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Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la República Argentina (página 2)




Enviado por Angelica



Partes: 1, 2, 3, 4, 5

Tiene por objeto recibir a los electos que han
presentado diploma expedido por autoridad competente, y elegir
las autoridades de cada Cámara. El juramento de diputados
y senadores es exigido por el artículo 67 de la
constitución, y se presta en el acto de la
incorporación con objeto de desempeñar debidamente
el cargo y de obrar en todo de conformidad a lo que prescribe la
Constitución. Las Cámaras han elaborado sus
fórmulas, que pueden ser religiosas y laicas.

En la Cámara de Senadores, según su
reglamento, se reúnen el 24 de febrero de cada año
para designar autoridades y fijar días y horas de las
sesiones ordinarias (art. 1º), y el 29 de noviembre de cada
año de renovación parcial para incorporar a los
nuevos senadores (art. 2º).

En la Cámara de Diputados, según su
reglamento, se reúnen dentro de los diez primeros
días de diciembre de cada año para elegir
autoridades, y dentro de los últimos diez días de
febrero de cada año para fijar días y horas de las
sesiones ordinarias (art. 1º).

El juicio de la elección por las
Cámaras

La constitución también prevé una
facultad de las Cámaras, privativa de cada una de ellas y
que suele incluirse entre sus "privilegios colectivos".
Ésta se ejercita normalmente en las sesiones preparatorias
y es la que contiene el artículo 64 que establece que
"cada cámara es juez de las elecciones, derechos y
títulos de sus miembros en cuanto a su
validez
".

Es decir, este artículo confiere a las
cámaras el privilegio de examinar la validez de
"título-derecho-elección" (por ejemplo, si el
electo reúne las condiciones que la constitución
exige), pero no puede juzgar el acto electoral en su totalidad,
ya que serían aspectos contenciosos del proceso electoral
(por ejemplo, la validez de los votos). Además,
según Bidart Campos, en ciertas situaciones especiales
cabría el control judicial sobre los juicios hechos por
cada Cámara, empero a que nuestra Corte Suprema indique
que el ejercicio de esa facultad no debe ser interferido o
limitado por una resolución de ella debido a que muchas
causas judiciales fueron reputadas como políticas o no
justiciables.

LAS SESIONES ORDINARIAS:

El Congreso tiene asignado un período
ordinario de sesiones
y un receso entre tales
períodos.

El artículo 63 dice que ambas Cámaras se
reunirán en sesiones ordinarias todos los años
desde el 1º de marzo hasta el 30 de
noviembre
.

Como el artículo 99 inciso 8º menciona entre
las facultades del presidente de la República la
de hacer anualmente la apertura de las sesiones del
Congreso, se suscita la duda de si es imprescindible ese acto
presidencial para que el Congreso entre en funciones. Pero se ha
llegado a la conclusión de que el ejecutivo tiene la
"obligación constitucional" de convocar
a las Cámaras el 1º de marzo y de abrir sus
sesiones ordinarias; si no lo hace, el Congreso tiene competencia
para reunirse de pleno derecho, y debe hacerlo. De lo
contrario, estaríamos en presencia de un obstáculo
ocasionado por una omisión presidencial que la
división de poderes no tolera.

Sin embargo, en el derecho constitucional material, la
fecha inicial del período ordinario no siempre ha sido
respetada.

También cabe destacar que, fuera del
período de sesiones, no pueden las cámaras
sesionar, pero sí ejercer las competencias que no demandan
sesión (por ejemplo, pueden reunirse las comisiones, los
bloques, las comisiones investigadoras, etc.).

LAS SESIONES DE PRÓRROGA Y
EXTRAORDINARIAS.

El artículo 63 agrega que "pueden ser convocadas
(las Cámaras) extraordinariamente por el
presidente de la Nación, o prorrogadas sus
sesiones". Coordinando esta norma con la del inciso 9º del
artículo 99, que establece que el presidente de la
República "prorroga las sesiones ordinarias del Congreso o
lo convoca a sesiones extraordinarias cuando un grave
interés de orden o de progreso lo requiera".

En suma, siguiendo la interpretación de Bidart
Campos:

  • a) Las sesiones extraordinarias deben
    siempre ser convocadas por el poder ejecutivo no
    pudiendo el Congreso disponer por sí solo su
    realización;

  • b) La prórroga de las sesiones
    ordinarias puede ser dispuesta tanto por el presidente de
    la República como por el mismo
    Congreso
    .

En la prórroga de las sesiones
ordinarias el Congreso continúa su período anual, y
mantiene la plenitud de la competencia del cuerpo, y cada
Cámara la propia de sus facultades privativas. En cambio,
en las sesiones ordinarias el Congreso no dispone de la plenitud
de su competencia, que queda circunscripta a las cuestiones que
provocan la realización de las sesiones, y que son fijadas
por el presidente de la República.

Ahora bien, una vez efectuada la convocatoria y
determinado el temario, el poder ejecutivo no puede privar al
Congreso de su competencia para reunirse y tratarlo; la facultad
del ejecutivo se limita al impulso inicial (con la
determinación de los asuntos a tratar), una vez dado el
cual tampoco puede sustraer el proyecto.

9.2. QUÓRUM. CONCEPTO. TIPOS DE QUÓRUM.
QUÓRUM PARA SESIONAR. QUÓRUM PARA APROBAR:
QUÓRUM SIMPLE Y QUÓRUM AGRAVADO.

CONCEPTO:

En el derecho parlamentario se denomina quórum al
número mínimo de miembros para que el órgano
colectivo (en el caso, cada Cámara del Congreso) pueda
sesionar (tanto para su inicio, duración o
finalización), de modo que los miembros presentes superen
a los ausentes. Cada Cámara necesita para sesionar la
presencia de la mitad más uno (o más de la mitad,
en ciertos casos) del número de legisladores (art. 64:
ninguna de las Cámaras entrará en sesión
sin la mayoría absoluta de los miembros
). Por ejemplo
suponemos 187 legisladores, más de la mitad son
94
.

La minoría compele a los legisladores que no
concurran a formar quórum en los términos y bajo
las penas que cada Cámara establecerá (art. 64
in fine). Ni la Constitución ni los reglamentos
de ninguna de las Cámaras establecen qué se
entiende por minoría; por ende, cualquier número
mayor a dos legisladores puede sesionar en minoría con el
señalado fin. En cambio, es claro el procedimiento a
seguir según el texto constitucional: la minoría
(reunida en sesión de tal carácter) intimará
la asistencia de los ausentes, bajo apercibimiento de las penas
que cada Cámara ha dispuesto previamente para tales casos
y que serán aplicadas a posteriori por el
cuerpo.

Mayorías para decidir:

La regla general es la mayoría absoluta de
los presentes
, es decir, sobre los votos válidos
emitidos. El texto constitucional no lo dice claramente, pero
surge del artículo 66 in fine y del
artículo 81, parte 3ª de la Constitución
Nacional.

Sin embargo, la Constitución, en especial luego
de la reforma de 1994, introduce casos de excepción en los
que se exige una mayoría especial o calificada:

  • a) Mayoría absoluta de la totalidad
    de los miembros
    , y

  • b) Dos terceras partes, sobre los
    presentes o sobre la totalidad de los miembros.

9.3. PRIVILEGIOS E INMUNIDADES PARLAMENTARIAS:
COLECTIVOS E INDIVIDUALES. DE LA FORMACIÓN Y
SANCIÓN DE LAS LEYES. ARTS. 77 Y SIGUIENTES. INICIATIVA
POPULAR. CONSULTA VINCULANTE Y NO VINCULANTE. ARTS. 38 Y 40
C.N.

PRIVILEGIOS E INMUNIDADES PARLAMENTARIAS: COLECTIVOS
E INDIVIDUALES:

Los llamados "privilegios parlamentarios" se
reputan establecidos en interés del parlamento o Congreso
como órgano, y se alega que tienen como finalidad asegurar
la independencia, el funcionamiento y la jerarquía del
mismo. Por eso se los llama también inmunidades,
en cuanto preservan el órgano.

Quiroga Lavié afirma que las inmunidades
parlamentarias son aquellas protecciones especiales cuya
finalidad es conservar la independencia y seguridad tanto de los
miembros del Congreso como del conjunto de éste. Se
señala que son parte esencial del sistema representativo
sin las cuales éste no puede funcionar. En suma, su
justificación se encontraría en el origen popular
del mandato de los miembros del Congreso, los cual recién
se consuma plenamente para los senadores a partir del
2001.

Estas prerrogativas son de dos clases: las personales (a
favor de cada uno de los miembros, explícitamente
reconocidas en el texto constitucional) y las colectivas (a favor
de cada Cámara como cuerpo, contenidas
implícitamente).

Entre los privilegios colectivos se incluyen:
a) el juzgamiento por cada Cámara de la validez de
"elección-derecho-título" de sus miembros; b) la
competencia de cada Cámara para hacer su reglamento; c) el
poder disciplinario de cada Cámara sobre sus propios
miembros, y aún sobre terceros extraños; d) el
derecho de cada Cámara de hacer comparecer a su sala a los
miembros del poder ejecutivo; e) se incluye también como
privilegio el aceptar las renuncias que voluntariamente
hacen de sus cargos los legisladores.

Entre los privilegios personales se cita: a) la
inmunidad de opinión y expresión; b) la inmunidad
de arresto; c) el desafuero; d) la dieta.

Inmunidades individuales de los
legisladores:

La Constitución reconoce dos inmunidades a los
legisladores (art. 68 y 69/70, CN). Éstas se fijan en
función de los altos fines políticos que se ha
propuesto: asegurar la independencia y la existencia misma del
órgano al cual pertenece. Por ello no ceden las
inmunidades durante el estado de sitio, y además rigen en
todo el territorio del país.

Quiroga Lavié las define como limitaciones
constitucionales a la aplicabilidad penal y/o procesal penal,
más o menos amplias. Se distinguen dos tipos de
inmunidades o dos aspectos de ellas:

  • de opinión (art. 68, CN), y

  • de arresto (arts. 69/70, CN).

La reforma de 1994, si bien no modificó el
contenido de las inmunidades de dichos artículos, las
extendió al Defensor del Pueblo (art. 86, párr.
2º, CN) y a los integrantes del Ministerio Público
(art. 120, párr. 3º, CN).

Estas cláusulas constitucionales habían
sido tradicionalmente reglamentadas por los códigos
procesales penales (la última vez, por los arts. 189/191,
CPPN). Las mismas fueron derogadas en septiembre de 2000 por la
denominada "Ley de Fueros" (25.320). Esta ley modifica el
trámite de desafuero de quienes tienen inmunidad de
arresto.

INMUNIDAD DE OPINIÓN:

No "ser acusado, interrogado judicialmente, ni
molestado por las opiniones o discursos que emita
desempeñando su mandato de legislador
" (art. 68,
CN).

Conductas protegidas: La prohibición comprende a
todo dicho, expresión o manifestación de ideas,
tanto en forma verbal como escrita, en la medida en que se
formulen en el ejercicio de sus funciones. De esta forma, se
encuentran alcanzadas por esta inmunidad las expresiones
formuladas durante las sesiones de las Cámaras o en las
reuniones de comisión o con motivo de redactar o preparar
un informe o un proyecto de ley, de resolución o de
declaración; la prohibición también cubre la
emisión de los votos en la Cámara y la
publicación de dichas opiniones, discursos o votos por la
prensa.

No cubre las opiniones o expresiones de los legisladores
vertidas fuera del desempeño de sus tareas tanto en la
vía pública, en la actividad privada como durante
una reunión de prensa; La amplitud de la protección
comprende a los efectos de las opiniones o manifestaciones que
afectan tanto a particulares como a otros legisladores o a
cualquier funcionario público. No alcanza a otras
manifestaciones que no sean verbales o escritas.

Ámbito temporal: Si bien no lo dice el
artículo 68, se infiere del gerundio
"desempeñando". Por tanto, su protección
recién opera desde el día de su
incorporación a la Cámara y no desde la
elección. Así lo interpretó la Corte en el
caso "Varela Cid" de 1992 (F. 315:1470). De igual forma, vencido
su mandato continúa gozando de esta protección por
los dichos manifestados durante aquél (la inmunidad de
opinión es vitalicia).

Ámbito espacial: Tampoco lo señala el
artículo 68, pero debe entenderse que alcanza a dichos u
opiniones manifestadas tanto adentro como afuera del recinto
legislativo.

Alcance de la protección: Ha dicho la Corte que
la inmunidad de opinión debe interpretarse en el "sentido
más amplio y absoluto" (caso "Benjamín Calvete"
– 1864 – F. 1:297). Este carácter absoluto
consiste en que los legisladores expresen sus opiniones o
discursos sin que pueda por ello exigírseles
responsabilidad civil ni penal, presente o futura. Es decir, que
no pueden ser llevados a juicio en los supuestos indicados ni
siquiera una vez vencido su mandato. Sólo están
sujetos a la remoción que puede efectuar la Cámara
de acuerdo con el trámite previsto en el artículo
66 de la Constitución Nacional.

Es necesario darle adecuada precisión a la
ambigua palabra "molestado", pues, toda crítica
(política, literaria, etc.) puede molestar mucho, lo que
no significa que la libertad de expresión de las personas
esté enfrentada por esta inmunidad.

A quiénes protege: Además de los
"miembros del Congreso" (art. 68, CN) y la
extensión expresa dispuesta por la reforma de 1994 (arts.
86 y 120, CN), también los ministros del Ejecutivo y jefe
de Gabinete en tanto desempeñen funciones parlamentarias
por convocatoria de alguna de las Cámaras (art. 71 y 101,
CN) o por asistencia espontánea a ellas (arts. 106 y 1000,
inc. 9º, CN), deberían estar alcanzados por la
inmunidad de opinión del artículo 68; asimismo, el
vice en tato el presidente del Senado (art. 57, CN).

INMUNIDAD DE ARRESTO:

Ningún legislador "desde el día de su
elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto
el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución del
algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, y otra
aflictiva
" (art. 69, CN).

Conductas protegidas: cubre a todos los actos
presuntamente delictivos, excepto los alcanzados por el
artículo 68, es decir, por hechos no originados en
opiniones vertidas en el desempeño de sus
funciones.

La única excepción prevista es que el
legislador sea sorprendido in fraganti delito, en cuyo caso cede
parcialmente la inmunidad ya que allí procede el arresto
mas no la persecución penal plena pues no existe el
desafuero automático. Por ende, efectuado el arresto del
legislador por haber sido sorprendido flagrantemente, el juez
interviniente debe dar cuenta de ello a la Cámara
respectiva, con la información sumaria del hecho a fin de
proceder al desafuero (caso "Rufino Ortega" -1891-, F.
41:405).

La percepción directa e inmediata por parte de
terceros justifica la adopción de la medida cautelar de la
detención del legislador, ya sea para interrumpir la
comisión del delito o detener sin más al autor.
Existen tres supuestos de flagrancia:

  • 1. estricto: sorprenderlo cuando comete el
    delito;

  • 2. amplio: perseguirlo inmediatamente
    después de cometerlo; y

  • 3. amplísimo: encontrarlo inmediatamente
    después de cometerlo, existiendo meras sospechas de su
    participación.

Ante las imprecisiones semánticas del
artículo 69, pareciera que la flagrancia sólo
comprende a delitos de cierta gravedad (al menos, nunca a
aquellos con pena privativa de libertad inferior a tres
años), a tenor del significado que se puede atribuirle al
vocablo "crimen" a la luz del Código Procesal
Penal de la Nación que distingue entre delitos
"correccionales" y "criminales", según que la
prisión prevista sea menor o superior a tres años
(art. 25 y 27, Ley 23.984).

El artículo 3º de la Ley de Fueros (25.320)
reitera que debe actuarse conforme al artículo 70 de la
Constitución Nacional y aclara que en caso de que la
Cámara deniegue el desafuero "el juez dispondrá la
inmediata libertad del legislador".

Ámbito temporal: expresamente el artículo
69 duce que esta inmunidad protege a los legisladores desde el
día en que fueron elegidos (no desde que se incorporaron a
la Cámara, como la inmunidad de opinión) hasta el
fin de sus mandatos.

Ámbito temporal: no lo señala el
artículo 69. Empero, esta inmunidad no sólo rige
dentro del Congreso o durante el viaje del domicilio del
legislador hasta el mismo (in itinere), sino
también en cualquier lugar y circunstancia.

Alcance de la protección: la inmunidad es de
"arresto" (privación de la libertad dispuesta por
autoridad competente) pero no de proceso penal, de modo que
éste puede iniciarse y continuarse en causas fundadas en
razones distintas de las contempladas en el artículo 68,
mientras no se dicte orden de arresto o prisión
preventiva. En cambio, la prerrogativa no alcanza a los procesos
civiles que tengan los legisladores, de tal forma que ellos
pueden ser llevados a juicio para satisfacer una responsabilidad
civil, contractual o extracontractual.

Así, la inmunidad de arresto no implica una
exención del proceso penal a favor de los legisladores,
sino que el proceso iniciado queda bajo condición
suspensiva de prosecución. El juez penal puede y debe
adelantar el sumario cuanto le sea posible (con tal de que no
arreste al legislador acusado) hasta averiguar la verdad de la
causa.

Los legisladores arrestados en violación de la
inmunidad tienen derecho a que la Cámara adopte medidas
efectivas e inmediatas para obtener su libertad, puesto que el
objeto de estos privilegios es asegurarles su asistencia a las
sesiones legislativas.

La Corte ha sentado la doctrina de la improcedencia de
la inmunidad si el legislador es arrestado por orden de un juez
por haber menospreciado su investidura con motivo de ejercer
defensas a sus estrados (si los legisladores lo desacatan, sin
corrección inmediata, en las audiencias o escritos que
presentan ante él o en actos ajenos a su mandato de
tales).

El artículo 1º de la Ley de Fueros establece
que "el tribunal competente seguirá adelante con el
procedimiento judicial hasta su total conclusión"; aclara
luego que el "llamado a indagatoria no se considera medida
restrictiva de la libertad" y que "aun cuando no hubiere sido
indagado", el legislador imputado tiene "derecho […] a
presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las
pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles". Si el
legislador no concurriera a prestar declaración
indagatoria el juez "deberá solicitar su desafuero", lo
que desactiva cualquier apercibimiento convirtiendo en
potestativa del legislador sospechado su comparencia o no ante la
justicia. Además, admite que puede dictarse la
prisión preventiva mientras ésta no se haga
efectiva; y hace una limitación diciendo que "el
allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los
legisladores" y "la interceptación de su correspondencia o
comunicaciones telefónicas sin la autorización de
la respectiva Cámara".

Desafuero:

Es atribución privativa de cada Cámara
suspender en sus funciones a los legisladores querellados ante la
justicia penal, a fin de suspenderlos (no removerlos) y ponerlos
a disposición del juez competente para su juzgamiento por
los hechos involucrados en el sumario examinado (art. 70,
CN).

El artículo 70 exige los siguientes pasos para
que proceda el desafuero del legislador:

  • a) pedido de juez penal que está
    procesando al legislador, quien debe remitir el
    "sumario" a la Cámara respectiva;

  • b) recibido el mismo por la Cámara, en
    "juicio público", debe examinar el
    "sumario" y evaluar el mérito probatorio de
    la acusación para verificar si prima facie (a primera
    vista, en principio) la misma tiene seriedad;

  • c) en caso afirmativo, se requiere el voto de
    los dos tercios de los miembros de cada Cámara (se
    debe entender de los miembros presentes).

Efecto del desafuero: la Constitución habla de
"suspender sus funciones al acusado, y ponerlo a
disposición del juez competente para su juzgamiento
".
Ello significa que el legislador no pierde su calidad de tal,
sino que sólo es "despojado" de sus inmunidades (la de
arresto y la de opinión), se le veda el ejercicio del
cargo y se lo priva de las remuneraciones.

Si es absuelto, reasume su cargo; sin embargo, la
reincorporación no es automática, pues debe ser
dispuesta por la respectiva Cámara a tenor del
artículo 64 de la Constitución Nacional. Nada le
impide a la Cámara, si considera el legislador se halla
incurso en inhabilidad moral sobreviniente a su
incorporación, en razón de los hechos analizados en
el juicio público substanciado.

Producido el desafuero, como el legislador queda privado
temporariamente del ejercicio de su cargo, bien cabe considerar
producida una situación de vacancia transitoria que
deberá cubrirse que deberá cubrirse por el suplente
del partido político del legislador suspendido, mientras
la Cámara no resuelva la respectiva reincorporación
del desaforado.

Inmunidades colectivas de las
Cámaras:

Estas prerrogativas colectivas carecen de
recepción expresa en el texto constitucional. El
artículo 66 de la Constitución Nacional concede
facultad disciplinaria a cada Cámara sobre los mismos
legisladores, pero nada dice de terceros ajenos al cuerpo. Se
admite que deriva de la facultad expresa de dictar su reglamento,
en servicio de los objetivos de independencia y eficiencia en la
tarea parlamentaria.

El ejercicio de esta facultad implícita de
corregir a terceros no ofrece dudas cuando el hecho se lleva a
cabo ante una flagrante inconducta de un extraño dentro de
las dependencias del Congreso, pues en esos supuestos es
nítida la capacidad de obstaculizar o impedir el ejercicio
de las funciones congresionales.

La jurisprudencia de la Corte convalidó sus
facultades punitivas a quienes vulneran sus privilegios a partir
del leading case de 1877 ("Lino de la Torre", F.
19:231).

En el derecho parlamentario se denomina "desacato" a
toda violación a los privilegios individuales o colectivos
inherentes al órgano legislativo, producida por una
persona ajena al cuerpo. Se procura asegurar su normal
funcionamiento pero también resguardar, según dice,
"su decoro" (el art. 165 del Reglamento de la Cámara de
Diputados prohíbe "las alusiones irrespetuosas y las
imputaciones de mala intención o de móviles
ilegítimos hacia las Cámaras del Congreso y sus
miembros"). Sobre esa base, las Cámaras han llegado a
disponer penas privativas de la libertad a particulares con
motivo de "desacatos" a legisladores o al cuerpo, ya sea
cometidos dentro del recinto legislativo o fuera del mismo (por
ejemplo, por medio de la prensa escrita).

DE LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES.
ARTS. 77 Y SIGUIENTES:

La Constitución sólo tiene previsto el
procedimiento para la formación y sanción de las
leyes en el Capítulo V de la Sección Primera (arts.
77/84, CN), actualizado por la reforma de 1994.

Como consecuencia de nuestro sistema presidencialista,
en el procedimiento legislativo también interviene el
Presidente a través de las denominadas atribuciones
colegislativas en virtud del subprincipio de cooperación,
y como resultado de la forma bicameral de nuestro Congreso,
necesariamente ambas Cámaras deben concurrir con su
voluntad a la formación de la ley. En el procedimiento
legislativo de sanción de la ley, entonces, se distinguen
varias etapas: 1) etapa iniciativa; 2) etapa de sanción de
la ley; 3) etapa de control del Poder Ejecutivo; 4) etapa de
publicación; y 5) etapa de
implementación.

1. Etapa iniciativa:

El artículo 77 de la Constitución
Nacional, permite diferenciar dos aspectos del comienzo del iter
(el camino) legislativo: Cámara donde se inicia el
tratamiento del proyecto de ley y quienes se encuentran
habilitados para presentar ese proyecto.

Cámara de origen: la regla es que los
proyectos se presentan en cualquiera de ambas Cámaras,
salvo las excepciones previstas expresamente en el texto
constitucional:

  • Cámara de Diputados como Cámara de
    origen:
    proyectos relativos a las contribuciones y
    reclutamiento de tropas (art. 52, CN), iniciativa popular
    legislativa (art. 39, párr. 1º, CN), y consulta
    popular vinculante (art. 40, párr. 1º,
    CN).

  • Cámara de Senadores como Cámara de
    origen:
    proyectos referidos a coparticipación
    federal (art. 75, inc. 2º, párr.. 4º, CN), e
    impulso al desarrollo de provincias y regiones (art. 75, inc.
    19, párr. 2º, CN).

Los proyectos pueden ser presentados por:

  • Los legisladores: diputados o senadores
    (individualmente o en grupo) en su respectiva Cámara.
    También el presidente del Senado (Vicepresidente) lo
    puede hacer, por ser miembro de la Cámara, cuando
    tiene un voto en caso de empate.

  • El Presidente: salvo las excepciones
    mencionadas, presenta el proyecto en cualquiera de las
    Cámaras acompañándolo con un mensaje
    donde fundamenta las razones del mismo. La reforma de 1994
    introdujo dos novedades en esta temática, una de forma
    y otra de fondo: a) el Jefe de Gabinete debe refrendar
    "los mensajes del Presidente que promuevan la iniciativa
    legislativa
    " (art. 100, inc. 8º in fine,
    CN), y b) por inferencia del artículo 100, inciso
    6º CN, sólo el Presidente tiene iniciativa
    legislativa en materia de leyes de Ministerios y de
    presupuesto.

  • El pueblo: a través de la iniciativa
    popular legislativa prevista en el artículo 39 CN, con
    las limitaciones formales y sustanciales allí
    previstas: Art. 39.- Los ciudadanos tienen el derecho
    de iniciativa para presentar proyectos de ley en la
    Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles
    expreso tratamiento dentro del término de doce
    meses. El Congreso, con el voto de la mayoría
    absoluta de la totalidad de los miembros de cada
    Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no
    podrá exigir más del tres por ciento del
    padrón electoral nacional, dentro del cual
    deberá contemplar una adecuada distribución
    territorial para suscribir la iniciativa.No serán
    objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a
    reforma constitucional, tratados internacionales, tributos,
    presupuesto y materia penal.

2. Etapa de sanción de la ley:

Este momento se desarrolla única y exclusivamente
en el seno del Congreso, donde se debate y vota la sanción
de la ley.

Dentro de esta etapa, luego de la reforma de 1994 se
distinguen diversos procedimientos alternativos y/o
complementarios a través de los cuales se manifiesta la
voluntad del órgano que consiste en la sanción de
la ley, para lo cual se usa la siguiente fórmula: "el
Senado y Cámara de Diputados de la Nación
Argentina, reunidos en Congreso
[…] decretan o
sancionan con fuerza de ley
" (art. 81, CN que precisa lo
dispuesto en el art. 35 in fine CN).

Procedimiento ordinario:

Supone la necesaria intervención del plenario de
ambas Cámaras para que el proyecto quede sancionado.
Admite dos modalidades:

  • Trámite simple: previsto en el
    artículo 78, parte 1º CN, supone la coincidencia
    sucesiva e inmediata de ambas Cámaras (la de origen y
    la revisora) y posteriormente el proyecto sancionado "pasa"
    al Poder Ejecutivo para su examen eventual y
    promulgación (art. 78, parte 2ª CN).

Los proyectos de ley presentados en mesa de entradas de
la Cámara respectiva son girados por la Presidencia a la
respectiva Comisión para su estudio y despacho. Producido
éste, el proyecto se trata en pleno de la Cámara
donde se informa en general y en particular sobre el mismo. Luego
se abre el debate. Concluido éste, se vota por la
afirmativa o por la negativa el despacho de la mayoría de
la Comisión; sólo cuando el mismo es rechazado se
votan los demás despachados.

Los proyectos se discuten, en general, con
intervención sucesiva del miembro informante del dictamen
mayoritario de Comisión, del informante por la
minoría y del autor del proyecto, y por orden de
anotación de los demás legisladores. Aprobado en
general se discute en particular (en detalle, artículo por
artículo) recayendo votación sobre cada
artículo.

Aprobado de esta forma el proyecto de ley por la
Cámara de origen, pasa para su discusión a la
Cámara revisora, donde se repite lo dicho
anteriormente.

  • Trámite con discrepancias entre las
    Cámaras:
    con la reforma de 1994, el nuevo
    artículo 81 de la Constitución Nacional permite
    hasta tres (antes de la reforma, cinco) tratamientos por
    parte de las Cámaras para quedar sancionado
    definitivamente un proyecto. Este artículo introduce
    dos novedosas prohibiciones tendientes a la
    agilización del trámite legislativo:

1ª prohibición: el 81, parte
2ª CN dispone que "Ninguna de las Cámaras puede
desechar totalmente un proyecto que hubiere tenido origen en ella
y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara
revisora
".

2ª prohibición: el artículo
81 in fine CN dispone que "La Cámara de
origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones
a las realizadas por la Cámara revisora
". Sólo
puede aceptarlo o rechazarlo, ambos en forma total, pero nunca
volver a modificarlo.

La discrepancia de la Cámara revisora puede ser
absoluta o relativa:

Supuesto de discrepancia absoluta: (art. 81)
"Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una
de las Cámaras
(por la revisora) podrá
repetirse en las sesiones de aquel año
". Ello
significa que no puede volver a iniciarse hasta el nuevo
período ordinario de sesiones, es decir, no se puede
tratar en las de prórroga ni en las extraordinarias
correspondientes a ese año legislativo. Bidart Campos
sostiene que habrá identidad de proyectos cuando se
proponen los mismos objetivos aunque el texto y la
redacción sean diferentes.

Supuesto de discrepancia relativa: se da cuando
la Cámara revisora introduce "adiciones o
correcciones
" al proyecto aprobado por la Cámara de
origen, lo que necesariamente implica el reenvío a
ésta. El artículo 81, parte 3ª dispone para
esos casos que "deberá indicarse el resultado de la
votación a fin de establecerse si tales adiciones o
correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los
presentes o por las dos terceras partes de los presentes
".
Si la Cámara de origen está de acuerdo con las
modificaciones de la revisora, basta con que ello sea decidido
con la mayoría absoluta de los presentes para que el
proyecto pase al Ejecutivo para su promulgación (art. 81,
parte 4ª CN). Pero si la Cámara de origen pretende
insistir en su redacción originaria hay que tener cuenta
con qué mayoría la Cámara revisora introdujo
modificaciones:

  • a) Si la revisora modificó con
    mayoría absoluta de los presentes, a la de origen le
    basta con la misma mayoría para insistir en el
    proyecto originario, el cual "pasa" al Ejecutivo (art. 84,
    parte 4ª CN). En cambio, si la de origen ni siquiera
    logra esta mayoría, el proyecto que "pasa" al
    Ejecutivo es el modificado por la revisora.

  • b) Si la revisora modificó con dos
    tercios de los presentes, entonces la de origen sólo
    podrá insistir en el proyecto original con una
    mayoría igual. Si no logra esta mayoría , el
    proyecto que "pasa" al Ejecutivo es el modificado por la
    revisora (art. 81, parte 5ª).

Procedimiento especial (abreviado):

También denominado como "aprobación en
Comisión", es introducido por la reforma de 1994 con el
artículo 79 CN a partir de la indicación formulada
por la Ley 24.309, con el objetivo de agilizar el trámite
en cada Cámara.

Luego de aprobado un proyecto de ley en general por el
pleno de la Cámara (como cualquier proyecto, luego del
dictamen de la Comisión), la propia Cámara puede
delegar, en ese momento o posteriormente, el tratamiento en
particular en la comisión permanente que lo
despachó originariamente. Esta delegación debe
efectuarse con una mayoría especial (mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de la Cámara),
que es la misma que se necesita para que el pleno de la
Cámara eventualmente la deje sin efecto y retome el
trámite ordinario.

"Una vez aprobado el proyecto en comisión se
seguirá el trámite ordinario
" (art. 79 in
fine
CN): esto significa que el proyecto se considera
aprobado en la respectiva Cámara por la votación de
la Comisión. Si este trámite especial lo dispuso la
Cámara de origen, el proyecto "pasa" a la revisora para su
discusión y sanción definitiva de la
delegación en su respectiva comisión. En cambio, si
la delegación la decidió la Cámara revisora,
aprobado el proyecto en Comisión "pasa" directamente al
Ejecutivo.

Procedimiento ordinario con intervención
posterior extraparlamentaria:

La reforma de 1994 prevé dos supuestos en que
luego de la sanción congresional es necesaria otra
aprobación especial fuera de su ámbito:

  • Aprobación por el pueblo en la
    consulta popular vinculante (art. 40, párr. 1º,
    CN): el cuerpo electoral interviene en el tramo final del
    procedimiento de sanción de las leyes.

  • Aprobación por las provincias en la
    denominada ley convenio de coparticipación federal
    (art. 75, inc. 2º, párr. 2º y ss., CN): se
    requiere que esta ley sea luego "aprobada por las provincias"
    y Ciudad de Buenos Aires (art. 75, inc. 2º, párr.
    in fine).

Prohibición de sanción tácita o
ficta:

Esta normativa introducida por la reforma de 1994 a
través del artículo 82 de la Constitución
Nacional ("La voluntad de cada Cámara debe
manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la
sanción tácita o ficta
.") no sólo es
aplicable para la sanción de las leyes como
indicaría su ubicación sistemática, sino que
rige para todos los casos (por ejemplo, las resoluciones de ambas
Cámaras o de las Comisiones).

Constituye la clave para efectivizar el control del
Congreso sobre las atribuciones normativas del Ejecutivo. La
doctrina de Quiroga Lavié opina que, por el nuevo
artículo 82, si el Congreso no ratifica expresamente en un
lapso razonable los decretos de necesidad y urgencia y los que
promulgan parcialmente leyes (o la Comisión Bicameral
Permanente para los decretos delegados), todos éstos
podrán ser nulificados por la justicia.

Esta disposición, a su vez, tiene el
benéfico efecto de evitar en el futuro que se repita
cierta jurisprudencia de la Corte Suprema como la doctrina del
caso "Peralta" de 1990 en materia de decretos de necesidad y
urgencia sobre la validez del silencio legislativo en la
materia.

Caducidad del proyecto de ley:

Se entiende que caduca ("pierde" su estado
parlamentario) todo proyecto no sancionado en una Cámara,
durante un período determinado. Ante el silencio
constitucional, el Congreso ha reglamentado este aspecto mediante
diversas leyes.

Por el régimen actual (Ley 13.640 de 1949
modificada por Leyes 23.821 y 23.992), todo proyecto de ley
sometido a consideración del Congreso que no obtenga
sanción en una de sus Cámaras durante el año
parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente,
se tendrá por caducado (art. 1º, párr.
1º); si el proyecto obtuvo sanción en alguna de las
Cámaras en el término indicado, éste se
prorrogará por un año más (art. 1º,
párr. 2º).

3. Etapa de control del Poder
Ejecutivo:

Sancionado un proyecto de ley por el Congreso "pasa" al
Ejecutivo para su examen: si coincide con la voluntad
congresional, lo aprueba (promulga); en cambio, si discrepa, lo
desaprueba (veta). Esta etapa supone la obligación del
Congreso de comunicar y enviar el proyecto sancionado al
Ejecutivo, aunque la Constitución no establece plazo para
hacerlo.

Promulgación presidencial:

Esta atribución surge de los artículos 78
in fine y 99, inciso 3º, párrafo 1º de
la Constitución Nacional. Es la aceptación sin
objeciones al proyecto sancionado que le otorga fuerza imperativa
por parte del órgano constitucional encargado de ejecutar
la ley. El ejercicio de esta facultad colegislativa admite dos
modalidades:

Promulgación expresa: cuando el
Presidente manifiesta explícitamente su voluntad
concordante con las Cámaras del Congreso a través
del dictado de un decreto. La promulgación puede ser total
o parcial.

Promulgación tácita: el
artículo 80 mantiene el texto histórico al regular
la aprobación por el mero transcurso de "diez
días útiles
" (hábiles) sin que el
Ejecutivo se pronuncie expresamente. La norma no señala
cuándo empieza a correr el plazo indicado; como dijo la
Corte Suprema en el caso "Giulitta" de 1941, debe computarse
desde la recepción del proyecto en sede
presidencial.

Veto presidencial:

El Presidente puede desechar en todo o en parte un
proyecto que venga del Congreso para su examen (art. 83, CN). El
veto es una atribución del Presidente por medio del cual
impide transitoriamente que el proyecto sancionado por el
Congreso se convierta en ley.

No se trata de un impedimento absoluto sino suspensivo
que puede sortearse con insistencia del Congreso (subprincipio de
no bloqueo). La reforma de 1994 ha completado la
regulación básica con el nuevo artículo 80
de la Constitución Nacional.

El plazo para el ejercicio de esta atribución
presidencial es de diez días hábiles, a
contrario sensu
del término para la
promulgación tácita (art. 80, parte 1ª,
CN).

La reforma de 1994 prevé un caso explícito
de prohibición de veto en su artículo 40,
párr. 1º, donde dispone que "El Congreso, a
iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter
a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no
podrá ser vetado
". Hay otros casos implícitos:
declaración de necesidad de la reforma y rechazo
congresional de un decreto de necesidad y urgencia.

Trámite ante el Congreso: (art. 83, CN).
Es obligación del Ejecutivo que veta un proyecto de ley en
forma total o parcial, reenviarlo al Congreso para su
reconsideración. En concreto, debe hacerlo a la
Cámara de origen. Si el Presidente lo mandase a la
revisora, ésta debería girarlo a la de
origen.

Si el veto al proyecto es total, no se suscita problema
alguno: todo proyecto observado vuelve al Congreso para continuar
el trámite legislativo.

En cambio, si el veto es parcial, el efecto que produce
no es la promulgación parcial tácita de la parte
del proyecto no vetada, pues el artículo 83 de la
Constitución dispone que todo el proyecto vuelva a la
Cámara de origen (lo aprobado y lo objetado). Según
Quiroga Lavié, el Congreso puede modificar lo no vetado
(el proyecto es una unidad y su sentido total puede cambiar al
modificar una parte), interpretación que surge del
artículo 83 que dice: "ésta lo discute de
nuevo
" (refiriéndose al proyecto y no a las
objeciones) y agrega: "si ambas Cámaras lo sancionan
por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder
Ejecutivo para su promulgación
".

Aclarando lo anterior, la Cámara de origen lo
discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de los dos
tercios de votos nominales (de los presentes), pasa a la
Cámara revisora, quien lo debe sancionar por igual
mayoría y método de votación nominal (por
sí o por no). Sancionado por el Congreso, el proyecto es
ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación
imperativa. Es decir, que si el Congreso insiste con la
mayoría especial requerida por el artículo 83, de
ninguna forma cabe un segundo veto del Ejecutivo por tratarse de
un mismo proyecto de ley. La insistencia congresional supone su
promulgación automática y al Ejecutivo sólo
le resta su publicación. En caso de que las Cámaras
difieran sobre las objeciones o no reúnan la
mayoría exigida el proyecto no puede repetirse en las
sesiones de aquel año (art. 83 in fine,
CN).

Veto parcial y promulgación
parcial:

A partir de 1967, la Corte Suprema admitió este
supuesto en el caso "Colella", cuya doctrina se ha
constitucionalizado con la reforma de 1994 (art. 80,
CN).

Prohibición general de promulgar
parcialmente:

El artículo 80, parte 2ª de la
Constitución Nacional establece una directiva general al
Ejecutivo al decir que "Los proyectos desechados parcialmente
no podrán ser aprobados en la parte restante
". Esta
cláusula se vincula y refuerza con el artículo 99,
inciso 3º, párrafo 2º de la Constitución
Nacional en tanto prohíbe al Presidente "emitir
disposiciones de carácter legislativo
",
expresión que incluye a los decretos de
promulgación parcial de leyes, junto a los decretos
delegados y de necesidad y urgencia. Pero esta prohibición
no es absoluta.

Atribución excepcional de promulgar
parcialmente:

Luego de esa prohibición general, el
artículo 80 regula la excepción habilitante. A
partir de la expresión "Sin embargo" se
establecen dos condiciones de fondo (art. 80, parte 3ª) y
una remisión procedimental para que el Ejecutivo pueda
promulgar parcialmente un proyecto de ley (art. 80 in
fine
):

  • Condiciones de fondo:

  • a) "autonomía normativa":
    significa que la parte no vetada y promulgada (que se
    convierte en ley) no está vinculada ni sometida a la
    parte vetada y, por ende, tiene vigencia propia; y

  • b) "no tolera el espíritu ni la unidad
    del proyecto": se suma a lo anterior, en la medida que exige
    que lo promulgado parcialmente no debe afectar la voluntad
    del Congreso plasmado en el proyecto completo.

  • Remisión procedimental: la
    promulgación parcial está sujeta al
    "procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
    urgencia
    ". Es decir, que se produce un reenvío a
    lo dispuesto por el artículo 99, inciso 3º,
    párrafo 3º in fine y párrafo
    4º, y al artículo 100 inciso 13 de la
    Constitución Nacional (reunión de gabinete,
    refrendo conjunto del Jefe de Gabinete y demás
    ministros, y control posterior del Congreso previa
    intervención del la Comisión Bicameral
    Permanente).

En la medida en que el Jefe de Gabinete debe llevar
personalmente a la Comisión Bicameral Permanente el
decreto de la promulgación parcial, lo promulgado y vetado
parcialmente es lo único que vuelve al Congreso en su
trámite normal del artículo 83 CN.

La Constitución, al decir que debe seguir el
mismo trámite de los decretos de necesidad y urgencia,
pareciera que le otorga la misma fuerza provisoria de
éstos. En estos casos, el contralor del Congreso no
necesita los dos tercios de los presentes de ambas Cámaras
porque no se está rechazando un veto sino ratificando o no
la autonomía normativa de un texto y sancionado por las
Cámaras anteriormente.

Jurisprudencia de la Corte Suprema:

Caso "Colella c/Fevre y Basset SA" -1967- (F.
268:352):

Hechos: el Presidente por decreto 3643/66
promulgó sólo 4 artículos de la ley 16.881
(sobre contrato de trabajo), y vetó los 59 restantes. Lo
promulgado regulaba la extinción del contrato de trabajo y
aumentaba la indemnización por antigüedad.
Ciríaco Colella invocó esas disposiciones legales
en juicio laboral por despido; la empresa, por su parte,
invocó la falta de validez de esas normas por la viciosa
promulgación parcial con base en el ex artículo 72
CN; acogido el planteo patronal en la Cámara, el actor
interpone recurso extraordinario.

Sentencia de la Corte: confirma la sentencia de grado.
Considera justiciable la cuestión planteada, sin abrir
juicio de un modo general sobre el régimen de la
promulgación de las leyes, considera que el proyecto
sancionado por el Congreso constituía un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no han podido
separarse del texto dotal sin detrimento de la unidad de
éste". Con esta argumentación declaró
inconstitucional la promulgación parcial de la ley
16.881.

Caso "Bustos" -1996- (F. 319:1479): ya reformada la
Constitución, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse en
un caso donde se discutía la promulgación parcial
de la Ley Nacional de Empleo 24.013 que agraviada al actor por
fijar un nuevo tope a la indemnización por despido de la
Ley de Contrato de Trabajo. Reitera la doctrina del caso
"Colella", pero en esta oportunidad para declarar válida
la promulgación parcial. Agrega que esa jurisprudencia se
ha visto confirmada por el nuevo artículo 80 CN. Por su
parte, el voto del Petracchi aclara correctamente que una
promulgación parcial puede ser válida en un
determinado contexto e inválida en otros; que una cosa es
la unidad en un proyecto y otra muy distinta es que un proyecto
sea una y sólo una unidad, ejemplificando con el caso de
las leyes "ómnibus" en donde suelen discernirse entidades
diferentes en un mismo proyecto.

4. Etapa de publicación:

Sin publicación, la ley no tiene fuerza de tal,
como lo recepta el Código Civil (arts. 1º/2º),
el que además agrega que la ignorancia del derecho
(publicado) no sirve de excusa (art. 20).

La reforma de 1994 le reconoce el lugar que le
corresponde e individualiza al órgano encargado de
realizarla: luego de promulgar las leyes, el presidente las
"hace publicar" (art. 99, inc. 3º, párr.
1º, CN).

La publicación es el acto de hacer conocer el
contenido de la ley a toda la comunidad. En la práctica,
esta obligación constitucional del Ejecutivo se viene
cumpliendo con la inclusión del texto de la ley sancionada
y promulgada en el Boletín Oficial, cuya
circulación es restringida, más dirigida a
funcionarios que a los habitantes.

Quiroga Lavié afirma que esta publicación
formal es insuficiente porque no facilita su divulgación,
y que, ante esto, debiera darse una efectiva difusión a
través de diversos medios (gráficos y/o
audiovisuales) que aseguren el real conocimiento de los derechos
y obligaciones por parte de sus destinatarios.

Son esencialmente antirrepublicanas (ya que la forma
republicana de gobierno implica la publicidad de todos los actos
de gobierno) y, por ende, inconstitucionales e inexigibles, tanto
las denominadas leyes no publicadas en el Boletín Oficial
como las secretas o reservadas.

En los casos de las leyes no publicadas, el Congreso
deberá disponer la publicación, ya sea motu proprio
(espontáneamente, sin responder a petición previa)
o por orden judicial ante un caso concreto de amparo por
omisión de esta obligación constitucional del
Ejecutivo. Y respecto de las leyes secretas o reservadas, la
Corte Suprema en el caso "Díaz Reynolds" de 1973 (F.
286:62) consideró que la ley de facto "secreta" 19.111 no
es "norma jurídica obligatoria" por no haber sido objeto
de publicación, además de su origen de facto.
Empero, sentó un obiter dictum ("dicho de paso")
donde parece convalidar las leyes secretas cuando se cumplan dos
condiciones: a) que no se refieran a la situación
individual de las personas, y b) que se trate "de leyes relativas
a los graves asuntos de Estado que, por necesaria
excepción, pueden no ser publicadas".

5. Etapa de implementación:

Una vez nacida la ley, puede ocurrir que la misma no sea
autoejecutiva, es decir, que necesite para su aplicación
de otra norma: un decreto reglamentario o reglamento de
ejecución emitido por el presidente (art. 99, inc.
2º, CN). Esta etapa final no se trata de un momento
necesario para toda ley, sino sólo para aquellas que
carezcan de operatividad.

10. ATRIBUCIONES DE
CONTROL

Son las múltiples facultades de control que tiene
el Congreso sobre los restantes poderes del Estado federal para
evitar la limitación del poder (art. 29, CN) y sobre las
provincias para asegurar la forma republicana de gobierno (art. 6
CN). Es una de las formas específicas de darse el
subprincipio de control, de manera discrecional, exclusiva y en
ella no opera el principio de cooperación por lo cual no
cabe la intervención del Poder Ejecutivo.

10.1 JUICIO POLÍTICO. CONCEPTO.
FINALIDAD

El juicio político es el control que ejercen
ambas Cámaras del Congreso sobre otros órganos del
gobierno federal con el fin de hacer efectiva su responsabilidad
por las causas que indica la Constitución a través
de un procedimiento especial.

Es un juicio de responsabilidad
política,
lo cual significa que no se aplica ninguna
sanción a los acusados al separarlos de su cargo; la
privación de una competencia pública no es
sanción, porque ellas no se ejercen a titulo de derecho
subjetivo propio, lo mismo respecto a la inhabilitación
que se puede disponer. Luego de la destitución, el
condenado quedará sujeto a la acusación, juicio o
castigo, conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios
(art. 60 CN) si correspondiere, en tanto la causa de
remoción que haya sido la comisión de un
delito.

Una parte de la doctrina sostiene que es un
antejuicio, porque sino se lleva a cabo, no será
posible substanciar el proceso penal que pudiera corresponder;
esto no surge en forma expresa de la Constitución sino de
la doctrina. Se justifica para evitar la frecuencia y facilidad
de querella criminales que podrían estar motivadas en
razones políticas, con lo cual se vería afectada
más la función que el funcionario. Mientras que la
tesis contraria sostiene que si no fuera posible procesar
penalmente a los funcionarios mencionados en el art. 53 CN antes
de ser destituidos por el juicio político
¿qué sentido tiene el inciso 5° del
artículo 99 CN que exceptuó de la facultad del
indulto presidencial a dichos delitos?, si la Constitución
previó en forma expresa tal excepción, es porque
esos funcionarios pueden ser procesados y penados.

SUJETOS

El articulo 53 CN menciona como funcionarios
enjuiciables al Presidente y Vice, Jefe de Gabinete de Ministros
y los ministros y los miembros de la Corte Suprema. La Reforma
constitucional de 1994 incluyó al Jefe de Gabinete y
excluyó a los jueces de los tribunales inferiores, sujetos
estos últimos a un nuevo mecanismo de remoción.
Esta nómina es en principio taxativa y no puede ser
ampliada por ley del Congreso; sin embargo es correcto que la ley
24946 sobre Ministerio Público extienda la
aplicación del juicio político a las cabezas de ese
órgano: procurador general y defensor general. Fuera de
esos supuestos, si una ley exige el juicio político para
remover a otros funcionarios, en principio sería
inconstitucional.

CAUSAS

El art. 115, párrafo 1° CN lo determina para
la remoción de los jueces de los tribunales inferiores,
que luego de la reforma están sujetos a un procedimiento
diverso de responsabilidad. Dichas causales son:

  • Mal desempeño en sus funciones:
    cuando el comportamiento de los acusados afecta o pone en
    peligro el orden político del país (sin que se
    llegue a configurar un delito), o cuando ha excedido en forma
    reiterada o notable las competencias que le son propias. La
    misma la determina ambas Cámaras (Diputados cuando
    acusa, el Senado cuando juzga).

  • Delito en el ejercicio de sus funciones: se
    refiere a todas aquellas figuras delictivas previstas en el
    Código Penal con motivo de la realización de
    las funciones (incumplimiento de los deberes del funcionario,
    prevaricato, etc.).

  • Crímenes comunes: son los delitos
    cometidos por el funcionario público sin
    vinculación alguna con el ejercicio de sus
    funciones.

PROCEDIMIENTO

  • Acusación: sólo la puede
    realizar la Cámara de Diputados, pues se trata de una
    atribución exclusiva y excluyente de ésta.
    Primero se formará una comisión investigadora
    que estudiará los antecedentes del caso y luego una
    encargada de sostener en el Senado la
    acusación.

  • Mayoría para acusar: el
    artículo 53 plantea dos mayorías (a fin de que
    Diputados ejerza la acusación): por las "causales de
    mal desempeño" o "por delito en el ejercicio de sus
    funciones", basta la mayoría absoluta. En cambio, por
    la causal de "crímenes comunes", es necesaria la
    mayoría de las dos terceras partes de los miembros
    presentes.

La última parte del articulo exige que Diputados,
antes de acusar ante el Senado, haya "conocido de
ellos",
lo cual indica que se refiere a los delitos comunes
y no a las causales de responsabilidad, y que el párrafo
tiene una unidad sintáctica independiente de la primera
parte. Si no se respeta ese criterio sintáctico, el
resultado será que los dos tercios son requeridos para la
acusación por todas las causales previstas en el
artículo 53 CN.

Ésta es la tesis prevaleciente en la doctrina
constitucional, con lo cual se le da una máxima
estabilidad a los funcionarios que pueden ser acusados, a pesar
de que las causales de mal desempeño y delitos cometidos
en ejercicio de sus funciones son de mayor notoriedad y
trascendencia pública, por lo cual es razonable que se
requieran menores exigencias políticas para llevar a cabo
el juicio político.

  • Juzgamiento: lo realiza el Senado en juicio
    público; la culpabilidad sólo puede ser
    declarada por el voto de los dos tercios de los miembros
    presentes en juicio público (art. 59). Previo a ella
    podrá disponer la suspensión en las funciones
    del acusado. Ante el silencio solo puede ser dispuesta por el
    Senado (es el tribunal constitucional), por simple
    mayoría.

Este juicio público se efectúa de acuerdo
a los siguientes requisitos:

Juramento: los senadores deben prestar juramento en cada
juicio en que intervinieran, si no lo realizasen no podrán
intervenir durante el trámite del juicio ni votar la
sentencia. Bastará con el juramento colectivo ante el
presidente del cuerpo.

Presidencia del Senado: la ejercerá el presidente
de la Corte Suprema cuando el acusado sea el Presidente de la
Nación.

Debido Proceso Legal: debe respetarse en la
tramitación del juicio todas las garantías y
derechos constitucionales.

El efecto principal del juicio político es la
destitución (remoción del cargo público) o
la absolución del que fue juzgado (lo que se
logrará de hecho al no obtenerse la mayoría
requerida.

REVISIÓN JUDICIAL DE LA DECISIÓN DEL
SENADO

Ello sólo cabe a título excepcional y por
vía del recurso extraordinario federal ante la Corte
Suprema cuando hubiera sido violada la garantía
constitucional del debido proceso legal adjetivo (art. 18 CN),
por caso, violación de la defensa en juicio o
incumplimiento de la mayoría de los dos tercios para
producir la destitución. El fallo de la Corte
decidirá sólo sobre la validez o invalidez del
procedimiento seguido por el Senado; éste recurso se debe
interponer ante el mismo Senado que viene a actuar como superior
tribunal de la causa (art. 14, Ley 48 y art. 6, Ley 4055), y en
caso de denegatoria o silencio se podrá recurrir
directamente ante la Corte Suprema por recurso directo o de
queja. Lo podrán interponer: la Cámara de Diputados
y obviamente el destituido en su calidad de afectado.

JURISPRUDENCIA DEL CONTROL JUDICIAL DE LA
DESTITUCIÓN DEL SENADO

Tradicionalmente había sido considerada una
cuestión política no justiciable (caso Castellanos
-1992-, F136:147). Recién a partir de 1986 (caso Graffigna
Latino, F 308:961) la Corte aceptó la revisión
judicial en caso de estar comprometido el derecho de defensa en
juicio (art.18 CN) para supuestos de enjuiciamiento de
magistrados locales, que luego se extendió al supuesto de
intervención del Senado como órgano de
destitución en el ámbito federal (caso Nicossia de
1993, F316:2940).

10.2 INTERPELACIÓN A LOS MINISTROS DEL PODER
EJECUTIVO

Cada Cámara del Congreso puede interpelar a
Ministros y Jefe de Gabinete:
"puede hace venir a su sala a
los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones
e informes que estime conveniente" (art. 71, CN);
disposición extendida al Jefe de Gabinete por el
artículo 101, parte 1° in fine CN.

Se trata de una facultad discrecional de las
Cámaras pero de cumplimiento imperativo para quienes son
convocados por cada Cámara. La incomparecencia puede
determinar la conveniencia de una investigación dirigida a
iniciarles juicio político. La materia de la
interpelación debe estar referida a cuestiones de
interés a la gestión legislativa especialmente lo
relativo al cumplimiento por el Poder ejecutivo de las leyes de
la Nación; no cabe ni el voto de censura a los ministros
ni la renuncia de éstos. La presencia de los ministros en
la Cámara debe ser personal, no pueden enviar delegado
ningún informe por escrito.

10.3 REMOCIÓN DEL JEFE DE GABINETE MEDIANTE
MOCIÓN DE CENSURA.

El mecanismo constitucional para realizarlo funciona
como máxima sanción política cuando a los
Legisladores (siguiendo criterio político) ya no les
merece "confianza".

Para la misma se exige una mayoría calificada del
Congreso pues la votación debe realizarse sobre la
totalidad de los miembros a pesar de que el texto no lo diga
expresamente ("el voto de la mayoría absoluta de los
miembros de cada una de las Cámaras").

La cláusula constitucional (moción de
censura) señala que cualquiera de las Cámaras con
una mayoría especial ("mayoría absoluta de la
totalidad"
de sus miembros) puede interpelar al Jefe de
Gabinete "a los efectos del tratamiento de una moción
de censura
".

Comienza con la convocatoria de cualquiera de las
cámaras a la interpelación, para lo cual, ante el
silencio de la constitución, es suficiente la
mayoría ordinaria (mayoría absoluta de los
presentes). De tal manera que la mayoría calificada que se
exige solo es aplicable al momento de decidir si el Jefe de
Gabinete es censurado.

Si prospera la moción de censura su efecto
principal será que el funcionario no pierda su cargo: le
quita credibilidad a su gestión, deslegitima su
continuidad en el cargo y puede inducir al presidente a removerlo
para recomponer posiciones con el Congreso o al propio Jefe de
Gabinete a presentar su renuncia; tampoco implica nulificar sus
actos. A su vez, la censura puede constituir, de hecho, la
primera etapa en el procedimiento de remoción.

11. ATRIBUCIONES
LEGISLATIVAS

11.2 DICTAR CÓDIGOS DE FONDO

La Ley Suprema argentina adoptó el sistema de
uniformar el dictado del derecho común atribuyendo dicha
competencia al Congreso.

El artículo 75, inc. 12 de la Constitución
Nacional establece como atribución del Congreso de
la Nación 
lo siguiente:

"Dictar los códigos civil, Comercial, Penal, de
Minería y del trabajo y Seguridad Social, en cuerpos
unificados o separados, sin que tales códigos alteren las
jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a
los tribunales federales o provinciales, según que las
cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones.."

Se precisa que su aplicación se realiza
indistintamente por los jueces federales o provinciales, conforme
a las reglas de competencia en razón de la materia o la
persona.

11.3 APROBAR EL PRESUPUESTO Y CONTROLAR LAS CUENTAS
DE INVERSIÓN

Bielsa definió al presupuesto como un
cálculo previo y exacto de los recursos o ingresos y de
los egresos o gastos fijados por el Poder Legislativo, para ser
realizado en un periodo administrativo que, por principio es de
un año. En el caso argentino la confección del
presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo y su
aprobación o rechazo corresponde, por diferentes
procedimientos, al Poder Legislativo. Por la tradicional
importancia que se asignó el manejo de los fondos
públicos, ha sido siempre representativo el que ha tenido
esa elevada misión.

No puede desconocerse la importancia que mantiene el
presupuesto como instrumento formal de conocimiento de la
actividad gubernamental, no bastando con la adecuación
formal a las normas, de donde surge la necesidad de aplicar
principios concretos de distribución que hagan plena la
justicia social establecida como objetivo en la
Constitución (art. 75 inc 19 CN). Aquí debe
analizarse la justicia en su contenido intrínseco, en sus
dos grandes partes: ingreso y gasto.

Esta atribución le permite al congreso comparar
las previsiones presupuestarias para gastar con las ejecutadas
por el Poder Ejecutivo Nacional  acorde a dicho
presupuesto.

En el caso de la República Argentina la
Constitucional Nacional en el artículo 75 inciso 8º,
determina: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas
en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo,
el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de
la administración nacional, en base al programa general de
gobierno y al plan de inversiones públicas y
aprobar o desechar la cuenta de inversión".

Es decir que el congreso debe controlar sobre el
cumplimiento de lo fijado en la ley de presupuesto y lo atinente
a la autorización del gasto.

La cuenta de inversión debe contar con toda la
información que se relacione de una u otra forma con la
gestión financiera y patrimonial ejecutada por el poder
ejecutivo durante el ejercicio culminado.

Los principales contenidos de la cuenta de
inversión podemos dividir en cuatro grandes
lineamientos:

1)      La cuenta de
inversión debe informar sobre la ejecución del
presupuesto, en lo atinente a gastos como a recursos, y es
aquí donde el sistema presupuestario de competencia le
otorga por intermedio de esa cuenta, la visión
íntegra de la gestión financiera y patrimonial del
Estado en sus diferentes aspectos.

Mediante este sistema entonces, se reflejan junto a los
recursos calculados, los que hubiesen fijado, lo recaudado en
relación a lo fijado, y finalmente lo realmente ingresado
al tesoro, de forma tal que surja fácilmente el residuo
activo (ingresos fijados que restan recaudar). De esta forma el
Parlamento conoce la exactitud con lo cual se realizó el
cálculo de recursos.

En cuanto a los gastos se refieren a los que se hubieren
autorizado, el monto comprometido en relación a los
créditos, los gastos incluidos en libramientos de pago y
lo efectivamente pagado. De esta manera se conoce el residuo
pasivo (compromisos imputados pero impagos al cierre del
ejercicio)

La cuenta de inversión debe contener estados que
reflejen el movimiento del tesoro, es decir información
sobre las entradas y las salidas operadas durante el ejercicio
por los distintos conceptos, y los movimientos operados por
créditos a corto plazo. Incluye también los estados
de activo y pasivo del tesoro, es decir: la existencia de fondos
y valores negociables, los créditos de cualquier
naturaleza, los recursos fijados y no recaudados, o residuos
activos; y, por otro lado, la deuda exigible (gastos imputados y
no pagados) o residuos pasivos, y la deuda a corto plazo
consistente en anticipos bancarios y letras de tesorería.
Se excluye la deuda consolidada – deuda del estado y no del
tesoro -, que va en otra relación con el monto de los
empréstitos emitidos durante el ejercicio, lo amortizado,
tomando cada una de las emisiones con respecto a lo autorizado, y
el saldo de la deuda.

Es de suma relevancia reseñar las variaciones
patrimoniales sufridas por la hacienda del estado en el curso del
ejercicio, haciendo una separación entre las provenientes
de la ejecución presupuestaria y las ajenas a ésta
y que bien pueden haber aumentado el patrimonio
donaciones hechas al estado – o bien pueden haberlo
disminuido, por desgaste, consumo o eliminación de ciertos
bienes.

La cuenta de inversión también
deberá  referirse a los actos cumplidos por parte del
poder administrador o del órgano jurisdiccional
independiente, para asegurar la responsabilidad de los agentes de
la hacienda del Estado, con indicación de los juicios que
en su consecuencia se hubieran promovido, junto con las
resoluciones recaídas en cada caso.

11.4 REGULACIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR E
INTERPROVINCIAL: ¿QUÉ ES COMERCIO? JURISPRUDENCIA.
CIRCULACIÓN ECONÓMICA Y CIRCULACIÓN
TERRITORIAL. JURISPRUDENCIA.

El inc. 13 del art. 75 de la Constitución le
atribuye al congreso de la nación la facultad de reglar el
comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre
sí. Ente principio está tomado casi textualmente
del anterior art. 67 inc. 12, y es conocido en la doctrina
constitucional con el nombre de cláusula comercial. El
término comercial debe ser entendido en sentido amplio
como comprensivo de toda forma de comunicación. Abarca
desde el tráfico o intercambio hasta la navegación,
el transporte de personas o cosas, la transmisión de
mensajes, etc.

La competencia será federal siempre que exista
comercio interprovincial. Quedan incluidos los supuestos en que
haya:

  • 1) comunicación, transporte o actividad
    que físicamente traspase los limites de una provincia
    o de ciudad de Bs.As.

  • 2) casos en que la mercadería
    continúa en transporte aunque el medio usado para
    transportarla no supere los limites
    interprovinciales.

Según Quiroga Lavié se encuentran
comprendidas en esta facultad:

  • la atribución del Congreso de reglamentar la
    libre navegación de los ríos interiores (art 75
    inc. 10 CN)

  • la atribución del Congreso de habilitar los
    puertos que considere convenientes (art 75, inc. 10 CN). La
    Corte Suprema ha sostenido que esta atribución
    sólo importa el permiso de cargar y descargar
    mercaderías, y embarcar y desembarcar pasajeros (caso
    "Puerto de Rosario", fallos 111:179)

  • la atribución del Congreso de regular el
    sistema de comunicaciones interprovinciales e
    internacionales: entre otras, las del telégrafo,
    teléfono u otros medios (caso "Transradio
    Internacional" fallos 269:92); la de regular el transporte
    aéreo de pasajeros y cargas interprovincial e
    internacional (caso Austral, fallos 279:33); la de regular el
    transporte de cargas por via fluvial entre puertos argentinos
    y el extranjero (fallos 278:210)

CIRCULACIÓN ECONÓMICA Y
TERRITORIAL

La libertad de la circulación territorial se
materializa con el hecho de que los bienes que transitan de un
lugar a otro, por el territorio de la República, no son
susceptibles de gravamen alguno, por el mero hecho de
tránsito.

En cambio, cuando de circulación económica
se trata, los estados provinciales tienen plena competencia para
gravar esa actividad, toda vez que ella constituye la base del
comercio y comprende a las transacciones, actos y contratos que
se realizan con el objeto de de adquirir y transmitir los bienes
sujetos al comercio.

La circulación territorial puede convertirse en
económica cuando las mercaderías introducidas al
estado provincial llegan a confundirse y mezclarse con la masa
general de sus bienes a la cual se incorporan. Por ej. Un
cargamento de maderas que sale de la ciudad de Posadas (Misiones)
con destino a Formosa y circula por las rutas de Misiones,
Corrientes, Chaco y Formosa, no puede ser gravado por el solo
hecho de tránsito. En cambio si, en el mismo itinerario,
se baja madera bruta en algún lugar de estas provincias a
fin de aserrarla o vende una parte de ella, para luego continuar
su viaje, está incorporando dicho producto a la riqueza
provincial, hecho que habilita a ese estado a tributar tal acto,
porque la circulación territorial ha dejado de ser tal
para convertirse en económica.

La evolución de la jurisprudencia de la Corte
Suprema puede dividirse en tres etapas:

  • A) la primera es la doctrina tradicional y se
    extiende desde la instalación de la Corte hasta 1966.
    Se niegan a los gobiernos locales las facultades impositivas
    en materia de transporte interjurisdiccional. En materia
    comercial, se admite el ejercicio de facultades impositivas
    por las provincias en la medida en que no se condicione sus
    uso, no se discrimine en contra y no se entorpezca la
    política nacional con excesivas
    regulaciones.

El vocablo comercio es comprensivo no sólo del
tráfico mercantil sino también del transporte de
bienes o de personas en el territorio de la Nación (fallos
188:27, 191:502, 230:388). Se debe distinguir entre los derechos
de tránsito (prohibidos por la constitución arts 9,
10, 11) del transporte de pasajeros o cargas, que puede ser
gravado como contrato de transporte por las provincias, en cuanto
revista carácter interprovincial (fallos 188:27, 191:502,
280:388, 279:33, 278:214).

  • B) Desde 1966 a 1973 se adopta un criterio muy
    restrictivo en cuanto al alcance de las facultades
    impositivas de los gobiernos locales. En el fallo
    recaído en la causa "Transradio Internacional SA v.
    Provincia de Buenos Aires" el 11/10/1967, el Alto Tribunal
    invalidó un gravamen que incidía sobre el
    consumo de energía eléctrica utilizada para la
    emisión o recepción de mensajes
    radiotelegráficos al exterior o desde el exterior,
    destacando que "..la potestad federal de regular el comercio
    interjurisdiccional es amplia y no puede ser limitada o
    interferida por las provincias, ya sea mediante tributos o
    por otras medidas.." La doctrina mencionada implicó un
    verdadero cercenamiento de las atribuciones impositivas de
    los gobiernos locales. En el mismo sentido, con algunos
    matices, se inscriben distintos pronunciamientos del Alto
    Tribunal.

En el fallo recaído en la causa "Vila, Luis y
otro v. Provincia de Córdoba" la Corte perfecciona la
denominada doctrina del "envase original", conforme a la cual una
mercadería se incorpora a la masa local de bienes cuando
es tratada como una parte de la masa general de bienes del Estado
donde llega, aunque éste en su envase original.

  • C) A partir de 1973, la Corte Suprema de
    Justicia de la Nación, volvió a la doctrina
    denominada tradicional, generalizándola para los casos
    de transporte interjurisdiccional. A partir de la sentencia
    recaída en la causa "Indunor SA", se estableció
    como principio que, en la medida en que el tributo local no
    se aplique por el hecho de la entrada o salida de un producto
    de determinada jurisdicción, ni importe un tratamiento
    discriminatorio en beneficio de la producción local,
    la incidencia económica que el gravamen tenga respecto
    del negocio interjurisdiccional no es causa de
    inconstitucionalidad, ya que la circunstancia de que se tome
    en cuenta, además de los ingresos por operaciones,
    actividades o servicios interprovinciales, los de origen
    interjurisdiccional, interprovincial o internacional,
    constituye un método razonable de imposición
    que responde, en última instancia, a la actividad
    creadora de riqueza que se produce ene l ámbito
    físico de la jurisdicción local.

En la causa "Moos, Elias SA v.Provincia de Buenos Aires"
la Corte puntualizó la improcedencia de descalificar un
gravamen local por su eventual incidencia en el comercio
exterior. En el fallo recaído en la causa "Transportes
Vidal v. Provincia de Mendoza" del 31/5/1984, la Corte
señaló que la protección o inmunidad que los
arts. 9, 10, 11 y 67, inciso 12 (actual 75 inciso 13) CN,
acuerdan al comercio interprovincial e internacional es la
necesaria para evitar medidas con las cuales se pudiera
condicionar su curso, discriminar en su contra, someterlo a
regulaciones múltiples que lo obstruyan o encarezcan o
entorpezcan una determinada política nacional.

11.5 CREAR EL BANCO FEDERAL CON FACULTAD DE EMITIR
BILLETES. CREACIÓN DE OTROS BANCOS.

Es atribución del congreso, reconocida por el
inc. 6 del art. 75, la de establecer y reglamentar un banco
federal con facultad de emitir moneda, así como otros
bancos nacionales. Con respecto a la emisión de moneda le
corresponde a la nación hacer sellar moneda, fijar su
valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de
pesos y medidas para toda la Nación.

El Banco Central de la República Argentina tiene
funciones específicas de emisión monetaria,
también de mantener el valor de la moneda. Así se
lo manda su Carta Orgánica, que le asigna ese objetivo
como prioritario y también conforme a lo que dispone el
art. 75 inc. 6 CN. Fuera del Banco Central esa facultad solo es
conservada por el Banco de la Provincia de Bs.As por imperio del
Pacto de San José de Flores de 1859, en tanto que esa
facultad era ejercida antes de un ingreso a la
Confederación.

La reforma del 94 cambió el término
anterior de banco "nacional" por el de banco "federal", mostrando
mayor énfasis en la participación de las provincias
en la dirección política de un banco que, como
agente de gobierno, las afecta directamente en sus
intereses.

Su actuación debe ser autónoma dentro del
gobierno, no fuera del gobierno, para que manteniendo
independencia del poder político tenga cierta
coordinación con las políticas económicas
que se diseñan desde el Ministerio de
Economía.

El inciso 6 prevé que el congreso establezca,
además del Banco Federal, otros bancos
nacionales.
Al tener carácter federal el banco
aludido en este inciso debe incorporar a representantes de las
provincias en sus órganos de conducción y
administración. Como la Constitución prohíbe
a las provincias en su articulo 126 acuñar monedas, en
tanto se les prohíbe también que establezcan bancos
con facultad de emitir billetes sin autorización del
congreso, por el contrario si este las autorizara por lo tanto
podrían emitirlos; siempre que la emisión de estos
billetes no circulen legal y obligatoriamente.

11.6 SELLAR MONEDA NACIONAL Y FIJAR SU VALOR. FIJAR
EL VALOR DE LA MONEDA EXTRANJERA.

Desde el punto de vista económico, la moneda
representa una de las manifestaciones de la soberanía del
Estado. El acuñar una moneda para curso legal es una
atribución plena, exclusiva e indelegable del Poder
Legislativo Federal y no del Poder Ejecutivo,

porque afecta la vida económica de todo el
país.

Al sellar la moneda se garantiza bajo la fe del
Estado que ella lo representa efectivamente en el mercado de los
cambios y transacciones comerciales, y la capacidad del Estado de
tener su propia moneda, de cotizarla en el mercado mundial,
comparándola con las extranjeras, hace la personalidad del
Estado, a su prestigio y a su crédito en el exterior. Como
señalaba Juan Bautista Alberdi, es en ese crédito,
en ese prestigio de la Nación dado por la fortaleza de su
moneda, donde se basa la capacidad o la posibilidad de conseguir
empréstitos del exterior. La atribución del
Congreso de fijar el valor de la moneda de curso legal ha sido
implementada en el código civil a través del
principio nominalista, según el cual el valor del dinero
es exclusivamente nominal.

Al fijar el valor de las monedas extranjeras, esta
atribución se ha desvirtuado en la práctica, por la
delegación de dichas funciones a un órgano
administrativo (el Banco Central).

Con la jurisprudencia de la Corte, se entiende que la
facultad congresional de fijar el valor de las monedas
extranjeras es exclusiva cuando se trata de administrarlas en la
circulación con el carácter de moneda legal para
los pagos. Por ende, la facultad del articulo 75 inciso 11 se
refiere a la admisión de circulación de moneda
extranjera como de curso legal para los pagos internos, pero no
obsta a que el poder ejecutivo fije el cambio de nuestra moneda
con relación a la de otros estados.

11.7 POSTAS Y CORREOS. LEY DE
BANCARROTAS.

Según el inc. 14 del art. 75 le corresponde al
congreso de la nación arreglar y establecer los correos
generales de la nación.

Partes: 1, 2, 3, 4, 5
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