Institucionalidad, etica y transparencia en gestion parlamentaria: agenda consensuada para gobernabilidad democrática

"Los partidos de intereses especiales, que no ven en
la política nada más que la prosecución de
sus privilegios y prerrogativas… no sólo hacen imposible
el sistema parlamentario, sino que rompen la unidad del estado y
la sociedad; no sólo conducen a la crisis del
parlamentarismo, sino a una crisis política y social en
general"

(Ludwing Von Mises)

En el Perú, hemos tenido parlamentos endebles por
la misma razón que hemos tenido democracias
débiles, sociedades nada equitativas y mercados
ineficientes. El fortalecimiento institucional e instrumental del
Poder Legislativo en nuestro país, es una tarea ineludible
y hasta impostergable en la necesidad de fortalecer la
democracia, expandir los mercados, incentivar la sociedad civil y
luchar contra las desigualdades.

Como diría Joan Prat i Catala "no cabe una
democracia sostenible, un mercado eficiente, ni una sociedad
solidaria, sin legislativos o parlamentos fuertes expresivos de
la voluntad popular, capaces de desarrollar eficazmente sus
funciones constitucionales, foros de debate y orientación
del esfuerzo nacional, bien comunicados y
respetados".

El parlamento como institución, debe ser
visto como un sistema de convicciones, valores, principios y
reglas de juego correspondientes. El parlamento
institución no debe de ser visto únicamente desde
al ámbito del Derecho Constitucional, Electoral o
Parlamentario, pues el concepto de institución desaborda
lo meramente formal para abarcar necesariamente los aspectos
informales. En la realidad, las instituciones, aunque expresadas
parcialmente por la legislación, no son la criatura de
ésta sino más bien forman parte de la sociedad, son
creadas por el propio proceso social en el cual podemos y debemos
influir, pero al que no podemos manejar como hacemos con las
organizaciones. El "management" o racionalista instrumental
(tecnócrata), ha sido creado para dirigir o gerencia
organizaciones no para manejar los procesos sociales.

El parlamento entendido como organización
puede ser interpretado como el conjunto de recursos humanos,
financieros, tecnológicos, de competencias y capacidades,
que en un momento dado, se ponen al servicio de las funciones de
la institución parlamentaria. La organización
y gestión eficaz y eficiente de los recursos, capacidades
y competencias es un aspecto clave de la fortaleza o debilidad de
los legislativos. Pero resulta radicalmente insuficiente si no se
acompaña de una estrategia de fortalecimiento
institucional. Así, un parlamento institucionalmente
débil, sólo consentirá un fortalecimiento
organizativo limitado.

Como muy bien afirma Part i Catala, el desarrollo
organizativo y el desarrollo institucional del
parlamento, pese a estar inexorablemente vinculados, responden a
racionalidades y exigencias estratégicas diferentes. No
comprender, o censurar, estos factores elementales conduce a la
ilusión tecnocrática o "sinóptica" (Hayeck)
que han alimentado tantas reformas fracasadas.

El parlamento institución debe hacerse desde lo
valores a los que formalmente responde la institución
parlamentaria: representación de pluralismo y
construcción de consensos; seguridad jurídica;
sentido de dirección de la sociedad: eficacia
económica: equidad social; contribución a la
cultura política de la transparencia y
credibilidad.

El Congreso Peruano tiene en este sentido la necesidad
de realizar profundos cambios en la esfera institucional y
organizacional que garanticen la gobernabilidad, la vigencia del
sistema político, la trasparencia y la credibilidad
institucional, acorde con el proceso social y político
contemporáneo. En este sentido una agenda de
gobernabilidad democrática debería abordar los
siguientes puntos:

Consideraciones
para la reforma desde la perspectiva institucional del Poder
Legislativo

• 1. Generar mecanismos de control
  respecto a las prerrogativas e inmunidad parlamentaria,
  garantizando transparencia e igualdad de
  trato.

• La inmunidad parlamentaria no es un privilegio sino
  un derecho que requiere de un compromiso real del legislador
  con su función de fiscalización, así
  como la necesidad de moralizar y trasparentar los actos
  públicos. El adjetivo de "impunidad y no inmunidad"
  acuñado por la ciudadanía al parlamento
  peruano, no es gratuito sino que responde a una crisis de
  social, ética y de moralidad a la que ha llegado el
  Congreso peruano. Por esta razón, el retiro de
  la inmunidad parlamentaria debe de considerarse con tan solo
  un tercio de votos o votación calificada
  simple. El levantamiento del fuero o la investidura
  parlamentaria no debe de ser un blindaje para cubrir actos de
  abuso o delitos, tanto electores como autoridades electas
  deben ser juzgadas sin más protección que las
  que el estado de derecho les otorga.

• La función parlamentaria es según el
  mandato constitucional y el reglamento de la cámara, a
  tiempo completo y a dedicación exclusiva, no obstante
  ello existen muchas interrogantes respecto a las horas de
  trabajo, la asistencia a las sesiones de pleno y comisiones,
  sumados a la calidad de la gestión parlamentaria,
  entre otros. Debería de establecerse en el Reglamento
  del Congreso una sanción clara para quienes no cumplan
  con esta disposición, lo más enérgica
  posible, además de publicarse en el Diario
  Oficial "El Peruano" así como en la página web
  del Congreso de la República, el cuadro de asistencia
  a comisiones y plenarias de los
  Congresistas.

• Finalmente, es necesario que la
  fiscalización de los actos y acciones del gobierno
  estén en manos de la minoría, considerando
  además que con la votación de solo un tercio de
  Congresistas se admita una acusación
  constitucional. Es importante flexibilizar los
  mecanismos de control político de los actos de
  gobiernos para hacerlos más creíbles ante la
  ciudadanía, no por complacer a grupos extremistas o
  medios sensacionalistas, sino para preservar la credibilidad
  y vigencia de la doctrina de la separación de poderes,
  que establece que es función del parlamento fiscalizar
  los actos de gobierno.

• 2. Transparentar la rendición de
  gastos de los Congresistas a través del portal del
  Congreso.

• Los gastos operativos otorgados a los Congresistas
  de la República para el ejercicio de su función
  de representación, deben de ser declarados al
  cien por ciento y publicados en el portal web del Congreso,
  debidamente documentado. Los fondos otorgados para
  el ejercicio de sus derechos constitucionales y funcionales
  provienen de los recursos del estado, es decir de los
  recursos recaudados en los tributos de todos los peruanos, en
  buena cuenta merecen ser rendidos públicamente sino
  además incluidos en sus informes anuales de
  gestión.

• 3. Fortalecer a los partidos
  políticos en el sistema, garantizando que el
  transfugismo no deteriore los niveles de proporcionalidad y
  representación. La curul es del
  partido.

• La participación de las organizaciones
  políticas en los procesos electorales no debe verse
  solo reflejada durante la fase de propuestas en una
  elección política, sino que además
  debiera de mantenerse post elección reflejando en todo
  momento el sentir y opinar del grupo de electores que voto
  por el representante y su partido. En este sentido la
  elección por voto preferencial es un grave perjuicio a
  la vigencia del sistema de partidos y la estabilidad
  democrática.

• La votación por listas electorales
  resulta viable para evitar la dispersión de los
  liderazgos dentro de las agrupaciones políticas,
  alejando en gran medida el clientelismo político y
  fortaleciendo la identidad doctrinal e
  ideológica de los militantes y activistas de un
  partido. En más de un caso, se han visto en las listas
  parlamentarias personajes que militaron y hasta candidatearon
  en otras agrupaciones o que formaron parte del entorno de
  otras, distintas a las que en la actualidad participaron y
  fueron elegidos, ciudadanos que finalmente terminan asumiendo
  candidaturas mas por una oportunidad económica que por
  una elección legitima, pues el JNE no ejecuta una
  verificación al cien por ciento de los procesos de
  elección interna partidaria.

• Debería de modificarse la Ley de Partidos
  Políticos y regresarse al sistema de elección
  por listas, estableciendo en la Constitución
  Política del Perú, que las curules corresponden
  a la organización política. Entonces el
  representante que decida renunciar a una agrupación
  política renuncia también a su
  representación parlamentaria.

• Sin embargo y aún cuando la tradición
  constitucional y doctrinaria, en el más estricto
  sentido del derecho, reconoce como inviable el hecho de
  retirar a un Congresista electo, es preciso recordar que los
  cambios en los regímenes políticos, sistemas
  electorales y los sistemas parlamentarios, se deben a cambios
  socio-políticos producto de realidades
  políticas complejas y distintas, se da cuando la
  sociedad busca una solución a sus conflictos sociales
  y políticos a través de medidas que si bien no
  corresponden al común del orden establecido, si
  responde a realidades complejas, buscando más bien que
  éstas generen orden, transparencia y gobernabilidad,
  así como que estén legitimadas bajo un proceso
  de elección con características de reforma
  constitucional o vía referéndum. Recordemos que
  el soberano es el pueblo, que las democracias están
  dirigidas por mayorías, que desde las
  monarquías absolutas hasta las repúblicas y los
  estados modernos, los cambios se debieron a reformas sociales
  y políticas que luego se convirtieron en
  fórmulas legales a fin de establecer un patrón
  de normas que mantenga el sistema, negar esto sería
  desconocer el nacimiento del Estado y el "Leviatan" de Thomas
  Hobbes.

• De la misma forma es preciso recordar que los
  parlamentarios que ingresaron en alianzas electorales
  debieran de mantenerse en ellas hasta el final, su salida o
  renuncia a la alianza genera el mismo caso que el
  transfugismo. No es ético aprovecharse de la coyuntura
  electoral para sumarse a un esfuerzo político solo
  para ingresar y luego desprenderse de ella.

• 4. Mejorar la calidad de los
  procedimientos parlamentarios generando equidad, así
  como mecanismos de evaluación y seguimiento de la
  legislación basado en indicadores.

• Los grupos minoritarios en el parlamento
  deben tener la capacidad de incluir y debatir durante 10
  días de cada legislatura, los temas que consideren de
  importancia. Con ello brindamos equidad, pluralidad
  y democratizamos el debate en el sentido de que las
  mayorías no se vuelven tiranas de la
  minorías.

• La labor y eficiencia de los parlamentos no se mide
  por la cantidad de leyes que sanciona, sino por la calidad de
  las mismas; por la transparencia y pluralidad de sus debates;
  por lo consensual de sus pronunciamientos; así como
  por la calidad de las deliberaciones en el seno de sus
  comisiones y plenaria. Debiera en este sentido de
  realizarse un evaluación ex post de las normas
  emitidas por el legislativo, a fin de medir el impacto y uso
  de la norma, logrando evaluar si el objeto para el cual fue
  creado se cumple o significó un perjuicio para el
  mismo.

• Eliminar las dispensas de trámite en
  comisiones. Toda iniciativa de ley tiene y debe de
  ser estudiada de manera concienzuda, sino además debe
  de ser conocida y leída por la representación
  parlamentaria, sin dejar de lado que debe de ser publicada en
  los medios de difusión para conocimiento de la
  ciudadanía.

• Es necesario que los integrantes de las
  Comisiones de Trabajo del Congreso sean designados de formas
  quinquenal, es decir que su permanencia dure todo el periodo
  legislativo. Esto con el fin de especializar a los
  parlamentarios en temas de gran importancia. Las presidencias
  serían rotativas durante este periodo. Esto
  permitiría tener una agenda permanente durante cinco
  años en el trabajo de comisiones y así poder
  evaluar el trabajo de las mismas y su incidencia en los temas
  de importancia nacional. Además, la población
  identificaría a los legisladores en temas
  específicos. Esto no influye en nada en el libre
  derecho de iniciativa legislativa el parlamentario en otros
  temas de su interés

• 5. Disponer de la creación de una
  Unidad de Evaluación y Seguimiento Presupuestal que le
  brinde autonomía respecto al ejecutivo, en el manejo
  de la información durante debate del presupuesto
  nacional.

• El equilibrio de poderes se refleja no solo en la
  fiscalización de los actos de gobierno, sino
  además conforme la historia nos lo recuerda, en la
  necesidad del parlamento de fiscalizar el ejercicio
  presupuestal, es decir el adecuado uso de los recursos y la
  aprobación del presupuesto nacional.

• En este sentido la Comisión de Presupuesto y
  Cuenta General debiera de contar con una Unidad
  Técnica que les permita contar con un equipo de
  primera línea en materia presupuestal y en el manejo
  de información respecto a la ejecución del
  presupuesto. No se puede establecer mecanismos de
  fiscalización al ejercicio presupuestal con
  información elaborada desde el ejecutivo, es decir, a
  quien el Congreso debe de fiscalizar.

• La participación del parlamento no debe
  reducirse a avalar lo desarrollado por el ejecutivo sin
  considerar los reclamos y solicitudes de los diversos
  gobiernos locales, regiones y OPD del país, sino que
  debe de conforme su naturaleza de representación y
  fiscalización, llevar el reclamo justo de todos los
  actores sociales, económicos y políticos del
  estado, haciendo equitativo y justo la distribución de
  los recursos y riquezas del país.

• 6. Fortalecer su presencia institucional
  para generar confianza en la ciudadanía garantizando
  una mayor presencia multipartidaria en los lugares de donde
  proceden los parlamentarios.

Es necesario fortalecer los mecanismos de
participación ciudadana y establecer corresponsabilidades
entre autoridades y ciudadanos en el rol de vigilancia de la
gestión pública, esto como contrapeso y control
necesario al poder político. El legislativo debe de
entender que la sociedad civil requiere fortalecerse, debe
comprender el sentir de las demandas de la ciudadanía,
transformándolas en propuestas sobre las decisiones
políticas. En este sentido, es necesario promover que la
sociedad civil sea un interlocutor activo de la discusión
pública y de la toma de decisiones
políticas.

Constituye además una tarea pendiente y necesaria
de culminar, la creación de oficinas
descentralizadas del Congreso al interior del
país, ya sea en las regiones o en los
departamentos.

La complejidad estructural de las sociedades actuales
requiere liderazgos plurales para posibilitar la convivencia
democrática dentro de un estado moderno. En una sociedad
democrática, existen líderes políticos,
empresariales, sociales, religiosos, de los medios de
comunicación. Todos ellos realizan la gran función
del liderazgo: procurar visión, sentido de la
dirección de la acción colectiva, dar confianza,
etc. Esta pluralidad de liderazgo es positiva siempre que los
actores sean consientes del rol que les toca desempeñar en
la sociedad y en el escenario político.

Para conseguir ello es necesario establecer una agenda
política parlamentaria, que abarque los principales temas
de debate nacional en materia de reforma constitucional, reforma
de la administración pública, fiscalización
de los actos de gobierno, transparencia en la gestión
pública, entre otros.

Esta agenda debe ser consensuada y debe de contar con la
participación de los sectores involucrados en cada tema,
además de ser lo más abierto, posible a la
participación de la sociedad civil. Incluso debería
de formarse una comisión especial de carácter
consultiva y hasta deliberativa en el Congreso, integrada por los
más destacados especialistas de nuestro país en las
distintas áreas de las ciencias sociales, para construir y
diseñar una agenda política, de manera concertada,
pluralista y democrática.

A la luz de esta, incluso, las comisiones de trabajo
podrán tener un soporte valioso en su labor de estudio y
análisis legislativo. Este grupo humano se encuentra en
las universidades públicas y privadas así como en
las ONG´s y su convocatoria abierta y voluntaria no
generaría más gastos que los administrativos a
través, por ejemplo, del Centro de Estudio
Parlamentarios.

Consideraciones
para la reforma desde la perspectiva organizacional del Poder
Legislativo

• 1. Los procesos de reforma deben de ir
  acompañado de un Plan Estratégico que se
  implemente sin importar los cambios de conducción de
  la Mesa Directiva del Congreso.

La planificación, en toda actividad de la
gestión pública, resulta ineludible en la tarea de
identificar objetivos, planificar actividades y a su vez evaluar
y medir el nivel de avance de nuestros objetivos. Esta
lógica común en toda la administración
moderna, obliga al Congreso de la República a
diseñar un plan estratégico institucional y
respetar su ejecución sin importar el cambio de Mesa
Directiva.

• 2. Mejorar en calidad sus recursos
  humanos generando una carrera pública parlamentaria a
  través de la experiencia de
  SERVIR.

Es preciso instituir la carrera administrativa en
el Congreso de la Republica. Contar con funcionarios
idóneos en el desempeño de sus funciones de
asesoría y asistencia legislativa sobre todo en comisiones
de trabajo y demás dependencias esta es una tarea urgente
e imprescindible. De igual forma es preciso capacitarlos y
especializarlos para que sirvan de referentes a los funcionarios
de confianza que ingresas a los despachos parlamentarios por vez
primera durante la función de un Congresista electo. Es
importante invertir en aquellos funcionarios que se van ha quedar
en virtud de su trabajo, que en aquellos que solo están de
paso, pues los primeros serán agentes multiplicadores de
sus experiencias y serán el soporte de los últimos.
Caso contrario invertir gruesas sumas de dinero en personal que
luego no regresara es poco productivo.

Es preciso igualmente fortalecer las tareas de
capacitación de los actuales funcionarios de
confianza.

El Centro de Estudios Parlamentarios debe de cumplir una
tarea fundamental en este sentido, pero para ello es urgente
realizar un reingeniería en el, para darle nuevos
objetivos y metas.

Es necesario profesionalizar al servicio
parlamentario

• 3. Mejorar la eficiencia, eficacia y
  transparencia en la administración de sus
  recursos.

• Incrementar la efectividad de los procesos de
  soporte y administrativos, para coadyuvar a la función
  fiscalizadora, a través de la ejecución de
  políticas, estrategias, proyectos y actividades
  orientados a la mejora de las competencias y desempeño
  del recurso humano, la eficiencia en el manejo de los
  recursos institucionales y al fortalecimiento del Sistema de
  Gestión de la Calidad.

• Implementar políticas, proyectos y
  estrategias que incrementen el desempeño
  institucional, la obtención de cooperación
  técnica y financiera para su desarrollo y
  fortalecimiento, así como la definición e
  implementación de políticas, normas y
  procedimientos de control y fiscalización en
  coordinación con la Contraloría General de la
  República.

Finalmente solo la voluntad política, los
consensos entre bancadas, la visión de Perú que
queremos y el compromiso de nuestras fuerzas
políticas, harán de este nuevo
Congreso, un Poder del Estado  que ayude a la
gobernabilidad democrática, sin soberbia, sin
tránsfugas y sin blindajes de ningún tipo, sino
podemos estar ya en la antesala de un nuevo 5 de
abril.

Autor:

Miguel Angel Ibarra Trujillo

Politólogo

28 de junio del 2011.