Los efectos de la deuda pública sobre el crecimiento económico (Colombia)

La deuda
pública externa durante el siglo XIX

En Colombia el origen de la deuda pública
está estrechamente ligado a los conflictos bélicos
en pro de la consecución de la independencia debido a que
para hacer frente a las tropas españolas se
requerían armamentos, municiones y provisiones los cuales
no se producían en la nación ni se podían
conseguir con la entonces moneda local, fue por ello que la deuda
pública en principio fue de carácter estrictamente
externo.

Los entonces acreedores de dicha deuda pública
externa se encontraban en Europa, principalmente en Inglaterra,
los primeros créditos estuvieron enmarcados en misiones de
enviados extraordinarios por parte de la naciente patria
Grancolombiana ante los tenedores de Bonos en Inglaterra como el
señor López Méndez y el vicepresidente de la
Gran Colombia Francisco Antonio Zea entre los cuales se
presentaron varios inconvenientes debido a los privilegios que se
derivaban de ser enviado extraordinario y plenipotenciario antes
las cortes de Londres.

El primer representante fue López Méndez y
el segundo era Francisco Antonio Zea que tubo a cargo la primera
reestructuración de las obligaciones externas de la
nación además de lograr el reconocimiento
político de la nueva nación Grancolombiana, por
ello era de gran importancia que lograra llegar a algún
acuerdo de reestructuración.[1] La tabla 1
muestra la reestructuración acordada con los tenedores de
bonos.

Tabla 1: Deuda reconocida por la Gran
Colombia en 1820 (en libras esterlinas)

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto
Junquito Bonet, 1995

Según la tabla 1, se reconocían
créditos del señor López Méndez por
un monto total de £547.782. Pocos años
después dicho monto alcanzo un total de £729.492, en
contraste con garantías exageradas que respaldaban los
créditos según los diarios de la
época.[2]

Las garantías consistían en comprometer
las rentas más productivas del fisco tales como las minas
de oro y plata, las minas de sal y las rentas procedentes del
estanco de tabaco.

En medio de crisis fiscales y de una constante
rotación de enviados plenipotenciarios ante las cortes
europeas transcurrió el movimiento de la deuda externa y
fue por ello que cada enviado plenipotenciario se enfrentaba con
problemas pendientes por el anterior, lo que ocasionó que
para 1824 ya se encontraran cerrados, para la Gran Colombia, los
entonces mercados internacionales. El último enviado por
parte de la Gran Colombia fue José Fernández Madrid
quien a partir de 1827 se encargó de los asuntos
fiscales.

En la tabla 2 se muestra un resumen de la
consecución de recursos del periodo de la Gran Colombia y
es importante resaltar que los créditos con el
señor Mackintosh generaron problemas a lo largo de todo el
siglo XIX.

Tabla 2: Deuda pública externa al
final del periodo de la Gran Colombia (en libras
esterlinas)

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto
Junquito Bonet, 1995

Como se puede apreciar, la mayoría de los
recursos no fueron desembolsados en su totalidad.

La situación se tornó más
complicada al iniciarse el periodo conocido como la
Confederación Granadina de 1830 a 1861 y es en este
periodo cuando se divide la Gran Colombia en tres nuevas
naciones: la Nueva Granada, Venezuela y Ecuador, ello implicaba
también la división de las obligaciones externas,
las cuales fueron divididas de acuerdo a la población de
cada nación por lo que a la Nueva Granada le
correspondió casi el 50%.

El nuevo periodo se inicia con la reorientación
de la política económica impuesta por el gobierno
de Tomas Cipriano de Mosquera que planteaba la transición
del proteccionismo al librecambio, del centralismo al federalismo
fiscal y sugería una reforma tributaria en pro del
establecimiento de un impuesto único en aras de aumentar
el monto de los recaudos, sin embargo, bajo este panorama la
Nueva Granada no pudo servir la deuda heredada de la Gran
Colombia, debido a problemas estructurales económicos de
carácter fiscal que se materializaban en la presencia de
déficit fiscal permanente ya que el servicio de la deuda
absorbía el 57% de los ingresos de la
nación.

En 1845 se llego a un nuevo convenio el cual
incluía la capitalización de intereses y rebaja de
tasas, este se cumplió al pie de la letra hasta 1850
cuando de nuevo se presentaron inconvenientes con el servicio de
la deuda lo que culminó con un cese de las relaciones
diplomáticas entre Inglaterra y la Nueva Granada. Los
repetidos problemas con los tenedores de bonos como Mackintosh y
el rompimiento de relaciones con Inglaterra además de los
problemas estructurales de la economía Neogranadina,
llevaron a que en el año 1860 se reestructurara de nuevo
la deuda externa, debido a que el servicio de la deuda se
incumplió desde 1850 hasta 1860, año en el cual la
deuda de intereses vencidos alcanzaba los $3.874.530.

Para el periodo de la presidencia de Mariano Ospina
Rodríguez (1857-1861) enmarcado en las ganas de mejorar la
situación fiscal y a su vez lograr la
reestructuración de la deuda externa se comienzan a
negociar terrenos baldíos en el istmo de Panamá. Es
en este periodo donde comienza la historia de la perdida de
Panamá enmarcada en antecedentes tales como los desordenes
presentados en territorio neogranadino entre ciudadanos
norteamericanos y granadinos en los cuales intervino la fuerza
pública de Estados Unidos de Norteamérica en abril
de 1857 por lo que se mostraba la intención de este
país para usurpar arbitrariamente el territorio granadino
del istmo de Panamá.

Aunque la situación fiscal de la Nueva Granada
era complicada y el mercado internacional de capitales se
encontraba cerrado[3]Para 1860 se envió una
propuesta de reestructuración por parte de gobierno
granadino a los dos centros europeos de tenedores de bonos los
cuales eran Londres y Ámsterdam. Así la propuesta
de la reestructuración de la deuda se aprobó en
1861 por el Congreso Granadino, los detalles de tal acuerdo se
muestran en la tabla 3, este convenio de reestructuración
efectivamente incluyó la entrega de baldíos del
istmo de Panamá.

Tabla 3: Comparación de los
acuerdos de reestructuración de la deuda externa 1861 y
1873

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto
Junquito Bonet, 1995

El periodo comprendido entre 1861 y 1880 corresponde a
la época de los Estados Unidos de Colombia, se dan
acontecimientos importantes tales como la nueva
Constitución de 1863 que formalizó la nueva
nación, fortaleció los poderes federales y
reconocía como legitimas las obligaciones externas de la
Confederación Granadina y la Nueva
Granada.[4]

La coyuntura económica de los Estados Unidos de
Colombia fue relativamente favorable en el periodo comprendido
entre 1860 y 1873 puesto que el país mantenía su
posición de exportador de oro lo que le permitía
cumplir con sus obligaciones externas, ello culminó en
1873 cuando se comenzaron a presentar déficit fiscal y
comercial en contraste con problemas para servir la deuda
externa. También en este periodo se habló por
primera vez de crédito externo para financiar el
desarrollo social, estos créditos focalizados al
desarrollo social al igual que los créditos de la Gan
Colombia, la Nueva Granada y la Confederación Granadina,
tenían como característica principal el respaldo de
las deudas con las rentas mas productivas del fisco,
además de la entrega de los Baldíos del Istmo de
Panamá.

En 1873, como se muestra en la tabla 3, en medio de
varias propuestas de parte de los tenedores como de los Estados
Unidos de Colombia se llegó a un acuerdo de
reestructuración tras varios sucesos como el ofrecimiento
de las minas de sal de Zipaquirá, Nemocón, Tausa,
Sesquilé y Gacheta, y otro tipo de ofrecimientos
relacionados con incentivos para realizar inversión
extranjera directa por parte de los Estados Unidos de Colombia a
los tenedores de bonos, la contrapropuesta de los mismos dejaba
claro que no estaban interesados en hacer ningún tipo de
inversión extranjera directa ni tomar posesión de
las minas de sal, por el contrario ofrecieron más deuda y
mostraron interés por las tierras baldías del istmo
de Panamá

A la luz de varios historiadores y teóricos de la
época el arreglo de 1873 fue muy favorable debido a que
fortalecía las finanzas públicas de los Estados
Unidos de Colombia, como se mostró en la tabla 3, se
redujo sustancialmente el saldo de la deuda externa, razón
por la cual se pensó en adquirir nuevos créditos
para dotar el país con vías, con el antecedente que
bajo el marco de la reestructuración lograda en 1873 se
alcanzaría a servir la deuda externa ya existente y
renegociada, la realidad era que no había capacidad para
contratar nuevos recursos y servirlos en el corto, mediano y/o
largo plazo, pero la respuesta en pro de la consecución de
nuevos recursos consistió en explicar las externalidades
positivas que generarían los nuevos créditos que
estarían destinados al desarrollo ferrovial.

Para 1875 se inicia el periodo de la era republicana
enmarcada en los conflictos internos de los partidos
políticos que conllevaron a la guerra civil comprendida en
el periodo de 1876 a 1877, se pone en marcha la
constitución de 1886 que cierra la etapa del federalismo,
los aspectos fundamentales de trasfondo de esta nueva carta
constitucional radicaban en la subordinación del derecho
individual al derecho social y la centralización
política en contraste con la descentralización
administrativa. La carta constitucional de 1886 conduce al
régimen republicano.

Para 1880 Núñez fue el presidente electo.
En lo económico su gobierno se caracterizó por
tomar medidas proteccionistas para estimular la industria
nacional, gravando las importaciones, recurrió al
crédito interno a través de la emisión para
hacer frente al déficit fiscal. Según lo convenido
en la reestructuración de 1873, los Estado Unidos de
Colombia cumplieron a cabalidad hasta 1879 cuando se
suspendió de nuevo el servicio de la deuda.

Uno de los acontecimientos económicos más
importantes del gobierno de Núñez fue la
creación del Banco Nacional el cual comenzó a
operar en 1881, para 1894 se había previsto la
liquidación del mismo pero su existencia se prolongo por
motivos de la guerra civil; fue hasta 1896 cuando
desapareció dejando brotes inflacionarios
agudos.

En cuanto al pago del servicio de la deuda, lo que
finalmente impulsó a realizar una renegociación fue
el auge del café en 1895 que mejoró la
situación del país en cuanto a comercio exterior y
sirvió como herramienta para reanudar el servicio de la
deuda, se inició un proceso que tomó varios
años puesto que no se lograba un arreglo que favoreciera a
ambas partes, fue solo hasta 1895 cuando se logró tal
arreglo, este se cumplió hasta 1899, luego se
suspendió de nuevo el servicio de la deuda a raíz
de la guerra de los mil días.

El periodo 1896-1910 se caracteriza por la baja del
precio internacional del café, lo que fue, según
varios teóricos, una causa más para la
gestación de la guerra de los mil días.

En lo político, la motivación de la guerra
de los mil días obedecido a marcadas diferencias
ideológicas entre liberales y conservadores acerca del
manejo político y económico de la nación, la
división política se dio entre los conservadores
nacionalistas que habían ocupado el poder desde 1896 y la
izquierda representada por una disidencia conservadora y los
liberales divididos en pacifistas y radicales.

Las exigencias económicas que hacia la
oposición consistían en conseguir la
descentralización fiscal, la mejor fiscalización
del congreso sobre el gasto publico, prohibir la
tributación a las exportaciones, eliminar los monopolios
fiscales, reducir los aranceles y prohibir definitivamente la
emisión y fue bajo este panorama y en medio de una dura
situación fiscal que se gestó la guerra de los mil
días comprendida en el periodo de 1899-1902.

La clausura de esta guerra de finales del siglo XIX se
dio con la intervención de Estados Unidos de
América a través del tratado de Winsconsin, en el
cual saltaba a la vista la intención de tomar el control
sobre el Canal de Panamá, dicha intención se
materializó en el tratado Herran-Hay.

Es importante resaltar que con la separación de
Panamá en 1903 entre los tenedores de bonos surgió
un debate sobre las implicaciones que tenia la separación
de Panamá en las obligaciones externas de Colombia puesto
que el embajador de Panamá en Inglaterra asumió el
compromiso de tomar a cargo una parte de la deuda externa
Colombiana equivalente a la población panameña. En
1914 Colombia recibiría la indemnización por lo
ocurrido con Panamá y con ella estaría obligado a
atender la segunda porción de intereses atrasados que
correspondían a la negociación
Holguín-Averbury.

La negociación Holguín-Averbury, fue la
primera del siglo XX, se dio en 1905, año en el cual el
monto total de la deuda publica alcanzaba £2.700.000 de
capital y £351.000 de intereses.

La deuda
pública consolidada y los ferrocarriles de
Colombia

La finalización del siglo XIX y el comienzo del
siglo XX, en lo que a deuda pública respecta, estuvo
caracterizado por la contratación de recursos a nivel
interno como externo para financiar el desarrollo ferrovial, la
tabla 4 muestra un resumen de la deuda externa destinada a tales
fines.

Tabla 4: La deuda pública externa
a 31 de diciembre de 1925 en pesos corrientes

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Fuente: Departamento de Contraloría,
Prontuario de la deuda pública de Colombia y
situación en 31 de diciembre de 1925.

La tabla 4 describe cuantitativamente los montos de los
créditos externos, que a diferencia de los contratados a
lo largo del siglo, se destinaron al desarrollo ferrovial y no al
financiamiento del conflicto bélico.

Tal como se describe en la tabla 5, en contraste con lo
relatado en la sección anterior, se muestan los
antecedentes de estos créditos que se pudieron realizar
como consecuencia de lo acordado en el tratado
Holguín-Averbury. Según Junquito Bonet (1995), la
contratación de estos recursos externos estuvo rodeada
siempre de debates entre quienes los defendían y quienes
los atacaban de acuerdo a las condiciones que se contrataban en
el marco político y económico de la época
que, como se mencionó anteriormente, estuvo marcado por
difíciles situaciones fiscales y guerras civiles que
originaron hechos de gran importancia como la separación
de Panamá.

En la tabla 5 se puede apreciar como en la
financiación de estos proyectos ferroviales se mezclaban
recursos internos y externos que luego afrontarían las
finanzas públicas nacionales y como varios de los
créditos de carácter interno como externo se
mezclaban en aras de financiar los ferrocarriles.

También se muestra una parte de la deuda que
corresponde a gastos en defensa cuya cuantía es
significativamente inferior a los recursos invertidos en
desarrollo ferrovial, lo que demuestra que los recursos obtenidos
del crédito público para finales del siglo XIX y
principios del siglo XX, no solo se usaban para financiar la
actividad bélica, contrario a lo sucedió en la
época reciente de la independencia.

Tabla 5: La deuda pública interna
a 31 de diciembre de 1925 en pesos corrientes

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Fuente: Departamento de Contraloría,
Prontuario de la deuda pública de Colombia y
situación en 31 de diciembre de 1925.

La deuda pública interna y externa consolidada se
muestra en la tabla 6 y cierra la deuda pública del siglo
XIX, allí se observa la superioridad de la deuda interna
sobre la externa, tendencia con la que finalizo el siglo XIX y
comenzó el siglo XX.