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La expropiación en el Paraguay




Partes: 1, 2

  1. La expropiación
  2. Fundamentos jurídicos de la expropiación
  3. Los antecedentes de la expropiación en el Paraguay
  4. La expropiación en la Constitución Nacional y la legislación
  5. La expropiación en la legislación nacional
  6. La expropiación en la legislación comparada. Consideraciones generales
  7. Conclusión
  8. Bibliografía
  9. Anexo

"La blanda respuesta calma la ira, mas la palabra áspera hace subir el furor"

La expropiación

  • CONCEPTOS.

Nos decía el Gran Jurisconsulto Javolenus "Omnia definitio in jura civilis periculosam est", toda definición en derecho es peligrosa, y pues, siendo a lo mejor correcta su sugerencia no menospreciaremos, la importancia y valor que tienen los conceptos y definiciones desde la perspectiva académica.

Entendida la conceptualización como la aprehensión de aquellas características básicas y esenciales de los objetos; no nos limitaremos a ellos, buscaremos dar definición a los conceptos básicos - la expropiación - pues la definición es el producto de la actividad mental humana que busca delimitar un concepto de otro.

Según Aristóteles la definición debe ser el punto de partida de todo estudio o ciencia, sin embargo, es común la corriente en nuestro tiempo, pretender que las definiciones coronen un estudio.

A continuación varios conceptos de diferentes autores.

Según el Prof. Germán J. Birdart Campos, la expropiación es "una limitación al derecho de la propiedad, especialmente en el tiempo, ya que la perpetuidad del Derecho es susceptible de que si el Estado califica el bien como de utilidad pública".

Según el prof. Guillermo Bordo "La Expropiación consiste en la apropiación de un bien por el Estado, por razones de utilidad pública, mediante al pago de una justa indemnización. Decíamos bien porque no solo las cosas sino también los derechos pueden expropiarse".

Según el Profesor Manuel Ossorio, en su Diccionario de las Ciencias Jurídicas y Sociales, "La expropiación consiste en el desposeimiento o privación de la propiedad, por causas de la utilidad pública o interés preferente y a cambio de una indemnización previa"

En la legislación nacional no tenemos un definición de lo que es la expropiación - por lo menos en forma expreso - sea por la tendencia moderna de suprimir las definiciones, pero, si leyéramos los artículos 21 de la Constitución Nacional de 1940, como el art. 109 de la actual Constitución encontramos un punto referencial "nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad publica o de interés social, que será determinada en cada caso por la ley".

  • Análisis de las diferentes definiciones

En las definiciones que hemos transcripto anteriormente encontramos una gran similitud, pese a que fueron escritos por diferentes autores, lo cual nos demuestra que no hay una gran discusión doctrinaria respecto a ellos; nos han dicho;

  • a-  La expropiación es una limitación del derecho de la propiedad; la propiedad es reconocida en el derecho positivo, como el más amplio derecho que posee los particulares sobre un bien, sin embargo, el Estado se atribuye ciertos prerrogativas que los limita, la expropiación.

  • b- Es una apropiación hecha por el Estado, el Estado es el único sujeto que se reputa capaz de expropiar bienes de los particulares.

  • c- Por razón de utilidad pública: ¿Qué es la utilidad pública? El concepto de utilidad pública, base y fundamento de la expropiación, se ha ido ampliando a medida que el derecho perdía paulatinamente su carácter individualista. En su concepción antigua, se decía que era de utilidad pública, es todo lo que es conveniente al progreso general del país, o todo lo que procure la satisfacción de un bien común, sea de naturaleza espiritual o material. En el derecho actual el concepto de utilidad pública se ha ido extendiendo, y hay días decimos que la utilidad pública es aquello que es útil al progreso social, que sirva al bien común.

En suma, el concepto de utilidad pública es todo lo que convenga al progreso general de país, a su prosperidad, a la mayor justicia en la distribución de las riquezas, porque esa justicia hace que la paz social y por consiguiente no puede negarse su utilidad pública.

En su vertiente antigua podemos decir, como decía Velez Sarsfield, la utilidad pública es doble en los Estados Unidos por tres causas que son; calles, caminos públicos, canales de navegación y caminos de hierro.

Hoy día, la sola circunstancia de que un propietario mantenga una explotación deficiente de su propiedad, puede justificar la expropiación para la entrega a su explotación racional.

Lo que en ningún caso sería lícito es quitar una propiedad a una persona para dársela a otra, sin beneficio público alguno.

d. Mediante el pago precio de indemnización, la expropiación no es susceptible de verificarse sin un pago precio de las indemnizaciones, la que debe reunir los requisitos, a ser justas, debe ser plena.

e. Debe calificarse por la ley; la calificación de utilidad pública corresponde al poder legislativo lo cual debe ser definida por ley, lo cual atribuye - exclusivamente - al legislativo esta tarea.

Los breves comentarios que hemos hecho, de las definiciones son como meros pantallazos, los cuales iremos profundizando, en los subsiguientes capítulos.

De estos comentarios, por fin, podemos decir que la "expropiación es la limitación del derecho de propiedad una apropiación hecha por el Estado, por razón de utilidad pública o interés general, mediante el pago de una indemnización".

Fundamentos jurídicos de la expropiación

¿Por qué justificar y buscar el fundamento jurídico de la expropiación?

Seria, la respuesta sin lugar de dudas a que debido que el acto expropiatorio produce efectos extintivos del derecho de propiedad, y lesiona consecuentemente un derecho individual que las órdenes constitucionales lo garantizan.

Para ellos, distintas teorías se han elaborado, entre los cuales debe considerarse algunos que mas han trascendido, cuales son la de la función social de la propiedad, el dominio eminente y de los fines del estado.

Otras teorías buscaran también justificar la expropiación son las teorías de "la teoría de las reservas, la teoría del dominio eminente del Estado, la teoría de la colisión de los derechos, la teoría del consentimiento presunto, la teoría de los fines del estado".

  • La teoría de la función social de la propiedad.

La expropiación se asienta racionalmente en la función de la propiedad privada si se desciende al más individualista de los derechos, al derecho de la propiedad el elemento función esta en él encubierto. Este derecho se ve en la utilidad social, y por lo tanto, su protección esta o debe estar condicionada por esa utilidad.

En forma magistral ha explicado Duguit esa función la propiedad inmobiliaria, capitalista y hereditaria, no puede explicarse sino por su utilidad social y no se habrá demostrado que ella es ilegítima si no se demuestra que en una época dada su utilidad social. De ahí resultan ciertas consecuencias.

Descansando la propiedad únicamente sobre la utilidad social, ella no debe existir sino en la medida de esta utilidad social. El legislador puede aportar al derecho de propiedad limitaciones que sean conformes con las necesidades a que ella provee. La propiedad no es un derecho intangible y sagrado, sino un derecho que continuamente cambia que debe moldearse según las necesidades sociales que viene a satisfacer. Si llega un momento en que la propiedad individual y no responde ya una necesidad social, el legislador debe intervenir para organizar otra forma de apropiación de riquezas.

Duguit, no fue un aniquilador de la propiedad privada, sino más bien, la preservaba.

Estimamos, pues que la doctrina expuesta comprendida entre los que promueven la relativización del derecho de propiedad, no sería incompatible con un régimen positivo que lo garantice.

  • La teoría del dominio eminente

El poder de incautarse de la propiedad privada cuando el interés público exige se reconoce como derecho de supremacía, y este como comprendido en la noción mas general de jus eminens que en esta aplicación es muy lógicamente calificado de dominium eminens. Más tarde se operan cambio en este concepto por considerar que el poder que actúa presenta más bien el carácter de imperium y de dominium, el hecho de poder apoderarse de la propiedad privada cuando el interés público lo exige es ya del simple jus politiae bien que el ejercicio de este derecho permanece sometido a las condiciones que son comunes a los derechos de supremacía.

Una objeción a la doctrina del dominio eminente e la insuficiencia que ella demuestra en la vida moderna de la sociedad y el limitado poder que tal doctrina asigna al Estado; esta objeción se fundamenta en los siguientes razonamientos.

En efecto se sostiene si la soberanía es territorial debe entendérsela como un poder especifico en facultades que no derivan del poder que el Estado ejerce sobre las personas de los súbditos y es evidente que el mismo poder debería existir en lo relativo a los bienes muebles de aquellos debería existir en lo relativo a los bienes muebles de aquellos. Se trata de una potestad que es esencialmente del derecho público, es un imperium bien distinto del dominio que es concepto del derecho privado. De ahí, resulta pues que la facultad de expropiación como derivada de la soberanía territorial, restricción incompatible con el concepto social del dominio, según dijimos y con la extensión determinada por los fines del Estado.

Este principio es insuficiente por de pronto para fundar nuestro sistema jurídico y legal dentro del cual la expropiación se ejerce sobre todo los bienes que están en el patrimonio, mueble, inmueble, créditos y también derechos intelectuales cuando son de utilidad pública en sentido general.

  • La expropiación en los fines del Estado.

Bielsa sostiene, ya en su exiguo concepto que la expropiación en los fines del Estado. En lo que respecta a los derechos individuales agregó que es necesario que variado el concepto que la propiedad privada tiene en la ciencia jurídica y social sea por la virtud de la tendencia hacia la objetivación del derecho convirtiendo el subjetivo en puramente patrimonial sea por el progreso indudable de dirección doctrinal que considera el derecho en función a su valor social de ahí la teoría social de la propiedad, según Duguit y el concepto de Inhering, según el cual la expropiación es la solución que concilia los intereses de la sociedad con los del propietario, solo ella hace de la propiedad una institución prácticamente viable que sin ella seria para la sociedad un azote.

Siempre en relación con el orden de ideas que se exponen, Movienhott, expresa de manera que el fundamento de la expropiación no es otro que permitir que el estado lleva a cabo sus fines esenciales. Pero ello advierte - sin perjuicio de que el instituto expropiatorio halle explicación y justificación como medio de solucionar y armonizar la situación antagónica entre el interés público y el privado.

En pero, en lo que se relaciona con las teorías mediantes las cuales se procura fundamentar jurídicamente la expropiación puntualiza la orientación de la Corte Suprema de la Argentina, que dar el fundamento de la expropiación se la inclina hacia la teoría del dominio eminente declarando que este no es otra cosa que una parte de la soberanía territorial.

  • Teoría de las reservas.

Para los sostenedores de esta teoría, el fundamento de la expropiación se encuentra en la organización de la primitiva propiedad colectiva. Por de la premisa de que la propiedad en sus orígenes era colectiva, el estado se reservó más adelante el derecho de apropiarse de cualquiera bienes pertenecientes a los particulares a objeto de poder cumplir mejor y más eficientemente los propios fines de su institución.

  • Otras Teorías.

TEORÍA DE LA COLISIÓN DE DERECHOS.- De acuerdo con los argumentos que utilizan los partidarios de esta teoría, el fundamento de la expropiación se encuentra en la primacía del interés general sobre el particular. De ahí que al producirse una colisión entre el interés particular y el social, debe prevalecer éste, conforme al principio antes enunciado. Es un dogma, prácticamente, el que proclama que" el interés particular jamás primará sobre el general".

TEORÍA DEL CONSENTIMIENTO PRESUNTO.- Esta teoría postula que los miembros de una determinada colectividad se acogen a ella y de ella se benefician, aceptando implícitamente la expropiación que la colectividad impone.

El mismo Bielsa se refiere a otras teorías, como la que concibe la expropiación como limitación jurídica de la propiedad, la que la concibe como un derecho público de naturaleza real, la que la considera como una institución necesaria para el cumplimiento de los fines propios del Estado, etc.

La Constitución Nacional de 1967 proclamó la primacía del interés general sobre el particular; asimismo, atribuye al Estado el deber de fomentar diversas actividades como medios de facilitar el cumplimiento de los fines generales de su institución, consignados en su Preámbulo, todos ellos condensados en el supremo del bien común. Teniéndose en cuenta que la Constitución Nacional de 1992, en vigencia, consagra los mismos principios generales, se puede afirmar que la teoría que fundamenta la expropiación en los fines del Estado es la que mejor se acomoda al régimen general de nuestra

Los antecedentes de la expropiación en el Paraguay

La historia de la expropiación en nuestro país, tuvo sus inicios en la Constitución de 1870 cuyo artículo 19 rezaba: la propiedad es inviolable y ningún habitante de la república puede ser privado para ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por la ley y previamente indemnizada.

Además, ya existieron bastantes leyes, que de alguna manera trataron de la expropiación en el Paraguay.

Nos arriesgamos a decir la evolución de la expropiación en la legislación nacional muy a pesar de que con ella pecaríamos contra aquella corriente de la Escuela del Derecho que prohíbe utilizar el término de evolución y sugiere la utilización del término de Transformación pues la palabra evolución condena un juicio antecede con otro consecuente a través de un nexo del ser; es un término propio de las ciencias naturales, evolucionan las plantas, los animales, que conlleva siempre un cambio con ciertas mejoras.

Sin embargo al utilizar el término, transformación lo que realmente hacemos es enlazar dos juicios con un nexo de ser casualidad e imputación siempre sugiere un cambio, pero este cambio no debe ser necesariamente un cambio para lo mejor - aunque en la mayoría de los casos lo es - Ejemplo, la evolución transformación - del derecho en Alemania.

Pero insistimos el grado de mejoras que ha sufrido en nuestro país esta institución nos lleva a decir que realmente evolucionó.

  • La evolución constitucional de la Expropiación en el Paraguay.

La constitución del Paraguay según ella misma lo establece en su art. 137 es la ley suprema de la república, están los tratados convenios y acuerdos internacionales.

Según se desprende de ella, de ahí la magnánima importancia de su estudio.

La institución de la expropiación tuvo sus primeros asiduos en la constitución del 1870, lo cual establece en su art. 19: la propiedad es inviolable y ningún habitante de la republica puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en la ley. La expropiación por causa de utilidad pública deber ser calificada por ley previamente indemnizada. Solo el congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4º y sin su especial autorización es prohibido a cualquier otra autoridad o persona alguna. Ningún servicio personal es exigible sino en virtud de ley o sentencia fundada en la ley.

La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Paraguaya así como la pena de muerte por causas políticas. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones ni exigir auxilios de ninguna especie sin indemnizaciones.

En el mismo texto, prácticamente con solo algunos pequeños variantes en el texto, se ha mantenido en las constituciones que hemos tenido, conforme se puede leer en el art. 21 de la constitución Nacional de 1940 que en su parte pertinente prescribe: Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley.

  • Análisis de los artículos 19 y 21 de las Constituciones nacionales de 1870 y 1940, respectivamente.

Como vemos las normas de rango constitucionales, pretendían defender el derecho de la propiedad, rodeada de ciertas garantías que garantizaban el caso y goce de ella que son inherentes al derecho real de dominio.

Esta protección que hemos visto se halla en los antecedentes histórico de nuestro ordenamiento jurídico patrio que son invariables afirmadores del principio de la inviabilidad de la propiedad.

Las constituciones de 1870, 1940, 1962 y también la actual contienen normas jurídicas efectivas que aseguran la efectiva vigencia del principio y la eficaz defensa del derecho de la propiedad.

Sin embargo, todas estas normas constitucionales prevé la posibilidad de la expropiación por causa utilidad pública y previa pago de indemnizaciones que realmente constituye una forma de restricción del derecho de la propiedad pero de ninguna manera una completa violación del derecho de la propiedad privada pues, en todo caso debe ser solo por causa de utilidad pública y una previa indemnización.

  • La expropiación en la actual Constitución Nacional de 1992.

La Constitución Nacional Paraguaya trata de la expropiación en su art. Nº 109.

Artículo 109 de la propiedad privada.

"Se garantiza la propiedad privada cuyo contenido y limites serán establecidos por la ley, atendiendo a su funciones económica y social, a fin de hacerla accesible a todos.

La propiedad privada es inviable.

Nadie puede ser privado de su propiedad privada sino en virtud de sentencia judicial pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por la ley. Esta garantiza en cada caso el precio de pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria, conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por ley"

  • Análisis del Artículo Constitucional

Según vemos en las diferentes constituciones que tuvimos como la constitución de 1967 proclamó la primacía del interés general sobre el particular, asimismo, atribuye al Estado el deber de fomentar diversas actividades como medios de facilitar el cumplimiento de los fines generales de su constitución, consignados en su preámbulo, todos ellos condensados ellos en el supremo bien común. Teniéndose en cuenta que la Constitución Nacional de 1992, en vigencia, consagra los mismos principios generales se pueden afirmar que la teoría que fundamenta la expropiación en los fines del Estado es la que mejor se acomoda al régimen general de la legislación vigente.

La expropiación en la Constitución Nacional y la legislación

La Constitución Nacional vigente condiciona la expropiación a tres requisitos, que son: la utilidad pública o interés social, calificación por ley; y c) indemnización.

  • a) La declaración de utilidad pública o interés social corresponde al Poder Legislativo, cuya función básica es hacer leyes. Siendo ello así, y debiendo la utilidad pública o interés de utilidad pública o interés social ser definido por ley, es el Poder Legislativo el que tiene competencia para pronunciarse sobre el particular.

  • b) La declaración de la utilidad pública es un acto de competencia del Poder Legislativo; recibe el nombre de facultad de expropiar y el procedimiento para llegar hasta él es el previsto por la propia Constitución Nacional para el estudio previo y sanción de los proyectos de ley. Lo que resulta innegable es que a expropiación debe ser autorizada en cada caso particular, conforme a lo establecido por el artículo 222 de la Ley de Organización Administrativa, que dispone: "Las adquisiciones por expropiación deberán ser autorizadas previamente por el Congreso declarando en caso la utilidad pública de la ocupación. No es este, sin embargo, el único procedimiento susceptible de utilizarse".

  • c) Indemnización: La privación de la propiedad de bienes pertenecientes a los particulares por medio de la expropiación no se puede verificar, legalmente, sin una justa indemnización, conforme resulta del precepto constitucional que autoriza esta limitación especial de la propiedad. El mismo régimen se instituye en la Constitución actual cuyo artículo 109 establece: "Esta (la ley) garantizará el previo pago de una justa indemnización, establecida convencionalmente o por sentencia judicial salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria".

  • Procedimiento y autoridad competente para la evaluación.

Las disposiciones legales que regulan la expropiación establecen procedimientos que varían según que el expropiante y el expropiado se pongan de acuerdo respecto de las condiciones generales de la expropiación, particularmente en cuanto al monto de la indemnización. Si existe acuerdo entre las partes, es de aplicación lo dispuesto por el artículo 225 de la Ley de Organización Administrativa, que reza El Poder Ejecutivo podrá abonar al propietario que lo acepte, el valor que, previa tasación e informe pericial, considere ser el justo precio y de la indemnización correspondiente.

El Estatuto Agrario, por su parte, contiene normas que autorizan al IBR a buscar procedimientos que le permitan la realización de los fines de su institución en condiciones que le sean más favorables. El artículo 147, dispone, a propósito: "Antes de gestionar la expropiación, el IBR podrá de acuerdo con sus posibilidades financieras o disponibilidades de fierros, proponer al propietario la adquisición del inmueble declarado de utilidad social en compra o permuta".

El procedimiento para la expropiación consta de dos etapas: una, administrativa, durante la cual el Poder Ejecutivo podrá decretar la expropiación del bien de que se trata en base a la calificación legislativa. Y otra, judicial, que se pone en marcha una vez agotada la instancia administrativa sin posibilidad de acuerdo entre las partes respecto de las condiciones generales de la expropiación, especialmente en cuanto al monto de la indemnización.

El expropiante es el Estado, y expropiado es el propietario del bien declarado de utilidad pública. En el caso de que el propietario no esté de acuerdo con la calificación legislativa, o con el monto de la indemnización propuesta podrá, en cualquiera de las hipótesis, a nuestro juicio y no obstante las vicisitudes y vacilaciones que se observan en la doctrina, recurrir a la autoridad judicial competente en demanda de la tutela de su derecho, que él juzga lesionado.

Si fuese la propia ley de calificación la cuestionada por el propietario, éste tendrá acceso a la autoridad judicial competente para demandar la inconstitucionalidad de la ley. Tratándose del monto de la indemnización, el particular deberá recurrir al Tribunal de Cuentas, que es el órgano jurisdiccional competente para entender en el conflicto suscitado él raíz de la disconformidad. Ej. Propietario del bien a expropiarse por la indemnización acordada.

La autoridad competente para fijar el monto de la indemnización es el Poder Ejecutivo, conforme se establece por el artículo 225 de la L.O.A. Si el propietario no estuviese de acuerdo, deberá solicitar la fijación del monto del Tribunal de:-Cuentas en procedimiento contencioso, con posibilidad de recurrirse ante la Corte Suprema de Justicia la que es el órgano que fija el monto de la indemnización en definitiva.

  • Efectos jurídicos de la expropiación.

"Cualquiera sea el procedimiento que concluya con la expropiación, el acto produce efectos en relación a las partes y también respecto de terceros".

En las relaciones de las partes entre sí, se tiene, en primer lugar, la obligación del expropiante de abonar la indemnización acordada, mientras que el expropiado tiene el deber de transferir el dominio del bien de que se tratare. En el caso de rebeldía, se procederá en la forma establecida para situaciones análogas, es decir, la escritura pública de transferencia deberá ser otorgada por la autoridad competente.

En cuanto a terceros, se tiene que desde el día que se produzca la calificación legislativa pertinente o desde el día que la sentencia judicial respectiva quede ejecutoriada, el dominio queda definitivamente transferido a favor del expropiante. Consideramos que los derechos reales constituidos sobre el bien expropiado, con anterioridad, quedan sin efecto en todo cuanto se opusieren a las consecuencias jurídicas normales de la expropiación. Si, por ejemplo, el ejercicio de una servidumbre de tránsito, constituido con anterioridad sobre el inmueble expropiado, no impidiese la realización de los fines que se tuvieron en cuenta para la expropiación, no tendría por qué sufrir menoscabo alguno. En el caso de tratarse de una hipoteca, pensamos que el acreedor hipotecario tendría derecho a invocar el privilegio que le confiere el derecho real constituido a su favor sobre la indemnización que le debe ser abonada.

  • Retroversión.

De acuerdo con su propia definición, la expropiación es un acto jurídico en cuya virtud se priva de su derecho de dominio al propietario de un bien con el objeto de dar satisfacción o cumplir fines de utilidad social. En consecuencia, cuando los objetivos que se tuvieron en miras no se cumplen, se puede decir que la expropiación carece de objeto.

El Cód. Civ. se ocupa del tema y dispone, en su artículo 1965: "Si la cosa expropiada no se destinare al fin que motivó la expropiación dentro de un plazo razonable, podrá el dueño anterior demandar su recuperación en el estado en que fue enajenada, consignando el precio o la indemnización pagada". Es el derecho que la doctrina llama de retroversión.

Ahora bien: ¿ En qué situaciones corresponde el ejercicio del llamado derecho de retroversión? En primer lugar, cuando "la cosa expropiada no fuere destinada al fin que motivó la expropiación", dice el mencionado artículo. Este, a nuestro juicio, peca de impreciso en dos aspectos muy importantes: 1) no fija el plazo de inacción del expropiante para dar derecho al anterior propietario para reclamar la devolución del bien. ¿Qué debe entenderse por "plazo razonable"? Es una expresión imprecisa y fuente posible de conflictos inacabables. Si el propietario juzga suficiente el tiempo transcurrido desde que se verificó la expropiación para la realización del fin previsto, y el expropiante nada hace, ¿a qué autoridad deberá recurrir? Tratándose de un conflicto entre el Estado y un particular, la cuestión debería ventilarse ante el Tribunal de Cuentas.

Si la expropiación se autorizó para la realización de fin determinado y se ejecuta otro. ¿Qué solución cabe? ¿Será de aplicación la norma del artículo 1965 y podrá el anterior propietario reclamar la devolución del bien expropiado? Pensamos que no resultaría ya procedente tal reclamación. Desde el momento que el expropiante realiza actos, en el bien expropiado, de cualquier naturaleza que fueren, ejerce ya facultades inherentes al dominio y aunque tales actos no fueren los expresamente considerados como fundamento de la expropiación, nuestra opinión es contraria al ejercicio del derecho de retroversión por parte del anterior propietario, porque el actual habría ya hecho uso de su derecho de propiedad.

La expropiación en la legislación nacional

Además de las disposiciones contenidas en las constituciones aludidas, existen otras leyes que se refieren a la expropiación y venta obligatoria de tierras. Así mencionamos las siguientes:

La ley Nº 622, del 19 de agosto de 1960: De Colonización y urbanización de hecho.

Según las disposiciones contenidas en esta ley, son colonizaciones o urbanizaciones de hecho las poblaciones estables asentadas en tierras de propiedad privada, rurales o urbanas, respectivamente.

La ley establece la obligación de la venta y parcelación de las tierras que se encuentran en las condiciones indicadas y su precio de venta será el valor fiscal correspondientes a los últimos quince años, al que deberán agregarse proporcionalmente los gastos de parcelación.

La Ley Nº 622, del 22 de agosto de 1986 "De parcelación proporcional de propiedades mayores".

De acuerdo con las disposiciones de esta ley, las propiedades sometidas al régimen establecido son las que tienen una superficie de 10.000 hectáreas o mas de tierras aptas para la explotación agrícola, debiendo sus propietarios reservar un área determinada para sus lotes y venta.

La misma ley establece el modo cómo debe determinarse el precio, prescribiendo, en su artículo 9: Los precios de las tierras parceladas serán los mismos que rigen para la venta de tierras fiscales en las distintas regiones del país, y deberán incluir proporcionalmente los gastos de mensura, deslinde y amojonamiento. Se confiere a los comparadores que pagan los precios estipulados al contado, al beneficio de una rebaja del 15 por ciento.

Ley N° 222, del 30 de julio de 1954 "Orgánica Municipal".

La Ley Orgánica Municipal, del 30 de julio de 1954, establece, en su artículo 68: "Declárese de utilidad social los inmuebles necesarios para la ejecución del Plan Regulador, una vez aprobado o para la constitución de las reservas que aquél determine las que serán expropiadas por la Municipalidad, por ley en cada caso, debiendo abonarse la indemnización hasta en un plazo máximo de cinco años. Cuando la expropiación afecte la vivienda de una persona que no posea otra, la indemnización será oblada dentro de los tres meses del desalojo de aquél".

También la Ley de Organización de Administrativa se ocupa del tema de la expropiación de la forma que, más detalladamente, se estudia en este capítulo, e igualmente, lo hace el Estatuto Agrario, que, asimismo, es materia de análisis, más adelante.

  • DIFERENCIA ENTRE LAS ANTIGUAS CONSTITUCIONES Y LA ACTUAL. Síntesis constitucional y comentario legislativo.

Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al dominio privado del Estado o Municipalidad sino a propietarios privados es preciso proceder previamente a su expropiación.

No es admisible en nuestro derecho la mal llamada expropiación indirecta, que consiste en la apropiación de un bien privado por simple afectación al dominio público, porque el precepto constitucional pertinente requiere la declaración por ley de la causa de utilidad pública o interés social (art. 109 de la C.N.)

Aparente excepción a la exigencia señalada es la contenida en el art. 134 de la Ley 1294/87 en virtud de la cual el administrado se halla constreñido a transferir gratuitamente a la Municipalidad fracciones de terrenos necesarios para calles y plazas, obligación que aceptan los propietarios de loteamientos de inmuebles.

El art. 1907 del C.C.P. dispone: Los puentes y caminos y cualesquiera otra construcciones hechas a expresas de particulares, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos son de su domicilio privado, el art. 66 del Código Rural establece, "siempre que se desvíe o clausure un camino el terreno que resulte desocupado volverá a su dueño si fuese propiedad particular", contemplan situaciones que corresponden más bien a servidumbres sobre propiedades privadas y no a tierras que han pasado ser del domicilio público, pues, estas últimas no son susceptible de propiedad privada.

Servidumbre administrativa es también, a nuestro juicio, la franja de 10 metros de ribera que por el art. 2011 del CCP, están obligados a dejar los propietarios limítrofes de ríos y canales que sirven a la comunicación por agua, franja en el cual no puede hacer ninguna construcción ni deteriorar el terreno de ninguna manera.

Si el rio se retira, la franja de 10 metros se desplaza a su vez, dejando libre la contigua que vuelve a su propietario, lo cual parece ser prueba suficiente que solo se trata de una servidumbre la distinción pone en evidencia la impropiedad de la ley municipal al gravar las tasas al propietario ribereño si por autorización reglamentaria usa de algún modo la franja de su propiedad.

Hecho estos comentarios vemos que la expropiación es un medio extraordinario para la adquisición de bienes para ser incorporados a cualquiera de las categorías que hemos estudiado como para otros fines como se verá enseguida.

Hay diferencias importantes en la materia entre la Constitución de 1870 y los tres últimos la de 1844 no contenía disposiciones alguna al respecto.

Causa de expropiación es la de 1870 la utilidad pública (art. 19) en lugar de necesidad publica exigida por otras constituciones más atados a la doctrina liberal individualista de la época. Es fácil advertir que el concepto de necesidad pública es más restringido siendo aplicado en rigor a muy pocos casos, como la apertura de caminos y calles, tendidos ferrocarriles, requisa en tiempo de guerra, etc.

Ambos conceptos coinciden sin embargo en la especificación de pública, significa que los bienes expropiados deben ser para la administración pública.

Pero han surgido en nuestros tiempos problemas para cuya solución se requieren bienes que tendrán otro destino, como los beneficios de la reforma agraria que es el ejemplo típico. Esta es la causa de utilidad social, prevista en la constitución de 1940 (art. 21) la ley de 1967 y la vigente de 1992 que recogen los dos conceptos, causa de utilidad pública o de interés social (art. 109).

Difieren también en la forma y época de la indemnización. En tanto que la Constitución de 1870 prescribía, previa indemnización la de 1940 se remite a la ley de expropiación que determinará la forma de indemnización y también los de 1967 y 1992 a la ley que garantizará el previo pago de una justa indemnización. Se trata principalmente de resolver el problema aludido más arriba, estableciendo plazos para el pago de la indemnización debido a los terratenientes y hacer posible de este modo el pago también a plazos por los adquirientes beneficiarios del lote. El Estatuto Agrario vigente establece distintos plazos según se trate o no de latifundios improductivos. Si no se efectuara el pago dentro de los plazos, no habrá justa indemnización y podría ser declarado inconstitucional la expropiación. Solo que siendo imposible devolver las tierras ocupadas y cultivadas por los adjudicatarios de lotes, lo procedente sería la acción de indemnización por daños causados (art. 3º de la C.N.).

Otra cuestión más se plantea, de carácter constitucional y administrativa al mismo tiempo las tres sucesivas constituciones exigen la declaración por ley de la causa de utilidad pública o social y la indemnización. Pero en la expropiación en realidad hay tres momentos o fases, la declaración o calificación de la causa, la expropiación propiamente dicha y la indemnización ¿no podría la ley calificar de manera general las causas, determinar taxativamente los bienes comprendidos en ella, y autorizando al poder Ejecutivo o la municipalidad para aplicarla en todo caso concreto, lo mismo que la indemnización que está a cargo de la autoridad administrativa? Así lo establece la ley del Estatuto Agrario para la expropiación de las tierras destinados a la colonización el Dto. Ley Nº 40/54 PARA "las fracciones de tierras privadas que quedaren afectadas por las obras viales y el ensanche de rutas y caminos" y el Código Aeronáutico para el asiento y ampliación de Aeropuertos.

Las citadas leyes no han sido impugnadas por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia hasta el presente. Podría ser atacado el sistema por inconstitucionalidad si la califica legal no es suficiente taxativa sino ilimitado o indefinida, de manera que incurra en la prohibición constitucional de delegación de facultades extraordinarias (art. 40 de la C.N.)

Y desde luego, la expropiación por la autorización administrativa puede ser atacada de ilegalidad si no se ciñe estrictamente a los casos y situaciones previstas en la ley.

Por último, la jurisdicción competente para la fijación de la indemnización. Dentro del procedimiento general para la expropiación establecido en el Estatuto agrario, el art. 102 del mismo prescribe que se establecerá el monto de la indemnización a partir de un acuerdo entre las partes, en procedimiento sumario ante el organismo de aplicación. Si en el plazo de 30 días hábiles, contados desde la primera actuación las partes no arribasen y formalizasen por escrito en acuerdo, cualquiera de ellas podrá demandar la fijación provisional del precio ante el Juez de 1º instancia en lo civil de turno, ante la circunscripción judicial que por ubicación del inmueble corresponda.

La expropiación en la legislación comparada. Consideraciones generales

No menos profusa y atractiva es la institución de la expropiación en la legislación internacional.

El propio Código Civil Alemán de 1900, establecía, que el derecho a la propiedad privada, era la más amplia pero reconocía ciertas reconversiones a favor de la utilidad pública.

La declaración de los Derechos Humanos y Ciudadanos de 1789, reconocía el derecho a la propiedad, como uno de los Derechos fundamentales y se reconocía un justo precio ya que la misma en su art. 17 decía: "nadie puede ser privado arbitrariamente de su propiedad privada en el concepto general de propiedad".

Y las constituciones y no son pocas; aquí tengo una pequeña lista que me permite brevemente exponer, como la Argentina, artículos 17, Bolivia, art. 22, Colombia, Art. 58, Costa Rica, art. 45. Chile, art. 24, Dominicana, Art. 8, El Salvador, art. 105, Brasil hace la excepción también de los inmóviles improductivos y garantiza la propiedad en General.

Podemos seguir una serie de ejemplos ¿Para qué?, es necesario, sin embargo, permitirnos referir al Pacto de San José de Costa Rica, en el año 1959 por recomendación de la comisión de expertos y juristas, quiso incorporar el capítulo económico y social en el art. 31 y 37 y había recomendado en una Sesión en Chile desde 1959 que, en América, se ponga la indemnización previa para el caso de la expropiación en general.

En Latinoamérica se pretende asegurar todo tipo de propiedad. En el Paraguay también pero esta seguridad se reduce considerablemente frente a los latifundios improductivos, en la que el domina, no pierde el derecho de cobrar una indemnización justa y previa.

Así como en el Paraguay la mayoría de los países latinoamericanos reconocen a la propiedad ciertas limitaciones.

El Artículo 10 de la Constitución Española de 1876 establecía: "No se impondrán jamás penas de confiscación de bienes, y nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad competente y por causa de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización. Si no procediere este requisito, los jueces ampararán y, en su, caso, reintegrarán en su posesión al expropiado".

En España es exigible para la expropiación: a. Declaración de utilidad pública. B. declaración de que su ejecución exige indispensablemente el todo o parte del inmueble que se pretende incorporar. C. justiprecio de lo que se pretende enajenar y d. el pago de la indemnización correspondiente.

  • La expropiación en Argentina.

En la Constitución Nacional, el art. 17 declara inviable la propiedad garantía que solo cede si se satisfacen los extremos establecidos en el mismo artículo, según el cual la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

Por consiguiente en cuanto se trata de un precepto constitucional y por lo tanto ley suprema de la nación - Const. Argentina, art. 31 - el régimen expropiatorio debe observar los principios y condiciones en la constitución declarados es decir, utilidad pública, calificación por ley, e indemnización previa.

En consonancia con dichos principios jurídicos, se han conformado las leyes nacionales y provinciales, mediante las cuales se ha reglamentado la expropiación.

La ley 21.499, sancionado el 17 de enero de 1977, en la ley que regula la expropiación en la Argentina.

Partes: 1, 2

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