Ley de Tierras (Venezuela)

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al tratar sobre el sistema socioeconómico de la Nación, hace énfasis en la agricultura como base estratégica de un desarrollo rural sustentable. El valor del ámbito agrario no se limita a los efectos económicos beneficiosos sobre la producción nacional, sino que transciende dicha esfera y se ubica dentro de la idea, mucho más integral, del desarrollo humano y social de la población. Dentro de esa línea, la Constitución dispone que el Estado deberá desarrollar la agricultura como medio de desarrollo social, garantía de la seguridad agroalimentaria, medio de desarrollo rural, elevación de la calidad de vida de la población campesina, etc.

Dichas directrices constitucionales no hacen sino manifestar la decisión fundamental hecha por el soberano de constituirse en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, en el cual, a diferencia de los Estados Liberales, la tierra y la propiedad no son privilegios de unos pocos, sino que están al servicio de toda la población, dentro de los valores de solidaridad e igualdad de oportunidades. Así, regímenes contrarios a la solidaridad social tales como el latifundio, son expresamente condenados por la norma fundamental. Igualmente, se prevé que el Estado deberá tomar las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra, etc., necesarias para asegurar el desarrollo del sector agrario.

Incluso dentro del marco constitucional anterior, esta preocupación del constituyente por desarrollar un sector agrario sólido era ya patente. Es así que, en 1960, se dicta la hasta ahora vigente Ley de Reforma Agraria.

En aquel momento, el modo normal de tenencia de la gran mayoría de las tierras cultivables en la Nación era el latifundio, lo cual resultaba contraproducente con el estímulo al sector agrario que se pretendía impulsar. Es así que la reforma agraria, con mayor o menor éxito, inició un proceso de erradicación del latifundio y de estímulo al sector agrario, procurando que fuesen los propios campesinos quienes tuviesen la tenencia de las tierras que cultivaban. Más de cuatro décadas después, es patente la necesidad de un nuevo marco legal, moderno y adaptado a las nuevas realidades del país y que esté en verdadera consonancia con los valores constitucionales arriba referidos, ello por cuanto la Ley de Reforma Agraria, promulgada en una época muy distinta a la actual, resulta inadecuada como base jurídica del desarrollo agrario.

El Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario viene a prestar ese nuevo marco legal, en el cual se busca profundizar y dar operatividad concreta a los valores constitucionales de desarrollo social a través del sector agrario. Para ello se procura una justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa en cuento a la tenencia de tierras y desarrollo de toda la actividad agrario. En este sentido, y en consonancia con lo establecido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 307, se pretende implantar los medios necesarios para la eliminación íntegra del régimen latifundista; como sistema contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo. Otra de las finalidades del nuevo marco legal es el aseguramiento de la biodiversidad, la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario, y la seguridad agroalimentaria y de la presente y futuras generaciones.

Especialmente importante resulta lo relativo a la seguridad agroalimentaria, también consagrada como valor constitucional en el aludido artículo 307 de nuestra Ley Fundamental; se busca, por tanto, el desarrollo de una producción agraria con fines no meramente económicos, sino primordialmente, como el medio fundamental de atender de manera efectiva y eficiente la demanda alimentaria de la población del país.

Para el logro de las finalidades, de rango constitucional, antes aludidas, se establece la afectación del uso de todas las tierras, sean públicas o privadas, con vocación para el desarrollo agroalimentario. Esta afectación no constituye ningún tipo de gravamen, sino que se refiere a la ubicación del uso de tales tierras dentro de un marco jurídico distinto al del derecho común, viniendo a ser sencillamente una más de las `contribuciones, restricciones y obligaciones´ con fines de utilidad pública o interés general de origen legal, a que la propiedad se encuentra sometida por definición de la propia Constitución en su artículo 115.

La interrelación entre la actividad agraria y el desarrollo social implica la incorporación del campesino al proceso productivo a través del establecimiento de condiciones adecuadas para la producción. Para ello se procura que los campesinos cultiven las tierras de manera coordinada y no aislada. Es así que se estimula la estructuración del fundo colectivo, como medio de desarrollo armonizado, con miras a una mayor eficiencia productiva, ello sin perjuicio de buscar igualmente el desarrollo de los fundos estructurados individuales, en la medida en que resulten productivos.

Los ciudadanos que se dediquen a la actividad rural agraria, son sujetos beneficiarios del régimen establecido en el Decreto Ley, y en tal sentido, en la medida de su aptitud para el trabajo agrario, pueden recibir adjudicaciones de la propiedad agraria. El régimen de evaluación del uso de las tierras y de adjudicación de las mismas constituye el núcleo del nuevo régimen agrario. El valor fundamental viene a ser la productividad de las tierras con vocación agraria. Esta concepción, no del todo nueva, pues aun cuando de una manera menos explícita ya existía en la Constitución de 1961, se aparta de la clásica noción del derecho de propiedad como derecho absoluto, propia de los tiempos romanos. La moderna tendencia somete el derecho de propiedad a un interés social. El contenido del derecho de propiedad, con sus atributos de uso, goce y disposición, se encuentra sujeto al efectivo cumplimiento de la función social específica que el ordenamiento jurídico le atribuya.

En el caso de las tierras con vocación agraria, su uso, goce y disposición están sujetos al efectivo cumplimiento de su función social, que viene a ser la productividad agraria. La productividad agraria viene a ser un concepto jurídico indeterminado que funge como patrón de medición de la adecuación que exista entre la tierra objeto de propiedad y su función social. Se establecen, al efecto, tres niveles básicos de productividad: finca ociosa o incualta, finca mejorable y finca productiva. Las tierras calificables como fincas ociosas o incultas son aquellas que no cumplen con los requisitos mínimos de producción; en tal sentido, pueden ser objeto de intervención o expropiación agraria y serán gravadas con un tributo; este gravamen y las eventuales intervención o expropiación sobre la tierra ociosa, más que un castigo a la improductividad, procuran ser un medio a través del cual las mismas sean puestas en producción. La finca mejorable es aquella que, sin ser productiva, puede ser puesta en producción en un lapso de tiempo razonable; en estos casos, se busca que el propietario de la misma sea quien lleve a cabo el plan de adaptación de las tierras a los niveles de productividad. La finca productiva es aquella que está dentro de los parámetros de productividad establecidos por el Ejecutivo Nacional

Las tierras propiedad del estado o, previa expropiación, las tierras propiedad de particulares que se encuentren improductivas, podrán ser otorgadas en adjudicación a aquellos sujetos dedicados a la actividad agraria rural que demuestren aptitud para transformarlas en fundos productivos. La adjudicación de estas tierras otorgará a los beneficiarios el derecho de trabajar las mismas y percibir sus frutos. Igualmente, el derecho otorgado mediante la adjudicación es transmisible a los sucesores del adjudicatario. Se trata, en este caso, de un derecho de propiedad sui generis, no encuadrable dentro de las clásicas categorías jurídicas del Derecho Civil. Así, mientras el adjudicatario no goza del atributo de disposición de la tierra, no pudiendo enajenarla, tampoco puede el estado, mientras la misma sea productiva, revocar la adjudicación. Como medio de regularización de la posesión de las tierras y con la finalidad de estimular su productividad, se prevé un procedimiento de rescate de las tierras del Estado que se encuentren en manos de terceros. Dichas tierras podrán ser, no obstante, objeto de adjudicación a los particulares que demuestren aptitud para su desarrollo y cultivo.

En cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 307 de nuestra Carta Magna, el Decreto Ley establece el impuesto que grava la infraproductividad de las tierras con vocación agraria. Otra de las novedades que introduce el nuevo régimen legal, es la creación de tres institutos autónomos separados, en sustitución del Instituto Agrario Nacional: 1. El Instituto Nacional de Tierras, la Corporación Venezolana Agraria y el Instituto Nacional de Desarrollo Rural. Se pretende así dividir las distintas actividades de acuerdo a un principio de especialidad. Así, el Instituto Nacional de Tierras estará a cargo de la regularización de las tierras con vocación agraria, llevando a cabo los procedimientos de declaratoria de finca ociosa y de certificación de finca mejorable o productiva; igualmente, será competente para tramitar los procedimientos de expropiación agraria y de rescate, y para intervenir preventivamente las tierras que se encuentren improductivas. La Corporación Venezolana Agraria tendrá por objeto desarrollar, coordinar y 2. Supervisar las actividades empresariales del Estado para el desarrollo del sector agrario. A tales fines, podrá crear las empresas y demás entes de carácter privado que sean necesarios para el eficaz cumplimiento de su objeto. Se asume, de esta manera, la figura del holding, similar al caso de la Corporación Venezolana de Guayana. Finalmente, se crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural, el cual tiene por objeto 3. Contribuir con el desarrollo rural integral del sector agrícola en materia de infraestructura, capacitación y extensión.

El nuevo marco legal agrario no sólo regula lo referente a la materia sustantiva, sino igualmente a la materia procesal. Así, se consagra un título en el cual se desarrolla todo lo relativo a la jurisdicción agraria, tanto en lo referente a la jurisdicción ordinaria agraria, como a la jurisdicción contencioso administrativa en materia agraria. El título viene a sustituir de esta manera, la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios. En materia del procedimiento ordinario agrario, se pretende implementar los valores contenidos en el artículo 257 de la Constitución, relativos a la simplicidad, oralidad, celeridad, uniformidad y eficacia. En lo relativo al contencioso agrario, se procura establecer un procedimiento más sencillo y rápido que el procedimiento contencioso administrativo general regulado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hasta que se dicte la ley que rija la jurisdicción contenciosa administrativa.

Todo ello con la finalidad de fomentar la unidad de jurisdicción y competencia material, evitando procesos paralelos y sentencias contradictorias, se prevé la creación, como Sala especial dentro de la sala de Casación Social, de una Sala Especial Agraria. Dicha Sala, en virtud de la especialidad de la materia agraria, será cúspide de la jurisdicción agraria tanto en lo relativo a los litigios ordinarios agrarios como en el contencioso administrativo agrario. Se busca así una unificación de criterios de especial importancia en virtud de la novedad que representa el presente Decreto de Ley dentro del ordenamiento jurídico venezolano.

En la Reforma de la Ley de Tierras en su articulado establece que:

Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable; entendido éste como el medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento económico del sector agrario dentro de una justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa, eliminando el latifundio y la tercerización como sistemas contrarios a la justicia, la igualdad, al interés general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones.

Es decir que, la valoración del sistema agrario venezolano bajo la administración del gobierno del presidente Hugo Chávez Frías con la creación de diversos planes que van en función del soberano el agricultor, hombre de campo reivindicando la deuda al sector agrario, con los apoyos de créditos, empresas mixtas y la asesoría con personal técnico apropiado pata lograr la mayor suma de felicidad al pueblo y satisfacer las necesidades de la nación.

Propiedad y posesión

Articulo 2. Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de este Decreto Ley, queda afectado el uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación para la producción agroalimentaria. Dicha afectación queda sujeta al siguiente régimen:

1. Tierras pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras: Serán sometidas a un patrón de parcelamiento atendiendo a un conjunto de factores determinantes tales como:

a.- Plan Nacional de Producción Agroalimentario.

b.- Capacidad de trabajo del usuario.

c.- Densidad de población local apta para el trabajo agrario.

d.- Condiciones agrológicas de la tierra.

e.- Rubros preferenciales de producción.

f.- Extensión general de tierras existentes en la zona sujeta a patrón de parcelamiento.

g.- Áreas de reserva y protección de recursos naturales necesarias en la zona.

h.- Condiciones de infraestructura existente.

i.- Riesgos previsibles en la zona.

j.- Los demás parámetros técnicos de establecimiento de patrones de parcelamiento que se desarrollen en el Reglamento del presente Decreto Ley y en otros instrumentos normativos.

2. Tierras propiedad de la República del dominio privado: Quedan sujetas al mismo régimen establecido para las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras.

3. Tierras baldías: Serán objeto de planes especiales de desarrollo socioeconómico dentro de un esquema efectivo de producción, garantizando la biodiversidad de los recursos existentes.

4. Tierras baldías en jurisdicción de los Estados y Municipios: Su administración por parte de los entes correspondientes, queda sometida al régimen de este Decreto Ley. Corresponde a los Estados y Municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdicción en coordinación con los planes nacionales. A los efectos de planificar el uso de las tierras cuya administración les corresponda, se tomará como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su población actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los Estados y los Municipios asegurarán la producción básica de los rubros alimenticios fundamentales.

En caso de que las tierras rurales de un Estado o Municipio, por razones agrológicas, carezcan de condiciones, para producir los rubros básicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que se hallen bajo su jurisdicción, se establecerá un acuerdo de intercambio o mercadeo con otros Municipios o Estados, por medio de sus órganos competentes. Cuando los estados o municipios incumplan con el mandato previsto en este artículo, el Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimiento.

5. Tierras privadas: Quedan sujetas al cumplimiento de la función social de la seguridad agroalimentaria de la Nación. En tal sentido, deben someter su actividad a las necesidades de producción de rubros alimentarios de acuerdo con los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional.

Tierras Ociosas

Articulo 17. Dentro del régimen del uso de tierras con vocación para la producción agroalimentaria, se garantiza:

1. La permanencia de los grupos de población asentados en las tierras que han venido ocupando.

2. La permanencia de los pequeños y medianos productores agrarios en las tierras que han venido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación del presente Decreto Ley.

3. La permanencia de los grupos organizados para el uso colectivo de la tierra, así como el de las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas en las tierras ocupadas con fines de uso agrario.

4. A todos los campesinos y campesinas, el derecho fundamental a perseguir su progreso material y desarrollo humano en libertad, con dignidad e igualdad de oportunidades. En tal sentido, no podrán ser desalojados de ninguna tierra ociosa o inculta que ocupen con fines de obtener una adjudicación de tierras, sin que se cumpla previamente con el debido proceso administrativo por ante el Instituto Nacional de Tierras.

5. A los pescadores artesanales y acuacultores el goce de los beneficios establecidos en este Decreto Ley.

6. La protección de la cultura, el folclore, la artesanía, las técnicas ancestrales de cultivo, las costumbres, usos y tradición oral campesinos, así como la biodiversidad del habitat.

7. De manera preferente a los ciudadanos y ciudadanas nacidos y residentes en zonas rurales, con una edad comprendida entre 18 años y 25 años, el acceso a una parcela productiva agraria, o a un fundo estructurado para asegurar la sustentatibilidad humana del desarrollo agrario.

Articulo 37. Cualquier ciudadano o ciudadana podrá presentar denuncia motivada ante la respectiva Oficina Regional de Tierras, cuando tenga conocimiento sobre la existencia de tierras ociosas o incultas. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la recepción de la denuncia, la respectiva Oficina Regional de Tierras, tomando en consideración la fundamentación de la misma, decidirá sobre la apertura de una averiguación y ordenará la elaboración de un informe técnico.

Instituto Nacional de Tierra

Articulo 73. Para llevar a efecto la expropiación prevista en este Decreto Ley se requiere Resolución del Directorio de Instituto Nacional de Tierras mediante la cual se acuerda el inicio del procedimiento de expropiación, contentiva de:

1 Las razones que justifiquen que la expropiación a efectuarse es necesaria para la ordenación sustentable de las tierras de las tierras de vocación agrícola, a fin de asegurar su potencial agroalimentario.

2. Identificación del área objeto de expropiación.

Articulo 120. Se crea el Instituto Nacional de Tierras, como instituto autónomo adscrito al Ministerio del ramo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la República, el cual gozará de las prerrogativas y privilegios que le otorga la ley a esta.

Articulo 121. El Instituto Nacional de Tierras tiene por objeto la administración, redistribución de las tierras y la regularización de la posesión de las mismas, de conformidad con el presente Decreto Ley, su Reglamento y demás leyes aplicables.

De ser necesario para garantizar la ejecución de los actos administrativos que dicte, podrá hacer uso de la fuerza pública.

Procurador Agrario

El Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ordenó en su artículo 274 la supresión de la Procuraduría Agraria Nacional, señalando al efecto que las funciones de defensa del campesino serán ejercidas por la Defensoría Especial Agraria que al efecto creare el Tribunal Supremo de Justicia, por órgano de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. La nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario mantuvo la supresión de este ente administrativo en su artículo 270.

No obstante la referida supresión existe una sentencia dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 13 de febrero de 2003, con ocasión del recurso de interpretación del artículo 274, interpuesto por las entonces autoridades de esta Procuraduría, en la cual la referida Sala indicó que a falta de creación de la Defensoría Especial Agraria, la defensa de los beneficiarios del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, debe ser ejercida por la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional.

La interpretación dada al referido artículo, resulta igualmente aplicable a lo establecido en el artículo 270 de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Es claro, que la creación de la nueva Defensoría Especial Agraria, no impide que la asistencia a los campesinos, pescadores artesanales e indígenas en labores agraria, se siga realizando de manera integral, es decir, los nuevos defensores agrarios, deben realizar todas las actuaciones judiciales y extrajudiciales, en la defensa de las personas beneficiarias de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

En tal sentido el Procurador Agrario se encarga de la defensa de los derechos individuales y colectivos de ejidatarios, comuneros, sucesores, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados, jornaleros agrícolas, posesionarios, colonos, nacionaleros y campesinos en general.

Los campesinos y núcleos agrarios pueden presentar sus solicitudes en cualquier oficina de la Procuraduría Agraria, de preferencia la más cercana a su domicilio. La solicitud se puede hacer de forma verbal o escrita por el interesado, los familiares o un representante. Si se hace verbalmente, un Visitador o un Abogado Agrario de la Procuraduría la escribe y pide al solicitante que la firme o le ponga su huella digital.

Toda la información queda inscrita en un documento llamado Formato Único de Trámite. De ser posible, el solicitante debe presentar cualquier prueba que respalde su denuncia, queja o problema.

Los trámites se realizan de acuerdo con lo señalado en el Reglamento Interno de la Procuraduría Agraria, bajo los principios de oralidad, economía procesal, inmediatez, suplencia de la deficiencia de la queja, e igualdad real de las partes.

Defensor Agrario

Es el encargado de brindar servicios de asesoramiento y planteamiento de procesos a las personas que se dedican a labores agrícolas y que, según la Ley Orgánica del Poder Judicial, no cuentan con recursos suficientes para hacerle frente al proceso. Basta con que el usuario se dirija directamente ante la oficina de la defensa pública correspondiente al lugar donde existe el conflicto o bien, podrá apersonarse al juzgado que tramita el proceso y manifestar en forma oral su necesitad de contar con un defensor agrario.

La competencia en esta materia se fija de dos maneras, por
un lado será de competencia de los tribunales agrarios todos los procesos
indicados anteriormente y establecidos en el artículo 2 de la Ley de
Jurisdicción Agraria; y segundo, de todo lo relativo a los actos y contratos
en que sea parte

Autor:

Karla Ayestaran