Principio de Publicidad del Control Gubernamental

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  Introducción

El objetivo esencial de este trabajo es analizar, describir y estudiar "el Principio de Publicidad del Control Gubernamental", en los organismos públicos lo que posibilitará corregir las irregularidades detectadas a tiempo, y también, emplear los instrumentos de control pertinentes en cada caso.

La palabra control puede tener dos acepciones: la primera específica, y la segunda, general.

Por un lado, particularmente, el control es el proceso de verificación en la empresa de los resultados u objetivos obtenidos y el control de lo invertido en el proceso administrativo ejecutado por los gerentes o niveles directivos en términos cuantitativos estandarizados, formado la parte medular de la acción de control.

Por otro lado, desde una óptica genérica, el control es una actividad que involucra a todos los miembros de la organización (obreros, empleados, directivos, intermedios, gerentes, etc.), con la finalidad de alcanzar los objetivos trazados utilizando instrumentos de medición (cualitativos y cuantitativos), que constituyen indicadores de control

El control, desde el punto de vista administrativo, es una fase esencial y fundamental, con el propósito de verificar la situación actual y real de la empresa para cerciorarse e informarse de los hechos se desarrollan de acuerdo a los objetivos establecidos; sin embargo, así la empresa formule excelentes planes, diseñe y estructure muy bien la organización, posea un directorio eficaz y eficiente; no se podrá alcanzar las metas y objetivos deseados sin un adecuado control.

Asimismo, el término control puede referirse a varias connotaciones y entonces el significado dependerá del contexto donde se le utilice; y puede designar a:

• El proceso administrativo que esta conformado por la planificación, la organización, la dirección o mando, la coordinación y el control.

• La herramienta o instrumento para regular, individual o empresarialmente, a través de determinadas acciones, actividades o tareas de control que emplea un controlador con la finalidad de acompañar y avalar su desenvolvimiento y poder encausar la toma de decisiones fijadas.

• La función específica de un sistema con el propósito de que los miembros de una empresa se desempeñen, laboralmente, dentro de los estándares y patrones establecidos, para prevenir y evitar cualquier irregularidad.

• La imagen popular, negativa y peyorativa, de relacionar el control se aplica en las organizaciones y la sociedad como un elemento de coerción, inhibición, limitación, manipulación, refuerzo, represión, restricción, etcétera.

El presente trabajo de investigación, titulado: "El Principio de Publicidad del Control Gubernamental", ha sido desarrollado utilizando una "Metodología Deductiva", es decir que va lo General a lo Particular. Además, se divide en tres Capítulos: el primero describe el Marco histórico del Control Gubernamental, el segundo expone el Marco teórico conceptual del control gubernamental, y el tercero trata del Principio de publicidad del control gubernamental. Luego, se desarrolla las Conclusiones y la Bibliografía.

Finalmente, deseamos expresar nuestro profundo agradecimiento a aquellas personas que de una u otra forma han apopado y colaborado para la consecución del estudio.

CAPÍTULO I

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  Marco histórico del control gubernamental

Según Flores (1998)1 el control gubernamental se desarrolló históricamente en el Perú, en la administración pública en tres etapas:

1.1.- En la Época Incaica

El imperio incaico en su época fue el más relevante en Sudamérica, por varias razones: su extensión territorial, sus avances científicos y tecnológicos, y su organización socioeconómica y política. Asimismo, su estructura se baso a lo político, económico y religioso; lo cual permitía al inca como autoridad suprema y a su consejo imperial o "Camachic", conformado por los "Apocunas" de los cuatro suyos (Antisuyo, Collasuyo, Contisuyo y Chinchaysuyo), mantener todo el control del imperio del Tahuantinsuyo desde su sede central la ciudad del Cuzco que, en lengua particular de los Incas, significa ombligo de la tierra.

En las grandes provincias participaban en el gobierno del imperio los gobernadores "Capac Apo" que eran representantes del Inca.

1 Flores, J. (1998). El control gubernamental. Quipukamayoc, Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Facultad de Ciencias Contables, Primer Semestre, 79 – 80.

En orden jerárquico inmediato estaban los "Tucuyricuy" (el que todo lo ve) cuya labor era de supervisar el cumplimiento de las órdenes del Inca y su consejo imperial. El "Tucuyricuy", controlaba la labor de los funcionarios, quienes rendían cuenta de sus gestiones e informaban en forma detallada de lo expresado en los quipus, que eran un sistema de numeración y memoria por medio de cordoncillos y nudos, el que se complementaba con la "Yupana", que era una tabla de contar en hoyos en los que se colocaban las fichas (granos, piedras de colores) que permitían calcular y registrar los resultados en el quipu.

Efectuado el control por el "Tucuyricuy", se sacaba una copia del quipu para preparar el informe general anual a presentarse a las autoridades supremas del imperio en el Cuzco. Sobre esto el Inca Garcilaso dice:

"Mandaba de ley que el gobernador de la provincia tuviese un traslado de la cuenta, en su poder, para, que ni de parte de los indios tributarios ni de parte de los ministros cobradores hubiese alguna falsedad".

Se eligieron contadores que se llamaron "Quipucamayu", personas fieles y legales, que eran los encargados de llevar los quipus, en los que se expresaba y retenía la tradición de sus hechos y las cuentas, ya que esta fue la manera de escribir de los incas. A los "quipukamayus" acudían los curacas y los hombres nobles para conocer los acontecimientos importantes registrados por el color del hilo y por el número de nudos, lo que se complementaba conservando en la memoria los relatos contados tradicionalmente.

Además, coincidiendo con el Inca Garcilaso (1985)2 comenta lo siguiente:

"Yo trate los quipus y ñudos con los indios de mi padre, y con otros curacas, cuando por San Juan y Navidad venían a la ciudad a pagar sus tributos. Los curacas ajenos rogaban a mi madre que me mandase les cotejase sus cuentas, porque, como gente sospechosa, no se fiavan de los españoles que les tratasen verdad en aquel particular hasta que yo les certificara della, leyéndoles los traslados que de sus tributos me traían cotejándolos con sus ñudos, y desta manera supe dellos tanto como los indios".

2 Inca Gracilazo de la Vega (1985). Comentarios reales. Lima: Editorial Andina, p. 33.

Es significativo señalar que toda su organización política y social se basaba en las normas de conducta siguientes:

• No seas perezoso "Ama Kella"

• No seas ladrón "Ama Sua"

• No seas mentiroso "Ama Llulla"

1.2.- En la Época del Virreynato

Desde el punto de vista de Flores (1998)3 en esta época, las autoridades políticas eran los siguientes: el Virrey, la Real Audiencia, el Cabildo, el Corregidor y el Intendente.

• El virrey era la máxima autoridad, quien representaba personalmente al Rey de España. Su mandato duraba cuatro o más años, a cuyo término estaba sujeto a un "juicio de residencia" ante el Consejo de Indias por los actos de su gobierno, cuyas funciones eran políticas, judiciales, militares, económicas y religiosas.

• La Real Audiencia era la entidad que administraba justicia, presidida por el Virrey y por los oidores y jueces.

• El Cabildo era la institución que se encargaba del gobierno de las ciudades, cuyos representantes eran los Alcaldes y Regidores, elegidos por los pobladores o designados por la autoridad.

• El Corregidor era la autoridad del gobierno de una provincia denominada corregimiento. Debido a la revolución de Túpac Amaru II en 1780 se crearon las intendencias en 1784.

• Los Intendentes eran las autoridades directas en su jurisdicción, con facultades administrativas, políticas, judiciales y de control de los impuestos.

3 Flores, J. (1998). Obra citada, p. 81.

Al finalizar el siglo XVIII, el Virreynato tenía siete Intendencias (Lima, Tarma, Cuzco, Huancayo, Trujillo, Arequipa y Puno).

La organización mantenía otras dependencias con funciones específicas como las siguientes:

• El Tribunal Mayor de Cuentas.

• El Tribunal del Consulado.

• El Resguardo.

• Los Recaudadores de Impuestos.

• La Casa de la Moneda.

A las disposiciones legales se denominaba "Reales Órdenes" y "Ordenanzas".

1.3.- En la Época República

Flores (1998)4 sostiene que el Estado se clasificó de la siguiente manera con la finalidad de orientar sus actividades para alcanzar el bienestar del pueblo:

1.3.1.- Estado Gendarme (1821 – 1895)

En esta etapa conocida como el "dejar hacer dejar pasar", el gobierno tiene como principal actividad cuidar el orden público, debiéndose resaltar las reformas de San Martín, Bolívar y Castilla.

Después de la independencia del Perú. don José de San Martín, expido el Estatuto provisional (8 de octubre 1821) que crea los Ministerios de Guerra y Marina, Gobierno y Hacienda y Relaciones Exteriores. La Constitución de 1823 establece la división de los tres Poderes Públicos, conservando los tres ministerios y creando las prefecturas, que reemplazaron a las intendencias.

El libertador Bolívar creó en 1824, entre otros, la Contaduría General de Cuentas, dictó el decreto del 12 de Enero de 1824 contra la corrupción administrativa, que por entonces era escandalosa al dilapidarse los fondos públicos por parte de algunos funcionarlos, y así establece que "todo funcionario público a quien se convenciere en juicio sumario de haber malversado o tomado para sí de los fondos públicos de diez pesos para arriba queda sujeto a la pena capital", sanción que alcanzaba también a los jueces que no cumplían con la ley.

El mariscal Castilla, en su gobierno, sobresale por el ordenamiento de la economía nacional, al elaborar el primer presupuesto del Perú con las cuentas de ingresos y egresos de los años 1845 – 1846, así como el establecimiento de las consignaciones en las ventas del guano al exterior del país. Cabe resaltar en este período la Ley general de responsabilidad de funcionarios (26 de septiembre de 1868).

4 Flores, J. (1998). Obra citada, p. 82.

1.3.2.- Estado Fomento (1895 – 1930)

En esta etapa, el gobierno orienta el desarrollo de las actividades políticas, económicas, sociales y administrativas. El gobierno, con la creación del ministerio de "Fomento y Obras Públicas" (22 de enero de 1896), fomenta la ejecución de obras públicas en diversos lugares del país, en forma directa y con la participación de la actividad privada. En esta etapa se dictó la Ley de Contabilidad de los Ministerios (30 de octubre de 1895). Asimismo, se creó la Caja de Depósitos y Consignaciones (11 de febrero de 1905).

1.3.3.- Estado Servicio (1930 – 1962)

Esta etapa se orienta al bienestar de la población, tratando de proporcionar los servicios públicos esenciales que son reclamados. Así se crean los Ministerios de Educación Pública, Salud Pública y Trabajo y Previsión Social. También se crean el Banco de Fomento Agrario y el Banco Industrial.

1.3.4.- Estado Empresa (1962 – 1995)

En esta etapa el gobierno orienta sus actividades tratando de reordenar los campos de la actividad pública fijando metas a cada entidad, para lo cual reestructuran la administración pública creando nuevos ministerios que se constituyen en sectores de la actividad pública; dependiendo de ellos los organismos descentralizados constituidos por las instituciones públicas encargadas de prestar servicios sin fines de lucro y las empresas del Estado encargadas de producir bienes y servicios de acuerdo el Art. 144 de la Constitución del año 1979. La ley específica las normas de organización, funcionamiento, control y su correspondiente evaluación. Por el Art.60 de la Constitución del año 1993, el Estado reconoce el pluralismo económico, por lo que puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.

A la fecha se han dictado diversas normas que autorizan el proceso de privatización de las empresas, lo que está reduciendo la participación del Estado en la actividad empresarial.

CAPÍTULO II

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  Marco teórico conceptual del control gubernamental

2.1.- Control

2.1.1.- Evolución del Control

Desde sus inicios el pensamiento administrativo distinguió que el conjunto de las actividades de gestión podían subdividirse en cuatro áreas, principalmente, a saber: planificación, organización, dirección y "control". Asimismo, esta última función gerencial se refería más la valoración y el análisis de los resultados alcanzados.

Como expresión de la evolución del pensamiento administrativo, los conceptos sobre las áreas de gestión fueron también variando, siendo posible establecer tres etapas que se denominarán "generaciones", en razón de los conceptos empleados suponen una aparición sucesiva que configuran distintos tipos de organizaciones. Conviene aclararse que en la actividad pueden encontrarse organizaciones que se adscriben a los principios de una u otra generación.

Fuente: Machacuay, S. (2005). Sistemas de planificación y control enfocados en la calidad de la acción. Lima: Escuela para el Desarrollo, p. 23.

Interpretando la Tabla 1: Evolución de la Función de Control, se puede plantear que durante la primea generación, la función de control es responsabilidad de quienes dirigen y no se espera que haya mayor participación de otros. En la segunda etapa, se reconoce e incorpora la participación del conjunto de quienes conforman la organización en el control; y en la tercera fase, esta función se relaciona con el desarrollo de proceso de aprendizaje y conocimiento.

Asimismo, Machacuay (2005)5 sostiene que el desarrollo conceptual de la primera etapa se estructuró y aplicó en le marco de la actividad industrial y en un contexto de prevalencia de las escuelas administrativas. La segunda generación de conceptos, si bien, se desarrolló en el marco de la actividad industrial, enfrentó un contexto cambiante que desapareció a las escuelas administrativas. La tercera generación de conceptos sobre la función de control corresponde a un contexto en el cual las organizaciones de servicios empiezan a ser consideradas como muy importantes en términos de la generación de empleo o de su contribución al Producto Bruto Interno. Finalmente, el control dejó de ser considerado solamente una función vinculada con la valoración de resultados y de ajuste de desviaciones, para entenderlo más bien como u.2na actividad ligada a la producción de conocimientos extraídos de la práctica, es decir, al desarrollo del aprendizaje organizativo.

5 Machacuay, S. (2005). Obra citada, p. 23.

2.1.2.- Concepto de Control

A continuación se describen algunos planteamientos de diversos autores expertos en la materia:

Terrones (2008)6 el control es la posibilidad de manejar algunas de las condiciones básicas que determina que un suceso hecho o fenómeno ocurra o no. Eliminación de los efectos extraños que intervienen entre –el pre-test, post-test mediante un grupo de control

Chiavenato (2006)7 es una función administrativa: es la fase del proceso administrativo que mide y evalúa el desempeño y toma la acción correctiva cuando se necesita. De este modo, el control es un proceso esencialmente regulador.

• Cavero (2006)8 es la actividad de verificación permanente que ejecuta la persona que está investida legítimamente de la autoridad y responsabilidad, desde la más alta, hasta la última, en su área, sector, sección, división correspondiente, en el nivel respectivo de la línea de mando o ejecución, como un atarea fundamental, de su exclusiva responsabilidad, con la finalidad que todo el personal componente de la organización cumpla eficiente y eficazmente sus responsabilidades, funciones y tareas ordinarias y especiales, dentro del marco de estricto acatamiento a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, así como las directivas, planes y órdenes escritas y verbales, que regulan la marcha institucional en todos los campos y niveles.

6 Terrones, E. (2008). Diccionario de investigación científica. Lima: A.F.A. Editores Importadores, p. 74.

7 Chiavenato, I. (2006). Introducción a la teoría general de la administración. México, D.F.: McGraw-Hill Interamericana

8 Cavero, T.R. (2006). Administración de la defensa del Perú: 1.- Planificación, 2.- Organización, 3.- Coordinación, 4.- Mando, y 5.- Control. Lima: APAR Servicios Gráficos.

Quedena (2006) 9 en términos municipales, es necesario distinguir entre dos tipos de controles, uno referido al seguimiento del planeamiento y a las acciones de implantación, otro, orientado a establecer mecanismos de supervisión a los compromisos asumidos por el ente local así como al empleo adecuado de los recursos entregados para su administración. El primero, alude a una función gerencial, el segundo a una obligación legal. (p. 288).

• Machacuay (2005)10 es un proceso, fundamentalmente, fijado en responderlas preguntas: quién, cuándo, cuánto, qué. Intentando dar cuenta de los resultados alcanzados y en mucha menor medida se interroga sobre las razones por la que se han obtenido o no dichos resultados. Es decir, las actividades de control no se ligan con los proceso de elaboración de conocimientos. Esto se evidencia en que los procesos de extraer enseñanzas de la práctica son poco relacionados con los procesos de control, limitación conceptual que afecta seriamente la calidad de los logros hasta ahora alcanzados por la mayor parte de las sistematizaciones o estudios realizados. (p. 28).
• Cabrera (2003)11 es una etapa primordial en la administración, pues, aunque una empresa cuente con magníficos planes, una estructura organizacional adecuada y una dirección eficiente, el ejecutivo no podrá verificar cuál es la situación real de la organización i no existe un mecanismo que se cerciore e informe si los hechos van de acuerdo con los objetivos. (p. 13).

10 Machacuay, S. (2005). Obra citada.

11 Cabrera, E. (2003). Control. Extraído el 16 de diciembre de 2010 de http:// www. Monografías .com/trabajos14 /control / control#pri.

Sin embargo, para Fayol, citado por Taylor (2003) 12 "consiste en verificar si todo se realiza conforme al programa adoptado, a las ordenes impartidas y a los principios administrativos…Tiene la finalidad de señalar las faltas y los errores a fin de que se pueda repararlos y evitar su repetición". (p.62).

Koontz & O´Donell (2002) 13 el control implica la medición de lo logrado en relación con lo estándar y la corrección de las desviaciones, para asegurar la obtención de los objetivos de acuerdo con el plan. (p. 54).

Terry (1999) 14 es el proceso para determinar lo que se está llevando a cabo, valorización y, si es necesario, aplicando medidas correctivas, de manera que la ejecución se desarrolle de acuerdo con lo planeado. (p. 373).

Stoner (1996) 15 el control administrativo es el proceso que permite garantizar que las actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas (p.610)

A partir de lo expuesto por estos especialistas, se formulará un breve análisis de los conceptos, las definiciones e ideas expresadas, anteriormente, donde se podría deducir y sostener que se debe supervisar las actividades realizadas utilizando indicadores, estándares, patrones, etc. para detectar las irregularidades de los resultados, y el control como proceso posibilitará la corrección de desviaciones, de errores, de fallas en las acciones, actividades, productos, tareas y trabajos llevados a cabo en la organización.

En síntesis podemos sostener que el "control": es el proceso administrativo que tiene como finalidad la regulación, la supervisión y la contrastación de los resultados obtenidos con los resultados esperados, originalmente, para tener la confiabilidad de que la acción, la actividad, la tarea realizadas en función de los planes establecidos por la organización y en los períodos de tiempo determinados, así como la estructura organizacional.

12 Taylor, F.W. (2003). Principios de la administración científica. Administración general e industrial. (4ª Edición). Lima: Ediciones Biblioteca Universitaria.

13 Koontz, H. & O´Donell, C. (2002). Elementos de administración: enfoque internacional. (6ª ed.). México, D.F.: McGraw-Hill.

14 Terry, G. (1999). Principios de administración. México, D.F.: Editorial Continental.

15 Stoner, J.A.F. (1996). Administración. México, D.F.: Pearson Educación.

2.2.- Control Gubernamental

2.2.1.- Concepto de Control Gubernamental

Según la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República16 plantea que el control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.

Coincidimos, con los autores Galecio (2010)17 Quedena (2006)18 quienes sostienen que la Ley 26162, sobre el Sistema Nacional de Control, está conformada por la Contraloría General de la República y un conjunto de auditorias gubernamentales.

Asimismo, los expertos plantean que el Control Gubernamental consiste, según la ley en mención en la verificación periódica del resultado de la gestión pública, con un criterio de economía, eficacia, eficiencia y transparencia para la utilización de los recursos públicos, y también, el fiel cumplimiento de los lineamientos de política, de los planes de acción, de las normas legales, etc.

16 Ley No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República (23/07/2002).

17 Galecio, N. (2010). Nuevo enfoque de control interno (COSO) alternativa de solución para las municipalidades del Perú. Tesis de la Universidad Nacional de Piura. Facultad de Ciencias Contables y Financieras. Departamento Académico de Contabilidad Aplicada, p. 33.

18 Quedena, E. (2006). Obra citada, p. 288.

2.2.2.- Clases de Control Gubernamental

El control gubernamental puede dividirse en interno y externo de acuerdo a la siguiente tabla:

Fuente: Vivanco, V. (2007). Gestión administrativa moderna. Módulo 7: Gestión financiera y contable. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros; Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; Embajada de España en Perú, p. 41.

a).- Control Interno

Se expondrán los siguientes autores que explican el tema de Control Interno:

Galecio (2010) 19 manifiesta que el control interno es un proceso realizado por la dirección, gerencia y otros empleados de la entidad para proporcionar seguridad razonable, respecto a si están lográndose los objetivos siguientes:

• Promover la efectividad, eficiencia y economía en las operaciones y la calidad en los servicios.

• Proteger y conservar los recursos públicos contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.

• Cumplir las leyes, reglamentos y otras normas gubernamentales.

• Elaborar información financiera válida y confiable, presentada con oportunidad 20

O sea, el control supone la capacidad de medir y evaluar La gestión y control gubernamental, además como estamos en función de las metas que se requieren alcanzar.

George E. Benet, citado por Enríquez (2008) 21 expone que:"un sistema de control puede definirse como la coordinación del sistema de contabilidad y de los procedimientos de oficina, de tal manera que el trabajo de un empleado llevado a cabo sus labores delineadas en una forma independiente, comprueba continuamente el trabajo de otros empleados hasta determinado punto que puede de involucra la posibilidad de fraude". Pero otros, autores enfocan, sin hacer mención especial de prevención de fraudes, si atención hacia la distribución de funciones del personal, a fin de lograr la coordinación y comprobación de los trabajos efectuados.

19 Galecio, N. (2010). Obra citada, p. 35.

20 Contraloría General de la República del Perú (2008). Manual de Auditoria Gubernamental. Lima: Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ, P. 54.

21 Enríquez, R. (2008). Léxico básico del contador. México, D.F., Editorial Trillas, p. 30.

• Vivanco (2007) 22 deduce que el control comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad de que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente.

Giraldo (2006) 23 explica que el control interno es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia con el fin de determinar la calidad a los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.

En el Artículo 7º de la Ley No 2778524 menciona que el control interno comprende las acciones de cautela previa simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.

El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.

El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos.

Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.

El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley.

22 Vivanco, V. (2007). Obra citada, p. 41.

23 Giraldo, P. (2006). Diccionario para contadores. Lima: Editorial FECAT, p. 134.

24 Ley No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República (23/07/2002).

b).- Control Externo

En el Artículo 8º de la Ley No 2778525 explica que el control externo es el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior.

En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda.

Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

25 Ley No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República (23/07/2002).

2.2.3.- Principios del Control Gubernamental

En el Artículo 9º de la Ley No 27785 26 se detallan los Principios del control gubernamental:

a) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía.

b) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia.

c) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.

d) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad.

e) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide.

f) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación.

g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos.

h) La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.

i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido.

j) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas.

k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada.

l) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.

ll) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes.

m) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función.

n) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.

o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control.

p) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinentes.

q) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental.

r) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final.

26 Ley No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la República (23/07/2002).

CAPÍTULO III

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  Principio de publicidad del control gubernamental

3.1.- Introducción

El tercer capítulo tratará del "Principio de Publicidad del Control Gubernamental", sin embargo, con la finalidad de realizar un mejor desarrollo del tema y para los fines didácticos o de comprensión enfocaremos primero, "el principio", con su origen etimológico y los conceptos de varios autores. Luego, "la publicidad" en forma análoga se describirá su etimología y también las definiciones de diversos autores.

El objetivo que perseguimos es conceptualizar ambos términos y diferenciarlos, y por último, se tratará lo relativo a este Principio de Publicidad.

3.2.- Principio

3.2.1.- Origen Etimológico

Real Academia Española (2006) 27 señala que proviene del latín principium 'comienzo, primera parte' a su vez derivado de prim- 'primero, en primer lugar' y cap (i)- 'tomar, coger, agarrar', por lo que literalmente principium es 'lo que se toma en primer lugar'.

27 Real Academia Española (2006) Diccionario etimológico. (2ª ed.). Lima: AFA Editores e Importadores, p. 23.

3.2.2.- Concepto de Principio

A continuación se desarrollarán algunas conceptualizaciones, sobre el "principio", desde distintos puntos de vista, los que se detallan a continuación:

Terrones (2008) 28 desde la óptica de la metodología científica indica que el principio es un término que proviene del latín "principium", fundamento, inicio, punto de partida, idea rectora de la conducta humana. Enunciado de alta generalización y de gran aceptación por su grado de veracidad concluyente. Principio es la explicación última o suprema del ser de algo. Aristóteles que el principio es una fuente primaria de todo ser, de toda actualidad y todo conocimiento. Sin embargo, este autor diferencia el principio de principios, que son reglas o normas aceptas o ley que rige una conducta. Conjunto de condiciones requeridas para el funcionamiento de la empresa, institución u organización.

Pérez (2007) 29 desde el horizonte administrativo establece que el Principio es la regla aceptada o preferida de acción o ley que rige una conducta; verdad fundamental o primordial que es guía para la acción.

Fairchild (2004) 30 desde el enfoque sociológico "los principios", son declaraciones generalizadas y abreviadas de directivas de acción o de hechos; cuando en la vida social se habla de principios referidos a valores o directivas de acción, se entiende que significan el acuerdo o consenso de determinado número de autoridades competentes en la terminología sociológica valen como las explicaciones inductivas de las leyes sociológicas, ejemplo: el principio de la población en la teoría malthusiana es la selección natural.

28 Terrones, E. (2008). Obra citada, p. 306.

29 Pérez, M. (2007). Diccionario de administración. Lima: San Marcos, p. 166.

30 Fairchild, H.P. (2004). Diccionario de sociología. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica, p. 224.

Theodorson & Theodorson (2002) 31 sociológicamente, "el principio", es el enunciado de una relación básica entre hechos, que ha sido bien verificado mediante, pruebas, empíricas es ampliamente, acepto como verdadero y usado para derivar hipótesis y para descubrir nuevos hechos. Asimismo, es la regla de procedimiento aceptada (por ejemplo de procedimientos científicos).

Warren (2000)32 psicológicamente, el "principio" es la uniformidad más o menos fundamental descubierta en la naturaleza. Asimismo, puede ser, una máxima orientadora de conducta o canon o regla para un procedimiento científico. También, puede el agente de la activo de la naturaleza, es la ley de su expresión verbal, la formulación, la preparación cuidadosa de la enunciación. Un canon es una fórmula actuante, aceptada por su aplicación general, pero que no se ha demostrado en un caos particular. Por ejemplo: el cano de Morgan.

Ferrater (2000)33 filosóficamente, se tiene dos modos de entender "el principio": el P. como "Realidad" o el P. Del ser; y el P. Como "Razón" o el P. Del conocer. En no pocos casos, un pensamiento filosófico determinado puede caracterizarse por la importancia que dé a un Principio sobre el otro; por establecer una separación entre dos principios, o bien por considerar que los dos principios se funda una uno sólo. En el primer caso, se puede proponer todavía dos doctrinas: el Pensamiento Filosófico fundamentalmente realista, según el cual el P. Del conocimiento sigue fielmente al P. De la Realidad; y el Pensamiento Filosófico que califica "idealista" según el cual los Principios del conocimiento de la realidad determinan la realidad en cuanto conocida, o cognoscible. Sin embargo, en el segundo caso, como se mantienen los dos Principios separados, tenemos una doctrina según la cual aunque el "lenguaje" o "pensar" pueda dar de algún modo razón de la realidad, el "lenguaje" no pertenece en modo alguno a la realidad.

31 Theodorson, J. & Theodorson, A. (2002). Diccionario de sociología. Buenos Aires: Paidós, p. 218.

32 Warren, H.C. (2000). Diccionario de psicología. México: Fondo de Cultura Económica, p. 273.

33 Ferrater, J. (1999). Diccionario de filosofía. Madrid: Ariel, Tomo IV, p. 33.

Real Academia Española (2003) 34 específica que el término "principio" tiene ocho acepciones:

1)- Primer momento de la existencia de una cosa.

2)- Punto inicial o primera etapa de algo extenso: el P. del relato es sorprendente.

3)- Causa primitiva o primera de algo: una estupidez fue el principio de su enemistad.

4)- Rudimento de una ciencia o un arte. También en pl.

5)- Componente de un cuerpo: el agua es un principio elemental de los seres vivos.

6)- Fundamento, aseveración fundamental que permite el desarrollo de un razonamiento o estudio científico: principio de Arquímedes.

7)- Máxima, idea o norma personal que rige el pensamiento o la conducta. También en pl.: ser fiel a sus principios.

8)- En principio loc. adv. Se usa cuando no se tiene entera conformidad con lo que se expresa: en principio, puedo darlo por bueno.

• Desde nuestro punto de vista, "el principio" es una proposición o verdad fundamental que constituye la fundamentación de un sistema de comportamientos, creencias o de una cadena de razonamientos. Por ejemplo: los principios del budismo.
• Asimismo, se puede entender como una regla o las normas, que rigen el comportamiento personal de la propia. Por ejemplo: el ministro renunció por cuestión de principios.
• Además, un principio es un teorema científico general o de derecho que tiene numerosas aplicaciones especiales en una gran variedad. También, es una ley natural que es la base para la construcción o trabajo de una máquina. Por ejemplo: todas estas máquinas operan con el mismo principio general.

34 Real Academia Española (2003). Diccionario de la lengua española. (22ª ed.). Madrid: Espasa – Calpe. Tomo II, p. 1147.

3.3- Publicidad

3.3.1.- Origen Etimológico