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Capítulo I.
Introducción y conceptos
generales
I.1) Introducción
"Por una parte, el mundo a partir de la Segunda Guerra
Mundial, se ha caracterizado por una cooperación
internacional creciente a todos los niveles y entre todos los
grupos sociales, pero al mismo tiempo, por otra, se ha
intensificado el proceso de polarización y
concentración de la riqueza y de la renta de unos pocos
países y áreas. Las diferencias de nivel de vida,
de cultura, de libertad y de perspectivas son cada vez más
acusadas, y frente a la prosperidad y progreso de una
pequeña parte de la población mundial, la
mayoría de los pueblos se encuentran en una
situación de marginación, dependencia y
subdesarrollo"1.
Estos fenómenos se han desenvuelto en el marco de
la llamada Globalización. Desempleo, pobreza,
exclusión social, etc., son algunos de los conceptos
más explotados en los ámbitos académicos y
técnicos, no sólo de la disciplina
Económica, sino de la Social, Política, Cultural,
Histórica, etcétera, en los últimos
años. El fenómeno es tan complejo que suscita
continuos debates. Por un lado, la Globalización ha
funcionado negativamente por los motivos mencionados más
arriba. Sin embargo, por otro lado, puede ser considerada una
fuerza benigna llena de oportunidades. Con ella, millones de
personas han alcanzado mejores niveles de vida, especialmente en
aquellos países que han aprovechado esta oportunidad
abriendo sus mercados a las exportaciones y dando la bienvenida a
inversiones extranjeras productivas.
Al hablar de los problemas con los que generalmente se
emparienta la globalización, no podemos dejar de lado el
del endeudamiento público de los llamados países
subdesarrollados. Precisamente, el tema del endeudamiento
público es el desafío que asumimos en el presente
trabajo. Ya que el centro del conflicto a nivel
internacional se sitúa, para muchos, en la
economía, uno de los signos más graves y evidentes
es el de la deuda externa, y dentro de ella, la pública. Y
el énfasis de este informe está justamente
orientado al problema del endeudamiento debido a que la crisis en
la que se ha caído no es una mera cuestión
financiera, sino un problema cuyos efectos convulsionan el
conjunto de la vida social y política de un continente. En
efecto, la deuda externa se ha convertido en un fenómeno
estructural y quizás crónico, que rebasa el marco
de lo meramente económico al comprometer la vida, la
soberanía, la democracia y el bienestar de muchas
naciones.
En el presente informe nos proponemos analizar los
hechos vinculados al fenómeno del endeudamiento en los
países latinoamericanos, especialmente en la
República Argentina. Pondremos atención a las
diferentes situaciones generadas en torno a este fenómeno,
poniendo especial énfasis en el canje de deuda llevado a
cabo en el primer cuatrimestre del año 2005 cuyo objetivo
era salir de la situación de cesación de
pagos.
La estructura del informe es la siguiente. Primeramente,
expondremos los distintos términos vinculados a la materia
para homogeneizar expresiones y conceptos. En el segundo
capítulo pasaremos revista a los diferentes hechos
económicos acontecidos desde la década del setenta
hasta la fecha, sin hacer historia económica, sino
sólo exponer los hechos más salientes a fin de
conocer de qué manera fueron desarrollándose los
hechos. En el tercer capítulo comenzaremos a revisar
algunas teorías extraídas del plano
académico de la disciplina económica, con el fin de
poder comprender a la luz de diferentes estudios, los por
qué del fenómeno del endeudamiento. En este
capítulo veremos con atención un modelo presentado
en la XXVIII Reunión Anual de la Asociación de
Economía Política acerca de las deudas soberanas y
la información asimétrica. En el cuarto
capítulo expondremos un modelo desarrollado por nosotros,
en el cual procuraremos evaluar las posibles estrategias y
comportamientos de un gobierno a la hora de decidir sobre
cómo gestionar los pagos de la deuda. Esto se hará
a través de una perspectiva temporal, y por ello
recurrimos a elementos de optimización dinámica. En
el quinto capítulo pasaremos revista a los dos
últimos canjes de deuda realizados en la Argentina,
con el fin de emitir –si es posible- un juicio acerca de la
conveniencia y consistencia de la última
reestructuración de la deuda, llevada a cabo a principios
del año 2005. Por último, en el sexto
capítulo daremos las conclusiones generales del
trabajo.
Desde ya agradecemos la colaboración de los
profesores y profesionales que gentilmente aportaron su
experiencia y conocimiento para el desarrollo de este trabajo.
Especialmente deseamos agradecer al Licenciado Juan Argentino
Vega por sus innumerables aportes y orientaciones, como
así también su valioso tiempo. No obstante, las
opiniones y juicios de valor, como así también los
diferentes argumentos expuestos aquí deben ser atribuidos
exclusivamente al autor, quedando a disposición de
cualquier crítica constructiva que se desee
efectuar.
I.2) Conceptos y
definiciones iniciales
Hemos iniciado este trabajo exponiendo brevemente el
tema a desarrollar y los alcances en el tiempo y en el espacio.
Pero debido a la gran bibliografía existente sobre el tema
del endeudamiento, es menester recurrir a un ejercicio de
terminología para homogeneizar los conceptos que sean
utilizados a lo largo del trabajo. Las expresiones "deuda",
"deuda pública", "deuda externa", "deuda consolidada",
generalmente son confundidas y utilizadas indistintamente.
Sí deberíamos reconocer que algunos de estos
conceptos representan variables que se mueven paralelamente, y
que cuando se habla de una de ellas, usualmente las otras suelen
describir comportamientos similares; pero en estricto rigor no
significan todas lo mismo. Por ello, procederemos a caracterizar
a cada una de ellas y procuraremos utilizarlas con una
connotación inequívoca.
Todo lo vinculado a la "deuda" se circunscribe en el
llamado "Sistema de Crédito Público". Se sabe como
sistema de crédito público a "…aquel
conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos
administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el
Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento
que implican endeudamiento o modificación de la
estructura del pasivo2."
La propia organización institucional de nuestro
país identifica las formas de financiamiento a las que se
puede recurrir, y lo hace en la propia Carta Magna3, en sus
artículos 4, 75 y 124 a saber:
Artículo 4: "El Gobierno Federal provee a los
gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional,
formado del producto de derechos de importación y
exportación, el de la venta de tierras de propiedad
nacional, de las rentas de correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso General y de los
empréstitos y operaciones del crédito
público que decrete el mismo
congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de
utilidad nacional".
El artículo 75 atribuye al Congreso Nacional la
potestad de "…contraer empréstitos de dinero sobre
el crédito de la Nación…"
A partir de la reforma constitucional de 1994, el
artículo 124 establece: "…Las provincias
[…] podrán […] celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Congreso Federal o al Crédito
Público Nacional, con conocimiento del Congreso de la
Nación."
La Constitución Nacional estable el marco general
del Crédito Público, y en consonancia con esto, se
promulgó la Ley 24.156 en la cual se hace referencia al
crédito público4 como toda operación
de financiamiento del Sector Público o con garantía
del mismo cuyos vencimientos operan en ejercicios
presupuestarios posteriores al vigente al momento de su
formulación, y se establece que el destino de los recursos
captados queda reservado exclusivamente a inversiones
reproductivas, atención de casos de
evidente necesidad nacional, quedando expresamente prohibido su
uso para financiar Gastos Operativos, excepto Gastos para
Asistencia Técnica financiados por organismos
multilaterales de crédito. La mencionada ley establece
expresamente que las entidades de la administración
nacional están incapacitadas de formalizar alguna
operación de crédito público que no
esté contemplada en la Ley de Presupuesto o una ley
específica, con la excepción de los créditos
suscriptos con organismos financieros internacionales de los que
Argentina forma parte y participa en sus políticas de
crédito.
Respecto a los términos "Deuda
Pública" entenderemos a esas operaciones que surjan de las
operaciones de crédito público, y nos referiremos a
ella como a la contraída por el gobierno
central del país, aclarando cuando sea necesario si
incluimos la deuda de las provincias o del sector público
financiero.
A partir de ahora, efectuaremos una
clasificación de la deuda pública a los efectos de
poner en manifiesto los distintos criterios que pueden tomarse en
cuenta. Algunos de ellos son:
1- Según el tiempo por el
cual el capital principal de la deuda se da. En este caso
puede ser:
a) de Corto Plazo, que es aquella menor a un
año. Tal como decíamos anteriormente, la Ley de
Administración Financiera no la considera como deuda5.
También es llamada deuda "flotante". Un ejemplo puede ser
las letras de Tesorería.
b) De Mediano y Largo Plazo, en cuyos casos tenemos
desde uno a tres años, y en el segundo caso, las que
superan los tres años, constituida generalmente por los
BONOS. También esta última se denomina deuda
"consolidada".
2- Según el ámbito en
que puede ser exigida. Puede ser de dos tipos: interna y
externa. Veamos sucintamente cada uno:
a) Interna es cuando se contrae con
personas jurídicas o físicas residentes de
Argentina. Se exige el pago dentro de la
jurisdicción nacional.
b) Externa es la contraída con otro Estado
Soberano u Organismo Internacional, o cualquier persona
jurídica o física no residente en Argentina. El
pago de la misma puede ser exigido fuera del territorio nacional.
A veces, esta clasificación6 presta a la confusión
cuando la deuda se denomina en divisas extranjeras o en la
nacional, y cuando la deuda se cotiza simultáneamente en
mercados internacionales y el nacional. Esto genera
sub-clasificaciones para distinguir los casos
posibles.
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