la opinión ciudadana y de los corporaciones políticas a favor o en contra, que permita una mejor evaluación del proyecto, evitándose así que por la improvisación y el apresuramiento se cometan excesos que puedan afectar al interés nacional. El Parlamento de esta manera se convierte en una caja de resonancia de la opinión ciudadana.

Un Poder Ejecutivo que no es controlado y por el contrario éste indirectamente controla al Poder Legislativo termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, que por ser vertical en su manejo interno, resulta siendo el Presidente de la República el verdadero controlador del poder, esto es, una dictadura o presidencialismo autoritario.

II.2 Debilitamiento de la capacidad de control del parlamento sobre los actos de poder del gobernante

La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una adecuada representación nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboración de las leyes son los signos característicos del sistema parlamentario unicameral que tiene actualmente nuestro país.

La verdadera función del Parlamento moderno ya no es solamente legislar, ahora tiene como función la de ser un contralor del Poder Ejecutivo dentro de la distribución que existe en las distintas funciones del Estado, lo importante es que exista una verdadera división de funciones a través de los órganos que la Constitución ha señalado y ha establecido para realizarlas. En cualquier democracia moderna el Poder Legislativo es mucho mas contralor del Ejecutivo que legislador. El Poder es uno solo pero se entiende que el poder siendo uno divide sus funciones y ellas son interdependientes, es así que el Parlamento debe controlar, pero no necesariamente debe ser un ente que se contraponga a lo que haga el Ejecutivo, tiene que haber una coordinación entre los poderes del Estado para dirigirse a un mismo fin.

En el Perú, desgraciadamente la función de control que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prácticamente no se ha dado y no es porque sea el mismo partido político el que tenga mayoría en el Parlamento el que ejerce el Poder Ejecutivo sino porque, en opinión del Jurista Raul Ferrero Costa, no se entiende debidamente cual es la función de cada órgano del Estado.[13]

La eliminación del Senado, contrapeso y control interorgánico en el Congreso, cuyos miembros deben elegirse por distrito nacional único a fin de garantizar una mejor representación de los habitantes del Perú, es una de las causas del problema.

Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte solo en un productor de leyes por encargo (en este caso del Ejecutivo) y como quiera que la acción legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo, resulta que los proyectos de ley no son suficientemente analizados; se aprueban a una velocidad sospechosa, dando origen a leyes inconstitucionales, tanto en la forma como el fondo, criterio que es compartido por el constitucionalista Gastón Soto Vallenas. [14]

La Constitución de 1993 restó atribuciones al Congreso y limitó su control sobre determinados actos del gobierno, mientras que por otro lado, se produjo un aumento de las atribuciones del Presidente de la República. Esto trajo como consecuencia que el Parlamento disminuyera sus atribuciones de control y fiscalización quedando castrado en sus funciones esenciales: pérdida de la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria, ratificación de embajadores, ratificación de los magistrados de la Corte Suprema, ratificación de los fiscales ante la Corte Suprema, ratificación (por el Senado) de los ascensos a altos cargos de la fuerzas armadas y fuerzas policiales, limitación de su intervención en la ratificación de Tratados Internacionales, desaparición de la doble discusión para aprobar proyectos de ley, etc. [15]

El resultado del debilitamiento constitucional del Poder Legislativo trajo como consecuencia su total subordinación a los intereses del Poder Ejecutivo. Se llegó a minimizar el esquema de la separación de poderes para favorecer la tendencia a concentrar poder en el Presidente de la República, dándosele excesivas atribuciones, el hecho mas palpable se produjo durante el gobierno de Alberto Fujimori quien inaugurando lo que el llamó "un nuevo estilo de gobernar y hacer política" en ningún momento estuvo sometido al control efectivo del Poder Legislativo, lo que después trajo como consecuencia, un gobierno autocrático y dictatorial que socavó gravemente la democracia de nuestro país, como es de conocimiento público.

Resulta sintomático que siendo el control que debe realizar el Parlamento frente al gobierno, la principal función que el sistema constitucional democrático confía al Parlamento, como sostiene Ernesto Álvarez Miranda,[16] finalmente esta fue tirada por la borda debido a oscuros intereses de un gobierno dictatorial.

III. COMO AFECTA AL PARLAMENTO LA FALTA DE UNA SEGUNDA CAMARA

La falta de una segunda cámara legislativa o Senado es una de las causas que origina una técnica deficiente para expedir leyes y además la falta de una adecuada representación nacional en el Poder Legislativo por la carencia de una visión de conjunto de los problemas nacionales que sí tiene el Senado al representar a los ciudadanos de todo el país.

III.1.- El procedimiento legislativo

Al estudiar el procedimiento legislativo que comprende desde la presentación formal de una proposición de ley o de resolución legislativa, hasta su publicación y vigencia como norma integrante del ordenamiento jurídico nacional hay que destacar la necesidad de una revisión para evitar excesos.

Metodológicamente se puede distinguir tres etapas del procedimiento legislativo a) Introductoria, comprende la concepción de la ley (o idea de la ley, la redacción de la proposición de la ley y su presentación formal por quienes tienen derecho de iniciativa legislativa, es decir de presentar una proposición de ley. b) Constitutiva, comprende el estudio y el debate de la proposición de ley en las Comisiones y el Pleno del Congreso, así como la decisión que ambas instancias adoptan sobre la ley que se propone. Durante esta etapa la proposición se "constituye" en la futura ley. c) Integración, comprende la promulgación, la publicación y el inicio del periodo de vigencia de la nueva ley. Durante esta etapa la proposición de ley se convierte en ley del Estado y se "integra" como tal al ordenamiento jurídico nacional.

José Elice Navarro [17]considera que el artículo 75 del Reglamento del Congreso de la República exige que se realice el estudio costo – beneficio de la futura norma legal, poniéndose de relieve un punto pocas veces tomado en cuenta en el proceso de elaboración de normas: el costo. No solo en el sentido de análisis económico o costeo de la norma, sino además, en el sentido de cuanto se pierde o se gana en términos sociales, políticos y económicos cuando se toma la decisión de aprobar o no una ley en un momento determinado; es decir, lo que en economía se conoce como costo de oportunidad.

En la teoría jurídica los pasos que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son: a) Derecho de iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los Estados Federales las legislaturas de los Estados; b) discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo (unicameral o bicameral); c) promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso remisión al Poder Legislativo; y d) publicación por el Ejecutivo.

En la teoría sociológico-jurídica-política, la iniciativa de ley, incluyendo las reformas constitucionales, se considera como el intento de racionalizar los conflictos de intereses en la ley, por lo que en su elaboración participan de manera abierta y en algunos casos son ellos los que presionan al órgano de gobierno competente para la elaboración de la iniciativa, el análisis empírico-documental de las iniciativas de ley así lo prueba, y en algunos países el texto de la iniciativa es tomado en consideración no vinculatoria por los jueces (ministros) para su interpretación, especialmente los de mayor jerarquía. En otros países ya en el seno del cuerpo legislativo y durante el proceso de elaboración de la ley se convoca a los factores reales y formales de poder para que aporten sus puntos de vista sobre los intereses que en ella deben legalizarse, algunos consideran esta acción política – legislativa una limitante a los intereses de los partidos políticos que triunfaron en los comicios electorales y cuyos candidatos, ya legisladores, se comprometieron con los electores a cumplir con un programa de acción y una plataforma electoral acorde a su ideología.

El procedimiento termina con su aprobación y remisión al Poder Ejecutivo, el cual en el régimen presidencialista tiene la facultad de vetarlo total o parcialmente y la obligación de remitirlo con las correcciones respectivas al cuerpo legislativo, éste para aprobarlo requiere de una mayoría calificada, que complica su expedición, sobre todo en el sistema bicameral, cumplido dicho requisito ésta se convierte en ley, su publicación es un imperativo en todo Estado de derecho y normalmente se lleva a cabo por el Poder Ejecutivo en nuestro país en el Diario Oficial "El Peruano".

III.2.- Deficiente técnica para producir leyes.

La disposición del trabajo interno del Parlamento unicameral no ha asegurado toda la reflexión necesaria para legislar, debido ello a la falta de un Senado que realice la revisión de las leyes aprobadas por la primera Cámara.

El unicameralismo no ha funcionado eficazmente en atención a los argumentos de mejor estructuración para la elaboración de las leyes, mejor control político y gasto público. El régimen bicameral implica un doble empleo legislativo que tiene la ventaja de asegurar la madurez de las deliberaciones, lo que no debe significar una complicación de la maquinaria gubernativa ni retardo en la resolución de situaciones urgentes, tampoco conflictos que irriten a la opinión pública que exageradamente Benjamín Franklin compara con una carreta tirada por delante por un caballo y atrás por otro que camina en dirección contraria. Ya que el procedimiento legislativo no debe sacrificar la bondad de la ley pro apresuramientos que pueden tener funestas consecuencias. También resulta injusto el razonamiento del abate Sieyés uno de los principales constitucionalistas de la Revolución Francesa, cuando sostiene: "Si ambas Cámaras están de acuerdo una de ellas no tiene razón de ser; y si están en desacuerdo, una de ella no representa la voluntad popular y tampoco tiene razón de ser", toda vez que si bien la voluntad popular es una sola también puede ser representada de diversas maneras.

Se debe tener en cuenta que el mantenimiento del Senado permite que la legislación revista un carácter de mayor sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea mas independiente frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión pública y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse. La Cámara Unica es una invitación a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad, mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes.

Un aporte muy interesante es el que trae Erico Bülow [18]quien estudia como mejorar la eficacia de las leyes a partir de la doctrina que ha elaborado durante la última década una interesante metodología, a fin de descubrir, en el estadio inicial, defectos en cuanto a las consecuencias, errores en los objetivos y déficits en ejecución de la ley. Considera que mediante programas y controles prácticos es posible eliminar ciertas insuficiencias en la fase de proyecto; en tal sentido el Bundestag (Asamblea Parlamentaria de Diputados) y el Bundesrat (Cámara de Representantes de los Estados Federados), podrían ser de mucha ayuda, mediante una expresa recomendación de que se pongan a prueba determinados proyectos. Tanto el Bundestag como el Bundesrat muestran el mayor interés en conocer los resultados de una ley en la vida cotidiana. No sería raro que el gobierno reciba el encargo del Bundestag de informar, pasado un cierto tiempo, sobre la aplicación de una ley. A efectos de hacer posible un mejor control, se ha planteado que cada ley lleve un preámbulo que defina necesariamente el objeto y fin de la ley. Esta propuesta puede ser perfectamente aplicada en un Parlamento Bicameral de nuevo tipo que proponemos para el Perú.

En nuestro país la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional [19]creada por el Gobierno de Valentín Paniagua– estudia regresar a las dos cámaras legislativas con funciones diferenciadas muy al estilo de la Constitución de 1979, que establezca un mejor control parlamentario, mayor criterio de representación y seguridades para la elaboración de las leyes, contando para ello con la revisión legislativa. El Congreso debe tener similitud con el de la Constitución de 1979 pero con un perfil mas diferenciado entre las Cámaras, puesto que cada una de ellas asume funciones propias y aquellas que implican un procedimiento bicameral, el cual tiene en la propia Constitución el mecanismo que evite dilaciones y resuelva confrontaciones como es la Comisión de Conferencia.

III.3.- Falta de una adecuada representación nacional en el Parlamento

La Constitución de 1993 no solo impuso el Congreso unicameral y propició el distrito único, sino que también redujo drásticamente el número de congresistas de 180 a 120, tal disminución resultó arbitraria y mal puede justificarse por la simple reducción a una sola cámara. Sobre todo si tomamos en cuenta el notorio incremento del volumen de la población electoral del país a lo largo de los años, lo que obligaba -cuando menos- a mantener un número de parlamentarios que garantice cierta representatividad y proporcionalidad respecto al número de ciudadanos que elegirán a "sus representantes" ante el Congreso; Francisco Eguiguren Praeli [20]considera que es necesario reinstaurar el carácter bicameral del Congreso y elevar el número de parlamentarios, tanto en las distintas circunscripciones como en el conjunto del Congreso. La idea es mantener una razonable proporción entre el número de congresistas, el volumen del electorado y el tamaño de las circunscripciones.

Raúl Ferrero Costa [21]considera que la principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen de los miembros del Senado y de Diputados. Mientras que en Diputados la representación es por circunscripciones o distritos electorales separados, el Senado se elige por distrito nacional único, lo que significa que sus miembros representan a ciudadanos de todo el Perú. Esto contribuye a darle a la Cámara de Senadores una perspectiva de conjunto que la Cámara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro país, es difícil de lograr. En Diputados se unen representantes de ciudadanos de circunscripciones distintas, con necesidades muy puntuales que no tienen porque tener una visión de conjunto de los problemas nacionales, ya que representan legítimamente intereses de ciertos sectores de la población. La Cámara de Senadores, por el contrario, aporta una perspectiva diferente, de índole general. La conjunción de ambas visiones, no solo resulta positiva, sino imprescindible en países como el nuestro que tiene problemas y necesidades disímiles; y adicionalmente, el contar con una segunda cámara revisora permite que las leyes sean vistas una vez mas para corregir cualquier error o exceso en que pudiera haber incurrido la primera cámara al aprobar el proyecto de ley.

En los parlamentos de los países identificados con la democracia occidental, se confirma la tesis de que todos los países que tienen mas de 13 millones de habitantes han optado por un parlamento de estructura bicameral, mientras que la unicameralidad aparece en países de menos de 13 millones de habitantes y sólo como una tendencia muy relativa, puesto que también países de menor población exhiben parlamentos bicamerales, utilizando una metodología deductiva – inductiva y comparativa Pedro Planas Silva [22]considera que la organización unicameral impuesta en el Perú con solo 120 congresistas previstos para representar a 24 millones de habitantes, además de reprimir la esfera mínima de representación, tiene un carácter muy singular en el Derecho Constitucional Comparado, desde donde se le mire: población, dimensión territorial y número total de congresistas.

En efecto, un Parlamento unicameral de 120 miembros en un país que tiene mas de 28 millones de habitantes acusa un serio problema de representación real, pues los actuales 120 congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoral vigente. Este número insuficiente previsto en la Constitución de 1993 no tiene justificación real ni doctrinaria, pues una tendencia natural es que el número de representantes crezca de acuerdo al crecimiento poblacional, la diversidad cultural y la creciente complejidad de la vida moderna.

Es inaudito que en lugar de aumentar el número de representantes se haya reducido en forma contraria al crecimiento de la población nacional. La Constitución de 1979 tenía una primera Cámara de 180 Diputados y una segunda Cámara de 60 Senadores, que en conjunto representaba 240 parlamentarios, resulta absurdo que mientras la población creció asombrosamente en los últimos 20 años la representación parlamentaria se redujo notablemente a una sola Cámara y un número menor de representantes. Enrique Bernales Ballesteros [23]considera que la opción por el Senado va a equilibrar relativamente tal déficit sin necesidad de aumentar el número de congresistas de una cámara única, que solo dificultaría el trabajo legislativo.

Para que el Parlamento represente exactamente al país, es preciso que se componga de dos Cámaras una de las cuales representará a los individuos y la otra especialmente a los grupos sociales según temas que el arte político determinará en cada país; las dos Cámaras significarán entonces, un modo de reclutamiento democrático nacional y el Parlamento será auténticamente un poder representativo.

IV. EL ROL DEL PODER EJECUTIVO EN UN SISTEMA UNICAMERAL

En un Sistema Unicameral el rol que desempeña el Ejecutivo es concentrar mayor poder gubernamental y tender a una autocracia y dictadura.

IV.1.- El control del Parlamento sobre el Presidente de la República

Compatible con el principio de división de poderes, los parlamentos han desempeñado tradicionalmente una función de control sobre los actos de los demás poderes.

Dependiendo de los regímenes, las funciones de control cuentan con naturaleza diferenciada. En los sistemas parlamentarios de gobierno, las de control del parlamento hacia su gobierno instaurado constituyen los procedimientos e instrumentos que garantizan la continuidad en la relación entre el Parlamento y el Primer Ministro y sus ministros, apoyados por la mayoría de un partido dentro del propio Parlamento. Entre ellos existe una relación de confianza que de acuerdo a su desempeño por los integrantes del gobierno, permanece o se retira; en estas condiciones, las funciones del control son los mecanismos para continuar o retirar la confianza depositada a un gobierno parlamentario. De allí que los votos de censura, que puedan generarse mediante los mecanismos de control, se derive en cambios y remociones de los integrantes de un gobierno.

El control ejercido por la institución parlamentaria sobre el poder que nos gobierna es un elemento esencial en la estructura constitucional moderna. Sin embargo, en la actualidad el ejecutivo posee una libertad difícil de intervenir; el parlamento tiene sobre él una fiscalización más bien rutinaria y ritualizada. Esta crisis por la que atraviesan todas las técnicas del control parlamentario ponen en cuestión la consistencia constitucional de los sistemas parlamentarios. De ahí la necesidad de contribuir a la solución de esta crisis.

El Presidente de la República se encuentra investido de poderes efectivos, necesarios y constitucionales de gobierno, elegido por sufragio directo y popular y por un período determinado de duración en el cargo, sus funciones son precisas y están en la Constitución. Sin embargo, resulta materialmente imposible que el Presidente pueda asumir todas las funciones del Estado, por ello el poder que es uno solo, para una mejor coordinación, divide sus funciones en el Poder Ejecutivo para gobernar, Poder Legislativo para dar las leyes y controlar al Ejecutivo y demás órganos del Estado y Poder Judicial para impartir justicia. Existen otros órganos que ha creado la Constitucion como el Jurado Nacional de Elecciones que tiene todo el poder del Estado en materia electoral, el Tribunal Constitucional para determinar cuando una ley es o no constitucional, el Ministerio Público para decidir a quien acusa y así defienda a la sociedad, como señala Raúl Ferrero Costa [24]además, tenemos el Consejo Nacional de la Magistratura que nombra a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público y vigila su actuación funcional.

Consideramos que el ejercicio del poder debe ser controlado ya que todo poder que no se controla tiende a crecer desmesuradamente lo que constituye un peligro para un Estado democrático; en puridad de ideas solo el poder detiene al poder, como dice Montesquieu:

"Cuando el poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir tiránicamente".

"Tampoco hay libertad si el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor". [25]

La cita de Montesquieu revela la necesidad de un control que constituya la fuerza primaria y esencial del Parlamento. Según José Pareja Paz Soldán [26]ese control también goza de la legitimidad y de la representación de la soberanía, porque no solo sus miembros revelan la voluntad del distrito electoral por el cual han sido elegidos -regional, departamental o provincial- sino que sus mandatos tienen un carácter igualmente nacional.

El Parlamento tiene una especifica doble función: aprobar las leyes y controlar al Gobierno, además el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza de censura a los ministros, o las Comisiones de Investigación que son utilizados con frecuencia por las minorías parlamentarias, con lo que se llama la atención de la opinión pública y son eficaces instrumentos para controlar al Presidente de la República.

Los actos de control pueden dividirse en dos clases o categorías: los externos y los internos. Los actos de control externo establecen la interrelación entre los poderes de gobierno y tienden a constituir el equilibrio que demanda el principio de división de poderes. Mientras que los actos de control interno participan de una naturaleza administrativa y garantizan la operatividad dentro del Poder Legislativo; resultan actos de autorrevisión y autocontrol.

Aunque en el sistema presidencial las funciones de control tienden a obtener las mismas consecuencias que en el parlamentario; no es el refrendo o el retiro de la confianza depositada por el Congreso lo que procede, puesto que se trata de órganos de gobierno electos separadamente, con independencia estructural uno de otro, sino es el control de la constitucionalidad de los actos del Ejecutivo por el Congreso, a través de instrumentos políticos, los que se desarrollan mediante las funciones de control. Ante el caso de violación grave a la Constitución y a las leyes por parte del Ejecutivo, el Congreso ejerce la función de control más extrema, como lo es la responsabilidad política.

El objetivo de las funciones de control, en ambos sistemas, es el supervisar y revisar que los actos de la administración o de la judicatura se adecuen conforme a las políticas establecidas bien en la Constitución o en las leyes o bien en ambas. Las sanciones que se derivan de dicha función tienen un carácter saneador de la función pública más que punitivo, pues se traduce en correctivos de prácticas viciadas o en la remoción de los funcionarios involucrados. La inhabilitación para desempeñar futuros cargos públicos es otra sanción conocida en los regímenes presidencialistas.

La función de control en nuestro país, puede dividirse en administrativa, económica y política. El Congreso cuenta con una serie de instrumentos de control sobre el gobierno y la administración pública, establecidos en la Constitución y que, a grandes rasgos, podemos sintetizar de la siguiente forma: facultad de pedir informes a las dependencias públicas (art. 96°), formación de comisiones investigadoras, utilizando los mismos apremios que en los procesos judiciales (art. 97°), acusación constitucional contra el Presidente de la República, representantes del Congreso, Ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, etc. siempre que hayan cometido infracción a la Constitución o hayan incurrido en delito en el ejercicio de sus funciones, inclusive hasta cinco años después del cese de sus funciones, (art. 99°) interpelación a los Ministros, voto de censura, el Presidente del Consejo de Ministros debe concurrir al Congreso para exponer la política general que se propone realizar y éste deberá otorgar o no su voto de confianza (art. 130) el Parlamento puede interpelar al Consejo de Ministros o a cualquier Ministro con el voto favorable de un tercio de sus miembros y exigirle las explicaciones que considera necesarias.

Otro importante medio de control con el que cuenta el Congreso es el denominado " Juicio Constitucional", regulado en el artículo 100 de la Constitución.

IV.2.- Mayor concentración de poder por parte del Presidente de la República.

Analizando el control del poder pasaremos a demostrar como un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte en un productor de leyes por encargo del Ejecutivo y como la acción legislativa se encuentra bajo control del Ejecutivo, los proyectos de ley no son suficientemente analizados; se aprueban a una velocidad sospechosa, dando origen a leyes inconstitucionales, tanto en la forma como el fondo.

La Constitución de 1979 era mucho mas precisa en la división funcional del poder, la estructura del equilibrio de poderes estaba mejor diseñada, en opinión de Raul Ferrero Costa [27]la regionalización podía ser posible gracias a una estructura constitucional que la permitía, no se le daba tanto poder al Jefe de Estado.

La Constitución actual autoriza al Presidente de la República a expedir Decretos de Urgencia. Es una norma del Poder Ejecutivo que puede modificar cualquier ley, que ya no tiene que ser temporal, tampoco tiene que ser realmente urgente ni tiene que sustentarse en una circunstancia imprevisible, con esta atribución el Presiente de la Republica tiene un arma en materia presuepuestal para modificar cualquier ley vigente del Parlamento que inclusive puede estar en funciones, lo que antes con los llamados Decretos de Emergencia previstos en la Constitución de 1979 solo era posible emitirlos cuando el Parlamento estaba en receso.
La Constitución de 1993 minimizó el esquema de la separación de poderes para favorecer la tendencia a concentrar poder en el Presidente de la República, dándosele excesivas atribuciones, fue así como el fujimorismo careció de control efectivo del Parlamento. Enrique Bernales Ballesteros [28]considera que algunas instituciones parlamentarias fueron deformadas, por ejemplo, la comisión permanente, la delegecion de facultades, el procedmiento de la acusación constitucional, el vote de investidura. Estas malformaciones privaron de garantías el debate parlamentario y en esencia lo debilitaron dentro del esquema de los poderes del Estado.

Pedro Planas [29]sostiene que las decisiones políticas fundamentales y hasta el propio proceso legislativo cambiaron de eje al trasladarse del Parlamento a manos del Presidente de la república. Esa ha sido la dinámica centrífuga del proceso legislativo peruano para comprenderla a cabalidad hay que abordar la legislación delegada y los decretos de urgencia.

IV.2.1.- La legislación delegada y los decretos de urgencia

Es una facultad del parlamento para autorizar al gobierno a su solicitud a legislar sobre determinadas materias aprobadas en la ley que la autoriza y con cargo a revisión o ratificación por el Congreso.

La Constitución de 1993 ha definido los procedimientos que debe cumplir el Presidente de la República para, en estos casos que no son normales ni regulares, el Poder Ejecutivo se encuentre habilitado para ejercer potestades legislativas.

Siguiendo el claro principio según el cual "a mayor poder corresponde que exista mayor control" se establece que en relación con los decretos de urgencia, el control no debe ser solamente de legalidad, sino que también debe ejercerse en relación con la oportunidad y conveniencia en que se ha dispuesto utilizar una vía legislativa de esa naturaleza. Dictar decretos con fuerza de ley, como virtualmente lo son los de urgencia, no es una potestad prevista por la Constitución para ser ejercida en forma discrecional. Aunque el Presidente cumpla con las previsiones procedimentales establecidas en la Constitución (refrendar en forma conjunta con los demás ministros decreto y remitirlo al Congreso), y aun si fuera evidente que el Congreso no pudo "seguir los procedimientos ordinarios previstos para la sanción de las leyes", como lo exige la Constitución, ello no implica que el Congreso considere que el decreto de urgencia no puede adquirir fuerza de ley definitiva a partir de ratificación por parte del aquel.

En cambio, en el caso del control de los decretos delegados, así como en el supuesto del veto y promulgación parcial de las leyes, el control previsto en el proyecto es solamente de legalidad. Ello es también correcto, porque si el Ejecutivo ejerce sus funciones legislativas delegadas, respetando las bases de la delegación y dentro del plazo que le ha -dado al efecto la ley, o si cuando veta o promulga parcialmente una ley lo hace dentro de los términos previstos o sin afectar el espíritu ni la unidad del proyecto, cumpliendo el requisito de autonomía normativa en lo promulgado, como lo exige la Constitución, pues entonces no le cabe al Congreso juzgar sobre la oportunidad y conveniencia de lo actuado por el Ejecutivo. Corresponde señalar que en todos los casos lo actuado por el Congreso puede ser materia de control judicial, pues están en juego la aplicación y respeto de reglas constitucionales que ni el Congreso ni el Ejecutivo pueden dejar de cumplir.

En España, el decreto legislativo fruto de la autorización aguarda 30 días antes de entrar en vigor a fin de poder realizar el control de delegación. En Gran Bretaña el trámite de control de la legislación delegada puede exigir para confirmar su consentimiento una resolución afirmativa durante 40 días, en Francia se requiere el gobierno presente una ley de ratificación, en un plazo determinado bajo el riesgo de quedar automáticamente derogada.

Algo similar sucede con los decretos de urgencia, que por su naturaleza provisional y transitoria, prevista solamente para casos de extraordinaria y urgente necesidad exigen ser sometidos en el plazo mas breve posible a su revisión o convalidación, en caso contrario serán derogados por el Parlamento.

El control parlamentario debe ser estricto en la legislación delegada y en los decretos de urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integración de poderes que presupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayoría parlamentaria, por lo que debe existir un permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. Sin embargo, en nuestro país, la expedición de estas medidas extraordinarias fue abusiva no solo por la cantidad sino por el procedimiento unilateral de su expedición, prescindiendo por completo del natural trámite de revisión y control por el Parlamento. Se transformó el gobierno en un Poder Legislativo paralelo, concentrando las principales decisiones políticas en el Palacio de Gobierno. Pedro Planas [30]considera que el mayor inconveniente se centraba en el uso de estas medidas extraordinarias como potestad gubernamental para suspender o modificar leyes aun cuando fueran distintas al ámbito previsto (materia económica y financiera).

IV.3.- Tendencia a la autocracia y dictadura.

Un Poder Ejecutivo que indirectamente controla al Poder Legislativo termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, que por ser vertical en su manejo interno, resulta siendo el Presidente de la República el verdadero controlador del poder, convirtiéndose en una autocracia.

La Constitución de 1993 contiene una estructura del Estado con un marcado esquema autocrático como podemos apreciar en los siguientes Capítulos: I. Poder Legislativo, II. Función Legislativa, III. De la formación y promulgación de las leyes, IV. Poder Ejecutivo, V. Del Consejo de Ministros; VI. De las relaciones con el Poder Legislativo.

Haciendo un análisis de lo antes expuestos percibimos los siguientes normas que favorecen la autocracia:

• 1. No resuelve el problema de falta de control de la legislación delegada.

En cuanto a los decretos legislativos expedidos por el Poder Ejecutivo en virtud de la delegación de facultades del Poder Legislativo la Constitución de 1993 en su art. 104° establece que "El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa" limitándose a repetir el tenor del art. 188° de la Constitución de 1979.

• 2. Consagra el uso arbitrario de las medidas extraordinarias.

En el art. 118° inc. 19° de la Constitución se autoriza al Presidente de la República a "Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia". Sin embargo, no regula el proceso de revisión o convalidación parlamentaria ni especifica el carácter provisional y transitorio del decreto de urgencia. Desnaturalizando la figura del decreto de urgencia y elevando a jerarquía constitucional la práctica de las medidas extraordinarias. Tan solo faculta al Congreso a a modificar o derogar los referidos decretos de urgencia, como si fueran leyes. Pedro Planas [31]sostiene que esto tiene el agravante de someter a observación presidencial -como sucede con toda ley- la modificación o derogación del decreto de urgencia.

• 3. Dilata el proceso de interpelación.

Conforme al art. 131° tercer párrafo de la Constitución se alarga, de tres a diez días, el "periodo de enfriamiento" que es el espacio existente entre la presentación de una moción y su debate y votación. Al extender la realización o votación de la interpelación hasta el décimo día transforman el enfriamiento en un "congelamiento" y desnaturalizan el proceso interpelatorio al adormecer el interés de la opinión pública durante este dilatado plazo.

• 4. Faculta al Presidente a promulgar fragmentadamente las leyes aprobadas por el Congreso.

Esta es una invitación a la arbitrariedad del gobernante de turno, que no encuentra ningún sustento en el Derecho Constitucional ni en la legislación constitucional comparada. Desconoce que por su función el Parlamento tiene la última palabra en materia legislativa. El modelo peruano permite al Presidente de la República observar la autógrafa de la ley y exigir una nueva deliberación (en todo o en parte) considerando el tenor de la observación, lo que requiere de una votación calificada para superar la observación del gobernante. En cuanto a la promulgación parcial lleva el deliberado propósito de burlar la autoridad legislativa del Parlamento al destruir la homogeneidad de la ley causando desconcierto en la opinión pública.

• 5. Consagra como potestad discrecional del Presidente de la República la disolución del congreso unicameral.

El derecho del gobernante a disolver el Congreso no es una institución que combine con la separación de poderes, en cuya virtud el Congreso realiza un estricto control del Ejecutivo. El art. 134° de la Constitución establece que el Presidente de la República está facultado a disolver el Congreso si es que éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. La controversia entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo la dilucida por su lado el Presidente de la República y sus Ministros. Durante cuatro meses el Presidente puede convocar a elecciones para el nuevo Congreso y mientras dure ese período puede gobernar con decretos de urgencia. Raul Ferrero Costa [32]considera que esto es un poco el castigo al Parlamento si es que se covierte en obstruccionista y hace caer a dos Consejos de Ministros sin razón; sin embargo, nosotros creemos que es una muestra del Presidencialismo que se encuentra encarnado en la Constitución de 1993 al incorporarse una medida equivalente a las de los monarcas absolutos que gobernaban con la facultad de disolver el Parlamento cuando aún no existía la democracia en Francia ni en Inglaterra.

En resumidas cuentas el unicameralismo consagrado en la Constitución de 1993 ha sido inconveniente para la realidad de nuestro país, no solo por los poderes que permitía, sino como señala Domingo García Belaunde [33]porque siendo muy pequeño (120 congresistas) carecía de representatividad y además no tenía el control de la segunda lectura que facilitó la leyes sorpresa.

Karl Loewenstein [34]considera que el poder incontrolado es por su propia naturaleza, malo que el poder encierra en sí mismo la semilla de su propia degeneración, lo que quiere decir que cuando no está limitado el poder se transforma en tiranía y en arbitrario despotismo.

El Parlamento unicameral resulta ser la consecuencia lógica del pensamiento de una mentalidad autoritaria; debe tenerse en cuenta que allí donde el poder político no está restringido y limitado, el poder se excede y se afecta la democracia como forma de gobierno de los pueblos favoreciendo la autocracia. Mientras que el Congreso bicameral es inherente a la Constitución Histórica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representación política -visto desde el aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidad racial, geográfica, política, social económica y cultural que caracteriza a nuestro país.

CONCLUSIONES

• 1. El bicameralismo como organización legislativa en el Perú es una alternativa positiva y democrática que permite un régimen presidencial atenuado ante el desmesurado Presidencialismo que ha caracterizado a los regímenes políticos anteriores muy dados a centralizar intensos poderes con limitados controles.

• 2. La ventaja de la bicameralidad es que el proceso de aprobación de una ley permite que los ciudadanos se expresen a favor o en contra antes que el Senado decida si el proyecto se convierte en ley.

• 3. En un sistema bicameral la elaboración de la ley demanda la iniciativa, discusión y aprobación del proyecto de ley en la primera Cámara y el Senado como cámara reflexiva actúa como Cámara revisora.

• 4. La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una adecuada representación nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboración de las leyes son los signos característicos del sistema parlamentario unicameral que tiene nuestro país.

• 5. En el Perú, la función de control "Check and balance" que debe existir entre los poderes del Estado y que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prácticamente no se ha dado.

• 6. Un Parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte solo en un productor de leyes por encargo (en este caso del Ejecutivo) y como quiera que la acción legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Poder Ejecutivo.

• 7.  El mantenimiento de un Senado de nuevo tipo permite que la legislación revista un carácter de mayor sagacidad, reflexión y madurez y que el Parlamento sea mas independiente frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la ley. La revisión por la colegisladora da tiempo a la opinión pública y parcialmente a las fuerzas vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse.

• 8. La Cámara Unica es una invitación a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad; mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes.

• 9. La principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen del Senado y de Diputados, mientras que en Diputados la representación es por circunscripciones, el Senado se elige por distrito nacional único, sus miembros representan a ciudadanos de todo el Perú, lo que contribuye a darle a la Cámara de Senadores una perspectiva de conjunto que la Cámara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro país, es difícil de lograr.

• 10. Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un país que tiene mas de 28 millones de habitantes acusa un serio problema de representación real, pues los actuales 120 congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoral vigente.

• 11. El control ejercido por la institución parlamentaria sobre el poder que gobierna es un elemento esencial en la estructura constitucional moderna, sin embargo, en la actualidad el ejecutivo posee una libertad difícil de intervenir; el parlamento tiene sobre él una fiscalización más bien rutinaria y ritualizada.

• 12. El Parlamento tiene una especifica doble función: aprobar las leyes y controlar al Gobierno, además el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza de censura a los ministros, o las Comisiones de Investigación que son utilizados con frecuencia por las minorías parlamentarias.

• 13. El control parlamentario debe ser estricto en la legislación delegada y en los decretos de urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integración de poderes que presupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayoría parlamentaria, debe existir un permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.

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Al Dr. Aníbal Ismodes Cairo, insigne amigo y maestro de la Sociología Jurídica y del Derecho Constitucional, con profunda admiración y simpatía intelectual.

Autor:

Luis Gustavo De La Cruz Mallaupoma

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, egresado de Maestría en Derecho Civil y Comercial por la Universidad de San Martín de Porres, egresado de Maestría en Ciencias Penales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Maestrista en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Federico Villarreal, profesor de Derecho Constitucional y Derecho Procesal Penal en las Universidades ULADECH y Sergio Bernales en Cañete.

[1] Manuel Vicente Villar?n, Lecciones de Derecho Constitucional, (Lima, PUCP, 1998), p. 401.

[2] Charles Louis de Secondat, Bar?n de la Brede y de Montequieu, Del espritu de las leyes,(Madrid: Sarpe 1984), p.173.

[3] Francisco Berl?n Valenzuela, Enciclopedia de las Instituciones Pol?ticas, (Madrid: Alianza Editorial 1991) p. 660.

[4] Enrique Bernales Ballesteros, ?La Constituci?n de 1993: lo que debiera quedar?, Apuntes sobre la Reforma Constitucional (Lima), N?6 (2002), p. 68.

[5] Valent?n Paniagua Corazao, ?Sistema electoral y elecci?n del Congreso?, Lecturas sobre temas constitucionales, (Lima), N? 12 (1996) p.189.

[6] Felipe Osterling Parodi, ?Acerca de la conveniencia de contar con un Congreso Bicameral en el Per??, Actualidad Jur?dica,(Lima), t. 100 (Marzo 2002), p.158.

[7] Comisi?n de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per?, ?Lineamientos para una Reforma Constitucional?, Actualidad Jur?dica, (Lima), t. 100 (Marzo 2002), p.198.

[8] Ra?l Ferrero Costa, ?Hacia la bicameralidad?, Trabajos de Derecho Constitucional. (Lima: Grijley, 1999), p. 190.

[9] Javier Perez Royo, Curso de Derecho Constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2000), p. 764

[10] Dar?o Herrera Paulsen. Derecho Constitucional e Instituciones Pol?ticas, (Lima: Eddili, 1987), p.319.

[11] Jos? Pareja Paz Sold?n, Derecho Constitucional Peruano y la Constituci?n de 1979, (Lima: Justo Valenzuela,1980), pp. 343-344.

[12] Enrique Bernales Ballesteros. op. cit. pp. 67-68.

[13] Raul Ferrero Costa, ?El Parlamento y el control que debe ejercer sobre el Ejecutivo?, Trabajos de Derecho Constitucional. (Lima: Grijley 1999), p. 205.

[14] Gast?n Soto Vallenas, ?La democracia y el control de poderes?, Cathedra (Lima), N?2 (mayo 1998). p. 105.

[15] Enrique Bernales Ballesteros. op. cit. p?g. 69.

[16] Ernesto Alvarez Miranda. El Control Parlamentario. (Lima: Horizonte, 1999), p. 44.

[17] Jos? Elice Navarro, ?El procedimiento legislativo en el Per??, Actualidad Jur?dica, (Lima), t. 84-B (Noviembre 2000), p.71.

[18] Erico B?low, ?La Legislaci?n?, Manual de Derecho Constitucional.(Madrid: Marcial Pons, 1996), p.727.

[19] Comisi?n de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional, op. cit, p. 218.

[20] Francisco Eguiguren Praeli, ?El distrito m?ltiple y la elecci?n del pr?ximo congreso?, Estudios Constitucionales (Lima: Ara, 2002) pp. 524-528.

[21] Raul Ferrero Costa, op. cit., pp. 189-190.

[22] Pedro Planas Silva, ?La representaci?n parlamentaria en el Per??, Democracia y Tradici?n Constitucional en el Per?, (Lima: San Marcos, 1998) p. 175.

[23] Enrique Bernales Ballesteros, ?La opci?n del bicameralismo en la reforma constitucional?, Actualidad Jur?dica, (Lima), t. 100 (Marzo 2002), p.161.

[24] Raul Ferrero Costa, op. cit., p.205.

[25] Charles Louis de Secondant, Bar?n de la Brede y de Montequieu, op. cit., p.169.

[26] Jos? Pareja Paz Sold?n, op. cit., p. 274.

[27] Raul Ferrero Costa, op. cit., p. 209.

[28] Enrique Bernales Ballesteros, ?La Constituci?n de 1993: lo que debiera quedar?, Apuntes sobre la Reforma Constitucional. (Lima), N?6, (2002), pp. 69-70.

[29] Pedro Planas Silva. ?El esquema peruano: equilibrio y cooperaci?n de poderes?. Democracia y Tradici?n Constitucional en el Per?, (Lima: San Marcos, 1998) p. 111.

[30] Pedro Planas Silva, op. cit., p.112.

[31] Pedro Planas Silva, op. cit. p. 114.

[32] Ra?l Ferrero Costa, op. cit. p. 215-216.

[33] Domingo Garc?a Belaunde, ?Sobre la reforma constitucional y sus problemas?, Actualidad Jur?dica, (Lima), t. 109 (Diciembre 2002), p.15.

[34] Karl Loewenstein. Teor?a de la Constituci?n (Barcelona: Ariel 1979), p. 28.