"La ambición organizada siempre
derrota a la democracia desorganizada".
-Matt Taibbi, Rolling Stone
Magazine.
Si nos atenemos a la Teoría General de la
Administración, todo sistema administrativo puede
considerarse como tal cuando presenta una particular
teoría administrativa, despliega una específica
forma de organización, y además es desarrollado por
un grupo social con una racionalidad y una ética propias
para la acción práctica o el desempeño de
sus funciones. Es así entonces que podemos reconocer tres
tipos diferentes de sistemas administrativos, tanto en las
organizaciones del sector público como en el privado. El
propósito de las siguientes notas es estudiar estos
sistemas.
Burocracia
De acuerdo con la Teoría de la
Administración, la burocracia es una forma de
organización humana que se basa en la
racionalidad, esto es, en la adecuación de los
medios a los objetivos (fines) pretendidos, con el fin de
garantizar la máxima eficiencia posible en la
búsqueda de esos objetivos [1]. Los orígenes de la
burocracia –como forma de organización
humana- se remontan a la antigüedad, pues se utilizó
inicialmente en la economía del antiguo Egipto, en la
Mesopotamia, así como en el Modo de Producción
Asiático. Sin embargo, es la aparición de la
economía monetaria y del Estado moderno el factor
más importante para su desarrollo. Como forma de
dominación legal o racional se opuso a la forma de
dominación tradicional estamental-patrimonial, lo
significó la transición hacia la sociedad burguesa
capitalista [2]. Es por ello que generalmente se asocia la
organización burocrática con las formas de dominio
del capitalismo; pero la realidad es que un Estado, cualquiera
sea su tipo, es difícil que pueda funcionar sin los
servicios de un adecuado aparato
técnico-administrativo.
Para Melinkoff [3], la burocracia es tanto un modelo de
organización como un grupo social. Como
organización esta se basa fundamentalmente en una
relación de supra-subordinación con diferentes
niveles jerárquicos y está constituida por un
conjunto de unidades (denominadas unidades estructurales de la
organización) que cumplen funciones especializadas. Y como
grupo social, la burocracia no constituye una clase, pero
sí tiene adscripción de clase. Particularmente, es
en la Administración Pública donde se concreta la
acción del grupo social burocrático, y es parte
integrante del Estado y demás instituciones de la
formación social, por lo tanto refleja parte de los
fenómenos que en ésta ocurren
Las características del modelo burocrático
de organización están descritas en innumerables
trabajos sobre el tema. Sucintamente, y siguiendo Max Weber, la
burocracia tiene las siguientes características
principales: 1) Carácter legal de las normas y
reglamentos; 2) Carácter formal de las comunicaciones; 3)
Carácter racional y división del trabajo; 4)
Impersonalidad en las relaciones; 5) Jerarquía de
autoridad; 6) Rutina y procedimientos estandarizados; 7)
Competencia técnica y meritocrática; 8)
Especialización de la administración separada de la
propiedad; 9) Profesionalización de los participantes, y
10) Completa previsibilidad del funcionamiento.
Chiavenato [4] señala que Weber vio innumerables
razones para explicar el avance de la burocracia sobre las otras
formas de asociación. Para él, comparar los
mecanismos burocráticos con otras organizaciones es lo
mismo que comparar la producción de la máquina con
otros modos no-mecánicos de producción. Así,
para Weber, la burocracia es la organización eficiente por
excelencia, no obstante que el lego pasó a dar el nombre
de burocracia a los defectos del sistema y no al sistema en
sí mismo. En este sentido, Chiavenato advierte que el
propio Weber notó la fragilidad de la estructura
burocrática que enfrenta un dilema típico: de un
lado, existen presiones constantes de fuerzas exteriores para
obligar al burócrata a seguir otras normas diferentes a
las de la organización, y de otro lado, el compromiso de
los subordinados con las reglas burocráticas tiende a
debilitarse gradualmente.
Robert Merton [5], por su parte, notó
también las consecuencias imprevistas o indeseadas que
llevan a la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas
consecuencias imprevistas Merton dio el nombre de
disfunciones de la burocracia, para designar las
anomalías del funcionamiento responsable por el sentido
peyorativo que el término burocracia
adquirió frente a los legos en el asunto. Brevemente,
estas disfunciones de la burocracia son las siguientes: 1) Mayor
internalización de las reglas y exagerado apego a los
reglamentos; 2) Exceso de formalismo y de papeleo; 3) Resistencia
al cambio; 4) Despersonalización de las relaciones; 5)
Categorización como base del proceso decisorial; 6)
Superconformidad con las rutinas y procedimientos; 7)
Exhibición de señales de autoridad, y 8) Dificultad
en la atención de clientes y conflictos con el
público.
Para Chiavenato, las causas de las disfunciones de
la burocracia residen básicamente en el hecho de que
la burocracia no tiene en cuenta la llamada
organización informal, que existe,
desafortunadamente, en cualquier tipo de organización, ni
se preocupa por la variabilidad humana (diferencias individuales
entre las personas) que necesariamente introduce variaciones en
el desempeño de las actividades organizacionales.
Según este mismo autor, frente a la exigencia de control
que dirige toda la actividad organizacional es que surgen las
consecuencias imprevistas de la burocracia.
Al respecto, cabe recordar aquí las observaciones
de Ernesto "Che" Guevara referidas a las dificultades que se
presentaron en los primeros años de la Revolución
Cubana, a causa precisamente de varias disfunciones que
presentaban tanto los restos de la antigua administración
de la dictadura como a la inmadurez de los primeros aparatos
estatales de la revolución. Específicamente en su
artículo titulado "Contra el burocratismo" [6],
Guevara señala tres causas de tales disfunciones: 1) "Una
de ellas era la falta de motor interno", entendido como "la falta
de interés del individuo por rendir su servicio al Estado
y por superar la situación dada", que estaban basadas "en
una falta de conciencia revolucionaria o, en todo caso, en el
conformismo frente a lo que anda mal"; 2) "Otra causa es la falta
de organización…La falta de organización
tiene como característica fundamental la falla en los
métodos para encarar una situación dada"; y 3) "La
tercera causa, muy importante –destaca Guevara-, es la
falta de conocimientos técnicos suficientemente
desarrollados como para poder tomar decisiones justas y en poco
tiempo".
Adhocracia
Otro sistema administrativo es el denominado
adhocracia. De acuerdo con el ilustrativo trabajo
publicado por Todomonografías.com [7], el enfoque
adhocrático ofrece una respuesta diferente a la pregunta
sobre qué grado de organización y reglamentos es
conveniente. En vez de favorecer la organización y
administración mecanicista propias de la burocracia, la
adhocracia pugna por una administración menos detallada y
formal. Aunque no defiende la anarquía, refleja la
opinión de que la burocracia ha llegado demasiado lejos.
Según Wikipedia, la palabra adhocracia fue
acuñada en 1964 por Bennis y Slater, y Henry Mintzberg
incorporó este concepto en su tipología de las
configuraciones organizacionales
La alternativa propuesta por los críticos de la
burocracia es remplazar la máquina social con varias
unidades orientadas a las personas y relativamente auto
administradas para que se efectúen algunas partes de la
tarea total. Los equipos de trabajo se forman y se disuelven
según se necesite. La organización ideal la
constituirán equipos ad hoc, no oficinas
permanentes ni departamentos funcionales. La
característica central del nuevo patrón
serán grupos que cooperan para resolver problemas y
realizar el trabajo. La autoridad tenderá a estar
descentralizada entre los que están más cerca de
determinadas tareas y no a estar fija en funcionarios alejados
del personal en una cadena burocrática de
mando.
En general, la idea en que se basan estas innovaciones
es que sólo creando las condiciones propicias para que se
den la iniciativa humana, la responsabilidad y cooperación
pueden las organizaciones beneficiarse de la participación
y competencia de los seres humanos. Este resultado contrasta con
la administración cada vez más detallada y completa
de las organizaciones que (en opinión de los
críticos de la burocracia) ha llegado al punto de
rendimientos decrecientes.
La literatura relacionada con este modelo administrativo
suele mencionar como experiencia demostrativa el sistema de
algunas tribus de indígenas que llegaron a desarrollar
varias organizaciones ad hoc para llevar a cabo
determinadas tareas, entre ellas las de cazar, luchar o
construir. En tales ocasiones, simplemente iniciaban los trabajos
que podían realizar, sin que mediaran arreglos
explícitos o una dirección centralizada del jefe
supremo de la organización. Y las tareas se
cumplían. También ciertas revistas de negocios
publican reportajes acerca de las iniciativas de grandes
compañías modernas que están ensayando la
adhocracia [8].
Otra experiencia más cercana es la de las
Misiones organizadas por el gobierno de Venezuela, para resolver
problemas en los ámbitos de educación,
formación para el trabajo, y organización de
pequeñas y medianas unidades productivas, desarrollo de
las artes, fortalecimiento de la defensa territorial, salud y
vivienda, así como otras cuestiones destinadas a reducir
las desigualdades generadoras de las tensiones políticas y
sociales que están presentes en nuestra realidad, y que la
burocracia estatal no ha sabido o no ha querido resolver
[9].
Pero igualmente es conveniente advertir que en la
literatura también se señalan importantes
anomalías y se formulan críticas de este sistema
administrativo: Por una parte, se critica al adhoquismo esa
"vertiginosa provisoriedad que exige la constante
readecuación de los objetivos e instrumentos de la
acción individual y colectiva a los cambiantes vientos de
la coyuntura, que – al decir de Martin Hopenhayn [10]-
lleva la instauración de una suerte de "imperio de lo
efímero", con el consiguiente auge del "cortoplacismo" que
en la esfera política remata en la metamorfosis de las
formas, de lo táctico y lo estratégico, de los
estilos y de lo discursivo, monstruosamente reconvertidos en
fines autonomizados por completo de cualquier utopía, o,
en términos menos exigentes, de cualquier ideal
mínimamente trascendente".
Por otra parte, se señala que por ser una forma
especial de organización humana, anti-jerárquica,
altamente flexible y orientada fundamentalmente hacia la
innovación y el cambio, la adhocracia requiere de un nivel
muy alto de conciencia individual y colectiva para poder
desarrollar las tareas de una manera ética y efectiva.
Más sin embargo, la experiencia ha demostrado que ese
nivel de conciencia no siempre existe, y que al igual que la
burocracia su rendimiento en cierto punto también llega a
ser decreciente. Particularmente son muy criticadas algunas
prácticas adhocráticas en la gestión
pública, como aquellas de "parir brillantes iniciativas
que tras la efímera efervescencia se van quedando
orilladas, víctimas de la inconstancia, la falta de
sistematización y documentación
metodológica, la carencia de planes de
implementación y seguimiento" [11].
Así entonces, como observa el trabajo de
Todomonografías.com, aquí tenemos dos respuestas
contrarias a la pregunta: "¿Qué grado de detalle y
alcance debe tener un sistema administrativo? La respuesta
burocrática es "un alto grado". La respuesta
adhocrática es "un grado no muy alto". Pero también
existe una tercera perspectiva, el enfoque de contingencia o
situacional responde a la misma pregunta así: "Depende".
De acuerdo con el autor de esta monografía, la respuesta
trasciende lo trivial ya que pasa a especificar de qué
depende el nivel de detalle y en general de un sistema
administrativo bien diseñado; las características
de la tarea que va a efectuarse y las personas que la llevan a
cabo.
Según esta misma fuente, la investigación
todavía no aporta datos definitivos sobre las clases de
personalidades que mejor se adaptan al sistema burocrático
o adhocrático de administración. Pero algunos
hechos indican que un buen "ajuste" dependerá del tipo de
tareas y de la clase de personalidades involucradas. Así
por ejemplo, un buen ajuste estaría constituido por una
tarea estable, un sistema administrativo burocrático y
personas que muestran una dependencia relativa, o sea que tienden
a aceptar sin dificultad la autoridad, a tolerar poco la
ambigüedad y a orientarse a los valores colectivos
más que a los individuales. En cambio, otro buen ajuste
consistiría en una tarea inestable, un sistema
administrativo adhocrático y personas bastante
independientes y creativas.
Mafiocracia
Un tercer sistema es el que aquí llamamos
mafiocracia. Mafia es un término
utilizado a nivel mundial que se refiere a una clase especial de
crimen organizado. Extendido desde su origen en Italia meridional
actualmente el término también se usa para
identificar tanto a simples grupos delictivos organizados como a
las asociaciones de individuos que emplean métodos no
claros o ilegales en sus negocios o puestos de trabajo. Por
mafiocracia se entiende entonces el sistema en el cual
se sustentan, se organizan y se administran las prácticas
de ciertos grupos delictivos.
La mafiocracia posee su racionalidad y un
código de ética particulares, las cuales
están sustentadas en la vertiente más negativa de
la ideología capitalista. Como ya se sabe, existen en el
capitalismo dos vertientes: una que está representada por
un sector de capitalistas cuyo motivo central de vida es la
avaricia, estos son emprendedores e individualistas,
poseen un tipo de carácter con orientación
acumulativa [12], gustan de atesorar riquezas en base a la
explotación del trabajo ajeno y la usura. Algunos autores
asocian estas motivaciones con las ideas religiosas del
protestantismo y el judaísmo. La otra vertiente
está representada por individuos motivados por una
ambición desmedida de riqueza fácil y
rápida, como todos los capitalistas fundan su conducta en
la denominada ética de los intereses materiales, su
caracterología es individualista, improductiva y
explotadora [13], persiguen su bienestar particular a costa de lo
que sea. En esta vertiente se encuentran mezclados
yuppies impacientes de las áreas financiera y
bancaria, empresarios y comerciantes deshonestos,
lobistas y gestores corruptores, y obviamente
funcionarios corrompidos de los sectores públicos
y privados, junto a otros delincuentes avezados e
insensibles.
La mafiocracia es un sistema de organizaciones
delictivas que cual una mala hiedra se aprovecha de las
disfunciones de todos los otros sistemas humanos para poder
penetrarlos y dominarlos de una manera abierta o
subrepticiamente. Es por tanto un sistema parasitario. Ya hoy
para nadie es un secreto el hecho de que las organizaciones o
asociaciones mafiosas han alcanzado un inmenso poder y una gran
difusión en los más diversos campos de la actividad
humana alrededor todo el mundo. Desde el sistema financiero y
bancario, seguros, casas de bolsa, inmobiliarias y de venta de
divisas; el sistema económico de empresas públicas
y privadas, gremios y sindicatos; el sistema judicial, policial y
penitenciario; el sistema aduanal y portuario; el sistema de
salud y hospitalario, hasta obviamente la producción y el
tráfico de armas y drogas, el contrabando de bienes y
personas, así como muchos otros campos han sido penetrados
o controlados por estas organizaciones delictivas.
Cierta literatura ha querido atribuir el origen de las
prácticas delictivas nacionales e internacionales
exclusivamente en las mafias de los llamados "Estados fallidos"
que, por supuesto, los ubican en las regiones subdesarrolladas
del llamado Tercer Mundo. Para esta literatura, si existe alguna
conexión delictiva entre las regiones del Sur atrasado y
el Norte desarrollado (como por ejemplo las que se da entre los
productores de drogas colombianos, traficantes mexicanos y
grandes distribuidores y consumidores estadounidenses; o como la
que existe en la extracción y el tráfico ilegal de
piedras preciosas, o de minerales valiosos y maderas nobles,
entre mafias africanas y grandes talladores y traficantes
europeos y judíos), entonces los países
desarrollados serán las víctimas de esa
relación, en tanto que los países atrasados
serían los victimarios.
Es obvio que existen mafias a lo interno de todos los
países, y no sólo están organizadas en torno
a las sustancias estupefacientes y psicotrópicas, o los
minerales valiosos y escasos, también las hay que se
confabulan para llevar a cabo grandes estafas económicas y
financieras que afectan tanto a los estados como a los
ciudadanos: Cabe recordar aquí, por ejemplo, la mafia de
políticos y funcionarios corruptos que en la ex URSS
acaparó bienes y materias primas para traficar con ellas
en el "mercado negro", que saboteó la economía
nacional al tiempo que descomponía a la burocracia
soviética; Otra que operó no hace mucho en
Venezuela, organizada en torno a la estafa bancaria, inmobiliaria
y el tráfico de bonos y divisas, que evidentemente
influyó sobre el índice inflacionario de aquel
momento; o también las mafias de funcionarios
públicos y operadores sindicales que presuntamente existen
en las industrias nacionales del hierro [14], del aluminio [15] y
la construcción.
Pero indudablemente las mafias más poderosas se
encuentran en los países desarrollados, son ellas en
verdad las grandes financistas, las que dictan sus propias pautas
y controlan los grandes mercados. ¿No constituyen acaso
verdaderas mafias las asociaciones financieras-bancarias y la
militar-industrial estadounidenses, que actualmente gobiernan la
economía global? Si alguien tiene alguna duda al respecto,
vale la pena leer como una simple muestra el artículo de
Matt Taibbi, de la revista Rolling Stone [16], en el que
cuenta la historia y devela el papel del banco de
inversión Goldman Sachs en la crisis económica
global y prácticamente en todas las burbujas financieras
de las últimas décadas. Taibbi culpa a los
Goldmanites –algo como: los aurófagos,
famélicos y feroces alquimistas del dinero de la gente- de
manipular desde el interior del gobierno las regulaciones
financieras y los mercados de valores a su beneficio.
Además de favorecerse extensamente del rescate financiero,
el cual es orquestado por sus ex dirigentes transformados en
funcionarios del gobierno.
La lista de ex directivos de Goldman Sachs en las
más altas posiciones del gobierno de Estados Unidos es
escandalosa, parece como si Goldman Sachs fuera la antesala de
las secretarías financieras del gobierno –dice
Taibbi-. Por ejemplo, el último secretario del Tesoro de
George W. Bush, el ex CEO de Goldman, Henry Paulson, fue el
arquitecto del plan de rescate, un sospechoso plan de
auto-servicio para canalizar miles de millones de sus
dólares a un puñado de sus viejos amigos en Wall
Street. Robert Rubin, ex secretario del Tesoro de Bill Clinton,
pasó 26 años en Goldman antes de convertirse en
presidente de Citigroup – que a su vez tiene un rescate de los
contribuyentes de $ 300 mil millones otorgados por Paulson. Los
directivos de los bancos nacionales de Canadá y de Italia
son ex alumnos de Goldman, como también lo son el jefe del
Banco Mundial, el jefe de la Bolsa de Nueva York, y
también los dos últimos jefes de la Federal Reserve
Bank de Nueva York.
Conclusiones
Cada uno de los sistemas administrativos que acabamos de
estudiar tiene su importancia, su racionalidad y sus
características particulares, por lo que se han ganado por
derecho propio un lugar en la Teoría Administrativa como
en el interés de las personas.
1. Uno de estos sistemas administrativos es la
burocracia. De acuerdo con la literatura
especializada, la burocracia presenta dos aspectos, uno
positivo y otro negativo. Por un lado, los administradores
partidarios de la burocracia la valoran como un tipo de
sistema o modelo administrativo que tiende a permitir una
mayor predictibilidad, imparcialidad y eficiencia en el
desempeño organizacional y personal. Por el lado
negativo, el público común, o el lego,
pasó a dar el nombre de burocracia a los defectos del
sistema, viendo la burocracia como sinónimo de una
pesadilla de trámites engorrosos, insensibilidad de
los funcionarios, torpeza formalística e
ineficiencia.2. La misma literatura administrativa presenta
a la adhocracia como un sistema opuesto a la
organización y administración mecanicista
propias de la burocracia. Se afirma que las organizaciones
adhocráticas gozan de ventajas por estar orientadas
fundamentalmente hacia la cooperación, la
innovación y el cambio, que son más flexibles,
pues ellas se adaptan mejor a situaciones por naturaleza
versátiles. Sin embargo, también se
señala que la adhocracia muestra una peligrosa
tendencia a la desorganización, a obviar la
planificación estratégica, a evadir o retardar
la solución de los problemas estructurales; que
más bien tiende a prevalecer una visión
cortoplacista y la constante readecuación de los
objetivos e instrumentos de la acción individual y
colectiva a los cambiantes vientos de la coyuntura y de la
gestión por crisis.3. Por último, la mafiocracia
es el sistema en el cual se sustentan, se organizan y se
administran las prácticas de ciertos grupos
delictivos. Como dice Taibbi: es la ambición
organizada. Este sistema-parásito ha llegado a
ser muy poderoso, se alimenta de las disfunciones de todos
los otros sistemas humanos (adhocráticos o
burocráticos) y puede acabar con las democracias
débiles o desorganizadas. Se sustenta fundamentalmente
en la ideología del capitalismo y en la
corrupción. Por tanto, no hay mejor remedio que un
combate integral: En primer lugar, se debe impulsar la toma
de conciencia del deber social, al tiempo que se destruye la
lógica del capital, que justifica la ambición
de riqueza y poder y propicia la corrupción; En
segundo lugar, se debe implementar un efectivo control
institucional y social en todas las áreas de actividad
administrativa; Y en tercer lugar, el control administrativo
no es suficiente, debe existir una justicia eficaz para que
recaiga sobre los infractores todo el peso de la
ley.
Referencias
[1] Chiavenato, Idalberto (1990), "El
modelo burocrático de organización", en
Introducción a la Teoría General de la
Administración, Cap. 11, Tercera edición, Mc
Graw-Hill, México, p. 307.
[2] Melinkoff, Ramón V. (1990), El problema
político de la administración pública,
Editorial Panapo, Caracas, p. 126.
[3] Ibíd.
[4] Chiavenato, I. Ibíd.
[5] Merton, Robert K. y otros autores (1952), Readers in
Bureaucracy, The Free Press; citado por Chiavenato, I., p.
323.
[6] Guevara, Ernesto (2004), Contra el burocratismo,
Ministerio de Comunicación e Información,
Caracas.
[7] Todomonografías.com (s/f),
Administración de sistemas – Parte I y II,
en
http://www.todomonografias.com/economia-y-empresa/administracion-de-sistemas/
Consulta: 15/06/11
[8] Ibíd.
[9] Müller Rojas, Alberto (2007),
Adhocracia vs. Burocracia, en http://www.aporrea.org/ideologia/a48284.html,
Fecha de publicación: 31/12/07
[10] Hopenhayn, Martin (1994), Ni
apocalípticos ni integrados: aventuras de la modernidad en
América Latina., Fondo de Cultura Económica;
citado por Atilio Boron, en: "El marxismo y la
filosofía política", Crítica marxista,
http://www.rebelion.org/docs/115891.pdf
[11] El Troudi, Haiman (2010), La
Política Económica Bolivariana (PEB) y los dilemas
de la transición socialista en Venezuela, CEPES y
Monte Ávila Editores, Caracas, p. 172.
[12] Véase: Fromm, Eric (1975), Ética y
Psicoanálisis, Fondo de Cultura Económica,
México, D. F.
[13] Ibíd.
[14] Véase el artículo de Isasis, Arnoldo
(2011), La mafia de la cabilla en ciudad Guayana y la patria
que queremos, en http://www.aporrea.org/contraloria/a125156.html,
Fecha de publicación: 15/06/11
[15] Ver: "Frente Socialista de ALCASA
exigen que se investiguen también a las mafias del
aluminio y sus operadores sindicales", Por: Prensa
UNETE-Bolívar / Frente Socialista de Trabajadores de
Guayana, en http://www.aporrea.org/endogeno/n183315.html,
Fecha de publicación: 21/06/11
[16] Taibbi, Matt (2009), "The Great American Bubble
Machine", Rollin Stone magazine, Volume: 1082-1083, July
09-23, 2009; Website:
www.rollingstone.com/…/the-great-american-bubble-machine-20100405,
Posted April 5, 2010.
Autor:
Augusto N. Lapp M.