Propuesta para la Implementación de Tributos Medio Ambientales en el Perú

Resumen

El establecimiento de tributos, encaminados a coadyuvar
en el preservación del medio, constituye una opción
estratégica para la gestión ambiental, a
través de la actuación del deber de contribuir y
del principio contaminador pagador, ambos comprendidos dentro del
principio de solidaridad. Nuestro objetivo es mostrar que el
tributo ambiental tiene una naturaleza claramente tributaria. De
este modo, la articulación técnica del tributo
ambiental debe responder a los principios de justicia que
informan el deber de contribuir, ya que estos constituyen su
cauce. El diseño del tributo ambiental, dentro de los
márgenes marcados por dichos principios, garantiza su
desembocadura en el mar sereno de la justicia constitucional.
Asimismo, el desbordamiento de dicho cause supone para la norma
jurídica tributaria una catástrofe jurídica:
su inconstitucionalidad. Es por ello que cumplimos con nuestra
responsabilidad social al proponer la urgente
implementación de tributos ambientales para la
preservación del medio ambiente en el
Perú.

Palabras Clave: Medio ambiente, derecho
tributario ambiental, elementos ambientales, deber de contribuir,
responsabilidad social.

Guía de
discusión

¿La sociedad peruana es consciente que el
concepto jurídico de medio ambiente tipificado en la
Constitución Política del año 1993 es
indeterminado?

¿Estamos informados que en la Ley General
Ambiental, aprobado según Ley 28611, la
conceptualización de "ambiente" es de manera
confusa?

¿En nuestro país existe la tendencia de
proteger el medio ambiente, a la luz de las decisiones hechas por
los responsables de la aplicación de los
mismos?

¿Conocemos las diversas formas de
contaminación ambiental que existen y la forma de
disminuirla aplicando la tributación ambiental?

¿La aceptación de la creación de
tributos ambientales resultará de fácil
aceptación?

Introducción

La gravedad del problema ambiental es reveladora de un
cierto margen de ineficacia de los instrumentos jurídicos,
empleados tradicionalmente en la preservación del medio,
por lo que surge la necesidad de financiar proyectos ambientales
por parte de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y
local)

El principio "quien contamina paga", que ha venido
considerándose como el principio básico de la
tributación ambiental, no ha producido los beneficios
sociales que se esperaban de él, pues en la actualidad
debe superarse el contenido y la finalidad de dicho principio, en
el sentido de reducir su aplicación al agente contaminador
como si se tratara de una sanción administrativa o bien,
como si se tratar de obtener una licencia para poder contaminar,
que es en realidad lo que ha ocurrido en numerosas ocasiones.
Dicho principio produce siempre ciertos efectos contradictorios,
pues el agente contaminador, o susceptible de contaminar puede
llegar a pensar que si paga puede contaminar, con lo que la
protección al medioambiente es prácticamente
nula.

Ahora bien, si el que contamina paga, el
que no contamina no debe pagar, de ahí la
limitación de este principio medioambiental, que solo
contempla un aspecto de la protección de la naturaleza,
debiendo aplicarse también en el sentido de primar o
favorecer, con la exención fiscal correspondiente, a quien
no contamina, pues, en caso contrario, no existe estímulo
alguno en la no contaminación. Así, concebido,
puede ser aplicado con mayor éxito, por un lado la
creación de tributos ambientales y, por otro lado, los
elementos ambientales (incorporados en tributos
tradicionales)

Por otro lado, al momento de diseñar y poner en
práctica los tributos ambientales, es necesaria una previa
información dirigida a los sujetos pasivos, personas
naturales y sociedades mercantiles, a fin de que conozcan este
nuevo tributo y lo puedan valorar en su justa medida. Sin
información no habrá colaboración. Este es
un hecho cierto que conoce la Administración Tributaria,
que alcanza su máximo significado conseguir el
éxito de una determinada imposición tributaria. No
hay que olvidar que de la bondad de la participación del
sujeto pasivo con las sugerencias realizadas y la
aceptación de dicho tributo, en los términos que se
pretenden en su configuración, se desprende siempre, entre
otros fines, la prevención.

En esa línea, las reflexiones que haremos a lo
largo de este trabajo, nos permitirán saber a qué
atenernos con relación a la contaminación
ambiental, así como enfrentarlas desde la perspectiva del
instrumental tributario.

Antecedentes

En nuestro país existe recientemente una
tendencia a proteger el medio ambiente, a raíz de los
desastres que está originando el calentamiento
global.

Sin embargo, resultará difícil la
aceptación de la creación de tributos ambientales,
debido a que aún no se tiene muy claro cuáles son
sus funciones y estructura, y, muchas veces, se confunden con los
tributos tradicionales, en especial con los impuestos selectivos
y las tasas municipales sobre residuos sólidos.

En relación con los elementos ambientales, se
puede decir que es más fácil su aceptación,
porque se diseña a modo de incentivos tributarios y
reducción de alícuotas en los tributos
tradicionales. En esta parte del trabajo, se tiene casualmente
como objetivo desarrollar todas las implicancias que se tiene que
tener en consideración para crear tributos ambientales y
elementos ambientales. Por ello, se tomará en cuenta la
doctrina y normativa sobre Derecho ambiental, la doctrina y
normativa sobre los tributos ambientales y elementos ambientales
y, finalmente, sobre las diversas formas de contaminación
ambiental que existe y la forma de disminuirla a base de la
tributación ambiental.

En un sentido amplio, el estado de Derecho representa,
dirige y regula la vida de la sociedad; es el encargado de
garantizar la satisfacción de sus necesidades
públicas, así como facilitar y vigilar el adecuado
suministro de los bienes privados.

Expresada la naturaleza en tales términos, el
gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social,
considerando como principio fundamental la defensa de la persona
humana y el respeto de su dignidad. Esto implica, entonces, que
la eficacia de las acciones del gobierno deben evaluase
fundamentalmente, en función a su "impacto" en el
bienestar de la sociedad" Méndez A. (2003). El bienestar
debe ser entendido en un sentido amplio, en el cual se incluya al
Estado y a la propia sociedad la responsabilidad de la
protección del medio ambiente.

Borrero C. (1999) Los problemas ambientales son
complejos. Desde una perspectiva material, la degradación
del medio ambiente afecta a todos los factores ambientales (agua,
suelo, paisaje, etc.) asimismo, desde una perspectiva
territorial, atañe a diversas zonas geográficas,
dando así lugar a problemas locales, regionales,
nacionales y mundiales.

Vide M. (2007) Para que se entienda mejor los problemas
ambientales, es indispensable conocer cuáles son los
elementos del concepto jurídico del medio ambiente, puesto
que las soluciones que se puedan diseñar deben guardar
coherencia con su contenido. Es la única forma de conocer
si determinada actividad privada o pública genera o no
contaminación ambiental y si dicha contaminación es
o no permitida por el ordenamiento vigente. Las normas
ambientales que se establecen deben ser diseñadas con
objetivos muy claros y con la debida reglamentación, a
efectos de que se materialice la participación efectiva de
los poderes públicos a favor de la protección
ambiental y, consecuentemente, en resguardo del bienestar de la
sociedad presente y futura.

Concepto
doctrinal de medio ambiente

Borrero C. (1999). El concepto doctrinal de medio
ambiente tiene varias posturas. En este sentido, es necesario
guiarnos de dichas posiciones para identificar los elementos que
integran el medio ambiente, puesto que merecen una especial
atención para su conservación, prevención,
defensa y fiscalización por instituciones eficientes y
líderes (Ministerio del Ambiente, ministerios sectoriales,
gobiernos regionales, locales, Ministerio Público, Poder
Judicial, Tribunal Constitucional, etc.)

Sobre el particular, es preciso mencionar que el medio
ambiente es un concepto dinámico, tal como los sostiene
Moreno E. (1991), al decir que el medio ambiente es una realidad
viva dotada de movilidad, de capacidad de adaptación, de
absorción de nuevos elementos y de desecho de antiguos. No
se puede intentar definir el medio ambiente olvidando esta
cualidad, incluyendo en su ámbito aquello que,
previsiblemente, en un futuro próximo pueda ser
susceptible de integrarse y conformar ese medio ambiente concreto
con el transcurso del tiempo.

En esa línea, para comprender el dinamismo de
dicho concepto, se debe tener en consideración su
carácter, Pulido J. (2005) "esencialmente
antropocéntrico o relacionado con el ser humano. Desde
esta perspectiva, el medio ambiente incluye los elementos
abióticos –suelo, agua, atmósfera, clima,
sonido, aroma y sabores-, los factores bióticos
–flora, fauna, ecología, bacterias y virus– y todos
los factores sociales que forman parte del concepto
genérico de calidad de vida. El individuo es el centro de
las cosas y los valores ambientales se reducen al bienestar de
los seres humanos. El sistema económico está
separado del medio ambiente, pero este interesa en la medida en
que provee determinados recursos que son esenciales para el
desarrollo económico y la mejora de las condiciones de
vida del ser humano.

1.1 Concepción estricta del medio
ambiente

La concepción estricta del concepto
jurídico del medio ambiente sostiene inicialmente que sus
elementos naturales son solo el agua y el aire. Vide M.
(1971). Es decir, tal como afirma Martín M. (1991) : "El
medio ambiente está integrado por "aquellos elementos
naturales de titularidad común y características
dinámicas: en definitiva, el agua, el aire,
vehículos básicos de transmisión, soporte y
factores esenciales para la existencia del hombre sobre la
tierra"

1.2 Concepción amplia del medio
ambiente

La concepción amplia, según Ferrer P.
(2001), incluye toda la problemática ecológica
general y por supuesto el tema capital de la utilización
de los recursos a disposición del hombre en la biosfera.
Esta noción también incluiría las cuestiones
relativas al urbanismo y la ordenación del
territorio.

En relación con estas posiciones existen autores
que defienden un concepto "muy amplio" del medio ambiente, frente
a otros que defienden, simplemente, un concepto "amplio o
intermedio"

Al primer grupo, pertenece Mola de Esteban F. (1972),
que define el medio ambiente humano como el hombre y su entorno
vital; esto es, el marco comprensivo y mutable de los elementos,
condiciones y circunstancias de todo orden –físicas
y orgánicas- en el que el hombre desenvuelve su vida.
Nada, por tanto, es absolutamente extraño al concepto de
medio ambiente.

Del segundo grupo podemos destacar a Vide M (1971) que
se inclina por un concepto que él llama "intermedio", en
el cual, añade el concepto estricto, lo que se ha venido
en llamar el "marco de vida", donde también tendría
cabida además de la protección del paisaje y la
naturaleza en sus especies vegetales y animales, la del
patrimonio histórico-artístico de un
país.

1.3 Concusión de las teorías
doctrinarias

En definitiva, podemos advertir que el concepto de medio
ambiente tiene una naturaleza dinámica. Según la
doctrina tiene dos vertientes claramente definidas. La primera
está vinculada con una concepción estricta y la
segunda con una con concepción amplia ambas tendencias
resultan de importancia para la evolución del concepto
como fundamento indispensable para lograr la protección
ambiental.

Concepto
jurídico de medio ambiente en el
Perú

Sobre el particular, cabe precisar que en nuestro marco
normativo el concepto de medio ambiente resulta ser
constitucionalmente un concepto jurídico
indeterminado (Constituciones de 1979 y 1993). En el
ámbito legal (Ley General del Ambiente) recientemente se
incorpora el concepto "ambiente" de manera confusa y, por
ende, se advierte una perspectiva estricta.

2.1 En el ámbito constitucional
peruano

Siendo importantes los esfuerzos doctrinales antes
citados para delimitar el concepto de medio ambiente, en las
constituciones de nuestro país no se ha llegado a
establecer un concepto de medio ambiente. Las únicas
constituciones que mencionan genéricamente sobre la
protección ambiental son las Constituciones de 1979 y
1993. La Constitución Política vigente de 1993
incorpora restringidamente al derecho de habitar en ambiente
saludable, desde una perspectiva limitada a los derechos de las
personas y del tenor del mismo, es reconocible que se limita a
los recursos naturales (teoría muy estricta), tal como se
puede evidenciar de su numeral 22 del artículo 2° que
a la letra dice lo siguiente;

"DERECHO DE LA PERSONA"

Artículo 2° Toda persona tiene
derecho:

(…)

22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo
libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida"

De ello fluye con claridad que solo se menciona el
derecho y deber ambiental de todo ciudadano con relación a
habitar en un medio ambiente adecuado; sin embargo, no se define
en qué consiste el medio ambiente o qué elementos
integran su contenido. Del mismo modo se puede mencionar que se
puede vincular a la teoría muy estricta.

2.2 En la Ley General del Ambiente, aprobado por Ley
N° 28611 del 13 de octubre de 2005

En la Ley General del Ambiente se tiene los siguientes
conceptos latos y cuyas normas reglamentarias, en su
mayoría, aún no existen (creando inseguridad
jurídica), relacionados con el medio ambiente:

"TÍTULO PRELIMINAR"

DERECHOS Y PRINCIPIOS

Artículo 1.- Del derecho y deber
fundamental.

Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en
un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno
desarrollo dela vida, y el deber de contribuir a una efectiva
gestión ambiental y de proteger el ambiente, así
como sus componentes, asegurando particularmente la saludo delas
personas en forma individual y colectiva, la
conservación de la diversidad biológica, el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el
desarrollo sostenible del país"

(…)

TITULO I

POLÍTICA NACIONAL DEL AMBIENTE Y GESTIÓN
AMBIENTAL.

CAPÍTULO 1

ASPECTOS GENERALES

Artículo 2.- Del ámbito

(…)

2.3 Entiéndase, para los efectos de la presente
Ley, que toda mención hecha al "ambiente" o a "sus
componentes" comprende a los elementos físicos,
químicos y biológicos de origen natural o
antropogénico que, en forma individual o asociada,
conforman el medio en que se desarrolla la vida, siendo los
factores que aseguran la salud individual y colectiva de las
personas y la conservación de los recursos naturales, la
diversidad biológica y el patrimonio cultural asocia a
ellos, entre otros.

(…)

Artículo 19°.- De la planificación y
del ordenamiento territorial ambiental

(…)

19.2 El ordenamiento territorial ambiental es un
instrumento que forma parte de la política de ordenamiento
territorial. Es un proceso técnico-político
orientado a la definición de criterios e indicadores
ambientales que condicionan la asignación de usos
territoriales y la ocupación ordenada del
territorio.

(…)

Artículo 69°.- De la relación entre
cultura y ambiente

La relación entre los seres humanos y el
ambiente en el cual viven constituye parte de la cultura de los
pueblos.

Las autoridades públicas alientan aquellas
expresiones culturales que contribuyan a la conservación y
protección del ambiente y desincentivan aquellas
contrarias a tales fines.

(…)

Artículo 81°.- Del turismo
sostenible

Las entidades públicas, en coordinación
con el sector privado, adoptan medidas efectivas para prevenir,
controlar y mitigar el deterioro del ambiente y de sus
componentes, en particular, los recursos naturales y los bienes
del Patrimonio Cultural de la Nación asociado a ellos,
como consecuencia del desarrollo de infraestructuras y de las
actividades turísticas y recreativas, susceptibles de
generar impactos negativos sobre ellos.

(…)

Artículo 84° Del concepto

Se consideran recursos naturales a todos los
componentes de la naturaleza, susceptibles de ser aprovechados
por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades
y que tengan un valor actual o potencial en el mercado, conforme
lo dispone la ley"

De las normas glosadas, vinculadas al concepto de medio
ambiente, se trata, en primer lugar, sobre el derecho y deber
ambiental de todo ciudadano con relación a habitar en un
medio ambiente adecuado, la conservación de la diversidad
biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y el desarrollo sostenible del país.

En segundo lugar, lo más importante de esta ley
con relación al tema planteado, se logra conceptuar por
primera vez a nivel de ley al ambiente. Sin embargo, carece de
claridad, puesto que resulta confuso conceptualizar como
"ambiente" o a "sus componentes" a los elementos físicos,
químicos y biológicos de origen natural o
antropogénico .

Según se puede deducir del concepto vertido,
cuando se refiere a elementos físicos, químicos y
biológicos, sin explicar su contenido, otra vez se generan
la incertidumbre jurídica a nivel legal. Es decir,
existiendo doctrinas claras en las cuales se mención al
elementos fáciles de deducir su contenido, se opta por
buscar un concepto nuevo y carente de explicación en un
lenguaje ciudadano, puesto que la defensa del medio ambiente debe
ser entendido mediante un concepto claro y general.

También, se puede observar que las normas citadas
se refieren a los demás elementos ambientales como meros
instrumentos de política ambiental. Por ejemplo, con
relación al ordenamiento territorial ambiental, se
sostiene que es solo un instrumento que forma parte de la
política de ordenamiento territorial, mas no se identifica
como un elemento más del concepto de ambiente, como
sí lo hace la teoría amplia de medio
ambiente.

Por último, se señala como concepto de
recursos naturales a todos los componentes de la naturaleza,
susceptibles de ser aprovechados por el ser humano para la
satisfacción de sus necesidades y que tengan un valor
actual o potencial en el mercado, conforme lo dispone la ley.
Con esto se da una apertura de concesiones de los recursos
naturales. Sin embargo habrá que esperar a las normas
reglamentarias sectoriales, puesto que se puede ampliar para otro
tipo de contratos, esperemos que se diseñen sin menoscabo
para el medio ambiente.

2.3 Concepto de medio ambiente según el
Tribunal Constitucional

Sobre el particular, se debe tener en
consideración que las resoluciones emitidos por el
Tribunal Constitucional se emitieron de acuerdo con el
Código del Ambiente ya derogado, lo cual parece de mucha
sospecha.

Trataremos de comentar solamente una "perlita" del
Tribunal por el hecho de que uno de sus miembros dignos como el
magistrado Conzáles Ojeda tuvo la valentía de no
compartir lo resuelto por la mayoría:

Sentencia publicada el 5 de setiembre de 2007, Caso:
Nextel (Expediente N° 4223-2006-PA/TC)

La Resolución 04223-2006-AA para su lectura
completa, esta adjunta como anexo al final del trabajo en formato
PDF.

Ahora comentaremos el voto singular del magistrado
Gonzáles Ojeda en la misma sentencia:

"Con el debido respeto del criterio de mis colegas,
suscribo este voto singular porque no comparto lo resuelto por la
mayoría, ni los fundamentos en que apoyan su
decisión, por los siguientes motivos:

• 1. Los hechos del presente caso son bastante
  simples: los pobladores de una urbanización reclaman
  que una antena de telecomunicaciones construidas por Nextel
  exactamente al costado de sus hogares, podría causar
  daños a su salud y afecta su derecho a un medio
  ambiente equilibrado. Está acreditado en el expediente
  que Nextel construyó la antena en dicho sector, pese a
  no contar con la autorización municipal requerida.
  Pese a eso, la mayoría basándose en unos
  informes técnicos que demuestran que las ondas
  emitidas no son dañinas para la salud de los
  pobladores, concluye que la demanda dese ser desestimada, sin
  perjuicio delas sanciones administrativas a las que dé
  lugar la falta cometida por Nextel (esto es, construir una
  antena en un lugar urbano sin autorización para
  hacerlo).

• 2. La mayoría llega a esta
  conclusión luego de hacer unas apreciaciones respecto
  a lo que allí se denomina "concepto constitucional de
  mercado" (fundamento jurídico 13). […]

• 3. Esta confusión no sería tan
  relevante si no fuera porque, a nuestro entender, en el
  esfuerzo de rendir culto a la jurisprudencia de conceptos, la
  sentencia en mayoría se olvida de la resolución
  del caso. Es decir, la fundamentación se "pierde", con
  el afán de encontrar el máximo grado de
  abstracción conceptual, y olvida los reales alcances
  de los derechos constitucionales alegados y, lo que es
  quizá peor, los hechos del caso.

• 4. Así sucede, por ejemplo con el
  "principio de precaución" al que acude la sentencia en
  mayoría para resolver el caso. Su aplicación,
  sin embargo, se efectúa con un contenido y alcance
  totalmente distintos al que anteriores oportunidades le hemos
  dado en casos sustancialmente iguales […] (STC N°
  0964-2002-AA, f.11 y 12)

• 5. En el presente caso, en la medida que
  está acreditado que (i) la antena está dentro
  de un área residencial y relativamente cerca de
  centros de salud y educativos (ii) la antena está
  construida de manera muy próxima a viviendas, (iii)
  Nextel ha construido una antena en una zona que no es
  apropiada de acuerdo con las normas de urbanización;
  y, (iv) la empresa, de acuerdo al punto anterior, no contaba
  con la debida autorización para la construcción
  de la antena, la aplicación del principio de
  precaución debió terminar con la
  expedición de una sentencia estimatoria y no como
  finalmente se ha decidido por mayoría.

Por ello, mi voto es porque se declare Fundada la
demanda"

2.4 Normativa de derecho ambiental
tributario

La regulación sobre tributación ambiental,
que escasamente tenemos, se encuentra en el artículo
4° de la Ley General Ambiental, aprobado por Ley N°
28611:

CAPÍTULO I

ASPECTOS GENERALES

Artículo 4°.- De la tributación y
el ambiente

El diseño del marco tributario nacional considera
los objetivos de la Política Nacional Ambiental,
promoviendo particularmente, conductas ambientalmente
responsables, modalidades de producción y consumo
responsables de bienes y servicios, la conservación,
aprovechamiento sostenible y recuperación de los recursos
naturales, así como el desarrollo y uso de
tecnologías apropiadas y de prácticas de
producción limpia en general".

En este artículo 4° se tiene la base legal
para reformar el diseño del marco tributario nacional, a
efectos de que se considere los objetivos de la Política
Nacional Ambiental.

Es decir, promoviendo conductas ambientalmente
responsables de bienes y servicios, la conservación,
aprovechamiento sostenible y recuperación de los recursos
naturales, así como el desarrollo y uso de
tecnologías apropiadas y de prácticas de
producción limpia en general.

Nos encontramos con una normativa ambiental que liga a
que exista una normativa tributaria ambiental, para crear los
tributos ambientales, como necesarios y más eficaces que
las sanciones administrativas y penales.

No obstante, en el plano del Derecho Tributario
aún no se ha tomado en cuenta dicha necesidad, debido a
que no se conoce mucho sobre su estructura y su finalidad extra
fiscal. Del mismo modo, porque implica un costo que debe asumir
la empresa y ciudadanos que contaminan, debido a que es
confundido como un tributo más. Con relación a los
elementos ambientales no ocurre lo mismo, puesto que implica un
incentivo como desarrollaremos enseguida.

2.4.1 Doctrina sobre la tributación
ambiental.

En esta parte del trabajo trataremos exclusivamente
sobre los fundamentos económicos de la tributación
ambiental.

• a. Fundamentos
  económicos

La aplicación de instrumentos económicos,
especialmente los de naturaleza y contenido tributario en las
políticas de control ambiental, han evolucionado
notablemente, desde mediados de los años setenta hasta los
noventa, en los países de la OCDE. Su introducción
en el sistema tributario puede producirse:

• 1) Creando tributos ambientales

• 2) Elementos ambientales adaptando tributos y
  estructuras fiscales y existentes a unos objetivos
  ambientales.

Cabe precisar que los actuales sistemas tributarios son
herederos de una época en la que los problemas ambientales
no eran percibidos con la misma intensidad que en la
actualidad.

Asimismo, la justificación de la
utilización de elementos ambientales (ejemplo beneficios
tributarios) y tributos ambientales se presentan porque existe
una disociación entre la actividad económica en el
marco de las economías de mercado y la naturaleza, dado
que las funciones que desempeña el medio ambiente y su
deterioro no son contemplados por el sistema
económico.

Efectivamente, la contaminación es un subproducto
y no está contemplada en la economía como tal, solo
se le considera como "fallo de mercado", es decir, como una
externalidad negativa (el costo recae sobre un tercero-la
sociedad- que no ha intervenido en el proceso
productivo)

Por tanto, el mercado de bienes y servicios no refleja
el valor total para buena parte de los recursos ambientales que
han sido empleados para la producción, es decir, el
mercado no distribuye los recursos de forma eficiente al no
contemplar el valor del medio ambiente (erosionado por la
contaminación que producen las empresas y los demás
agentes contaminadores)

La tributación ambienta debe perseguir el cambio
de actitudes de los agentes económicos para el ambiente.
Los tributos ambientales reducen la contaminación,
ejerciendo un rol en el ingreso (el que contamina paga) y los
elementos ambientales ejercen un rol en el gasto (beneficios
económicos)

En cada caso, la administración habrá de
elegir el instrumento o la combinación de instrumentos
idóneos. Esta elección depende de múltiples
factores, tales como el tipo de problema ambiental de que se
trate. Estos tributos no son para cobrar más, sino para
que las empresas asuman el costo y no contaminen.

En este extremo, podemos aseverar que el tributo
ambiental no es una figura sesgada de la administración,
sino un instrumento de la sociedad civil para salvaguardar los
intereses colectivos al bien ambiental, un instrumento de
desestímulo y de carácter tributario, anclado en la
capacidad económica y cuyo impulso es el de disminuir la
capacidad de contaminación.

• b. Función extrafiscal de la
  tributación

Atendiendo a lo que antecede, requiere especial
atención considerar los efectos de la función
extrafiscal de la tributación en el plano de la llamada
defensa ecológica –ecotax-, o "impuestos
ecológicos"

Previamente, cabe recordar algo que es de importancia
para el tema bajo análisis, y es que en economía se
entiende que un fenómeno produce un efecto externo cuando
las acciones de un agente económico afectan, mediante
mecanismos que no son los precios de mercado, las decisiones o
bienestar de otro agente, alterando sus funciones de utilidad o
producción. Sala F. (2004)

Bajo este manto interpretativo, los modelos de
tributación ecológica resulta, para una parte de la
doctrina, idóneos para equilibrar la actividad de un
agente económico que cause una pérdida de bienestar
a otro agente, con el fin de que ella sea compensada a la
sociedad.

Por lo tanto al momento de convocarse a la
búsqueda de un sistema tributario coherente para el nuevo
siglo, no se puede dejar de considerar que los tributos ya no
deben ser estructurado y vistos tan solo desde el ángulo
del efecto recaudatorio, sin otras o escasas connotaciones que la
faz recaudatoria, y sin tener presente en forma especial las
distintas funciones que la tributación tiene en el cuadro
global del accionar económico de los agentes, dentro del
marco propio de las variables económicas que se
desarrollan en cada unidad política.

En ese sentido, la innovación en cuestión
es tan solo mostrar la necesidad de la intervención de la
política estatal –vía instrumental
tributario- en el control ambiental de la polución, en
razón de las externalidades que ella genera, atendiendo a
que la polución impone costos a los restantes miembros de
la sociedad que no intervienen en su
generación.

Por lo cual, el punto central del análisis en lo
relacionado a los tributos ambientales consiste en predeterminar
que cierto "bienestar" es considerado indeseable desde el punto
de vista de la contaminación ambiental y qué clase
de impuestos o gastos fiscales –tax expenditure-
ayudan a su solución.

Considerando lo que antecede, la doctrina apela a
instrumentos económicos, tanto medidas disuasorias como
estimuladoras, entre las cuales se incluyen los mecanismos de
mercado, incidiendo en los costos y ventajas de las diferentes
líneas de conducta de los agentes económicos, y
–en especial- el arsenal tributario.

Cabe resaltar que este tipo de tributos se distinguen de
los demás, porque grava aspectos negativos de
comportamiento productor o consumidor, es decir, la
contaminación, haciendo abstracción de la renta o
beneficio.

Por ello, entre las medidas disuasorias típicas
se encuentran las tasas sobre los combustibles en función
de su incidencia contaminadora o sobre determinadas actividades
extractivas; así, un ejemplo clásico son los
tributos y recargos fiscales de carácter finalista, cuyo
destino tiene por objeto financiar instalaciones que eliminen o
atenúen la contaminación.

Por ende, si no existiera la susodicha
intervención estatal, la polución ambiental
afectaría tanto a los sujetos que las producen como a
quienes la deben soportar en forma pasiva. Un ejemplo digno de
considerar es el impuesto "CO2/ENERGIA" , que fue concebido como
un impuesto sobre los combustibles fósiles a ser abonados
por los productores e importadores de dicho combustible,
así como también un impuesto de salida que grava a
los consumidores.

Este gravamen fue ideado por la Comisión Europea,
a fin de incentivar inversiones para tratar de reducir las
emisiones o el logro de una mayor eficiencia energética.
Dicha iniciativa encontró escollos en los países de
la Unión Europea menos industrializados, que necesitaban
crecer sobre la base de energía derivada de recursos
fósiles.

Por las razones expuestas, en nuestro país
será muy difícil incorporar los tributos
medioambientales, pero no imposible. Consideramos que ya es
momento en que los agentes que producen contaminación
ambiental deben pagar los costos que generan. Dichos costos no
solo son económicos sino de diversa índole, como
las afecciones a la salud de las personas y la irreparable
depredación de recursos naturales, y como sabemos por
más que se determine un costo, no se podrá reparar
el daño producido.

En esta línea, la prevención por medios
impositivos es la mejor herramienta para proteger el medio
ambiente. Por ello, lo que ya está contaminado, debemos
recuperarlo y lo que aún no lo está, debemos
protegerlo mediante tributos ambientales que tienen fines
extrafiscales.

2.4.2 Criterios para el diseño de tributos
ambientales y beneficios tributarios.

Para diseñar tributos ambientales y beneficios
tributarios, se puede considerar diversos criterios de
imposición, como las siguientes:

• Han de recaer sobre actividades contaminantes
  (atmósfera, agua, residuos, ruido, etc.).
  Indentificando a los sujetos pasivos que soportarán el
  pago del tributo ambiental.

• No debería utilizarse regímenes de
  estimación objetiva (presunciones), sino reales, que
  guarden relación con el método económico
  que permite determinar la existencia del hecho
  económico producido y afectador del
  ambiente.

• Utilizar incentivos positivos en tributos
  tradicionales. Por ejemplo: considerar como gastos deducibles
  en el impuesto a la renta, la adquisición de bienes y
  servicios que impliquen la utilización de
  tecnologías limpias, o establecer una
  amortización acelerada, entre otros beneficios que
  impliquen la protección ambiental.

• Participación e información a los
  agentes económicos en la primera etapa de la
  incorporación de tributos ambientales. A fin de evitar
  conflictos y una contaminación insostenible del medio
  ambiente.

• Identificar los elementos del tributo a crear, a
  efectos de cumplir con los principios ambientales, como el
  principio contaminador pagador, y tributarios como los de
  legalidad, reserva de ley, igualdad, entre otros.

Estos criterios nos permiten identificar los
parámetros en la utilización de los tributos
ambientales. Así también, es necesario afinar otros
elementos para completar su estructura, como: determinar la base
imponible, los agentes económicos que soportarán la
carga impositiva, la cuantía de tributo, quién
será el acreedor tributario, los beneficios tributarios
que no distorsionen su estructura, entre otros.

Fuentes de
contaminación ambiental en el Perú y propuestas de
tributos y elementos ambientales

La contaminación ambiental en nuestro país
se encuentra en todos los niveles, esto significa que hay
contaminación ambiental en el agua (ríos y mar), en
el suelo, en los bosques y en la atmósfera. El
análisis realizado en los acápites anteriores sirve
de base para buscar las soluciones más acorde con nuestra
realidad desde la perspectiva ambiental y tributaria, a fin de
reducir considerablemente la contaminación ambiental
producida en los diversos sectores de nuestro país. Los
distintos niveles de gobiernos del Estado deben velar por la
protección ambiental dentro de su competencia.
(Artículo 52° de la Ley Geneal del Ambiente, Ley
N° 28611)

3.1 La descentralización y los gobiernos
regionales y locales.

En un sentido amplio, el Estado de Derecho representa,
dirige y regula la vida de la sociedad; asimismo, es el encargado
de garantizar la satisfacción de sus necesidades
públicas, así como facilitar y vigilar el adecuado
suministro de los bienes privados.

Expresada la naturaleza del Estado en tales
términos, el Gobierno en todos sus niveles debe velar por
el bienestar social, considerando como principio fundamental la
defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto
implica, entonces, que la eficacia de las acciones de Gobierno
debe evaluarse, fundamentalmente, en función de su impacto
en el bienestar de la sociedad.

Con arreglo a nuestra Norma Fundamental, existen tres
niveles de gobiernos: Gobierno Nacional, regional y local (este
último de ámbito provincial, distrital y de centro
poblado menor)

La entrada en vigencia de la Ley N° 27680, que
aprueba la reforma constitucional del Capítulo XIV del
Título VI, sobre Descentralización; y la reciente
modificación del Artículo 74 para otorgar potestad
tributaria a los gobiernos regionales, muestra intenciones
positivas a nivel normativo para que nuestro país ponga a
prueba la descentralización tan esperada, que coadyuve a
su desarrollo integral.

3.2 Niveles de contaminación ambiental en
Lima

3.2.1 Contaminación en el río
Rímac por actividades de la agricultura, la industria y la
minería.

Una muestra de contaminación ambiental en la
agricultura la tenemos por ejemplo, en lo ocurrido en Chincha,
Huarochirí, a más de 3 000 m.s.n.m, donde se dice
que hace 20 años los agricultores de la zona no
necesitaban usar fertilizantes, ni pesticidas para cultivar sus
tierras. Recuerden que, entonces, solo requerían de abono
orgánico natural que obtenían de su ganado o de los
establos que se encontraba a lo largo de la cuenca del río
Rímac.

El asunto es delicado, pues el uso excesivo de estos
químicos afecta no solo la calidad del suelo y de los
alimentos, sino también la salubridad de las aguas del
río Rímac.

Los fertilizantes y pesticidas se depositan en los
suelos y, por efecto de las lluvias, terminan en la corriente del
río. Asimismo, por causes que los mismos agricultores
efectúan.

3.2.1.1 ¿Quién asumirá la
responsabilidad?

Mucho se ha hablado estos días sobre la calidad
del agua que recibe Lima y los niveles de contaminación
del río Rímac. Ministros y funcionarios han
respondido a medias las preguntas de un grupo de congresistas,
pero nadie, absolutamente nadie, por enésima vez, ha
asumido la responsabilidad sobre la calidad con la que las aguas
de este río ingresan a la planta de Sedapal. El costo que
no pagan los contaminadores no se internaliza en ellos, pues el
Estado asume dicho costo en desmedro del país.

Nadie asume responsabilidad sobre la calidad de aguas
del río Rímac. Más de ocho entidades tienen
jurisdicción sobre esta cuenca. Así, los sectores
de Minería y Producción ponen sus propios
límites a las descargas.

Desde nuestro punto der vista, el Ministerio del
Ambiente, recién creado, debe ser el ente rector y como
ente fiscalizador se sugiere crear una Superintendencia Nacional
Ambiental. En materia ambiental se debe tener un catastro de
sectores de riego y contaminados, sin dejar de lado el principio
de autoridad que no existe a la fecha.

3.2.1.2 Propuestas de impuesto ambiental y tasa
ambiental por vertidos.

Con relación a la utilización de
pesticidas y similares, se debe crear un impuesto ambiental que
grave dichos bienes, a efectos de que el mercado de fertilizantes
orgánicos se desarrolle e ingrese como un bien sustituto
que sí respete al medio ambiente.

En lo que se refiere a los vertidos que efectúan
las personas naturales y jurídicas al río
Rímac, debe crearse una tasa ambiental que paguen dichas
personas con el objeto de que la entidad autónoma, la
municipalidad o el gobierno regional, sea quien asuma la
función de acreedor tributario y brinde el servicio de
saneamiento de vertidos, evitando de esta forma la
contaminación del río o, al menos, reducirla a un
nivel óptimo.

3.2.2 Contaminación del mar

En el año 2002. El biólogo Juan Carrasco
Tumba, tras las pruebas realizadas en la caleta de pescadores, la
bahía de San Nicolás y el sector de San Juanito,
determinó la existencia de metales pesados en esos
sectores. Por eso, Shougang Hierro Perú clausuró el
ducto que tenía en este último lugar. El
especialista advirtió que "la concentración de
metales pesados sobrepasa los límites máximo
permisibles"

Sobre el particular, es preciso advertir que las
sanciones administrativas no han surtido efectos de
prevención, por lo cual, los tributos ambientales y los
elementos ambientales al elevar los costos de estas clases de
empresas generarían un mejor resultado, porque dichos
contaminadores para evitar el tributo ambiental utilizarán
tecnología limpia.

3.2.2.1 Propuesta de tasa ambiental por vertidos y
beneficios tributarios.

En lo que se refiere a los vertidos al mar que realicen
personas naturales y jurídicas, debe crearse una tasa
ambiental que paguen dichas personas con el objeto de que la
municipalidad o el gobierno regional sea quien asuma la
función de acreedor tributario y brinde el servicio de
saneamiento de vertidos de agua, a cambio de una tasa de
vertidos, evitando de eta forma la contaminación del mar
o, al menos, reducirla a un nivel óptimo. Generando una
fuente durable con los ingresos de la referida tasa
ambiental.

Asimismo, se debe otorgar beneficios tributarios a
quienes voluntariamente reducen la contaminación ambiental
empleando tecnología limpia, por ejemplo en el impuesto a
la renta mediante la amortización acelerada u otros
beneficios como lo antes expuesto.