Algunos aspectos del procedimiento de enmienda en las constituciones provinciales

I-INTRODUCCIÓN

En las líneas siguientes analizaremos aspectos
del procedimiento de enmienda tal como resultan del diseño
dado por las constituciones provinciales.-

Es claro, en ningún caso los aspectos a ser
considerados, presentan mayor importancia respecto de otros que
no sean objeto de análisis, sencillamente nos ocuparemos
de aquellos que han sido elegidos por quien ensaya el presente
trabajo.-

Nos detendremos en la diferencia existente entre
enmienda y reforma como procedimientos contemplados en los textos
constitucionales provinciales, dando algunos fundamentos acerca
de cómo resolver la diferencia mentada.-

También nos ocuparemos de las limitaciones
materiales y temporales impuestas para el ejercicio del poder
constituyente derivado a través de este mecanismo, para
finalmente discutir sobre la pretendida legitimidad que las
enmiendas alcanzan con su sometimiento a consulta o
referéndum posterior.-

II-
CONCEPTUALIZACIÓN-DIFERENCIAS

Analizado el significado de los términos reforma
y enmienda, veremos que la primera refiere a "la
innovación o mejora que se propone, proyecta o ejecuta en
alguna cosa"; la segunda a la "modificación o propuesta de
modificación que se le hace a un proyecto de
ley".-

A pesar de no advertirse a priori diferencias en el
significado de estos términos, en el derecho
público provincial se les atribuye alcance diverso.
Mientras la reforma da cuenta de la modificación,
adición o derogación de una norma del texto
constitucional llevada a cabo en cumplimiento del procedimiento
(competencia, mayorías, plazo) por el órgano
especialmente convocado al efecto. La mentada enmienda se aparece
como la modificación llevada a cabo por el propio
órgano legislativo local/provincial alcanzada una
mayoría especial determinada.-

Una vez operada la enmienda, los textos constitucionales
provinciales estipulan una instancia de consulta al electorado,
con la finalidad de dotar a la enmienda de su cuota de
legitimidad y consenso popular.-

Una de las primeras cuestiones a dilucidar, luego de
deslindados los conceptos de una y otra forma de
modificación de un texto constitucional provincial, radica
en la relación existente entre éstas. Algunos
textos plantean una diferencia cualitativa entre aquellas, pues
mientras la reforma refiere a una modificación de
instituciones de importancia, la enmienda aparece como un
procedimiento utilizado o destinado para "reformas" de menor
entidad.-

No nos resulta clara la pauta que fundamenta tal
distinción (si bien nos dedicaremos en extenso mas
adelante) piénsese en una enmienda referida a la
organización del poder judicial de la provincia en
cuestión, acaso ¿puede dudarse de la relevancia
institucional y social que tal propuesta
tendría?

Aún cuando de los textos constitucionales de la
provincias no resultan diferencias declaradas, del
análisis de las normas que las contemplan surge el
contraste en cuanto a los sujetos órganos habilitados para
llevarlas a cabo, como también el límite material
de las mismas, en concreto: el número de artículos
que pueden ser reformados o enmendados según el
caso.-

Sobre el primer aspecto señalado, mientras la
reforma es ejecutada por una asamblea o convención
constituyente (cuyo número de miembros generalmente es
coincidente con el número del órgano legislativo
provincial), la enmienda aparece como el resultado del ejercicio
del poder constituyente derivado por el propio órgano que
titulariza la función legislativa de la
Provincia.-

Sabido es que la convención o asamblea
constituyente encargada de la reforma está dotada de
soberanía en lo atinente a la decisión de modificar
o no en el sentido sugerido por la declaración (ley) de
reforma, no existiendo limitaciones en cuanto al número de
artículos cuya reforma, modificación o
adición se propone a través de aquella
declaración. En este aspecto difiere la enmienda, dado que
solo puede serlo en un número limitado de artículos
(uno o más) según el diseño plasmado en la
Constitución Provincial.-

III- EL EJERCICIO
DEL PODER CONSTITUYENTE Y EL ART. 5 DE LA CN.

Tal como surge del Art. 5 de la CN., las provincias que
componen (o se erijan en el futuro) el Estado Argentino, reservan
para sí el poder de dictar su constitución,
dándose a través de ella sus propias instituciones
previendo además la organización y funcionamiento
de éstas.-

De aquella norma de la CN. surgen cinco materias-
límites impuestas para el reconocimiento de la norma
fundamental provincial: el respeto de los principios,
declaraciones y garantías contenidos en la CN., la forma
representativa y republicana, la administración de
justicia, la educación primaria y el régimen
municipal.-

Cabe tener presente que la primera parte no ha sido
modificada o revisada por la reforma constitucional del
año 1.994, por lo tanto el capítulo primero
mantiene su texto originario con las modificaciones operadas con
anterioridad, habiéndosele si incorporado un nuevo
capítulo: de los nuevos derechos y
garantías.-

Debe entenderse entonces que la observancia exigida por
el artículo 5 de la CN. resulta comprensivo de la Parte
Primera de la Ley Fundamental.-

Las condiciones impuestas por el Art. 5 de la CN. deben
ser observadas por las provincias en el ejercicio de su poder
constituyente para el reconocimiento de sus
instituciones.-

Tenemos dicho que la enmienda, significa la
modificación del texto constitucional llevada a cabo por
el órgano legislativo de la provincia, sobre un
número limitado de artículos del texto
constitucional, completándose este proceso (en la
generalidad de las constituciones que la contemplan) con el
sometimiento de la enmienda decidida al cuerpo electoral a
través de una consulta popular o referéndum
posterior.-

Por tanto consintiendo que entre reforma y enmienda se
pueden predicar como diferencias las relativas al órgano
que tiene encomendada la modificación o adición de
las normas al texto constitucional, y el número de
artículos susceptibles de aquellas, se puede afirmar que
la constitución enmendada también debe observancia
a lo establecido por la CN. en su Art. 5, no resultando
admisibles la incorporación de nuevas normas
(artículos) o la modificación de otras
preexistentes, contrarias a los principios que surgen de la CN.
sobre las mentadas materias.-

IV- REFORMA Y
ENMIENDA: ¿DIFERENCIA DE NATURALEZA O DE
FORMA?

Al comienzo de este trabajo, expresábamos nuestro
disenso con una diferencia planteada en términos
cualitativos: la reforma como aquel cambio o modificación
de importancia (entendemos que el alcance pretendido con esta
expresión alude a instituciones o institutos de
trascendencia), mientras que la enmienda sería el
procedimiento elegido para operar cambios secundarios sobre el
texto constitucional.-

En contrario, pensamos que entre reforma y enmienda la
diferencia radica en el trámite y procedimiento requerido
por los textos constitucionales para la validez y legitimidad de
los cambios operados a través de una y otra, sin que esto
implique atribuir mayor o menor trascendencia o envergadura al
cambio o modificación en cuestión.-

Sabido es que el poder constituyente derivado, ejercido
por asambleas o convenciones en los territorios provinciales,
merece la calificación de poder constituyente de segundo
orden atendiendo a nuestra forma federal de Estado, que luego de
la última reforma reconoce tres esferas de
poder.-

Según surge del análisis del Art. 30 de la
CN., no se concibe en nuestra Constitución Nacional
ninguna modificación "total o parcial" (en términos
de la misma) que no sea llevada a cabo por una Convención
convocada al efecto, esto es una Convención o Asamblea
Constituyente, a quien se encomendará la misión de
efectuar o no según lo considere, las adiciones,
supresiones o modificaciones propuestas por la declaración
de necesidad de reforma efectuada por el Congreso de la
Nación.-

Cabe en este punto tener presente el procedimiento
previsto por el Art. 75 inc 22º para otorgar
jerarquía constitucional a tratados de derechos humanos, y
para la denuncia de aquellos otros a los cuales ya se les ha
conferido tal status, pues en estos casos es el Congreso el que
ejercita este poder constituyente derivado, concedido por el
convencional del año 1.994.-

En el derecho público provincial comparado, junto
al procedimiento de reforma total o parcial de la
constitución hallamos la enmienda (1), mecanismo que
habilita la modificación, adición o
supresión de un número limitado de artículos
del texto constitucional.-

En el diseño de las constituciones provinciales
aparecen claramente diferenciadas dos etapas en el procedimiento
de reforma, una primera cuyo cumplimiento compete al
órgano legislativo, quien tiene a su cargo la
declaración de la necesidad de reforma (generalmente dicha
declaración toma la forma de ley) alcanzada la
mayoría de votos de miembros que estipula la propia
constitución (2), además de fijar el ámbito
material de actuación de la Asamblea o Convención
Constituyente. Esta última es precisamente la encargada de
la ejecución de la segunda etapa señalada,
modificando, suprimiendo o agregando las normas, en el sentido
propuesto por la declaración de necesidad de reforma o en
uno distinto, debiendo en todos lo casos respetar el plazo fijado
para la ejecución de la tarea encomendada (3). Es el caso
de la Constitución de la Provincia de La Rioja, que
estipula como término máximo el de un año
desde su constitución.-

En lo que respecta a la enmienda, es posible
señalar también dos fases diferenciadas por su
ámbito, alcance y sujeto-órgano
titular.-

El órgano legislativo de la provincia es el
titular del ejercicio del poder constituyente a través de
enmienda, para ello (y entiéndase cumplido el
trámite parlamentario del proyecto de ley respectivo), se
le impone una mayoría especial agravada, en algunos textos
constitucionales de los dos tercios y en otros de tres cuartas
partes de la totalidad de sus miembros (4).-

Junto a la exigencia de una mayoría especial, se
imponen al órgano legislativo dos limitaciones en el
ejercicio de la enmienda, una material pues solo puede ser
enmendado un número determinado de artículos
constitucionales(5), y el otro de naturaleza temporal,
fijándose el intervalo cuyo transcurso resulta de
cumplimiento necesario para el supuesto de enmiendas sucesivas
(6).-

El procedimiento se completa con el sometimiento de la
ley de enmienda sancionada a una consulta popular o
referéndum popular (7) y solo ratificada o aprobada por el
pueblo (en concreto, el cuerpo electoral) quedará
incorporada al texto constitucional provincial, culminando con
ello la segunda etapa indicada.-

Es posible advertir de la reseña efectuada que en
varios textos constitucionales no se contemplan materias cuya
modificación, supresión o adición no pueda
llevarse a cabo mediante enmienda (8), o diferencias que no sean
de procedimiento entre una y otra.-

Tanto reforma como de enmienda, se encuentran legislados
en idéntico capítulo o título según
la sistemática adoptada por los textos constitucionales,
por tanto como modalidades de ejercicio del poder constituyente
derivado.

Sirve de apoyo a nuestra posición los
términos utilizadas por algunos textos provinciales que al
referirse a la enmienda agregan el aditamento de reforma,
refiriendo de modo indistinto a una y otra cuando se trata de la
modificación operada por el propio órgano
legislativo provincial.-

Por tanto entendemos que, reforma y enmienda resultan
modalidades de ejercicio del poder constituyente derivado, y la
diferencia entre ellas no radica en su naturaleza o grado, sino
en el trámite y forma requeridos por los textos
constitucionales para la validez y legitimidad de los cambios
operados a través de una y otra.-

V- CONSULTA O
REFERÉNDUM POSTERIOR: ¿VERDADERO
CONSENSO?

Visto el texto constitucional de las provincias,
podremos advertir que entre aquellas que contemplan el mecanismo
de Enmienda, existen diferencias en cuanto al número de
artículos constitucionales que pueden ser objeto de
modificación mediante la misma.-

Mientras algunas establecen que solo un artículo
podrá modificarse, suprimirse o adicionarse al texto
mediante el procedimiento en cuestión, otra fija un
número de hasta tres artículos, otras habilitan a
enmendar un artículo y sus concordantes, y por
último las hay que no fijan límite alguno en este
aspecto.-

Esto es aquello que calificáramos de limitaciones
materiales de ejercicio del poder constituyente derivado por el
órgano legislativo provincial.-

Se sabe ya que el procedimiento de la enmienda llevado a
cabo por la legislatura provincial se completa con el
sometimiento de ésta a consulta o referéndum en
oportunidad de la primera elección general posterior,
incorporándose válidamente al texto constitucional,
aprobada por el cuerpo electoral en la ocasión
señalada.-

El interrogante que se nos plantea con textos
constitucionales que permiten la modificación de un
artículo y sus concordantes, hasta tres artículos,
y más aún aquellas que no fijan límite
alguno, es la existencia de un verdadero consenso o
adhesión (y con ello la legitimidad pretendida) del
electorado para con la enmienda sancionada, pues aquél se
aparece como un bloque que aprobará o rechazará.
Para mayor claridad, el elector no tiene posibilidad alguna de
manifestar acuerdo con la enmienda operada respecto de
determinado instituto, y su rechazo de otro, ya que esto forma un
todo en la ley de enmienda sancionada (verbigracia, aumento o
reducción del número de miembros de los cuerpos
deliberativos provinciales y municipales).-

Si se nos permite la comparación, la enmienda de
más de un artículo constitucional se
presentará en todos los casos al elector como el
núcleo de coincidencias básicas al constituyente
del año

1.994.-

El diseño constitucional reseñado plantea
al elector el conflicto o encrucijada de legitimar o no una
modificación con la que solo se haya de acuerdo en parte:
acepta la modificación sancionada por el órgano
legislativo en tal o cual instituto, pero disiente con
otra.-

Es esto que exponemos precisamente lo que nos plantea el
interrogante que da título al apartado.-

Como nos interesa, no solo mostrar el conflicto sino
esbozar un aporte de solución (que de modo alguno es
concluyente), entendemos que el consenso popular manifestado a
través de la consulta o referéndum posterior a la
enmienda sancionada, solo dotará de legitimidad a
ésta cuando su conformidad o disenso (rechazo en
consecuencia), se exprese respecto de un solo artículo del
texto constitucional provincial.-

Claro que esta conclusión trae aparejada la
pregunta siguiente: ¿Cómo operar un cambio a
través de enmienda respecto de un instituto, sin modificar
normas concordantes, o que refieren a idéntico presupuesto
normativo? En este punto pensamos deberá atenderse a la
técnica legislativa de cada texto o constitución
provincial, y las posibilidades de cambio, supresión o
adición que ofrece al legislador mediante el mecanismo de
la enmienda.-

Líneas apartes nos merecen aquellas
constituciones que contemplan la enmienda, pero lo hacen sin
establecer limitaciones materiales a su ejercicio por la
legislatura provincial, es decir sin fijar un número
restringido; creemos que estos casos encierran la posibilidad (y
oportunidad) de transformar en ordinaria la vital decisión
de modificar el texto fundamental de la provincia, introduciendo
cambios en un número indeterminado de artículos, de
las materias mas diversas regladas en la ley de enmienda
sancionada.-

VI-OTRAS
LIMITACIONES MATERIALES

Algunas constituciones provinciales que contemplan la
enmienda como herramienta para operar cambios en su texto
fundamental, estipulan además materias o partes de su
sistemática respecto de las cuales no se podrá
introducir enmienda alguna.-

En este sentido encontramos las constituciones de las
provincias de Río Negro y Formosa. En la primera, el
sistema de enmienda no se aplicará a la primera parte de
su texto, esto es a sus "Declaraciones Generales, Derechos,
Garantías y Responsabilidades, mas amplia resulta ser la
prohibición de la segunda pues no se encuentra habilitada
la enmienda de su capítulo referido a "Reforma", al
instituto de la reelección, y a "Declaraciones Derechos y
Garantías".-

No caben dudas que establecer materias cuya enmienda
está vedada, contribuye a aquello que
señaláramos en otra parte de este trabajo; no
convertir cambios operados a través de enmienda en el
procedimiento ordinario, periódico y sistemático de
modificación del texto fundamental, pero es cierto
también que es el constituyente (en cada caso) quien
deberá meditar y valorar concienzudamente cuáles de
las materias que se encuentran normadas en su constitución
serán ajenas a cambio por vía de
enmienda.-

(1) La contemplan las constituciones de las provincias
de Neuquén, Río Negro, Chaco, Mendoza, San Luis,
Formosa, Tucumán, La Rioja, Bs. As., y Chubut.-

(2) Las Constituciones de Neuquén, Río
Negro, Tucumán, San Luis, Chubut, y Bs. As. requieren dos
tercios de la totalidad de los miembros del órgano
legislativo; innova respecto de las anteriores la
constitución de Formosa que exige el voto de cuatro
quintos del total de sus miembros.-

(3) El plazo es de un año en algunas, dos en
otras, desde su constitución.-

(4) Nótese la particularidad que presentan
algunos textos como el de la Prov. de La Rioja, que no agrega
aditamento alguno a la mayoría señalada pudiendo
dar lugar a idénticos debates sobre el alcance de la misma
que aquellos planteados con el texto del Art. 30 de la CN., que
creemos quedarían zanjados por la trascendencia de la
propuesta legislativa en cuestión, no debiendo dudar que
la exigencia debe ser entendida como dos tercios de la totalidad
de los miembros en ejercicio; más aún si nos
encontramos frente a un sistema legislativo unicameral, en
consecuencia con un solo órgano titular exclusivo de tal
potestad constituyente.-

(5) Puede ser enmendado solo un artículo en los
textos constitucionales de Río Negro, Mendoza, San Luis;
un artículo y sus concordantes en las de Chaco, Formosa;
hasta dos y tres según las constituciones de Chubut y La
Rioja respectivamente; mientras que no fijan número alguno
las constituciones de Bs. As., Tucumán,
Neuquén.-

(6) El intervalo contemplado es de dos
años.-

(7) Someten a consulta popular posterior las
constituciones de La Rioja, Chaco; a referéndum posterior
las constituciones de Neuquén, Río Negro, Formosa,
Tucumán, Chubut; mientras que la constitución de
Bs. As. alude a plebiscito posterior.-

(8) La Constitución de Río Negro no
habilita la enmienda de la primera parte de su texto
(Declaraciones Generales, Derechos, Garantías y
Responsabilidades), mientras la Constitución de Formosa lo
impide en el capítulo referido a reforma, en el instituto
de la reelección, y en declaraciones derechos y
garantías.-

VII-
CONCLUSIONES

? Toda modificación, supresión o
adición que se lleve a cabo sobre el texto constitucional
de una provincia se halla sujeta al cumplimiento de las
condiciones impuestas por el Artículo 5 de la CN., no
resultando por tanto admisibles aquellas que signifiquen
violación o desconocimiento de los principios que surgen
de aquella.-

? Enmienda y reforma deben ser entendidos ambos como
procedimientos que implican ejercicio del poder constituyente
derivado.-

Pueden predicarse en consecuencia, diferencias de forma
entre una y otra, pero en ningún caso una diferencia de
naturaleza o de grado fundado en la importancia o trascendencia
de la modificación, supresión o adición
operada.-

? La delegación del ejercicio del poder
constituyente derivado en el órgano legislativo provincial
mediante el procedimiento de enmienda, debe ser acompañada
de las limitaciones materiales, temporales y de forma que la
trascendencia de tal cometido exigen, debiendo ser ponderadas por
el constituyente provincial en oportunidad del dictado o reforma
de la ley fundamental de su provincia.-

? El sometimiento de la enmienda (ley) sancionada,
alcanzará legitimidad por el consenso popular cuando la
adhesión o rechazo, resulten oportunidades que conforme el
diseño del texto se aparecen como alternativas posibles al
elector, y no se le presenten como un bloque cerrado.-

Entendemos que la enmienda de un solo artículo
del texto constitucional provincial contribuye a
ello.-

Autor:

Gabriela E. De La Vega

Enviado por:

Carla Santaella