La matriz de marco lógico

Generalidades

El marco lógico es una herramienta para facilitar
el proceso de conceptualización, diseño,
ejecución y evaluación de proyectos. Su
propósito es brindar estructura al proceso de
planificación y comunicar información esencial
relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las etapas de
preparación del proyecto: programación,
identificación, orientación, análisis,
presentación ante los comités de revisión,
ejecución y evaluación ex-post. Debe elaborarse con
la participación inicial del Equipo de País, y
luego evolucionar con la participación activa del
prestatario, de sus consultores, del Equipo de Proyecto, de la
Representación y del ejecutor. Se modifica y mejora
repetidas veces tanto durante la preparación como durante
la ejecución del proyecto.

El método fue elaborado originalmente como
respuesta a tres problemas comunes a proyectos:

• planificación de proyectos carente de
  precisión, con objetivos múltiples que no
  están claramente relacionados con las actividades del
  proyecto;

• proyectos que no se ejecutan exitosamente, y el
  alcance de la responsabilidad del gerente del proyecto no
  está claramente definida; y

• no hay una imagen clara de cómo
  luciría el proyecto si tuviese éxito, y los
  evaluadores no tienen una base objetiva para comparar lo que
  se planeó con lo que sucedió en la
  realidad.

El método del marco lógico encara estos
problemas, y provee además una cantidad de ventajas sobre
enfoques menos estructurados:

• aporta una terminología uniforme que facilita
  la comunicación y que sirve para reducir
  ambigüedades;

• aporta un formato para llegar a acuerdos precisos
  acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que
  comparten el Banco, el prestatario y el ejecutor;

• suministra un temario analítico común
  que pueden utilizar el prestatario, los consultores y el
  equipo de proyecto para elaborar tanto el proyecto como el
  informe de proyecto;

• enfoca el trabajo técnico en los aspectos
  críticos y puede acortar documentos de proyecto en
  forma considerable;

• suministra información para organizar y
  preparar en forma lógica el plan de ejecución
  del proyecto;

• suministra información necesaria para la
  ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto;
  y

• proporciona una estructura para expresar, en un solo
  cuadro, la información más importante sobre un
  proyecto.

Estructura

El marco lógico se presenta como una matriz de
cuatro por cuatro (ver Figura 1). Las columnas suministran la
siguiente información:

• Un resumen narrativo de los objetivos y las
  actividades.

• Indicadores (Resultados específicos a
  alcanzar).

• Medios de Verificación.

• Supuestos (factores externos que implican
  riesgos).

Las filas de la matriz presentan información
acerca de los objetivos, indicadores, medios de
verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en
la vida del proyecto:

• Fin al cual el proyecto contribuye de manera
  significativa luego de que el proyecto ha estado en
  funcionamiento.

• Propósito logrado cuando el proyecto ha
  sido ejecutado.

• Componentes/Resultados completados en el
  transcurso de la ejecución del
  proyecto.

• Actividades requeridas para producir los
  Componentes/Resultados.  

La
jerarquía de objetivos

1. Fin

Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema
que se ha detectado. El Fin de un proyecto es una
descripción de la solución al problema que se ha
diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el
sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e infantil
en la población de menores ingresos, el Fin sería
reducir la tasa de mortalidad materna e infantil en esa
población.

Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero,
no implica que el proyecto, en sí mismo, será
suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto
contribuya de manera significativa al logro del Fin.
Segundo, la definición del Fin no implica que se
logrará poco después de que el proyecto esté
en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual
contribuirá la operación del proyecto.

Idealmente, el equipo de país en consulta con los
involucrados o partes interesadas, debe identificar el Fin
durante la preparación del Documento de
Programación de País y la Misión de
Programación y precisarse durante la Misión de
Identificación. Diversos proyectos o medidas pueden
contribuir a la solución de los problemas que han sido
identificados. Es improbable que un proyecto, en sí mismo,
resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del
Marco Lógico, el propósito de la Misión de
Identificación es identificar cuál, de una cantidad
de proyectos alternativos, contribuiría en mayor medida (o
de una manera más efectiva en términos del costo) a
la solución.

 2. Propósito

El Propósito es el resultado esperado al
final del período de ejecución. Es el cambio que
fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo
que debiera ocurrir a consecuencia de producir y utilizar los
Componentes. El título del proyecto debe surgir
directamente de la definición del Propósito.
El marco lógico requiere que cada proyecto tenga
solamente un Propósito. La razón de ello
es claridad. Si existe más de un Propósito, hay
ambigüedad. Si hay más de un Propósito puede
surgir una situación de trueque en el cual el proyecto se
aproxima más a un objetivo al costo de alejarse de otro.
En tal situación el ejecutor puede escoger perseguir el
Propósito que percibe como el de mayor importancia, o el
más fácil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin
embargo, puede no ser el Propósito que el País
prestatario y el Banco concibieron como el más
importante.

Dado que es una hipótesis, es importante
reconocer que el logro del Propósito del proyecto
está fuera del control de la gerencia del proyecto o
del ejecutor. La gerencia del proyecto tiene la responsabilidad
de producir los Componentes (las obras físicas, las
cooperaciones técnicas y la capacitación). Sin
embargo, otras personas tienen que utilizar estos Componentes
para que se logre el Propósito del proyecto. Estos grupos
están más allá del control de la gerencia
del proyecto.

Por ejemplo, en un proyecto de irrigación el
gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras
de irrigación y asegurarse que el agua corra por ellas.
Él puede tener la responsabilidad de instruir a los
granjeros en cómo utilizar el agua y cómo lograr
cultivos con el agua, pero no puede tener la responsabilidad por
el Propósito del proyecto: el aumento de la
producción agrícola. Esto está fuera de su
control. Los granjeros pueden no estar dispuestos a cambiar sus
prácticas: puede haber una sequía que reduzca el
agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede
atacar el área. El gerente de proyecto no puede ser
responsable de éstas cosas.

Muchas operaciones que financia el Banco tienen
más de un Propósito. Cuando este es el caso, el
enfoque requiere más de un marco lógico: un marco
maestro del Programa con su Fin y Propósito y dos
o más proyectos que lo integran. El Fin de cada uno de los
marcos lógicos subordinados es idéntico al
Propósito del programa (marco maestro), pero cada
proyecto tiene su Propósito específico. El program
trata cada Propósito por separado con su propio marco
lógico.

 3. Componentes

Los Componentes son las obras, estudios, servicios y
capacitación específicos que se requiere que
produzca la gerencia del proyecto dentro del presupuesto que se
le asigna. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que
ser necesario para lograr el Propósito, y es
razonable suponer que si los Componentes se producen
adecuadamente, se logrará el Propósito. La gerencia
del proyecto es responsable de la producción de los
Componentes del proyecto. Los Componentes son el contenido
del contrato del proyecto. Deben expresarse
claramente. En el marco lógico, los Componentes
se definen como resultados, vale decir, como obras
terminadas, estudios terminados, capacitación
terminada.

 4. Actividades

Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que
llevar a cabo para producir cada Componente. Es importante
elaborar una lista detallada de Actividades debido a que es el
punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se
consigna en un gráfico de Gantt (diagrama de barras) y se
estima el tiempo y los recursos que toman su ejecución.
Por consiguiente, la ejecución por consiguiente se vincula
en forma directa con el diseño del proyecto.

 5. Evaluación de la columna de
objetivos

Se construye el marco lógico de forma tal que
se puedan examinar los vínculos causales de abajo
hacia arriba. Si el proyecto está bien
diseñado, lo que sigue es válido:

• Las Actividades especificadas para cada Componente
  son necesarias para producir el Componente;

• Cada Componente es necesario para lograr el
  Propósito del proyecto;

• No falta ninguno de los Componentes necesarios para
  lograr el Propósito del proyecto;

• Si se logra el Propósito del proyecto,
  contribuirá al logro de el Fin;

• Se indican claramente el Fin, el Propósito,
  los Componentes y las Actividades;

• El Fin es una respuesta al problema más
  importante en el sector.

Indicadores para
la jerarquía de objetivos

1. Indicadores de Fin y de
Propósito

Los indicadores hacen específicos los resultados
esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y
tiempo. El Propósito de un proyecto podría ser
hacer que las condiciones sanitarias en las aguas
ribereñas cumplan con las normas sanitarias y el indicador
podría ser reducir el recuento promedio de coliformes
totales por debajo de 1000 por 100 ml en una playa
específica para el año 2000. Tal indicador es
inequívoco. Enfoca a la gerencia del proyecto en un
objetivo cuantitativo, mensurable, de menos de 1000 coliformes
totales por 100 ml, más bien que las alternativas posibles
(coliformes fecales o enterococos). Especifica la calidad (en
este caso de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y
expresa cuándo se esperan los resultados.

Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados
esperados, el marco lógico debe especificar la
cantidad mínima necesaria para concluir que el
Propósito se ha logrado. Los indicadores deben
medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y
deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de
las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores
contribuyen a asegurar una buena gestión del proyecto
y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán
necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para
lograr el Propósito del proyecto.

En algunos proyectos, como los de sectores sociales,
puede ser difícil encontrar indicadores mensurables. A
veces es necesario utilizar indicadores indirectos. Sin embargo,
la disponibilidad de indicadores mensurables obviamente no debe
determinar el diseño del proyecto. Tal como indicara
alguna vez E.J. Mishan, "es mejor tener una medida bruta del
concepto adecuado, que una medida perfecta del concepto
erróneo."

 2. Indicadores de los
Componentes

Los indicadores de los Componentes son descripciones
breves de los estudios, capacitación y obras
físicas que suministra el proyecto. La descripción
debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un
proyecto de educación podría especificar 10
escuelas técnicas, ubicadas en ciudades
específicas, cada una con una capacidad de 1.000
estudiantes por año, y con el equipamiento especificado
por las normas (o consignado en el anexo al informe de
proyecto).

 3. Indicadores de Actividades

El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de
Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta
por el conjunto de actividades que generan un
Componente.

 4. Evaluación de la columna de los
indicadores

Al revisar la columna de los indicadores debe
verificarse que:

• los indicadores de Propósito no sean un
  resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de
  tener los Componentes en operación;

• los indicadores de Propósito midan lo que es
  importante;

• todos los indicadores estén especificados en
  términos de cantidad, calidad y tiempo;

• los indicadores para cada nivel de objetivo sean
  diferentes a los indicadores de otros niveles;

• el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las
  Actividades identificadas.

Medios de
verificación

El marco lógico indica dónde el ejecutor o
el evaluador pueden obtener información acerca de los
indicadores. Ello obliga a los planificadores del proyecto a
identificar fuentes existentes de información o a hacer
previsiones para recoger información, quizás como
una actividad del proyecto. No toda la información tiene
que ser estadística. La producción de Componentes
puede verificarse mediante una inspección visual del
especialista. La ejecución del presupuesto puede
verificarse con los recibos presentados para reembolso o como
justificación para volver a integrar el fondo
rotatorio.

Supuestos

Cada proyecto comprende riesgos: ambientales,
financieros, institucionales, sociales, políticos,
climatológicos u otros factores que pueden hacer que el
mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de
diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa:
Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se
expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar
al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El
razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades
indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces
produciremos los componentes indicados. Si producimos los
Componentes indicados y otros supuestos se cumplen,
entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos
el Propósito del proyecto, y todavía se siguen
demostrando los supuestos ulteriores, entonces
contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un
juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten
el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, la
Representación, la administración del Banco, y el
ejecutor, que debe participar en el proceso de diseño
del proyecto.

Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una
característica importante: los riesgos se definen como
que están más allá del control directo de la
gerencia del proyecto. El equipo de diseño de
proyecto se interroga qué podría ir mal a cada
nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de
contraparte podrían no llegar en el momento debido, o
podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o
una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El
objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda
concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado
razonable de probabilidad.

La columna de supuestos juega un papel importante tanto
en la planificación como en la ejecución. En la
etapa de planificación sirve para identificar riesgos que
pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el
proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa
de salud rural podría ser que el personal calificado
está dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales.
Dado que este supuesto es crítico al logro del
Propósito del proyecto, la buena disposición del
personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto
debe trabajar en el diseño, Actividades y Componentes del
proyecto para asegurarse que el personal calificado estará
dispuesto (tendrá incentivos) para radicarse en zonas
rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de
incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa.
Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo
pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la
gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular
es demasiado riesgoso y debe abandonarse.

Los supuestos son importantes también durante la
ejecución. Indican los factores que la gerencia del
proyecto debe anticipar, tratar de influir, y/o encarar con
adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el
éxito de un programa de irrigación supone que el
Ministerio de Agricultura cumplirá con su compromiso de
quitar los precios tope o las restricciones a la
exportación en una fecha determinada, el gerente del
proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e
indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar
el logro del Propósito del proyecto. Una de las ventajas
de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el
incentivo de comunicar los problemas emergentes más que
dejarlos para que otro los descubra.

El plan de
ejecución

El plan de ejecución no forma parte del marco
lógico, sino que es un anexo a éste. Toma la lista
de actividades necesarias definidas en el marco lógico,
las desagrega a nivel de Tareas, y presenta un gráfico de
cuándo comenzará y cuándo terminará
cada tarea y actividad (un gráfico de Gantt).
También se asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada
actividad a una organización o persona. El programa de
actividades permite que el equipo de diseño, la
Administración del Banco y el gerente de proyecto
evalúe si el tiempo fijado para terminar el proyecto es
realista. También permite al gerente de proyecto
distribuir y coordinar tareas cuando están participando
muchas instituciones.

Uso secuencial
del marco lógico

El marco lógico es una herramienta
dinámica para diseñar/ejecutar un proyecto y no
debe transformarse en un instrumento burocrático para la
presentación de resultados finales. Se modifica y completa
durante el proceso de preparación del proyecto. Tiene el
potencial de enfocar y hacer más eficiente el proceso de
preparación del proyecto en el Banco. Puede contribuir en
todas las etapas del ciclo del proyecto. Si se usa este enfoque,
el marco lógico debe elaborarse en secuencia.1.
Programación

En el proceso de preparación del
Documento de Programación, el equipo de país, la
Representación y la Oficina de Planificación del
país se concentran únicamente en el problema por
resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se
concentra en los primeros dos casilleros de la primera fila (ver
la parte sombreada de la Figura 1).Figura 1:

2. Identificación

Durante la identificación, el prestatario, la
Representación, el grupo de trabajo técnico
considerarán alternativas de proyectos que podrían
contribuir a la solución del problema, y el Perfil I
resultante selecciona el mejor de ellos y define el
Propósito y los indicadores correspondientes. Es decir se
concentra en los primeros dos casilleros de la primera y segunda
fila (véase el área sombreada de la Figura 2). En
esta etapa, el análisis ambiental considera en forma
preliminar el costo de mitigación y el posible costo de
daño resultante de las diferentes alternativas; el
análisis económico trata de determinar la
alternativa de mínimo costo; el análisis
institucional identifica las alternativas más viables de
ejecutar y operar el proyecto; y el análisis financiero
examina la capacidad de aportar capital y sostener la futura
operación del proyecto en el contexto de las demandas
financieras de todo el sector. Se incorporan los objetivos del
proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer, la
población de bajos ingresos, el rendimiento financiero, y
las modificaciones institucionales (cuando estos sean relevantes)
como indicadores de Fin o de Propósito (véase el
área marcada con en la Figura 2).

Figura 2:

3. Preparación del Perfil II y
Orientación

Durante la orientación, el equipo de proyecto se
concentra en dimensionar el proyecto, lo que implica establecer
la relación de lo que se logrará (los indicadores
de Propósito) y la cantidad, tipo, volumen y costo de los
Componentes del proyecto. Al nivel del Perfil II, el equipo
de proyecto puede modificar los indicadores, pero no
deberían cambiar el Fin y el Propósito. Si cambian
el Fin y el Propósito, entonces ha cambiado el proyecto y
debe prepararse un nuevo Perfil I, o el cambio debe
destacarse en el Perfil II.

El Perfil II debe incluir los Componentes, sus
indicadores y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr
el Fin, Propósito y Componentes. En el Perfil II debe
presentarse, la parte sombreada de la matriz presentada en la
Figura 3 El énfasis del trabajo a nivel del
Perfil II, recae sobre la parte de la matriz marcada con .
Una buena parte del análisis financiero e institucional
esta relacionado con la columna de supuestos. Por ejemplo, la
viabilidad financiera puede depender de un incremento de tarifas
(una condición contractual, el cumplimiento de la cual es
un supuesto) So la viabilidad institucional depende de una
estrecha coordinación entre varios ministerios, la cual
también es un supuesto.

Figura 3:

4. Análisis y Preparación del Documento
de Préstamo

El marco lógico refleja los lineamientos de la
propuesta del prestatario y del informe de proyecto del Banco.
Sirve para orientar la lógica de estos:
identificación del problema principal, selección de
la mejor alternativa de proyecto para contribuir a la
solución (el objetivo – Fin en el marco lógico), la
definición del Propósito (los resultados esperados
al final de la ejecución de proyecto), los Componentes
necesarios para lograr el Propósito, las Actividades
necesarias para producir los Componentes, el costo de las
Actividades (el presupuesto), los supuestos (riesgos). El
marco lógico resaltará aquellos aspectos que deben
ser abordados mediante evaluaciones complementarias o de apoyo a
ser incluidas en el informe. Estas evaluaciones
contribuirán a determinar las mejores alternativas para
manejar los riesgos del proyecto. Estas evaluaciones incluyen
diagnósticos sobre: la capacidad institucional para
ejecutar las Actividades, el impacto ambiental de las Actividades
y Componentes, la capacidad financiera para solventar la
ejecución del proyecto de inversión y su
operación y la factibilidad económica del
proyecto.

El marco lógico contiene un resumen de casi toda
la información que proveen las diferentes disciplinas. El
análisis técnico se encuentra resumido en los
indicadores de Propósito, en los indicadores de
Componentes, en los indicadores de Actividad (en el presupuesto)
y en el plan de ejecución. Los objetivos del Banco (bajos
ingresos, mujer en el desarrollo, medio ambiente) están
reflejados en los indicadores de Fin y Propósito y en
ciertos Componentes a ser desarrollados mediante determinadas
Actividades. El análisis económico resulta de la
comparación entre los indicadores de Fin o
Propósito con el presupuesto. Los resultados del
análisis institucional y financiero pueden aparecer como
indicadores de Propósito y/o Componentes (tales como
entrenamiento realizado, estudios realizados, equipamiento
provisto), o como supuestos (que pueden ser incluidos como
condiciones contractuales).

En la fase de presentación ante los
Comités del Banco, el marco lógico constituye un
resumen ejecutivo: un panorama sintético de los objetivos,
de los costos, riesgos y resultados esperados.

 5. Ejecución del Proyecto

Para la ejecución del proyecto, el marco
lógico y el plan de ejecución son los documentos
base y contribuyen a la coordinación y seguimiento del
plan de ejecución. El marco lógico y el plan de
ejecución son lo suficientemente breves como para que
todos los participantes (no solo el gerente) cuenten con
una copia y contribuir a que todos sepan en forma
específica lo que están procurando lograr,
cómo puede medirse el éxito, quién se supone
debe hacer qué, cuándo se supone que lo haga, y
qué riesgos requieren seguimiento y capacidad de
anticipación.

Como ya se señaló, el logro del
Propósito y de el Fin no están bajo el control del
gerente o ejecutor del proyecto. El gerente solo tiene control de
las Actividades, el presupuesto, y los Componentes que entrega
(véase la Figura 5); lo demás está fuera de
su control (existen situaciones ajenas a la ejecución del
proyecto sobre las cuales el gerente no tiene ningún
control). Sin embargo, el gerente tiene la responsabilidad de
hacer un seguimiento de todos estos factores, informar a las
autoridades superiores cuando parece que los supuestos no se van
a cumplir, y sugerir acciones que permitan lograr el
Propósito.

Figura 5:

 6. Evaluación
Ex-Post

En la fase de evaluación ex-post, los evaluadores
sabrán qué resultados se esperaban y dónde
pueden hallar información para verificar si lo
lograron.

LISTA DE VERIFICACION DE DISEÑO DE
PROYECTO

• El Fin está claramente expresado.

• Los indicadores de Fin son verificables en
  términos de cantidad, calidad y tiempo.

Partes: 1, 2