Estabilización económica y ajuste estructural en el Perú

Presentación

"ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA Y AJUSTE ESTRUCTURAL EN EL PERÚ: Antecedentes, Resultados y Propuestas", de Heber Jaime Barreto, constituye un importante documento de análisis de los resultados obtenidos luego de casi diez años de haberse iniciado en el Perú un programa de estabilización y ajuste estructural, con el objetivo de reducir la inflación, iniciar un conjunto de reformas estructurales orientadas a liberalizar la economía, y mejorar la eficiencia del aparato productivo. Paralelamente a este programa, se buscó, durante este período, la reinserción de la economía en el sistema financiero internacional.

Heber Jaime Barreto, confino rigor académico y fundamentada crítica, reflexiona sobre el desafío de un crecimiento estable y equitativo, mediante el análisis técnico y exhaustivo de las variables macroeconómicas presentes en distintos momentos marcados por una serie de sucesos políticos, económicos, sociales y financieros ocurridos en el Perú entre 1990 y 1998.

La investigación permite advertir que luego del período de reformas económicas estructurales, los indicadores positivos de la macroeconomía peruana, que podrían constituir señales de éxito relativo de la economía, dejan, sin embargo, la amarga sensación de que el nivel y calidad de vida de la mayoría de peruanos se encuentra en igual o peor situación que antes de iniciarse dichas reformas.

Para reducir los costos sociales de la crisis y de la estabilización económica y para combatir la pobreza, el autor propone un Programa Económico orientado al crecimiento con equidad y desarrollo humano, cuya estrategia requiere contar con instituciones sólidas que garanticen reglas de juego claras y estables para los inversionistas y conciliar la estabilidad microeconómica con la eficiencia y competitividad microeconómica, integrando, de modo indisoluble, las políticas de inversión en capital humano.

Por ello, me honro en presentar a los estudiosos y analistas de nuestra economía, a políticos, comunidades académicas y público en general, el valioso aporte de Heber Jaime Barreto, contenido en las páginas de esta interesante obra.

Lima, Diciembre de 1999

Graciela Fernández Baca

Directora del Instituto CUANTO

Introducción

En agosto de 1990, el gobierno del presidente Alberto Fujimori, implemento un severo programa de estabilización y ajuste estructural conocido como el "Fujishock", orientado a reducir drásticamente la inflación que había superado los dos millones por ciento durante el gobierno aprista, iniciar una serie de reformas estructurales que apuntaban a cambiar de manera radical la estrategia de crecimiento de la economía y lograr la reinserción del Perú en el Sistema Financiero Internacional con el fin de recibir nuevos créditos e inversiones.

Han transcurrido casi diez años desde la implementación de este programa y los resultados globales indican avances significativos hacia la estabilidad económica, en la corrección de los principales problemas estructurales que impedían los cambios en la estructura económica y en la reinserción financiera internacional, etc. Sin embargo, los grandes problemas del país no se han solucionado, por el contrario, algunos se han agravado como la recesión económica, el aumento del desempleo y subempleo, la reducción de las remuneraciones reales, el deterioro de los servicios básicos, entre otros.

El objetivo fundamental de este trabajo es intentar dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿está realmente estabilizada la economía?, ¿es sólida la estabilidad económica lograda?, ¿qué problemas enfrenta la estabilidad económica?, ¿qué hacer para pasar de la estabilización al crecimiento sostenido?, ¿de qué magnitud ha sido el costo social para lograr la estabilidad económica? Así mismo, proponer los lineamientos de un Programa Económico Alternativo orientado a lograr un crecimiento con equidad y desarrollo humano, que contribuya a combatir la pobreza en sus raíces más profundas e integrar a todos los peruanos a un proceso dinámico de desarrollo. Este trabajo está dividido en seis capítulos:

El primero es un capítulo introductorio donde se definen los programas de estabilización y ajuste estructural, así como los tipos de programas. La relación y secuencia que existe entre dichos programas y los mecanismos de participación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, en su formulación e implementación.

En el segundo capítulo se presenta, de manera resumida, algunos antecedentes de la situación económica a julio de 1990 y un resumen del programa de estabilización y ajuste estructural implementado a partir de agosto de ese año, así como también el programa de reinserción de la economía en el sistema financiero internacional.

El tercer capítulo está íntegramente destinado a analizar el proceso de la estabilización económica para demostrar si la economía peruana está realmente estabilizada, si se sustenta en bases sólidas, los problemas que enfrenta y qué hacer para pasar de la estabilización al crecimiento sostenido.

En el cuarto capítulo se presentan los principales costos sociales del proceso de la estabilización económica como el aumento del desempleo y subempleo, la caída de las remuneraciones reales, el aumento de la pobreza, el deterioro de los niveles de consumo y la reducción del gasto social, etc.

En el quinto capítulo se propone, de manera general, en base a los resultados del programa ortodoxo de estabilización y ajuste estructural, un conjunto de medidas alternativas de política económica y social, a fin de iniciar una nueva fase de crecimiento con equidad y desarrollo humano.

Finalmente, en el capítulo sexto se presentan, a manera de resumen, algunas conclusiones y propuestas.

Heber Jaime Barreto

CAPÍTULO I

Programas de estabilización y ajuste estructural

1. DEFINICIÓN

Por programas de estabilización se entiende a un conjunto de medidas económicas cuyo objetivo principal es estabilizar los precios y corregir el déficit en la balanza de pagos en el corto plazo. Los de ajuste estructural son un conjunto de medidas tendientes a modificar las estructuras de la economía a fin de que ésta reinicie su crecimiento en el mediano y largo plazo[1]

Los dos tipos de programas se suelen combinar, los de estabilización conducen a la economía a un equilibrio de corto plazo, los de ajuste estructural introducen, a través de las reformas estructurales, cambios más profundos para mejorar y hacer más eficiente el funcionamiento de la economía en el mediano y largo plazo.

2. TIPOS DE PROGRAMAS DE ESTABILIZACIÓN Y AJUSTE ESTRUCTURAL

Los programas de estabilización y ajuste estructural usualmente propuestos son dos[2]Los primeros tienen su origen en la escuela "clásica" y en sus ramificaciones, a los que se les llama popularmente "monetaristas", "neoliberales" y hasta "fondomonetaristas" y son los denominados "ortodoxos". Los segundos se apoyan en la tradición estructuralista latinoamericana y en los aportes de la corriente post keynesiana, y son los denominados programas "heterodoxos".

2.1 PROGRAMAS ORTODOXOS

Los programas de estabilización y ajuste ortodoxos parten del diagnóstico de que la inflación es causada por exceso de demanda agregada, que proviene de una continua expansión monetaria, de un excesivo gasto público y de una subvaluación del tipo de cambio, etc.

La receta ortodoxa comprende, entre otras cosas: restricción de la oferta monetaria, liberalización de los precios de la economía, liberalización del tipo de cambio y tasas de interés, control del salario nominal, restricción del crédito interno, reducción drástica del déficit fiscal vía eliminación de los subsidios y exoneraciones, recortes de los gastos, incrementos de las tasas de impuestos y elevación de los precios hasta un nivel tal que se llegue a un sistema de precios relativos, supuestamente de «equilibrio», de una sola vez (programa de shock). Así, dentro de la receta ortodoxa, el primer objetivo es resolver el problema de la inflación.

Por otro lado, los programas de estabilización y ajuste ortodoxos buscan afianzar el mercado libre y eliminar la participación del Estado en la economía, es decir, un Estado sometido totalmente a las leyes del mercado. Además, estos programas dan por supuesto que el mercado es la panacea para la solucionar los problemas que enfrenta nuestra sociedad. Inclusive, pretenden someter a las "libres fuerzas del mercado" toda la vida política y social del país. Estos son los rasgos fundamentales de los programas de estabilización y ajuste ortodoxos.

2.2 PROGRAMAS HETERODOXOS

Los programas de estabilización y ajuste heterodoxos difieren en cuanto a su diagnóstico de las causas de la inflación, el diagnóstico se basa en la idea de que la inflación tiene un componente inercial muy grande y que es generada tanto por costos como por expectativas. El objetivo de estos programas, a diferencia de los ortodoxos, es resolver simultáneamente el problema de la inflación y de la recesión.

La solución entonces es reducir el ritmo de crecimiento de los costos, conjuntamente con el de los precios, para reducir la inflación e interrumpir o quebrar la inercia[3]concertación entre gobierno y empresarios para disminuir o eliminar las expectativas inflacionarias, y reactivar selectivamente ciertos sectores productivos, etc.

Para ello proponen la participación e intervención del Estado en el manejo de los principales agregados macroeconómicos, como es la demanda agregada vía consumo, gasto agregado para efectos redistributivos, dirección de la política fiscal y monetaria expansionista, control directo de precios en la economía, y control del tipo de cambio, etc.

Los programas de estabilización y ajuste heterodoxos y la forma de su aplicación han tenido éxito en los primeros años de su aplicación, y luego han generado un grave deterioro mico y social, contrario a los objetivos buscados o declarados.

3. ESTABILIZACIÓN Y AJUSTE ESTRUCTURAL

Frecuentemente suele identificarse estabilización y ajuste estructural como sinónimos, en realidad son dimensiones distintas del mismo proceso[4]Los programas de ajuste estructural usualmente vienen precedidos por un programa de estabilización que se diseña para corregir los desequilibrios externos (manifestados en un déficit en la balanza de pagos), así como los internos (un déficit fiscal insostenible, etc.). Son programas de corto plazo, cuya herramienta principal es la reducción de la demanda agregada.

El ajuste estructural tiene una dimensión más amplia y causas más variadas. El ajuste estructural se relaciona con la adaptabilidad de la economía a cambios profundos, algunos de los cuales no son esperados. Son programas de largo plazo. De esta manera, mientras la estabilización conduce a la economía a un equilibrio de corto plazo, el ajuste intenta introducir, a través de las reformas estructurales, cambios fundamentales en la estructura de la economía.

Con respecto a la secuencia en su implementación existen dos posiciones. La primera, sostiene que es necesario estabilizar antes de proceder a realizar las reformas estructurales; mientras que la segunda establece que no solamente ambos programas pueden realizarse simultáneamente sino que deben ejecutarse a la vez.

Al respecto, Stanley Fischer[5]señala que "existe una importante literatura sobre este tema, a partir de la cual se ha podido llegar a una respuesta estándar: es óptimo empezar por la estabilización y continuar luego con el ajuste (reformas estructurales). Sin embargo, existen algunos países que han realizado importantes ajustes estructurales antes de tener éxito en la estabilización de la economía. México es uno de estos países que emprendió la apertura comercial cuando experimentaba una inflación muy alta. Argentina es otro de estos países que empezó su desarrollo de privatización y de liberalización comercial antes de estabilizarse".

Para mí, dice Fischer[6]la lección básica en lo referente a la secuencia del ajuste y la estabilización, es que idealmente se debería estabilizar primero, porque hasta que no se tenga un bajo nivel de inflación (objetivo central de los programas de estabilización) y un contexto macroeconómico estable, es mucho más difícil emprender los otros ajustes como por ejemplo, la reforma comercial o la reforma de las políticas de precios de las empresas públicas".

Por su parte, Boloña[7]es partidario de reformas extremas radicales, casi sin secuencia. Al respecto dice: "estoy convencido de que las reformas deben realizarse paralelamente al proceso de estabilización y en el menor tiempo posible. Las reformas que no se hacen en los primeros momentos difíciles de la estabilización ya no se hacen más".

En consecuencia, dice Fischer[8]nunca es sabio decir "no emprendamos las reformas estructurales necesarias porque las condiciones no son las ideales". Por tanto, si se tiene la oportunidad de elegir, es preferible estabilizar primero, pero no dejar de lado las reformas estructurales (programas de ajuste estructural) sólo porque el momento no es el óptimo.

4. EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, EL BANCO MUNDIAL Y LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIÓN Y AJUSTE ESTRUCTURAL

Los programas de estabilización y ajuste patrocinados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) e implementados por la mayoría de los países en vías de desarrollo, se apoyan por lo general en dos elementos interrelacionados que se denominan "estabilización y ajuste estructural". Se le conoce como el "menú" del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.

El "menú" del FMI – BM

4.1 LA ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA DE CORTO PLAZO

La estabilización macro económica de "corto plazo" (que supone devaluación, liberalización de precios y austeridad fiscal, etc.) es seguida por la implementación de reformas estructurales (programa de ajuste estructural) más profundas (las llamadas reformas económicas "necesarias").

La estabilización macroeconómica del FMI – BM consiste en:[9]

• 1) Devaluación y unificación del tipo de cambio.

• 2) Reducción de los gastos del gobierno con la finalidad de aliviar el déficit fiscal. Estas medidas incluyen recortes drásticos en los programas del sector social.

• 3) Liberalización[10]del mercado interno, lo cual significa la eliminación de subsidios y controles de precios.

• 4) La reducción del poder adquisitivo real mediante la desindexación de los sueldos y la liberalización del merca do de trabajo, etc.

4.2 EL AJUSTE ESTRUCTURAL

A la aplicación del programa de estabilización macroeconómica (condición previa para el otorgamiento del financiamiento puente del FMI y para la reestructuración de la deuda externa por los clubes de París y Londres) le sigue invariablemente la implementación de reformas estructurales "necesarias". Sin embargo, en muchos países este proceso se lleva a cabo simultáneamente con el programa de estabilización (ver acápite 3).

El paquete de reformas económicas es, generalmente, como sigue:[11]

• 1) La liberalización del comercio internacional y la eliminación de las barreras arancelarias "para hacer a la industria nacional más competitiva".

• 2) La liberalización del sistema bancario y la privatización de la banca estatal de fomento a la agricultura y a la industria; el Banco Central pierde el control sobre la política monetaria, la tasa de interés se fija por la banca comercial en el "mercado libre".

• 3) La privatización de las tierras agrícolas mediante el otorgamiento de títulos de propiedad a los agricultores.

• 4) El "saneamiento" del sector estatal a fin de eliminar gastos "improductivos", la introducción de esquemas de recuperación de costos en los programas sociales y la reestructuración de las empresas estatales.

• 5) La privatización de las empresas estatales, incluyendo empresas comerciales, financieras e industriales.

• 6) La privatización de los programas sociales, incluyendo salud, educación, basada en el principio de recuperación de costos, lo cual significa el retiro de la participación del Estado en el sector social.

• 7) Reformas tributarias que frecuentemente incluyen un impuesto al consumo al valor agregado y cambios en la estructura fiscal que aumenta la carga impositiva de los grupos de ingresos medios.

• 8) El desarrollo de programa de "alivio de la pobreza". Se crea un Fondo de Apoyo Social para compensar a los "grupos más vulnerables", etc.

5. OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LOS PROGRAMAS DE ESTABILIZACIÓN Y AJUSTE ESTRUCTURAL

Los objetivos que desarrollaremos son de los programas de estabilización y ajuste estructural ortodoxos por ser los relevantes. Los objetivos básicos de los programas de estabilización son:

Primero, la erradicación de la inflación para restablecer las funciones de la moneda como medio de pago, unidad de valor; y

Segundo, la viabilidad de la balanza de pagos a corto plazo. Atacando la inflación de manera adecuada y reduciéndola a niveles tolerables se podría también lograr el cumplimiento del segundo objetivo.

El objetivo básico de un programa de ajuste estructural es el mejor uso de los recursos de un país para lograr: Un crecimiento acelerado y, una balanza de pagos viable a mediano y largo plazo aprovechando al máximo las ventajas comparativas del país[12]

Los instrumentos de política económica se orientan a lograr los objetivos antes mencionados. Los instrumentos se pueden manejar en los diversos tipos de programas de estabilización y ajuste estructural descritos en el acápite 2 de este capítulo. Los instrumentos de política económica que el gobierno maneja en el caso de un programa de estabilización y ajuste estructural ortodoxo son: La política fiscal, la política monetaria, la política comercial, la política cambiaria, la política de precios y la política salarial[13]

La política fiscal contempla instrumentos como el gasto público, los impuestos y el endeudamiento externo e interno.

La política monetaria incluye instrumentos como la emisión
monetaria, la tasa de encaje, los redescuentos y las operaciones de mercado
abierto o compra y venta de valores del gobierno por parte del Banco Central.

La política comercial considera los derechos de importación.

La política cambiaria comprende la determinación del tipo de cambio y del régimen cambiario (administrado o determinado por el mercado).

La política de precios se refiere a la determinación de
los precios administrados en una situación en la que el gobierno los
fija dada su posición monopólica. Nos referimos a los precios
de los combustibles, la electricidad, el agua y las comunicaciones.

Finalmente, la política salarial incluye la determinación de los salarios en el sector público y la definición de reglas para determinarlos en el sector privado.

Asimismo, se deben tener en cuenta los precios claves macroeconómicos, que son aquellos precios que equilibran los principales mercados. Es decir, el mercado de bienes y servicios, tanto nacionales como importados; el mercado de dinero y el mercado laboral. Los precios que equilibran estos mercados son; el tipo de cambio, los precios de bienes y servicios y, los administrados; la tasa de interés y los salarios[14]

De acuerdo con un programa ortodoxo, el tipo de cambio, la tasa de interés y los salarios deben determinarse por el libre mercado, mientras que los precios administrados, en tanto los determina el Gobierno, deben calcularse con criterio de mercado.

CAPÍTULO II

El programa de estabilización y ajuste estructural de los 90

I. ANTECEDENTES

El programa de estabilización y ajuste estructural implementado a partir de agosto de 1990, tuvo como antecedente inmediato el grave deterioro de la economía peruana como consecuencia de los programas heterodoxos aplicados por el gobierno aprista en la segunda mitad de la década de los ochenta.

En efecto, a fines de julio de 1990, el Perú sufría la crisis más grande de su historia republicana. La economía se encontraba afectada por un proceso inflacionario que ya duraba 24 meses y que en los últimos seis meses mostró tasas de inflación mensual del orden del 60%[15], y durante el quinquenio del gobierno aprista había alcanzado un monto acumulado de 2,2 millones por ciento; la actividad productiva se había deteriorado, habiendo el Producto Bruto Interno (PBI) caído en 8,4% y 11,8% en 1988 y 1989 respectivamente.

El PBI per cápita real llegó a 720 dólares, cifra menor que la de 1960; los salarios reales se redujeron dramáticamente, en el caso del salario mínimo alcanzó el 51%; el déficit fiscal era del orden del 6,1% del PBI, como consecuencia fundamental de la caída de la presión tributaria a menos del 4% del PBI, y del enorme retraso en los precios relativos de los bienes y tarifas públicos; las reservas internacionales eran negativas en 105 millones de dólares; el tipo de cambio oficial denominado MUC, donde se transaban aproximadamente el 30% de las importaciones, era menos de un tercio del tipo de cambio del mercado paralelo.

La intermediación financiera había disminuido significativamente; se había aislado de la comunidad financiera internacional, habiendo la deuda externa alcanzado los 20 mil millones de dólares, con atrasos del orden de 2000 millones de dólares con los organismos multilaterales. En el Cuadro 1 del Anexo Estadístico se pueden apreciar los principales indicadores macroeconómicos a julio de 1990.

Finalmente, esta grave crisis económica estuvo acompañada además, por un incremento de la violencia social y por un debilitamiento del aparato institucional del Estado[16]

En tales condiciones, el gobierno del presidente Fujimori, en agosto de 1990, implemento el programa de estabilización y ajuste estructural ortodoxo, que era totalmente opuesto a sus promesas electorales. No olvidemos que Fujimori triunfa en las elecciones de 1990, sin tener equipo ni plan de gobierno, anunciando únicamente un conjunto de generalidades[17]

2. EL PROGRAMA DE ESTABILIZACIÓN Y AJUSTE ESTRUCTURAL

A partir de agosto de 1990, una nueva política económica fue establecida en el país. En efecto, diez días después del cambio de gobierno se dio inicio a un programa de estabilización basado en un tratamiento de shock. Simultáneamente, el gobierno emprendió una serie de reformas estructurales y la reinserción de la economía en el sistema financiero internacional. El diseño de este conjunto de medidas se realizó dentro del marco conceptual del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, cuyas características están descritas en el Capítulo I, acápite 4.

La característica principal del programa de estabilización y ajuste estructural es el cambio de concepción teórica sobre el crecimiento y el desarrollo económico. Es decir, de la heterodoxia populista se ha pasado a la ortodoxia neoliberal, cuyas características están descritas en el Capítulo I, acápite 2.

2.1. EL PROGRAMA DE ESTABILIZACIÓN

El programa de estabilización puesto en marcha el 8 de agosto de 1990, tuvo como objetivo fundamental la reducción drástica de la inflación y pagar la deuda externa como medio de volver al sistema financiero internacional. Para este fin el programa contemplaba, como elemento principal, la eliminación de los desequilibrios fundamentales de la economía[18]lo cual implicaba la eliminación del déficit fiscal, un adecuado control monetario, la unificación y estabilización del tipo de cambio y la corrección y estabilización de los precios y tarifas públicas.

Estas correcciones serían radicales, dentro de un esquema de un programa de "shock" (Fujishok). De esta manera se buscaba cambiar radicalmente las expectativas y generar credibilidad entre los agentes económicos. Los principales componentes del programa de estabilización fueron:

• a) Un incremento significativo en los precios de los bienes y servicios producidos por las empresas estatales, y la introducción de impuestos de emergencia.

• b) El establecimiento de un comité de caja fiscal y el anuncio del fin del financiamiento del déficit fiscal por parte del Banco Central.

• c) Eliminación de subsidios de los bienes y servicios públicos.

• d) Eliminación de controles de precios para los bienes y servicios públicos.

• e) Unificación de los tipos de cambio y la eliminación de créditos subsidiados.

• f) Eliminación de la indexación de salarios del sector público.

• g) Eliminación de controles a las tasas de interés

• h) Eliminación de las restricciones a las importaciones, etc.

Estas medidas, si bien son de estabilización, implican también un avance en las reformas estructurales. En el Cuadro 2 del Anexo Estadístico se presenta un resumen de las principales medidas adoptadas el 8 de agosto de 1990.

2.2. LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

Las reformas estructurales o programa de ajuste estructural emprendidas por el gobierno, estaban destinadas a eliminar las múltiples distorsiones que han obstruido por décadas el crecimiento económico y a reforzar el rol del mercado en la actividad económica del país, así como a complementar el programa de estabilización. Las reformas estructurales se dieron inicio junto con las medidas de estabilización en agosto de 1990, la decisión se fundamentó en que no se podía estabilizarse sin eliminar al mismo tiempo las numerosas distorsiones existentes, las cuales en gran medida habían causado la inflación[19]

Sin embargo, se procedió inicialmente con cierta lentitud no sólo en la formulación de las propuestas de reformas estructurales, sino en la prioridad que efectivamente se otorgó a la liberalización de los mercados, a la privatización y a la reforma del listado, etc.

Posteriormente, en marzo de 1991, con el cambio de ministro de Economía y Finanzas[20]se tomaron una serie de medidas orientadas tanto a profundizar en unos casos e iniciar en otros las reformas estructurales que permitieran modernizar el país y modificar su estructura productiva. Sin embargo, la secuencia de las reformas estructurales estuvo equivocada. Por ejemplo, se liberalizó demasiado rápido el mercado de capitales y se redujo abruptamente los aranceles, etc. Las principales reformas estructurales que se han adoptado son las siguientes:

• a) La reforma comercial.

• b) La reforma financiera.

• c) La reforma laboral, y

• d) La reforma del Estado.

2.2.1 La reforma comercial

La reforma comercial tuvo dos objetivos[21]El primero, de mediano plazo, era incrementar la competencia del sector transable de la economía, al facilitar una asignación de recursos más eficiente basada en señales de los precios internacionales. El segundo, de corto plazo, era de poner un techo a los precios domésticos de los bienes transables, para reforzar el proceso de desinflación. Las principales medidas adoptadas fueron:

a) Se redujeron los aranceles de aduanas a sólo dos tasas de 15% y 25%.

• b) Se eliminaron los instrumentos para-arancelarios (licencias previas y prohibiciones).

• c) Se eliminaron los instrumentos de promoción de exportaciones (CERTEX y FENT).

• d) Se impusieron restricciones a las sobre tasas arancelarias, aplicable a los productos agrícolas.

• e) Se eliminaron diversos controles y monopolios de exportación, así como la certificación de exportaciones y otros sobre costos, y

• f) Se aprobaron normas antidumping y derechos compensatorios, etc.

2.2.2 La reforma financiera

La reforma financiera tuvo como principales objetivos[22]la eliminación de la represión financiera, el desarrollo del mercado de capitales y la reducción de los costos de transacciones en las operaciones de financiamiento. Las principales medidas adoptadas fueron:

a) Liberalización total del mercado cambiarlo y de tasas de interés.

b) Privatización y reestructuración de diversas instituciones financieras.

c) Nueva ley de instituciones financieras.

d) Liberalización del mercado de seguros y reaseguros, y

e) Nueva legislación para el sistema cooperativo y se liquidóel Instituto Nacional de Cooperativas (INCOOP).

2.2.3 La reforma laboral

El objetivo de la reforma en el mercado laboral fue su flexibilización, tanto a través de la libre entrada o salida de éste como de la libre determinación de los salarios y la reducción de los costos laborales[23]

Las principales medidas adoptadas fueron:

• a) Eliminación de la estabilidad laboral.

• b) Definición de contratos de naturaleza temporal, sistema de contratación de mano de obra juvenil, definición de causalesde despido por faltas graves.

• c) Agilización de procedimientos para la aprobación de reducción de personal y suspensión total o parcial de labores por causa de fuerza mayor.

• d) Eliminación de la obligatoriedad del salario mínimo legal.

• e) Transferencia de los fondos de compensación por tiempo de servicios (CTS) al sistema financiero y efecto cancelatorio del pago de las mismas.

• f) Limitación del derecho de huelga en servicios esenciales, y

• g) Libertad sindical.

2.2.4 La reforma del Estado

El objetivo de esta reforma era reducir el tamaño del Estado, así como la intervención de éste en la economía[24]Las principales medidas adoptadas fueron:

• a) Privatización de las empresas públicas.

• b) Reforma tributaria.

• c) Disolución de oficinas e institutos estatales.

• d) Racionalización de la estructura de la administración pública, y

• e) Creación del Fondo de Compensación para el Desarrollo Social (FONCODES).

2.3 LA REINSERCIÓN EN EL SISTEMA FINANCIERO INTERNACIONAL

Si bien, lograr la estabilización de la economía era un reto de primera magnitud y gran urgencia en julio de 1990, el conseguir la reinserción del Perú en el sistema financiero internacional no lo era menos. El primer paso para lograr la reinserción en el sistema financiero internacional era reiniciar las relaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y pagarle los intereses adeudados desde setiembre de 1984; luego, resolver los atrasos pendientes con el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, finalmente convocar a una reunión con el Club de París en donde el Perú debería solicitar la condonación de una parte significativa de la deuda con agencias oficiales y países a fin de hacer posible su servicio.

En este sentido, se esperaba que el Perú lograra la reprogramación de los acuerdos con el Club de París por el periodo de duración del programa de Acumulación de Derechos con el FMI[25]Además, se precisaría de la contribución de un "Grupo de Apoyo" con el propósito de poder financiar los requerimientos de divisas a través de un crédito puente de aproximadamente 1,300 millones de dólares para los años 1991 y 1992 (522 millones en el primer año y 728 millones para el siguiente) y de esa manera dar tiempo para que el programa económico rindiera sus frutos.

El primer paso dentro del proceso de reinserción lo dio el Perú durante la reunión de gobernadores del BID realizada en Nagoya, en abril de 1991 (previamente, gracias a la intervención del entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar[26]Fujimori tuvo la ocasión de reunirse con los presidentes de los organismos financieros internacionales, quienes le ofrecieron apoyo para la reinserción a condición de que el Perú implemente un programa de corte ortodoxo), donde se establecieron los contactos con los países acreedores y con los organismos internacionales con la finalidad de lograr un programa económico viable. Tanto los organismos internacionales como los países integrantes de Club de París manifestaron su complacencia de que el país se reincorpore a la comunidad financiera internacional, pero para que ello se produzca el Perú debería realizar los esfuerzos necesarios para alcanzar esa meta. En otras palabras, se debería presentar un programa económico viable tanto interna como externamente.

Debido a las dificultades económicas del país y dada la magnitud de los atrasos de la deuda peruana la viabilidad del programa necesariamente debía pasar por una refinanciación de las deudas con el Club de París con un alivio significativo para el período 1991 – 1992 y el arreglo con el resto de acreedores a partir de 1993.

Una vez conformado el Grupo de Apoyo, cuyos integrantes eran los principales acreedores del Club de París, el Fondo Monetario Internacional aprobó el programa peruano para el período 1991-1992, el 12 de setiembre de 1991. Este programa, entre otros aspectos, contemplaba la regularización de los atrasos con el BID en setiembre de 1991, con el FMI en diciembre de 1992 mediante el "Programa de Acumulación de Derechos de Giro", y la negociación con el Club de París de los atrasos y vencimientos de 1991 y 1992, que se realizó el 17 de setiembre de 1991.

Asimismo, se contempló el pago de todos los vencimientos corrientes de la deuda a los Organismos Internacionales y de América Latina y de los vencimientos refinanciados al Club de París. Con relación al resto de acreedores se supuso que no se solucionarían los atrasos ni se realizarían pagos hasta el año 1993, los que serían contemplados en el nuevo programa económico con el FMI que debería ser firmado a comienzos de dicho año.

Finalmente, en 1996 se llegó a un acuerdo definitivo de reestructuración de la deuda[27]con los países miembros del "Club de París" y, en marzo de 1997 se llegó a cerrar la reestructuración de la deuda con la banca privada. De esta manera, el Perú se reinsertó en la comunidad financiera internacional.

CAPÍTULO III

Hacia la estabilización económica

La primera tarea que debían enfrentar los conductores de la política económica a partir de agosto de 1990 consistía, obviamente, en lograr la plena estabilización de la economía. Esto obedecía al hecho que una situación de extrema inestabilidad económica, como la que existía en el país, no ofrecía un contexto adecuado para iniciar el crecimiento. La estabilidad económica es sólo una condición necesaria para el crecimiento sostenido de la economía. No hay duda de ello.

Ahora bien, a casi diez años desde la implementación del programa de estabilización y ajuste estructural, resulta pertinente preguntarse: ¿está realmente estabilizada la economía?, ¿es sólida la estabilidad económica alcanzada?, ¿qué problemas enfrenta la estabilidad económica?, ¿qué hacer para pasar de la estabilización al crecimiento sostenido?, ¿de qué magnitud ha sido el costo social para lograr la estabilidad económica? En este capítulo y en el siguiente se Intentará dar respuesta, en un lenguaje sencillo, a estas interrogantes.

1. ¿ESTA REALMENTE ESTABILIZADA LA ECONOMÍA?

Como se planteó conceptualmente en el primer capítulo, acápites 1 y 5, los programas de estabilización tienen como objetivo principal estabilizar los precios; es decir, controlar la inflación y corregir el déficit en la balanza de pagos en el corto plazo; y los de ajuste estructural, lograr una balanza de pagos viable a mediano y largo plazo.

Desde este punto de vista, lograr la plena estabilización de la economía implica tener una inflación baja y una balanza de pagos que sea sostenible en el mediano y largo plazo. En otras palabras, la estabilidad económica se mide tanto por la inflación como por las cuentas externas que sean sostenibles en el mediano y largo plazo.

1.1 CONTROL DE LA INFLACIÓN

Indudablemente, uno de los principales logros del programa de estabilización implementado a partir de agosto de 1990 es el control de la inflación. Según Boloña, controlar la inflación significa alcanzar niveles internacionales[28]

En efecto, la tasa de inflación, aumento generalizado y sostenido de los precios de la economía, anual de 7,641% en 1990, ha sido drásticamente reducida hasta llegar a sólo 6.1% en 1998, tal como se observa en el Cuadro 3 del Anexo Estadístico.

Estos resultados ha sido posibles gracias a un manejo disciplinado en las finanzas públicas y de la política monetaria. Es decir, la estricta disciplina fiscal y monetaria ha sido la clave de la estrategia antiinflacionaria que ha permitido la eliminación del desequilibrio fiscal y su financiamiento con emisión monetaria que fue la causa principal de la inflación. Además, el éxito del programa de estabilización en el control de la inflación, también se debe en gran medida, a la liberalización y desregulación de los mercados.

1.1.1 Disciplina Fiscal

Uno de los logros más importantes en este campo ha sido, sin lugar a dudas, el manejo disciplinado de las finanzas públicas. Contribuyendo de esta manera a restablecer la confianza en los agentes económicos y controlar la inflación que en gran medida era causada por elevados déficits fiscales y la forma como se financiaba.

Como resultado de ello, el déficit fiscal se ha reducido de un un nivel de 6,5% del producto bruto interno (PBI) en 1990 a 0,7% en 1998. Por otro lado, se ha logrado una mayor recaudación fiscal que ha elevado la presión tributaria desde un nivel de 8,2% del PBI en 1990 a 12% en 1998. La evolución del déficit fiscal y la presión tributaria se muestra en el Cuadro 4 del Anexo Estadístico.

El financiamiento del déficit fiscal con recursos externos, a diferencia que en el pasado se hacía con emisión del BCR; la eficiente labor fiscalizadora de la SUNAT, la ampliación del universo de contribuyentes; la reducción del gasto público, en lo que se refiere por ejemplo, a la inversión pública, remuneraciones del sector público y en el gasto social, etc.; la modernización de la legislación tributaria; así como la tecnificación de los mecanismos de fiscalización han sido algunos de los factores que han contribuido al éxito fiscal y consiguientemente a la reducción de la inflación.

1.1.2 Disciplina Monetaria

En los años de aplicación del programa de estabilización y ajuste estructural, el gobierno por intermedio del Banco Central de Reserva del Perú (BCR) jugó, en el terreno monetario, su principal batalla: profundizar la lucha contra la inflación, instaurando una estricta disciplina monetaria.

Como resultado de esto, la emisión monetaria (impresión de billetes o acuñación de monedas), una de las variables que explica la evolución de la liquidez del sistema bancario, se redujo de 5214% en 1990 a 5,5% en 1998. Sin embargo, como se puede apreciar en el Cuadro 3 del Anexo Estadístico la reacción de la emisión monetaria ha seguido un ritmo oscilante. Esto se explica principalmente por la compra de divisas del BCR en el mercado cambiarlo.

La participación del BCR en el mercado cambiario (durante este régimen el dólar nunca fue libre, siempre existió la flotación sucia[29]ha contribuido, por un lado, a incrementar las Reservas Internacionales Netas (RIN) que sumadas a las provenientes de los capitales de largo plazo, producto de las privatizaciones, ascienden a 7514 mil millones de dólares en 1998 (ver cuadro 5 del anexo estadístico), de los cuales sólo 4 mil millones aproximadamente es del gobierno y por otro lado ha contribuido a deteriorar el tipo de cambio.

En términos generales, la política monetaria ha sido eficaz para combatir la inflación porque el Banco Central de Reserva ha cumplido fielmente su compromiso de mantener una estricta disciplina monetaria. Desde agosto de 1990 la contracción real de la emisión monetaria se ha traducido en la eliminación de crédito del sistema bancario y por ende al sector productivo, y en la eliminación de toda financiación al sector público. Estos compromisos forman parte de las cartas de intensión firmadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI) a partir de 1993.

1.1.3 Liberalización y Desregulación de los Mercados

Por otro lado, para que el programa de estabilización tenga éxito en estabilizar la economía, se requería además, remover los numerosos controles que existían y emprender una serie de reformas estructurales orientadas a la liberalización de los mercados[30]Es decir, no se podía estabilizar la economía sin eliminar al mismo tiempo las numerosas distorsiones existentes, las cuales en gran medida habían causado la inflación.