Obligaciones de los funcionarios públicos en Uruguay y el T.O.F.U.P.

Incluye el análisis de los deberes de
subrogación, diligencia, lealtad, secreto, reserva ,
redistribución, pases en comisión y acoso moral y
sexual , en la Constitución de 1967 y leyes 18381, 18331,
16011y Decreto 500/91

Resumen

El trabajo que sigue es una presentación,
profunda, pero presentación al fin, del sistema uruguayo
respecto de las obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades
de los agentes públicos. Siendo su destino operadores
jurídicos de diversos países, no podemos más
que realizar un trabajo introductorio. Las cuestiones de detalle
serían extenuantes y podrían producir
desinterés en el lector.

De acuerdo a ello se entiende que funcionario, agente o
servidor público es la persona física que ejerce
función pública, en el Estado , incorporada o
designada mediante los procedimientos e instrumentos determinados
por la Constitución, ley y reglamento.

Existen diversos deberes que deben observar los
funcionarios, Así, por ejemplo, cumplir todo el horario,
subrogación, reserva, eficiencia, etc.

Estas situaciones se encuentran compiladas en el Texto
Ordenado de normas sobre funcionarios públicos conocido
por su sigla como "T.O.F.U..P", y son analizadas
seguidamente

PALABRAS CLAVES: FUNCIONARIO, EMPLEADO, AGENTE,
SERVIDOR, DERECHOS, OBLIGACIONES, GARANTIAS; TOFUP

Conceptos
preliminares

Los funcionarios públicos tienen
determinados deberes que surgen por haber aceptado el
régimen jerárquico al incorporarse a la
función pública[1]

" … la obligación del servicio al Estado
es esencialmente personal… En consecuencia, no hay
aquí cumplimiento por sustituto" [2]Las
obligaciones son intuitu personae. No se pueden ceder, de
principio [3]Un individuo no puede pagar a otro
para que cumpla con su obligación. Sin embargo
podría compensar un crédito con el Estado, amplio
sensu, para otro tipo de obligaciones. Especialmente las
económicas.

El tema de la obligación de los funcionarios
públicos es el lado inverso de la moneda respecto de sus
derechos y garantías .

Existen diversos tipos de deberes. En ese sentido
observamos los deberes de los habitantes, concepto amplio, y
deberes agrupados según categorías. Así
deberes de los padres, de los funcionarios públicos, de
los cónyuges, etc..

Los deberes de los habitantes surgen
jurídicamente , esencialmente, luego de celebrado el pacto
social. Es decir que, consagrada la Constitución
(verfassung), documento formal del contrato, el hombre deja parte
de su libertad, de sus derechos, para vivir en comunidad. Es la
pura e innegable ley natural del creador .

Los deberes constitucionales surgen de la
Constitución, o por su autorización y, por tal
motivo, del Derecho puesto[4]

Los derechos humanos tienen otro origen: son inherentes
a la condición del hombre y reconocen, como contrapartida,
únicamente, deberes naturales, en lo pertinente, para
asegurar y consolidar los derechos naturales.

La circunstancia anotada, la relación entre
derechos y obligaciones, es fundamental para interpretar unos y
otros, así como, sus respectivas relaciones
recíprocas.

Los conceptos vertidos diferencian claramente el tema de
los derechos del hombre. Estos son anteriores al Estado social.
Sin embargo, el establecimiento de la sociedad obliga a cumplir
determinados deberes para salvaguardar el derecho de
todos.

Derechos y deberes jurídicos . Dos lados de la
misma moneda. Unos, los primeros, de origen natural; otros, los
segundos, de surgimiento establecido por el hombre que legisla
para su consagración y ejecutoriedad, arts. 1, 7, 10 y 72
de la Constitución de la República. En estado
natural existen, deberes, pero su determinación es
más confuso

El establecimiento, de principio, por el derecho
positivo, no por el derecho natural, tiene importante
consecuencias. No olvidemos que el principio general es el de la
libertad, salvo alteraciones del orden público o las
buenas costumbres. Por ello los deberes de los habitantes
necesitan texto expreso que haga excepción al principio
mencionado. Ello conlleva la consecuencia necesaria: todo texto
que establezca un deber necesita ser expreso y no admite
extensiones analógicas. La ejecutoriedad transita por el
mismo sendero.

Sin perjuicio de lo expuesto la Constitución no
establece, generalmente, todos los deberes de los habitantes.
Ello no podía ser de otra forma. Por ello, con ciertos
programas o principios, encomienda o permite, según los
casos, al legislador el establecimiento por ley formal de los
deberes no consagrados expresamente. Por ello, para los
habitantes, subrayamos que el art. 72 de la Constitución
debe interpretarse, en sede de deberes, de conformidad con el
art. 10 de la Carta. Asimismo el art. 332 del mismo cuerpo
refiere, directamente, a los deberes de las autoridades
públicas no privadas. La situación de los
funcionarios es, parcialmente, diversa.

En algunos supuestos, que veremos, los deberes se
establecen, o pueden establecerse, por actos con valor
reglamentario

Salvo el supuesto del derecho administrativo , y
especial y excepcionalmente del derecho disciplinario
[5]los deberes, de principio, sólo pueden
surgir de la Constitución o de la ley. El derecho
administrativo establece deberes para los funcionarios que deben
ser cumplidos por aceptarse el estatuto funcional. Asimismo la
Administración puede establecer deberes a los habitantes
teniendo en cuenta los poderes de policía, la
autorización legal, etc.. Sin embargo, cuanto más
bajo sea el valor y fuerza del acto que establece el deber,
más intenso es el control para proteger los derechos del
obligado. Por otra parte siempre el administrador encuentra,
entre otros, el insalvable límite del art. 7 de la Carta
que estable el principio de restricción únicamente
por ley formal .

Los particulares no pueden unilateralmente establecer
deberes. Es decir que se deja salvo, obviamente, las obligaciones
que surgen de acuerdos.

El tema es claro. No existe, gracias a Dios, en estos
momentos, ningún iluminado que pueda determinar nuestra
conducta, por su voluntad, aunque se atribuya origen
divino.

Todos los habitantes son iguales ante la ley con las
precisiones determinadas, oportunamente, al estudiar este
derecho.

De lo dicho surgen los principales principios de los
deberes jurídicos en Uruguay. Estos son:

• De excepción. Deben ser expresos en los
  textos normativos.

• Los deberes no admiten extensiones
  analógicas.

• Idéntica conclusión se aplica a la
  ejecutividad y ejecutoriedad de los deberes. El Estado de
  Derecho Personalista impone la solución.

• El poder administrador encuentra un límite
  especialmente insalvable en

el art. 7 de la Constitución: "Los habitantes de
la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de
su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie
puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que
se establecen por razones de interés general" .

• Ante la duda el principio es la libertad, art. 10 de
  la Constitución

nacional

• Los deberes surgen, de principio, del derecho
  puesto.

• Los servidores públicos, al aceptar el
  estatuto, o contrato, se encuentran en una situación
  especialísima, propia del Derecho Administrativo
  que

difiere, de principio respecto de la situación de
los habitantes, en algunos supuestos. En ese sentido la
jurisprudencia ha dicho: "El deber de los funcionarios de no
tramitar o patrocinar asuntos de terceros en el Organismo al que
pertenecen, no tomar en ellos cualquier intervención que
no sea la correspondiente a las funciones del cargo que ocupan,
no actuar en contrataciones con el Organismo ni dirigir obras
sujetas a su contralor, debe considerarse inherente a la
función, y encuentra su respaldo en principios
constitucionales tan claros como el de que "el funcionario existe
para la función, y no la función para el
funcionario" (constitución art. 59), y que "en los lugares
y horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la
función" (art. 58), así como en el art. 72 que
admite la existencia de deberes no explicitados en el
texto.

El art. 72 por su parte admite la existencia de deberes
( la sentencia refiere a prohibiciones ) inherentes a la
personalidad humana o derivados de la forma republicana de
gobierno. El art. 17 de la ley 11923 no hace sino concretar en la
norma legal un deber de abstención inherente a la
organización de los servicios públicos y a la
calidad funcional de quienes desempeñan tareas en los
mismos. Aún de no haberse sancionado la referida norma
legal, la prohibición de tramitar asuntos de terceros
igualmente se impondría en función de su inherencia
a la función pública, con asiento normativo en las
disposiciones de la Carta enumeradas
precedentemente"[6]. La sentencia refiere a los
deberes de los funcionarios públicos que surgen del
principio del servicio al público. Reiteramos que la
situación de los habitantes es diversa, arts. 10 y 72 de
la Carta.

La consagración de los deberes debe provenir de
actos regla cuyo control será cada vez mayor según
su posición más baja en el orden jurídico
jerarquizado.

Comenzando el análisis de los deberes de los
funcionarios públicos, tema que nos convoca y, como
precisión previa, debe considerarse que en todo este
desarrollo vamos a proceder a enunciar los más importantes
deberes. Por otra parte, teniendo presente la diversidad de la
fuente y su posible derogación, no corresponde extendernos
en cuestiones de detalle. [7]

El autor que a continuación se cita, ya en su
tiempo, clasificaba los deberes como ciudadanos,
jerárquicos, de residencia; licencias y Prohibiciones
penales. Es decir que ya se reconocía lo que más
tarde se denominó teoría general del trabajo, esto
es, la existencia de normas aplicables a los trabajadores como
tales, más allá de su condición de empleados
públicos o privados[8].

Los deberes en la función pública son
antiguos . La Constitución del Japón, de los
diecisiete puntos, del 604 después de Cristo, art. 13,
establecía el deber de diligencia [9]Por su
parte el art. 5 prohibía aceptar sobornos. Anteriormente,
y entre nosotros, La Ley de las doce tablas: Tabla IX del Derecho
Público Nº 3, sanciona con la pena de muerte al juez
o al árbitro que haya recibido dinero para pronunciar
sentencia[10]

"Tan pronto como el servicio público deja de ser
el principal asunto de los ciudadanos y prefieren servir con su
bolsillo a hacerlo con su persona, el Estado se halla
próximo a su ruina "[11].

Partiendo de la relación funcional, que es el
vínculo que une al funcionario público con una
entidad estatal, su contenido comprende derechos y deberes
recíprocos entre sus sujetos.

En vía introductoria los deberes funcionales
consisten en desempeñar las tareas inherentes al cargo en
el lugar, tiempo, y en la forma establecida por las normas
vigentes [12] Ellos acontecen, y pueden generar
responsabilidad, cuando existe, o puede existir, también
una falta del servicio administrativo de que se trate. Sin
embargo debe observarse cada caso.

Corresponde destacar que la determinación de los
deberes, en la función pública sólo puede
ser enunciativa, en principio, porque a los expresamente
previstos se añaden otros que de ellos se derivan por su
redacción abierta y general.

Los deberes importan, también, porque tienen un
efecto jurídico directo sobre las relaciones de los
funcionarios con los terceros [13]sede pura de
responsabilidad estatal, circunstancia que observaremos con mayor
detenimiento en los supuestos de posible repetición de lo
pagado por el Estado por su responsabilidad
patrimonial.

Existen deberes funcionales tan importantes que son
tipificados por el legislador penal como delitos. Esos deberes se
distinguen de aquellos que son tipificados expresamente como
conductas antijurídicas administrativas, en las leyes o
reglamentos respectivos. En ese sentido téngase presente,
como ejemplo, los delitos de fraude, peculado, cohecho,
concusión, etc..

En otros casos, en ordenamientos como el nuestro
[14]existen otros deberes, de principio,
generalmente, de menor importancia que ni siquiera se tipifican
en los actos administrativos generales o en la leyes ya que
surgen del principio del servicio al público y del
estatuto o contrato, aceptado, en la toma de posesión del
cargo [15]

En definitiva los servidores públicos deben
cumplir estrictamente sus deberes. Si no cumplen los mismos
incurren en responsabilidad. Esta puede ser:

• a) Disciplinaria. La misma tiene su supuesto de
  hecho cuando el funcionario incurre en falta administrativa .
  En ese supuesto es la Administración la que
  sancionará la conducta según los casos y como
  se verá seguidamente.

• b) Civil o patrimonial. Acontece cuando el
  incumplimiento no sólo hacen incurrir al funcionario
  en responsabilidad disciplinaria porque su acción u
  omisión causa daños a terceros o a la propia
  Administración. En ese sentido puede llegar a
  aplicarse el art. 25 de la Constitución. Si la propia
  Administración es dañada la situación
  es, en Uruguay, parcialmente diversa

• c) Penal. La inobservancia de los deberes puede
  tipificar un delito.

• d) Política. La misma acontece respecto
  de determinados funcionarios. Estos son los funcionarios
  políticos. Este tipo de responsabilidad se concreta en
  el juicio político y la censura parlamentaria.
  Latamente puede entenderse que , eventualmente, la
  responsabilidad política alcanza a los funcionarios de
  particular confianza. Sin embargo, en este caso, la
  responsabilidad no se materializa en procedimientos de tipo
  político estrictamente [16]

Martins [17]clasifica los deberes
distinguiendo aquellos que son inherentes al desempeño del
cargo de los que se derivan de la organización
jerárquica.

En el primer grupo encontramos:

El deber de
desempeñar el cargo en forma personal

Por ello los funcionarios no pueden delegar las tareas
en personas ajenas a la Administración
[18]Tampoco corresponde la delegación en
otros funcionarios salvo autorización expresa
[19]Lo expuesto se deriva del carácter
intuitu personae de la relación funcional
[20]

Por ello las situaciones de movilidad horizontal son
excepcionales a esa regla .

Recordamos que la movilidad vertical de los funcionarios
públicos es el ascenso o retrogradación
.

Cuando hablamos de movilidad horizontal nos referimos,
en primer lugar, a los pases en comisión. El pase en
comisión es el procedimiento administrativo especial por
el cual un funcionario de un organismo del Estado, a solicitud
del jerarca de otra repartición estatal, debidamente
autorizado por norma habilitante, pasa a prestar servicios, en
forma temporal limitada, en esa oficina
pública.

La otra forma de traslado horizontal, en este caso
definitivo, es la redistribución de funcionarios que es el
procedimiento administrativo especial, por el cual un funcionario
público que presta servicios en una repartición del
Estado, es declarado excedente por la autoridad competente y,
previo consentimiento del jerarca de otra repartición del
Estado, pasa a desempeñar servicios definitivamente en
esta última.

Lo expuesto tiene la salvedad de la delegación
material que según el Decreto 500/91, art. 2, es un
principio. Ese mismo cuerpo, en el art. 197 dice : " Sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 203 de este
decreto, el instructor procederá a tomar personalmente las
declaraciones de las personas llamadas al sumario o
investigación; excepcionalmente podrá solicitar por
pliego cerrado la declaración de algún testigo
cuando a su juicio así sea conveniente.

El instructor podrá delegar, bajo su
responsabilidad, la práctica de diligencias de orden
material, inspecciones oculares, verificación y
ocupación de cualquier elemento que pueda resultar
útil a los fines de la instrucción y hacer las
citaciones de los testigos.

En el primer caso, el funcionario actuante
procederá a citar a los declarantes según las
reglas que se expresan a continuación".

El funcionario
debe desempeñar su función en forma permanente y
continua

Por ello debe concurrir puntualmente y en forma asidua a
los lugares y en los horarios que la Administración le
fije. Debe permanecer en el servicio todo el horario salvo
salidas autorizadas, licencias u otros motivos
fundados[21]

La Sent. 88/99 del TCA dijo: "La
inasistencia sin previa autorización, es claramente una
trasgresión del deber funcional, y como tal constituye una
falta sancionable, independiente de una previsión
normativa que así la tipifica puesto que como es de
general recibo, en el ámbito administrativo, no tiene
aplicación las limitaciones específicas del D.
Penal (arts. 1º Cód. Penal).

La reglamentación, refiere al
régimen de inasistencias, regula sus requisitos y
establece consecuencias sancionatorias, que dictada dentro del
margen de las legítimas competencias de la
Administración y con la obra, clara e intergiversable
voluntad de mejor cumplir los fines propios del servicio,
desalentando el ausentismo.

No viola, norma legal o constitucional de
especie alguna y, en cuanto a sus aspectos sancionatorios se
limita a advertir las consecuencias punibles del ausentismo,
regula las sanciones a aplicar y establece, incluso, un sistema
que permite adecuadamente la justificación de la ausencia
e hipótesis de razonable exención de
sanción. Y al proceder de esa forma, pudo y así lo
hizo, valorar como de mayor gravedad las ausencias injustificadas
en determinados días que según la experiencia
indica, existe una tendencia a prolongar los períodos de
descanso.

En conclusión, dentro del
límite de su competencia, la Administración tiene
potestad para dictar reglamentos dirigidos a cumplir sus
cometidos y para la mejor y más eficiente
prestación de sus servicios, forma parte de sus poderes de
Administración que, en el caso, se han ejercitado
razonablemente y en base a razones justificadas"

SUBROGACION

Todo funcionario tiene el deber de sustituir al titular
superior en caso de ausencia temporal. Es el deber de
subrogación consagrado en el art. 27 de la ley 16320. La
subrogación no puede extenderse por un plazo mayor a los
18 meses.

EL DEBER DE DILIGENCIA

Es un deber que consiste en cumplir las tareas en forma
escrupulosa, poniendo toda la capacidad física e
intelectual a tal efecto, de acuerdo a cada caso concreto, esto
es, cargo y tarea [22]

EL DEBER DE LEALTAD O DE FIDELIDAD

Es un deber que consiste en la obligación del
funcionario de cumplir sus tareas en el único beneficio de
la Administración [23]

Destacamos que algunos autores nos hablan de un deber de
fidelidad [24]El autor los tomará como
sinónimos

EL DEBER DE SECRETO, RESERVA O DISCRECION

El deber de secreto consiste en no divulgar los hechos
que son calificados como tales y, si no existe
calificación, respetar la competencia de los
órganos representativos de la Persona Pública
Estatal y de las oficinas de Relaciones Públicas que son
las encargadas, en general, de la comunicación con los
medios periodísticos [25]Lo expuesto no
sanciona, de principio en el segundo caso, al sujeto cuando
actúa como particular, esto es, cuando no lo hace en su
calidad de servidor público, donde prima la libertad de
expresión.

DEBER DE OBSERVAR BUENA CONDUCTA CIVIL Y
MORAL

Existe un deber de no afectar el buen nombre e imagen de
la Administración mediante actos indecorosos o indignos .
Debe practicarse tanto en el desempeño del cargo como en
la vida privada . La obligación de que se trata tiene
consagración constitucional para determinados empleados.
Por ejemplo lo que surge del art. 198.

Según el art. 168 nral 10 de la
Constitución al Poder Ejecutivo corresponde destituir los
empleados por ineptitud, omisión o delito, en todos los
casos con acuerdo de la Cámara de Senadores o, en su
receso, con el de la Comisión Permanente, y en el
último, pasando el expediente al Poder Judicial . Los
funcionarios diplomáticos y consulares podrán,
además, ser destituidos, previa venia de la Cámara
de Senadores, por la comisión de actos que afecten su buen
nombre o el prestigio del país y de la
representación que invisten. Si la Cámara de
Senadores o la Comisión Permanente no dictara
resolución definitiva dentro de los noventa días,
el Poder Ejecutivo prescindirá de la venia solicitada, a
los efectos de la destitución.

El art. 198 de la Carta establece que lo dispuesto en el
artículo precedente es sin perjuicio de la facultad del
Poder Ejecutivo de destituir a los miembros de los Directorios o
a los Directores Generales con venia de la Cámara de
Senadores, en caso de ineptitud, omisión o delito en el
ejercicio del cargo o de la comisión de actos que afecten
su buen nombre o el prestigio de la institución a que
pertenezcan.

En el supuesto de que no exista tipificación
expresa, como la señalada, se autoriza, sin lugar a dudas
en el supuesto de delitos contra la Administración
Pública. En los otros casos también procede, en
principio, aunque debe observarse las particularidades del caso
concreto.

DEBER DE DENUNCIAR

Los funcionarios deben denunciar las
irregularidades que tuvieren conocimiento en razón de su
cargo, art. 177 del Código Penal. Por el mismo el Juez
competente que teniendo conocimiento de la ejecución de un
delito, no interviniera o retardare su intervención, y el
que no siendo competente, omitiere o retardare formular su
denuncia, será castigado con la pena de tres meses a dos
años de suspensión.

La misma pena se aplicará al
funcionario policial que omitiere o retardare formular la
denuncia de cualquier delito de que tuviere conocimiento por
razón de sus funciones, y a los demás funcionarios,
en las mismas circunstancias, de los delitos que se cometieren en
su repartición o cuyos efectos la repartición
experimentara particularmente.

Se exceptúan de la regla, los
delitos que sólo pueden perseguirse mediante denuncia del
particular ofendido.

DEBER DE EFICIENCIA

El mismo surge, meridianamente, de lo dispuesto en el
art. 60 de la Constitución Nacional [26]En
ese sentido la ley creará el Servicio Civil de la
Administración Central, Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta
establezca para asegurar una administración
eficiente.

Los deberes que surgen de la organización
jerárquica [27]son los
siguientes:

DEBER DE OBEDIENCIA Y DERECHO A DESOBEDECER
[28]

El mismo deriva, tiene su fuente, en la
subordinación y es inherente a la organización
administrativa. Ahora bien ¿cuál es el
límite al deber de obediencia? El deber de obediencia
tiene límites que deben analizarse caso a caso
[29]No se puede, pues, establecer principios
generales.

Por otra parte debe distinguirse, por ejemplo, si el
funcionario pertenece al personal militar o policial donde se
exige un cumplimiento más estricto de las
órdenes.

El funcionario puede negarse a cumplir la orden si: a)
La misma significa cometer un delito; b) Si la competencia para
decidir el tema le es propia y el que dicta el acto se la
está usurpando; c) Si el superior no es competente para
dictar el acto; d) o la orden no está revestida de las
formalidades que el Derecho impone.

El art. 29 del Código Penal legisla sobre la
materia y podría aplicarse al caso concreto de que se
trate.

Se destaca que los Ministros, por estar casi en la cima
de la pirámide jerárquica, no quedan exentos de
responsabilidad por causa de delito, aunque invoquen la orden
escrita o verbal del Presidente de la República o del
Consejo de Ministros, art. 179 in fine de la Carta.

EL DEBER DE RESPETO Y EL ACOSO MORAL Y SEXUAL

Este deber consiste en guardar las consideraciones
debidas al superior y a los compañeros de trabajo en
general.

Para los funcionarios, en general, los deberes se
establecen por ley y, en tanto el derecho administrativo es un
derecho en formación, se permite, en Uruguay, la
tipificación por reglamento, en ciertas hipótesis
que no supongan contradicción con lo legislado en el art.
7 de la Carta. Esto es que la limitación de los derechos
fundamentales debe realizarse por ley formal.

Veamos otra situación que, lamentablemente, puede
ocurrir en el ámbito laboral en general . En ese sentido
el concepto de acoso moral es más amplio que el acoso
sexual porque incluye:

• El "bossing" laboral que es el acoso del empleador
  (boss), osus funcionarios de jerarquía, respecto de
  los trabajadores por motivos de supresiones de áreas
  de trabajo, reducción de personal,
  reorganización funcional o locativa, etc. .

• El "mobbing" (atropello), en sentido amplio, es el
  acosorelativamente reiterado de los trabajadores, que con una
  posición superior, en los hechos, utilizan ese poder
  respecto de sus compañeros, permitido por el empleador
  o los funcionarios de jerarquía de la
  empresa.

c) El acoso moral puramente sexual.
[30]

El acoso sexual no es algo nuevo, aunque de acuerdo a
una correcta evolución del estado de las ideas, se ha
hecho público. Es el comportamiento ofensivo que consiste
en solicitar favores de tipo carnal o sexual para el autor o para
un tercero, prevaliéndose de un contexto de superioridad
laboral, docente o análoga, a modo de contrapartida de un
trato favorable en el ámbito de esa relación, o con
el anuncio expreso o tácito de una conducta desfavorable
si no se accede a los mismos .

Si en todos los delitos y faltas contra la libertad
sexual suele existir cierta reserva de la víctima a
denunciarlos, en el caso del acoso la situación se
complica aún más. Hay que recordar que en muchas
ocasiones el acoso sexual se produce en el centro de trabajo,
ello motiva que la persona agredida puede tener el temor de
perder su puesto, por lo que en la práctica no es
inhabitual que este tipo de conductas se denuncien sino una vez
que ha concluido la relación laboral. Por último,
el acoso sexual está empezando a ser contemplado como
delito en diversos países, junto a las figuras
tradicionales de los abusos deshonestos y la violación,
pero en general las soluciones legales no han logrado ser
aún las más apropiadas para prevenir y sancionar
este tipo de comportamientos [31]

Existe variada legislación sobre el tema
propuesto. Así, los estatutos de los funcionarios
determinan, como se dijo, con mayor o menor precisión, el
deber de respeto y correspondencia analizado supra
[32]

Actualmente se aplica la ley 18561, sancionada por el
Poder Legislativo el 18 de agosto de 2009, y promulgada el 11 de
setiembre del mismo año, que define el instituto de acoso
sexual , establece determinado procedimiento, refiere a la
obligación del empleador, del Estado, etc. La normativa
sigue, meramente, legislación de derecho comparado. Por
otra parte, es una ley de último momento en tanto se
aprobó próximo al último receso
parlamentario del Poder Legislativo de turno. Por ello así
debe observársela. Su imprecisión y las dudas que
crea son manifiestas. Por ejemplo la protección de
testigos podría violar, según los casos, el derecho
de defensa, art. 66 de la Constitución. Ello no significa
proteger a los presuntos acosadores pero, la norma constitucional
y la posibilidad de que todos se defiendan, es
indudable[33]

DEBER DE COLABORACIÓN CON LOS PODERES
PÚBLICOS, INCLUIDO EL JUDICIAL

Existe un deber de los habitantes del Estado de
colaborar con los poderes del Estado y con los demás
órganos extra poderes, en lo pertinente. Así, por
ejemplo, la legislación penal tipifica diversos delitos,
entre ellos, omisión de los que estando legalmente
obligados a prestar su concurso al Poder Judicial , no lo
hicieren, falso testimonio, etc. [34]

En esta artículo observamos la obligación
de declarar ante el Poder Judicial, excluido el imputado. En sede
disciplinaria la situación es idéntica ya que no
puede obligarse al disciplinado a declarar en su favor o, en su
contra.

Deberes de los
funcionarios públicos ante el Poder Legislativo.
Comisiones parlamentarias de
investigación

"Las Cámaras podrán nombrar comisiones
parlamentarias de investigación o para suministrar datos
con fines legislativos", art. 120 de la Constitución de la
Nación . En ese sentido todos los funcionarios
públicos, en calidad de testigos o informantes, deben
presentarse y declarar ante las mismas.

Sabemos que los funcionarios públicos tienen
determinados deberes que surgen por haber aceptado el
régimen jerárquico al incorporarse a la
función pública. Por ello, como se dijo, deben
concurrir a declarar ante las comisiones parlamentarias, si son
convocados en regla. Cesa tal obligación si se le sigue
algún tipo de procedimiento en su contra. En esos casos el
funcionario debe presentarse ante la Comisión, y hacer uso
de su derecho de no incriminarse. El derecho se encuentra en todo
el orden jurídico, más allá de ser un
derecho supra valente . Por ejemplo el penal, civil, etc., que no
permite, inclusive, declarar si existe un vínculo de
parentesco con el sujeto de que se trate, art. 7, 10 y 72 de la
Constitución de la República .

Deber de los
legisladores de legislar y del Poder Ejecutivo de reglamentar las
leyes

Aunque sea algo que parece elemental debe mencionarse el
deber de los legisladores de legislar. Ello sin perjuicio de
haberse sostenido que el Poder Legislativo, en estos momentos,
desarrolla más funciones de control que de
legislación.

La obligación de legislar se encuentra
establecida para el Poder como respecto a cualquier órgano
cuando la norma lo crea y le atribuye competencia. Es decir, si
un órgano es creado para un cometido, es su derecho, y
deber, ejercer ese cometido [35]

Pero en el supuesto de los legisladores la
situación es especial. En ese sentido la
Constitución, en diversas disposiciones, ordena al Poder
Legislativo que aplique la Carta . Ello lo hace respecto a su
contenido orgánico como dogmático. Por ejemplo,
arts. 47, 48, 57, 60, etc..

El incumplimiento de este deber puede generar
responsabilidad del Estado[36]Lo mismo sucede si
el Poder Ejecutivo no legisla, reglamenta, para ejecutar las
leyes, art. 168, nral 4 de la Constitución de la
República.

Prohibiciones

Corresponde distinguir inelegibilidades de
incompatibilidades y prohibiciones[37]

La incompatibilidad no permite que una
persona sea titular de dos cargos acumulativamente ; es decir, en
un mismo momento. En ese sentido se puede ser electo, no se trata
de causas de inelegibilidad, sino, tan solo, que pueda ingresar
al desempeño de determinado cargo por ocupar otro.
Así un ciudadano no puede ser, al mismo tiempo, senador y
representante. Se establecen por diversas razones. Por ejemplo
para respetar el principio de separación de poderes en
tanto, un senador no puede ser, a su vez, ministro. En el
supuesto de incompatibilidades absolutas se consagran a los
efectos de obligar al soporte del órgano a sólo
dedicarse a su tarea.

Las inelegibilidades son circunstancias que
no permiten a un ciudadano ser candidato, o ser proclamado
electo, para un determinado cargo. Con las mismas se persigue la
finalidad de que el electorado no pueda ser presionado, de
cualquier forma, para decidir en beneficio del impedido.
Así por ejemplo, se dice respecto al primer magistrado el
que no puede ser reelecto. Ello sería por su gran
prestigio político y por el poder que la
Constitución le atribuye como Jefe de Estado y de
Gobierno.

Las prohibiciones no son causas de inelegibilidad.
Tampoco son circunstancias que impidan que un sujeto desarrolle
dos cargos al mismo tiempo. Refieren a limitaciones respecto a su
poder de actuar por estar ocupando un cargo. Es decir que, por
ocupar un cargo, un sujeto no puede realizar determinadas
acciones. Es un límite a la libertad. Las limitaciones se
establecen en beneficio del cargo. Con las mismas se pretende
desterrar determinadas tareas que puedan ser consideradas
peligrosas y que puedan tentar al sujeto a cometer actos de
corrupción. Es decir que con las mismas se evita el uso
indebido de la autoridad . En ese sentido si un sujeto debe
controlar el sistema de salud, por pertenecer a un órgano
de contralor, no puede formar parte de una mutualista
controlada.

Por lo expuesto las prohibiciones son obligaciones de no
hacer. Por ejemplo, contratar con la empresa pública donde
se es director; realizar trámites ajenos a la
función atribuida, etc.

Más técnicamente prohibición es
aquella imposibilidad de actuar, en determinado asunto,
taxativamente determinado, por ocupar un cargo específico.
La taxatividad surge por la contradicción que supone las
prohibiciones respecto del principio de libertad, cimiento del
Estado de Derecho democrático, personalista y subsidiario,
art. 10 de la Constitución
Nacional[38].

Las prohibiciones legisladas son
fundamentales para el ejercicio correcto de la función
pública, y el servicio al público, desterrando
posibles prácticas improcedentes.

Incompatibilidades

Las incompatibilidades son situaciones en
las que el funcionario debe optar entre un cargo u otro por poder
ocupar cualquiera de los dos en el mismo momento
[39]

"También puede parecer mal que una
misma persona ocupe varios cargos, lo cual está bien visto
entre los cartagineses. Pues cada labor se realiza mejor al
cuidado de uno solo, y el legislador debe velar por ello, y no
ordenar que la misma persona sea flautista y
zapatero."[40]

Por ejemplo, existe una incompatibilidad en razón
de parentesco ya que no podrá actuar dentro de la misma
repartición u oficinas, la persona que se halle vinculada
con un funcionario de la misma por lazos de parentesco dentro del
segundo grado de consanguinidad o de afinidad. También la
imposibilidad de ser Senador, o Representante Nacional, a la vez
[41]

Entonces para nosotros incompatibilidad es la
imposibilidad de ejercer un cargo en virtud de ocupar, en el
mismo momento, otro empleo[42]

Por ejemplo, en general, los cargos de la judicatura son
incompatibles con toda otra función pública
retribuida, salvo el ejercicio del profesorado en la
Enseñanza Pública Superior en materia
jurídica, y con toda otra función pública
honoraria permanente, excepto aquellas especialmente conexas con
la judicial. La norma se aplica a los miembros de la Corte previo
ante juicio político .

Para desempeñar cualquiera de estas funciones se
requiere previamente la autorización de la Suprema Corte
de Justicia, otorgada por mayoría absoluta de votos del
total de sus componentes [43]

Conclusiones

• 1. Existen diversos tipos de
  deberes. En ese sentido observamos los deberes de los
  habitantes, concepto amplio, y deberes agrupados según
  categorías. Así deberes de los padres, de los
  funcionarios públicos, de los cónyuges, etc
  .

• 2. Los deberes constitucionales
  surgen de la Constitución, o por su
  autorización y, por tal motivo, del Derecho puesto
  .

• 3. Los derechos humanos son
  inherentes a la condición del hombre.

• 4. La circunstancia anotada, la
  relación entre derechos y obligaciones es fundamental
  para interpretar unos y otros, así como, sus
  respectivas relaciones recíprocas.

• 5. La Constitución no
  establece, generalmente, todos los deberes de los
  habitantes

• 6. Por ello, con ciertos programas
  o principios, encomienda o permite, según los casos,
  al legislador el establecimiento por ley formal de los
  deberes no consagrados expresamente.

• 7. En algunos supuestos los
  deberes se establecen, o pueden establecerse, en Uruguay, por
  actos con valor reglamentario, en forma específica o
  utilizando fórmulas genéricas. El ejemplo
  más notorio surge del derecho
  disciplinario[44]

• 8. Sin perjuicio de lo que surge
  del numeral que precede siempre el administrador encuentra,
  entre otros, el insalvable límite del art. 7 de la
  Carta que estable el principio de restricción
  únicamente por ley formal .

• 9. Los deberes jurídicos ,
  en general y con precisiones en el supuesto de los servidores
  públicos :

• Son de excepción. Deben ser expresos en los
  textos normativos. Lo mismo sucede, en principio, a efectos
  de su ejecutoriedad y ejecutividad

• No admiten extensiones analógicas

• El poder administrador encuentra un límite
  especialmente insalvable en el art. 7 de la
  Constitución.

• Ante la duda el principio es la libertad, art. 10 de
  la Constitución nacional

• Los deberes surgen, de principio, del derecho
  puesto.

• Los servidores públicos, al aceptar el
  estatuto, o contrato, se encuentran en una situación
  especialísima, propia del Derecho Administrativo que
  difiere, de principio respecto de la situación de los
  habitantes, en algunos supuestos.

• 10.  Los funcionarios
  públicos tienen determinados deberes que surgen por
  haber aceptado el régimen jerárquico al
  incorporarse a la función pública. Ello les
  impone los deberes del sistema general y del principio de
  servicio al público.

• 11. Los deberes funcionales de
  mayor importancia, respecto de la comunidad, de principio,
  son tipificados por el legislador penal como
  delitos.

• 12. Los funcionarios tiene el
  deber de desempeñar el cargo en forma personal. Por
  ello, por ejemplo, no pueden contratar a un substituto que
  trabaje en su lugar.

• 13. Los funcionarios deben
  desempeñar su función en forma permanente y
  continua concurriendo puntualmente y permaneciendo en los
  horarios correspondientes en la oficina.

• 14. Todo funcionario tiene el
  deber de sustituir al titular superior en caso de ausencia
  temporal.

• 15. El deber de diligencia es un
  deber que consiste en cumplir las tareas en forma
  escrupulosa, poniendo toda la capacidad física e
  intelectual a tal efecto, de acuerdo a cada caso concreto,
  esto es, cargo y tarea.

• 16. El deber de lealtad es un
  deber que consiste en la obligación del funcionario de
  cumplir sus tareas en el único beneficio de la
  Administración.

• 17. El deber de secreto,
  confidencialidad o reserva consiste en no divulgar los hechos
  que son calificados como tales. La calificación
  necesita texto expreso de conformidad al régimen
  jurídico aplicable a cada especie.

• 18. El principio es que la
  información que refiera a las personas físicas
  es intima , salvo, el nombre y algún otro dato que
  debe brindarse en la relación jurídica
  concreta. Las excepciones pueden surgir de la ley que no
  violen el derecho de intimidad. Respecto de la
  información sobre las personas públicas
  estatales es, de principio, pública. La norma legal
  expresa puede hacer la excepción. Por ejemplo en
  materia de defensa nacional [45]

• 19. Existe un deber de no afectar
  el buen nombre e imagen de la Administración mediante
  actos indecorosos o indignos. Debe practicarse , tanto en el
  desempeño del cargo como en la vida privada, y debe
  valorarse según cada caso concreto, especie de
  funcionario en particular y falta o delito
  cometido.

• 20. Los funcionarios deben
  denunciar las irregularidades que tuvieren conocimiento en
  razón de su cargo, art. 177 del Código
  Penal.

• 21. El deber de eficiencia se
  encuentra impuesto de acuerdo a lo dispuesto en el art. 60 de
  la Constitución Nacional.

• 22. El deber de obediencia, tiene
  su fuente, en la subordinación y es inherente a la
  organización administrativa. El deber tiene
  límites que deben analizarse caso a caso ya que
  importan diversos elementos.

Partes: 1, 2