El plan de desarrollo, planificación y evaluación en el municipio de Floridablanca

Con fundamento en los elementos conceptuales y prácticos obtenidos en el proceso de aprendizaje del pregrado de Administración Pública Territorial, se realiza en la presente monografía un análisis conceptual de la planeación del desarrollo a partir del proceso planificador que constituye la formulación del Plan de desarrollo Territorial y el proceso de evaluación a la ejecución, tomando como referente el proceso de seguimiento llevado en el municipio de Floridablanca – Santander y su plan de desarrollo ¨MODERNIDAD CON DESARROLLO SOCIAL 2008-2011¨.

Al ser el municipio el espacio territorial auto determinado mas elemental de la organización estatal Colombiana, se hace indispensable como motivo profesional y académico para el Administrador Publico, profundizar en el estudio y conocimiento del documento donde se plasma de manera objetiva, la libertad que tiene el ciudadano de decidir el destino del ente territorial al que pertenece. Siendo este el Plan de Desarrollo.

Se presenta una conceptualización del plan a partir de la influencia o determinación ideológica que puede ser asumida en el momento de iniciar un proceso planificador, para luego analizar las posibles dimensiones geográficas que puede llegar a tener un plan. Se realiza un recorrido académico por las posturas que la teoría y la legislación colombiana trata, para el caso de la planeación temática.

El plan de desarrollo es también abordado a partir de la ley 152 de 1994, y se presentan elementos conceptuales de la teoría y la práctica, tanto en la formulación, en el enfoque de los planes, como en los instrumentos para la evaluación y seguimiento, que permitirán realizar un mejor desempeño en momento de aplicar los procedimientos en los entes territoriales.

Con el ánimo de realizar un registro de la aplicación de los instrumentos de planificación y seguimiento en un ente territorial, se ha tomado el municipio Floridablanca -Santander como ente para presentar los resultados del la ejecución del plan de desarrollo en el periodo de Enero -Junio de 2009.

El lector encontrara un documento donde podrá realizar un recorrido por diferentes vertientes conceptuales que le permitirán tener una plataforma teórica de los planes de desarrollo, basada tanto en la doctrina académica como en documentos oficiales, que determinan el deber ser, de la planificación territorial.

Para luego tener la oportunidad de observar la práctica y trascendencia en el devenir de un ente territorial, de la aplicación de las herramientas de planeación.

La presentación de los resultados de la ejecución del plan de desarrollo del municipio de Floridablanca y publicación de la herramientas asumidas allí para ejercer control en el cumplimiento de sus metas, se realizan con plena autorización dirigida al estudiante que presenta esta monografía.

Reseña del municipio de Floridablanca

A continuación se esboza un recuento de la ciudad de Floridablanca con el fin de situar al lector, histórica y geográficamente sobre el ente territorial abordado en el desarrollo de este documento.

¨Floridablanca adquirió su vida jurídica el 7 de noviembre de 1817, cuando fue erigida parroquia por desagregación de los sitios de Bucarica, Mano del Negro (El Verde o La Palmita), Zapamanga y Los Cauchos de la ciudad de San Juan Girón. Erigida como tal en medio de los avatares de la Guerra de Independencia, ésta fue el resultado de un proyecto respaldado por un puñado de curas ilustrados que tuvieron el mérito de imaginar por primera vez el territorio conjunto de las jurisdicciones de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta como un «área metropolitana», y como un corazón y cruce de caminos del triángulo provincial formado por estas poblaciones

La ciudad se encuentra fisiográficamente ubicada en la zona montañosa del costado occidental de la cordillera Oriental, entre el macizo de Santander y el piedemonte cordillerano. Esta posición estratégica le permite ubicar terrenos en el macizo de Santander, así poseer casi todos los pisos térmicos con la consecuente variedad de fauna y flora.

Debido a la posición fisiográfica y a la topografía quebrada de la zona montañosa, cuya altitud oscila entre los 800 y 3.000 metros sobre el nivel del mar (msnm), la altura es un factor determinante en las condiciones climáticas del Municipio. Este aspecto contribuye a la formación de diferentes pisos térmicos, cuya distribución porcentual de área es la siguiente: cálido en un 28%, con una temperatura promedio de 23 ºC; templado en un 49%, con temperatura promedio de 17,5 ºC frío en un 23%, con temperatura promedio de 12 ºC.

Sus límites geográficos son: NORTE: limita con los municipios de Bucaramanga y de Tona. SUR: con el municipio de Piedecuesta OCCIDENTE: con los municipios de Girón y de Bucaramanga ORIENTE: Con los municipios de Tona y de Piedecuesta. Extensión total: 9.868 Hectáreas Extensión área urbana: 1.513 Hectáreas Extensión área rural: 8.355 Hectáreas Altitud (metros sobre el nivel del mar): 925 metros m.s.n.m Temperatura media: 23º Centígrados Distancia de referencia: Se encuentra a ocho (8) kilómetros al sur de la capital del departamento de Santander y pertenece al AMB, República de Colombia.

1.1 POBLACIÓN DE FLORIDABLANCA

Del total de la población del municipio, el 53.20% son mujeres y el 46.80% son hombres, es decir, existe una diferencia del 6.4%, lo que implica que por cada 100 habitantes, 53 son del sexo femenino y 46 del sexo masculino.

En cuanto a la ubicación, el 95.73% se encuentra en la zona urbana y el 4.27% en la zona rural, lo cual es significativo si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el censo de 1993, en el área rural la población apenas llegaba al 3.02%.

En cuanto a la ubicación según el género, el 96.06% de las mujeres se encuentra en el sector urbano y el 3.94% reside en el área rural, en comparación de la población masculina, la cual habita en un 95.35% en la ciudad y un 4.65% en el campo.

Población total censada en Floridablanca, según sexo y áreas

Fuente: Censo DANE 2005

1.2 DIVISIÓN POLÍTICO TERRITORIAL

En cuanto a la división político-territorial, el municipio de Floridablanca está organizado en términos administrativos en 8 comunas y 3 corregimientos, así: Comuna 1, Altamira – Casco Antiguo; Comuna 2, Cañaveral; Comuna 3, Bucarica; Comuna 4, Caldas – Reposo; Comuna , Lagos – Bellavista; Comuna 7, Valencia – Santana y Comuna 8, La Cumbre – El Carmen.

En la cabecera urbana existen 240 barrios y unidades residenciales registradas en la base geográfica de datos, SIG de la Oficina Asesora de Planeación.

Por otra parte, existen 3 corregimientos que están compuestos por ocho veredas?Alsacia, Casiano, Guayanas, Helechales, Aguablanca, Vericute, Río Frío y Ruitoque?, que agrupan diferentes sectores. Corregimiento y veredas el Municipio de Floridablanca.¨[1]

Conceptualización de plan

Un plan puede ser considerado como el final y a la vez el principio del proceso de planificación , algunos autores definen el plan a partir de la concepción del documento "podemos decir que un plan es un documento de carácter técnico político en el que de manera general y en forma coordinada se encuentran: lineamientos, prioridades, metas, directivas, criterios, disposiciones, estrategias de acción, financiamiento, y una serie de instrumentos con el fin de alcanzar las metas, alcances, y objetivos propuestos"[2] en contra posición ha este planteamiento existen doctrinas como la del catedrático Pedro Pablo Morcillo "El concepto de plan se ha desfigurado porque con este término se designa un conjunto de acciones que formula, de manera aislada, una organización o entidad para resolver asuntos cuya solución se le demandan, y su conformación no obedece estrictamente a un proceso de planeación, ni está enmarcado dentro del contexto de un plan de desarrollo [3]

El concepto del plan se podría construir como un componente del proceso de planificación que se enmarca en un documento susceptible de revisión y reorientación , compuesto de elementos esenciales para su ejecución entre los se resaltan:

1) Contener un nivel técnico ,

2) Ser lo suficiente flexible para responder a sus condiciones histórica y coyunturales,

3) Considerar instrumentos de dirección y control para orientar su implementación,

4) Enmarcar estrategias viables para el cambio social y

5) Contener un grado relativamente alto de descentralización de decisiones.

La Ley General Mexicana de asentamientos humanos de 1976 trae una definición de plan, con la cual se ponen de presente algunas características y tipos de planes que pueden existir, permitiendo de esta manera avanzar en la conceptualización del plan: "Un conjunto coordinado de metas, directivas, criterios y disposiciones con que se instrumentaliza un proceso, pudiendo ser integral o sectorial y en distintos niveles: comunal, urbano, local, regional, nacional, etc.[4]

Los procesos de planificación y las guías en las que estos se plasman se denominan planes y responden a criterios ideológicos, espaciales y temáticos.

2.1 ORIENTACION DE LOS PLANES DESDE LA ECONOMIA

Los planes son instrumentos por medio del cual se pone en práctica una filosofía y concepción de lo que deben ser los destinos de un grupo social, se enuncian tres tipos esenciales de estos: los planes de economía libre, los planes de economía concertada, los planes de economía socialista.

2.1.1 Planes de Economía Libre

En estos planes el estado interviene en la dinámica económica con legislaciones que garanticen la propiedad privada y la seguridad de la misma, evitando cualquier tipo de regulación que el mercado pueda solucionar en su dinámica de oferta y demanda "Son los planes que se dan en los sistemas económicos y políticos donde la economía privada prima sobre la economía pública, pues las fuerzas productivas, tales como la tecnología, las profesiones, las especialidades y los recursos disponibles (el capital, las materias primas) se encuentran en manos del sector privado."[5] Desde el punto de vista social, en este tipo de planes el gobierno determina intervenciones en programas de asistencia social y los presupuestos del estado son la fuente financiación de estos programas, el sector privado interviene de manera voluntaria

2.1.2 Planes de Economía Concertada

A partir de la concertación político-social "Son planes en los cuales el capital público y el privado tienen igual importancia y peso y las relaciones de producción están más o menos igualitariamente distribuidas, por lo cual son unánimes en considerar la necesidad de contar con planes de desarrollo, en cuyo proceso de elaboración y formulación participen las fuerzas privadas del mercado y las fuerzas del Estado"[6]. En esta clase de planes la inversión social es determinada por la concertación del plan y su ejecución puede ser compartida con el sector privado independientemente del aporte tributario que se haga para el sostenimiento del estado, en Francia es seguido este modelo.

2.1.3 Planes de Economía Socialista

En este tipo de planes el estado dirige el proceso planificador, ejecutor , hace el control y genera procedimientos de equidad humana fin último de su existencia , "Se dan en los sistemas económicos y políticos en los cuales toda la economía del país está incluida en el sistema del Estado y nada de lo que toca a la economía le es extraño y ello es comprensible dentro de este régimen, en el cual el Estado tiene, en principio, en sus manos o bajo su control efectivo los medios fundamentales de producción o por lo menos las empresas claves: es el único dueño de las fábricas, los ferrocarriles, los barcos, las selvas, las minas, las aguas, el subsuelo, todo es suyo; él no se inmiscuye, él maneja o más bien administra sus bienes propios. El Estado los administra por mediación de las empresas que él mismo ha creado y organizado dándoles posibilidades monetarias y materiales (inmuebles) que estas empresas deben explotar de acuerdo con los previsiones del plan económico establecido por el Estado y con las instrucciones dadas por los organismos administrativos correspondientes".[7]

En este caso la inversión social y los presupuestos son asumidos por la política estatal en su totalidad, el escaso sector `privado como los artesanos no participan dentro del proceso de intervención socio-económica.

A partir de las anteriores consideraciones se deduce las dinámicas económicas de los planes de desarrollo en Colombia, tanto nacionales como territoriales, suscribiéndose dentro del sistema de planes de economía libre.

2.2 PLANES DE DIMENSION TERRITORIAL

Dentro de la clasificación académica y legislativa colombiana desde lo espacial o geográfico, se encuentran los planes nacionales, planes regionales, planes departamentales, planes metropolitanos, planes municipales, planes locales y planes parciales.

2.2.1 Planes Nacionales

Los planes nacionales cubren todo el territorio nacional ya sean temáticos o integrales, como el plan nacional de desarrollo en marcado su procedimiento de construcción en la ley orgánica 152 de 1994, en desarrollo del artículo 342 de la constitución nacional.

2.2.2 Planes Regionales

En virtud del artículo 306 de la constitución nacional que reza "Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio." [8]

El plan de paz y desarrollo del magdalena medio colombiano compromete a cinco (5) departamentos con una identidad poblacional visible y una geografía basada en lecho del rio magdalena, pero por la connotación económica de esta región, este plan se ha desarrollado mas por el interés privado y social que por el auspicio estatal.

Se realizan planes temáticos que buscan el desarrollo de un sector, estos planes desde el punto de vista legal tienen la connotación de planes administrativos, donde las características culturales, geográficas, poblacionales quedan en segundo plano cuando algún ente territorial decide sumarse o comprometerse con los objetivos del plan.

2.2.3 Planes Departamentales

A partir de la constitución de 1991 los departamentos realizan planes de desarrollo, el artículo 298 reza "Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga" [9]posteriormente la ley 152 de 1994 reglamento el procedimiento.

Estos planes de desarrollo parten del principio de una construcción colectiva e integral así como concordante con las políticas y planes nacionales, sin menos cabo de la autonomía territorial.

2.2.4 Planes Municipales

El municipio al ser el ente territorial esencial para el desarrollo nacional, donde se operativizan las orientaciones nacionales y los procesos departamentales, se convierten en eje esencial del avance nacional, por lo tanto la constitución de 1991 dispuso la elaboración de planes de desarrollo municipales, también como garantía de atención de las situaciones particulares presentadas dentro de la jurisdicción municipal.

El articulo 311 de la carta magna dice "Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes."[10]

A partir de este articulo la ley 152 de 1994 reglamento el proceso de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación al plan desarrollo municipal, además de otorgar a los departamentos la función de evaluación.

2.2.5 Planes Metropolitanos

La Constitución Nacional previo la creación de aéreas metropolitanas como organismo administrativo de planeación y coordinación para municipios que por el proceso de crecimiento poblacional y urbano terminan conurbados , con un municipio núcleo, lo que permite plantear desarrollos mancomunados y facilitar el proceso de planeación en aras de mejorara la calidad de vida de los habitantes de los municipios afectados .

El artículo constitucional 319 estipula ¨Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano¨.

La Ley 128 de 1994 estipula como máximo órgano la junta metropolitana y le conceden herramientas jurídicas ha este organismo público el cual formulara un plan de desarrollo metropolitano, el artículo 14 de la ley en mención reza:

" ATRIBUCIONES BÁSICAS DE LA JUNTA METROPOLITANA. PLANEACIÓN. Adoptar el Plan Integral de desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos:

1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación. El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en cuanto se refiere a los hechos Metropolitanos, prevalecerá sobre los planes que adopte los Municipios que integran el Área¨[11]

Este plan no debe ser la sumatoria de de los planes municipales pero si un planteamiento integrador de acciones conjuntas y con una visión de desarrollo más amplia y complementaria al desarrollo municipal, convirtiéndose en un insumo esencial para la formulación de planes municipales de los entes adscritos al área metropolitana.

2.2.6 Planes Parciales

Su radio de acción cubre las áreas de sectores que se han delimitado en el suelo urbano y en el de expansión urbana de territorios municipales, mediante los cuales planes se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, además de las áreas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macro proyectos u otras operaciones urbanas especiales.

Estos planes con llevan a proyectos basados en obras de infraestructura de interés público pero desarrollado por el sector privado en su esencia.

Este tipo de planes causa gran resistencia entre las comunidades ya que plantea el desarrollo urbanístico a partir de un proceso de densificación urbana de múltiples predios, donde se ve condicionada el desarrollo del inmueble cuando el área no permite la construcción de lo allí proyectado en el plan.

2.3 PLANES DE DIMENSION TEMATICA O SECTORIAL

Desde la plataforma temática los planes pueden responder a innumerables ejes académico se abordan a continuación los planes económicos, sociales, físicos, ambientales y político administrativos.

2.3.1 Planes económicos

Los planes económicos desde el estado se convierten en la columna vertebral del desarrollo de una sociedad, son el instrumento para ejecutar la política económica, la política fiscal y política monetaria de una nación

Los planes económicos son el primer paso dentro de la planificación, en los cuales se ponen en marcha la concepción ideológica de un estado, en este influyen las relaciones internacionales, los grupos y gremios que dinamizan el sector económico de un país.

Algunas naciones tienen organismos independientes al gobierno que dirigen e implementan los planes económicos, esto con el ánimo de mantener la filosofía económica de la sociedad.

Con muy pocas excepciones se busca siempre el mantenimiento de niveles de crédito externó, una régimen fiscal previsible para la empresa privada, un cambio monetario estable y una inversión en ejes de desarrollo inter regional.

A nivel territorial para el caso colombiano los planes económicos se circunscriben de manera exegética a los mandamientos de la ley nacional, con algunos manejos autónomos regulados en la política fiscal, como la autonomía de los municipio de determinar el porcentaje de cobro del impuesto predial sobre el avaluó del predio, sin sobre pasar los limites determinados por la ley.

2.3.2 Planes Sociales

El siguiente planteamiento enmarca a los planes sociales como mecanismo de adoctrinamiento para un cambio, "Los planes sociales tienen como objetivo la formación de los recursos humanos con dos finalidades principales: primera, tomar los recursos humanos como agentes del desarrollo en todos los niveles de la organización social y, segunda, tomar también estos mismos recursos humanos como beneficiarios del desarrollo. Es decir, la población hay que prepararla para el cambio, o sea, que con una conservación y/o transformación de sus actividades y valores se trata de evitar la desorganización social que podría producirse con el paso de un estadio cultural a otro"[12]

En la realidad del municipio colombiano los planes sociales son dirigidos a generar asistencialismo y contener el descontento comunitario, programas como Familias en Acción, componente del plan nacional de desarrollo, son la muestra de la diferencia entre un plan social jalonador de cambio y un plan social que se denominaría de contención.

2.3.3 Planes Físicos

Los planes físicos intervienen el espacio para generar una mejor ubicación de las actividades del ser humano en un territorio, desde la reubicación residencial, hasta la generación de espacios de interacción humana.

Los planes físicos en el desarrollo de los entes territoriales son determinantes en la generación de procesos de densificación, reubicación, movilidad y desarrollo económico de sectores deprimidos o potencializacion de otros.

El desarrollo de estos planes permite la solución de situaciones generadas por insalubridad, ausencia de vivienda, espacios de recreación y demás necesidades insatisfechas en una población.

2.3.4 Planes Ambientales

Estos planes por su esencia son trasversales a cualquier otro tipo de plan ya sea ideológico, espacial o temático, pues la conservación y aumento de las calidades de los recursos naturales en pro de una vida digna obliga a sumir este tipo de planes como una plataforma indiscutible al momento de formular cualquier otra producto de la planificación.

Por su puesto existen planes netamente ambientales cuando se planifica específicamente para una especie, pero igualmente termina influyendo sobre los demás géneros de planes.

La Ley 99 de 1993 en su artículo siete (7) vincula a los entes territoriales en el proceso de planificación en virtud de un mejor y sostenible ambiente sano "Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos previstos en la presente Ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible"[13]

De esta forma los procesos de planeación deben contemplar el desarrollo sostenible de las comunidades como principio esencial de cualquier acción gubernamental.

2.3.5 Planes Político-Administrativos

En esta clase de plan la definición ofrecida por el catedrático Pedro Pablo Morcillo es asumida en su totalidad "Se trata de planes de estructuras de poder y de expresión de las necesidades sentidas de la comunidad. Es el examen de cuáles son los factores de poder, los grupos de presión, los grupos de interés que en un momento dado puedan conformar un desarrollo en determinado sentido o en otro, que vaya en detrimento o beneficio de los intereses generales de la sociedad.

También se satisfacen en estos planes cuestiones tales como la organización administrativa más adecuada para implementar y ejecutar las tomas de decisiones esto es, la organización administrativa más racional o más económica entendiéndose la organización no como un fin sino como un medio que tiene el Estado o una empresa para alcanzar el bienestar de la comunidad o sus objetivos. Es ver la burocracia y el aparato administrativo como un medio del desarrollo y no como un fin."

Es importante al momento de formular un plan, tener en cuenta la estructura administrativa del ente ejecutor, las posibilidades legales o estatutarias de gestión del mismo, la composición jerárquica y el control de la toma de decisiones, no se trata de adaptar el plan al manual de funciones sino más bien cómo conciliar el plan con los procedimientos y viceversa, de esta forma la estructura de la organización se convierte en un insumo esencial del plan.

2.3.6 Planes integrales

Los planes integrales no son la sumatoria de los planes anteriormente descritos, los planes integrales se pueden entender como planes que retoman los conceptos temáticos y dentro de un visión ideológica postulan un desarrollo en la sociedad atreves de intervenciones especificas que de manera organizada promueven la ejecución de acciones secuenciales o paralelas, de acuerdo a la dinámica de gestión del mismo.

El plan integral no es mejor que un plan temático ni está en un nivel inferior a estos, sencillamente el contexto en el que se planifica permite la integralidad, como en el caso de los entes territoriales colombianos, que por disposiciones legales con llevan a la construcción de planes de este tipo, denominados planes de desarrollo municipales o departamentales.

Conceptualización plan de desarrollo

Para la Administración Pública el plan de desarrollo debe entenderse como un medio que permita el eficaz desempeño de la responsabilidad del estado, que busca la consecución integral de fines y objetivos políticos, sociales económicos y culturales.

Es concebido como el producto de un proceso de planeación y concertación ciudadana, basado en argumentos técnicos y con una visión de desarrollo a mediano y largo plazo, no pude ser el plan de desarrollo, una guía cuya génesis se una planeación personalizada.

El plan de desarrollo se convierte en una herramienta esencial de los gobiernos, donde se analizan las situaciones a resolver de una comunidad, se estudian escenarios, se deciden acciones y se comprometen los recursos para su logro.

En el caso colombiano los planes de desarrollo son diseñados bajo la tutela normativa, esto conlleva a que exista un cumplimiento de requisitos que podrían ser interpretados como formalismos, imprimiéndole un toque meramente legal, que oculta la trascendencia del acuerdo de convivencia que tiene la formulación de este documento.

Es de considerar que el proceso de construcción del plan de desarrollo es la oportunidad generada desde el estado para convocar en un mismo espacio a la ciudadanía, más allá del proceso de planeación y de la proyección de un futuro, la formulación del plan de desarrollo contiene un elemento integrador, pacifista, suprapartidista en donde el interés es el municipio, el departamento o la nación.

De ahí su importancia en el desarrollo de la participación directa , aun que este no sea una sumatoria de expresiones personales, si es una interpretación técnica de la visión de desarrollo que la comunidad necesita y quiere para mejorar su calidad de vida.

Una definición que permite analizar el documento génesis del plan de desarrollo es la siguiente: "Es un texto jurídico de efectos políticos, administrativos y fiscales. Debe expresar el programa de gobierno con el que se inscribió como candidato el gobernador o el alcalde. Con el fin de evitar desviaciones que desvirtuarían el voto programático, la mencionada ley (arts. 39 y 40) determina que los organismos y corporaciones que participan en su discusión y aprobación verificaran la correspondencia entre el programa de gobierno y el proyecto del plan" [14]

La cita anterior menciona la trascendencia del principal insumo de carácter político que tiene un plan de desarrollo, el programa de gobierno del titular que dirige la formulación del plan de desarrollo en un ente territorial o en la nación.

El programa de gobierno es el mandato popular que debe ser el marco de los destinos del municipio, departamento o nación.

En el caso colombiano el voto generado por los ciudadanos es considerado constitucionalmente como programático, en esencia esto significa que el ciudadano , vota por un programa de gobierno, lo que motiva a que el plan de desarrollo como documento oficial recoja la totalidad de lo expresado en el programa de gobierno y con este argumento la constitución nacional le concede al alcalde , gobernador y al presidente la facultad de autorizar a su criterio cualquier cambio que los concejales, diputados o el congreso ,planteen al proyecto del plan de desarrollo .

Desafortunadamente la legislación colombiana es enunciativa frente a la elaboración del documento denominado programa de gobierno, no existe ninguna reglamentación ni general ni especifica, que en cuadre en un concepto académico la presentación de dicho documento, lo que con lleva a una dicotomía entre lo técnico- normativo que regla la formulación de los planes de desarrollo y lo político-populista que puede contener un programa de gobierno.

Es esta una falencia que debe ser superada por la Administración Pública Colombiana en aras de generar un proceso de planeación institucional, expeditito, sustentable y concordante para el caso de la formulación de los planes de desarrollo.

De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno; en este se expresan los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo son el resultado de un proceso de concertación también responde a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a las competencias y recursos definidos tanto por la Constitución como por la Ley.

De acuerdo con la Corte Constitucional en sentencia C-524/03 un plan de desarrollo "ordena la política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la noción del Estado Social de Derecho, que no podría entenderse ni alcanzar la plenitud de sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que el orden jurídico y la actividad pública están ordenados a satisfacer los intereses de quienes integran la sociedad civil"[15].

En Colombia el plan de desarrollo es un documento normativo motivado y reglado con fuerza de Ley, como medio para lograr una mayor eficiencia y eficacia en la intervención estatal, especialmente en los entes territoriales, motivado en esencia por la Constitución Nacional de 1991 y específicamente por la Ley 152 de 1994 que en su artículo 31, dice: "Contenido de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en la presente Ley.

Las autoridades de las entidades territoriales indígenas definirán en los alcances y los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento de los planes, de acuerdo con sus usos y costumbres, atendiendo los principios generales de esta Ley y haciendo compatibles los tiempos de presentación y la articulación con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las demás entidades territoriales y con la Nación."[16]

Son así los planes de desarrollo para el caso de los entes territoriales en Colombia un conjunto de: expectativas, intereses concertados, realidades llevadas a estadísticas y diagnósticos, argumentos teóricos, visiones políticas e ideológicas, construcciones colectivas e individuales, concertaciones y concordancias, que se sintetizan en un documento generado por un procedimiento planificador , el cual se circunscribe en la ley y condiciona su ejecución a los presupuestos.

3.1 POSIBLES ENFOQUES DE LOS PLANES DE DESARROLLOS EN COLOMBIA

En la elaboración de un plan es determinante el punto de vista desde donde se analice, se estudie y se examinen las situaciones a resolver.

Como el fin último de un plan de desarrollo es buscar la solución a las problemáticas y la potencialización de las capacidades territoriales, la determinación que tome la administración pública frente a cual va hacer el enfoque desde donde asumirá el accionar de su gestión, será definitiva para el éxito en el cumplimiento de lo planteado.

El Departamento de Planeación Nacional [17]ha enunciado una serie de enfoques por los cuales los entes territoriales pueden optar como plataforma académica en la formulación de los planes de desarrollo.

3.1.1 El Enfoque Poblacional y Ciclo Vital

El ser humano se constituye en objeto y sujeto de las acciones del desarrollo y, por consiguiente, en eje central de los procesos de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones públicas. Este enfoque permite dar tratamiento especial a las variables relacionadas con el desarrollo humano sostenible: las fases de nacimiento, crecimiento, desarrollo y reproducción del ser humano; los grupos de población en condiciones de vulnerabilidad –niños, niñas, adolescentes, adolescentes gestantes, adultos mayores, personas en condición pobreza y/o de desplazamiento, grupos étnicos, entre otros-; los diferentes momentos del ciclo vital de los individuos y de la familia, y aquellas orientadas a eliminar toda forma de exclusión, a través del reconocimiento de la diversidad étnica, la promoción, la concertación y la participación de los diferentes grupos poblacionales en la planificación.

3.1.2 El Enfoque de Garantía de Derechos

Colombia es un Estado Social de Derecho. La Constitución Política de 1991 consolidó y profundizó los conceptos de derechos sociales, políticos, civiles, económicos y culturales. En ese orden de ideas, corresponde a todas las autoridades del Estado, de un lado, garantizar el ejercicio de los derechos humanos, con prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en corresponsabilidad con la familia y la sociedad, y de otro, la restitución de los derechos que han sido vulnerados.

Gestionar lo público desde un enfoque de garantía de derechos es partir del reconocimiento de la persona como titular de derechos, como centro del proceso de desarrollo, que integra los estándares y principios de los derechos humanos -universalidad, exigibilidad, integralidad y participación-, y está dirigido operacionalmente a desarrollar las capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para que conociéndolos, cuenten con las condiciones para ejercerlos.

3.1.3 El Enfoque de Género

El enfoque de género considera las diferentes oportunidades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan.

3.1.4 El Enfoque Territorial

La planificación, bajo este enfoque, es un proceso integral que articula diferentes políticas públicas -socioculturales, económicas, ambientales, políticas e institucionales- para alcanzar territorios sostenibles, competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrón de desarrollo se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir, crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional. En otras palabras, este enfoque refleja la manera como los agentes económicos, sociales y gubernamentales logran moldear los elementos geográficos y naturales, agregándoles valor y transformándolos en bienes y servicios públicos y privados.

3.2 PRINCIPIOS DE LOS PLANES DE DESARROLLO

La Ley 152 de 1994 enuncia los catorce (14) principios rectores de la planeación aplicada a los planes de desarrollo tanto nacional como territoriales entre los que encontramos , autonomía , ordenación de competencias , coordinación, consistencia, prioridad del gasto publico social, continuidad , participación, sustentabilidad ambiental, desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad , coherencia, conformación, concurrencia, subsidiaridad, complementariedad.

A continuación se analiza desde lo aplicativo cada uno de los principios rectores:

3.2.1 Autonomía

Correspondiendo a este principio los entes territoriales determinan las prioridades en la intervención gubernamental desde lo estratégico y lo presupuestal, es cada ente territorial a partir de los procedimientos en la formulación del plan de desarrollo, que prioriza el momento y las cantidades de los resultados que espera obtener mediante un programa, proyecto y acción.

3.2.2 Ordenación de Competencias

Este principio busca evitar la dualidad de inversiones de manera aislada por parte de los diferentes entes de gobierno para un mismo objetivo.

En la ejecución del plan de desarrollo este principio es de vital importancia porque genera una mayor eficiencia en los logros sociales, se busca que las entidades de diferentes niveles concerté sus intervenciones y se logre un mayor impacto , así como se contemple en la programación de la ejecución de los planes, la asistencia de otros órganos tanto nacionales , territoriales y administrativos , que permitan el logro de un objetivo de manera integral y técnica. Para esto se debe apelar a otros principios como el de concurrencia, subsidiaridad y complementariedad.

3.2.3 Coordinación

En todos los momentos del proceso de planificación los diferentes entes gestores del plan de desarrollo deben tener claro el momento de intervención, y las tácticas a utilizar para alcanzar el éxito buscado.

La coordinación es al interior del ente gubernamental y en consonancia con los entes de mayor o menor nivel jerárquico o de diferente jurisdicción pero con incidencia en el tema objeto.

3.2.4 Consistencia

Este principio busca la estabilidad económica del ente gestor del plan, donde las proyecciones de ingresos y los instrumentos para obtenerlo estén acordes con las perspectivas de inversión y permitan la existencia viable de la institución u organismo.

3.2.5 Prioridad del Gasto Publico Social

Se busca priorizar la gestión gubernamental en alcanzar el mayor número de personas con las necesidades básicas suplidas. De tal forma que se garantice por parte del estado los mínimos elementos para una llevar una vida digna por parte de cualquier habitante colombiano.

3.2.6 Continuidad

Este principio busca el equilibrio tanto programático como presupuestal, donde las proyecciones económicas de financiación sea acordes con las proyecciones de avance en el cumplimiento de los productos buscados, de tal forma que se eviten las desfinaciaciones presupuestales ante metas programadas, es prioritario que los proyectos tengan garantizada su culminación en el periodo planeado.

3.2.7 Participación

Es prioritaria la participación comunitaria directa y representativa en la formulación de los planes desarrollo, toda vez que el conocimiento de posibles soluciones a una problemática, puede ser encontrado en el conocimiento popular.

La participación y sus alcances deben ser claros y explicados de manera expedita, pues los planes de desarrollo no son la sumatoria de pequeñas acciones y no necesariamente deben de quedar explicitas en el documento final. Por lo que se debe ser explicito como se asumen y como quedan registradas las necesidades puntuales en un documento macro como lo es el plan de desarrollo.

3.2.8 Sustentabilidad Ambiental