Politicas públicas para territorios especiales

Resumen
Ejecutivo

Los gobiernos regionales deben elegir entre distintos
cursos posibles de acción, al igual que el Gobierno
Nacional, en pro del desarrollo de sus regiones. Parte de su
mandato lo constituye precisamente el "elaborar y aprobar las
políticas, planes y programas de desarrollo de la
región." (Artículo 16, letra a, de la Ley
Orgánica Constitucional Nº 19.175, sobre Gobierno y
Administración Regional).

Las políticas públicas son cruciales para
un gobierno, ya que al orientar su gestión le permiten
alcanzar sus objetivos. Y, como se ha dicho en más de
alguna oportunidad, quien quiere el gobierno, requerirá
también de políticas públicas. (Lahera,
2002: 34)

Asimismo, en las regiones existen territorios con
diferentes grados de aislamiento, producto de factores, por
ejemplo, de tipo geográfico, económico o cultural,
con las consiguientes carencias en materias administrativas, de
recursos y de oportunidades, con incidencia en la efectiva
participación en las decisiones regionales y en los
beneficios del progreso del resto del país.

En atención a la importancia de este tema, he
estimado necesario desarrollar este estudio, con el fin de
investigar en profundidad las políticas públicas
para territorios aislados como es el caso de la Isla Juan
Fernández , considerando que en el marco del principio
constitucional, que establece el deber del Estado de promover la
integración armónica de todos los sectores de la
Nación y asegurar el derecho de las personas a participar
con igualdad de oportunidades en la vida nacional; como
también, la constatación de la existencia de
territorios – atendida su emplazamiento o condición, como
lo son las zonas extremas y aisladas – afectados por problemas
económicos y sociales similares, y además de un
genuino interés de ubicar la importancia en la Isla Juan
Fernández , en el contexto más general , de las
políticas públicas para territorios
especiales.

Introducción

Algunos años atrás, tuve la oportunidad de
participar en algunas gestiones y negocios vinculados al
Archipiélago de Juan Fernández, circunstancia que
me permitió recorrer la isla en varias ocasiones, analizar
posibilidades de negocio, conversar con sus residentes y con
algunos visitantes habituales involucrados en proyectos de
investigación orientados al desarrollo de nuevos recursos
pesqueros. Lo hice aquella vez desde la perspectiva empresarial
privada.

Pude comprobar entonces, que la zona reúne
características poco comunes en nuestro país:
extremo aislamiento, fuerte gasto público por habitante,
posibilidades escasas y desaprovechadas de desarrollo, y una
naturaleza espectacular. El 96% de su superficie está
destinada a reserva natural y protegida por un conjunto de normas
restrictivas, dada su condición de Parque Nacional desde
1936 y al hecho de haber sido declarado como Reserva Mundial de
la Biosfera en 1997 y de haber sido postulado en 1996 como
Patrimonio de la Humanidad.

La vida cotidiana de sus habitantes es dura. La
principal actividad económica es la pesca artesanal y su
ejercicio está permanentemente rodeado de circunstancias
de alto riesgo y sacrificio. La fuerza laboral, se traslada por
una temporada cercana a los seis meses, a una isla que se
encuentra a 180 kilómetros al oeste del resto del
archipiélago, con todos sus enseres, animales,
embarcaciones y materiales, a fin de establecerse en un
campamento pesquero. Esta operación se realiza de manera
precaria y sin las medidas de seguridad correspondientes. Entre
los meses de mayo a agosto, durante la veda de la langosta, cunde
el desempleo.

Las familias se constituyen, la mayor parte de las
veces, entre los mismos habitantes de la isla, los que, no
debiera sorprendernos, habitualmente resultan ser familiares. La
condición de insularidad extrema, lo convierte en un
sistema social cerrado, donde las personas se desarrollan con
precariedad en términos educacionales, laborales y
personales. La primera impresión que se recibe, es que a
pesar del perceptible alto gasto fiscal, las restricciones al
desarrollo comunitario son difíciles de superar y el
horizonte de oportunidades es mezquino.

Por ello, mi interés en esta tesis de conocer las
políticas públicas que permitirían enfrentar
los problemas que afectan a determinadas zonas del territorio
chileno, a las que hemos denominado territorios especiales,
específicamente el Archipiélago Juan
Fernández.

Actualmente existe en la normativa chilena un
explícito reconocimiento a la existencia de zonas o
territorios con carácter especial, que son objeto de
iniciativas excepcionales, pero territorialmente dispersas en su
focalización, algunas de ellas superpuestas, muchas veces
resultado de problemáticas coyunturales o de la
presión episódica de eventuales
liderazgos.

Pero, la sumatoria de estos "tratamientos especiales" no
significa que sean parte de una visión integral del Estado
que recoja la particularidad del estos territorios en
comparación con el resto de estos
países.

En este sentido, el interés por estos territorios
surge de la constatación de que determinadas condiciones
físicas, junto con las formas de asentamiento de nuestro
territorio nacional, han originado, un desarrollo diferenciado de
estos espacios (regiones y/o zonas al interior de estas mismas),
especialmente en las regiones extremas.

Además, a lo anterior se agrega la existencia de
un Estado históricamente centralizado y concentrado a
nivel nacional, tradición que ha influido para que en la
actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios
aislados y desconectadas del desarrollo nacional y de sus
beneficios, que en consecuencia, significa que algunos de la
población están muy poco integrados a la vida del
país.

La condición de aislamiento y, en la
mayoría de los casos, su ubicación fronteriza los
posiciona en una situación desventajosa en relación
no sólo con el resto del país, también, a
nivel de la propia región en la que se encuentran
insertos. Y, es ésta situación la que se constituye
en un obstáculo importante para el desarrollo de los
territorios especiales.

Asimismo, toda política debe partir de la base
del reconocimiento de la particularidad que caracteriza a estos
territorios y que son intrínsicos a su naturaleza. Esta
política no se puede diseñar con los tradicionales
criterios de "homogenización territorial" que se aplican
al momento de elaborar los distintos programas
sociales.

Por otra parte, la política para territorios
especiales se debe sustentar sobre el principio del

"buen gobierno", es decir, la búsqueda de
resultados cercanos a los óptimos (Lahera 2000), que
debemos comprender como una alternativa para reconocer las
ventajas y potencialidades que ofrecen los territorios especiales
y que, por lo tanto, se pueden convertir en el motor de su propio
desarrollo.

Junto con ello, recordar que los efectos causados por el
maremoto del pasado 27 de febrero del año 2010 sobre el
poblado San Juan Bautista de la Isla Robinson Crusoe, del
archipiélago de Juan Fernández, son cuantiosos y
lamentables, por sobre todo, respecto a la pérdida de
vidas humanas. Esta catástrofe natural afectó entre
otros ámbitos la capacidad productiva de las empresas y el
funcionamiento general de la isla, arrasando completamente el
centro cívico y comercial, destruyendo empresas, espacios
públicos, Municipalidad e infraestructura vial.

Adicionalmente a esta compleja situación pos
maremoto, la isla mantiene y enfrenta situaciones deficitarias
anteriores que no hacen más que amplificar este precario
escenario desde el cual se deben coordinar estrategias de las
variables de oportunidades existentes en la Isla para generar
recursos.. Estas situaciones deficitarias provienen desde hace
por lo menos una década, donde el maremoto no ha hecho
más que revelarlas dando cuenta de una débil
presencia de políticas públicas desde el continente
y de sus gestores locales, por ello, una política de alto
impacto como el fortalecimiento de las pequeñas empresas
será un gran aporte.

Descripción y fundamentación
del Tema

2.1. La necesidad de implementación de
políticas públicas para territorios
aislados

La implementación de una política
pública para el desarrollo de territorios especiales
aislados y sus habitantes, ha buscado como objetivo coordinar
acciones, concertar actores públicos y privados y elaborar
planes de desarrollo estructural para las zonas
extremas.

En el ámbito de la política
pública, se persigue integrar plenamente a los habitantes
de los territorios especiales, profundizar el proceso de
descentralización del país, proponer los ejes de
acción e instrumentos necesarios para el desarrollo de las
zonas extremas, aisladas y especiales, e institucionalizar la
acción del Estado en estos territorios desde el nivel
central y subnacional.

Los territorios especiales aislados se definen como
geográficamente aislado, con bajo nivel de accesibilidad,
con escasa población y alta dispersión de
ésta, en el que se observa una baja presencia y cobertura
de servicios básicos y públicos, que a consecuencia
de estos factores se encuentra en una situación de
desventaja y desigualdad social respecto del desarrollo del
país.

En general, estas políticas fueron aplicadas para
que puedan recoger las disparidades territoriales, es decir, que
se adecuen a las características físicas, sociales
y económicas de los territorios definidos bajo
algún rasgo común, como por ejemplo los territorios
especiales. Por tales motivos, considero necesario analizar estas
políticas y evaluar su impacto en un territorio aislado
como el Archipiélago Juan Fernández.

2.2. Delimitando el campo de estudio

Desde la perspectiva ahora, de la política y la
gestión públicas, resulta apropiado ubicar nuestra
preocupación en el contexto general de las
"políticas públicas para territorios especiales",
entendiendo por esto, políticas de intervención
específicamente adaptadas a circunstancias de mucha
singularidad y difícilmente homologables al conjunto del
territorio nacional.

Actualmente el Estado chileno reconoce y asume la
existencia de territorios especiales y los problemas que derivan
de su especial condición. Uno de ellos, y que es parte de
nuestra investigación, es el archipiélago Juan
Fernández, por ello, es necesario conocer sus
características generales para profundizar en este
tema.

• Caracterización General

El Archipiélago Juan Fernández se
encuentra a 670 kilómetros frente a las costas de la
Provincia de San Antonio. Está compuesto por un conjunto
de tres islas: la isla Robinson Crusoe, la isla Marinero
Alexander Selkirk y la isla Santa Clara. El Archipiélago
conforma la Comuna de Juan Fernández que depende
administrativamente de la Provincia de Valparaíso, Quinta
Región; constituye zona fronteriza y su capital comunal es
San Juan Bautista, ubicado en la Isla Robinson
Crusoe.[1]

En 1936 el Archipiélago obtiene la
categoría de Parque Nacional. Más tarde, en el
año 1977 es declarado como Reserva Mundial de la
Biósfera por la UNESCO, y en 1996, postulado como
Patrimonio de la Humanidad.

2. Situación Geográfica y
Población

Las islas Robinson Crusoe y Santa Clara se ubican en el
sector oriental del Archipiélago. A su vez, la isla
Marinero Alexander Selkirk está a 180 kilómetros al
oeste de Robinson Crusoe.

El Archipiélago en su conjunto tiene una
superficie total de 9.968 hectáreas. La isla Robinson
Crusoe tiene una superficie de 4.794 hectáreas, la isla
Marinero Alexander Selkirk una superficie total de 4.952
hectáreas, y por último la isla Santa Clara, la
más pequeña, con 222 hectáreas. Gran parte
de todas estas hectáreas se destinan como reserva natural,
correspondiendo al 96% del total del territorio insular, quedando
desafectado solamente 397 hectáreas que es el 4% restante,
constituido en sector urbano y rural en donde se ubica el poblado
de San Juan Bautista y el Aeródromo de Punta
Isla.

Según el último censo nacional del 2002,
San Juan Bautista está calificado como aldea rural, con
asentamiento humano concentrado y su población alcanza a
unos 629 habitantes, con una distribución por sexo
mayoritaria en hombres (55%, y mujeres 45%). Sin embargo, de
acuerdo a la información disponible en el Departamento
Social de la municipalidad, la población de la Comuna
asciende a 752, considerando también aquellos que
están en el continente por diversos motivos, en especial
los estudiantes quienes están concentrados entre los 15 y
24 años y que llegan a ser 71 jóvenes.

3. Comportamiento Económico

La actividad económica se sustenta en el sector
primario de la pesca artesanal. El resto de la economía se
dinamiza por el turismo, por lo que existe un importante
porcentaje de población que se ubica principalmente en el
sector terciario de los servicios públicos, el comercio
detallista y los prestadores de servicios
turísticos.

El desempleo presenta características
cíclicas, acrecentándose entre los meses de mayo a
agosto durante la veda de la langosta. Este período es
donde se producen lo más altos índices alcanzando a
un 20% aproximado de desempleo comunal. Durante el año
2001 se implementó por primera vez el Programa de
Generación de Empleo, absorbiendo a gran parte de las
personas sin empleo, en especial a las mujeres jefas de hogar,
siendo ejecutado a través del Municipio y la
Corporación Nacional Forestal.

4. Áreas de Interés

Las Islas del Archipiélago se caracterizan por
poseer un alto número de especies endémicas y
nativas caracterizándose por el poblamiento de plantas y
animales de distintas procedencias, los cuales han evolucionado
formando especies propias de la Isla y llegando a poseer, a nivel
mundial, el más alto número de especies
endémicas., razones por las cuales fue declarada Reserva
de la Biósfera por la UNESCO en el año
1977.

5. Acción del CIDEZE

En el año 2002, se inicia la acción del
CIDEZE[2]con un levantamiento de necesidades para
el Archipiélago. La Gobernación de
Valparaíso convoca a la formación del Comité
Interinstitucional para el Desarrollo Local Sustentable (CIDELS)
para el Archipiélago Juan Fernández, organismo a
través del cual se desarrolla el trabajo del Comité
en esa etapa.

En diciembre de 2004 la Subsecretaria de Desarrollo
Regional y Administrativo, encarga al CIDEZE el inicio de una
nueva etapa de trabajo en el Archipiélago. Ello se traduce
en un Plan de Desarrollo que incluyese la realización de
un nuevo diagnóstico, un levantamiento de necesidades por
sector que correspondería a la visión local y, un
posterior Plan de Trabajo, estrechando vínculos con el
Municipio y organizaciones sociales como el Sindicato de
Pescadores Artesanales. En conjunto con la Gobernación
Provincial de Valparaíso y los equipos técnicos de
la Intendencia Regional de Valparaíso se trabajaron
aquellos aspectos administrativos, técnicos y
políticos de la propuesta. Asimismo, se elaboró una
Propuesta de Estatuto Especial de Administración para el
Archipiélago.

2.3. El estado de las políticas
públicas para territorios aislados y especiales en
Chile

2.3.1. En el caso de nuestro país se
está intentando abordar, quizás por primera vez,
una política pública específicamente
orientada a los denominados "territorios especiales". Así
al menos, lo propone explícitamente el Comité
Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y
Especiales en su Cuenta Pública, aparecida este
año, y que lleva el sugerente título de
"Gestión pública para territorios especiales
1994 -2005" (CIDEZE, 2006).

En dicho documento, el organismo evalúa la
experiencia obtenida después de diez años de
aplicación de planes y programas de trabajo
específicos en los territorios aislados y extremos de
Chile. Este ejercicio lo lleva a reconocer que el accionar
estatal no ha logrado en estos territorios, resultados similares
a los obtenidos en el resto del país y adicionalmente, le
permite derivar dos importantes conclusiones: primero, "…que la
simple sumatoria de medidas sectoriales no ha traído
consigo el despegue definitivo de ciertas zonas…"; y segundo,
que "…hay situaciones que el mercado no resuelve por sí
mismo en estos territorios y que requieren de una atención
específica del Estado y de su rol subsidiario". Por lo
tanto, se hace necesario "…una política pública
particular y permanente, que debiese dar cuenta de un conjunto de
demandas que el mercado y los criterios técnicos de
rentabilidad económica y social no siempre son capaces de
reconocer".

Los objetivos de esta nueva política
pública, apuntarían a "…flexibilizar los
instrumentos públicos existentes y coordinar
gestión pública, dotar a los habitantes de los
territorios especiales de igualdad de oportunidades en el acceso
a mejores condiciones de vida y desarrollo, mejorar las
condiciones básicas de habitabilidad para estimular el
asentamiento y permanencia y evitar la migración". Y esto
así, porque se reconoce que las peculiaridades y
especificidades de estos territorios, requieren de "…un
tratamiento diferenciado y singular" que no puede
diseñarse con los tradicionales criterios de
"homogeneización territorial" que se aplican al momento de
elaborar los distintos programas sociales. Por el contrario, la
nueva política promete enfatizar tanto "…la flexibilidad
y pertinencia en los instrumentos de gestión como la
autonomía que necesitan los territorios especiales para
tomar decisiones en los temas que los afectan
directamente".

El Archipiélago de Juan Fernández es uno
de los destinatarios de esta nueva orientación en materia
de política pública y algunos hitos de la misma a
este respecto, se manifiestan en la formación del
Comité Interinstitucional para el Desarrollo Local
Sustentable (CIDELS) del archipiélago, el comienzo de la
formulación de un Plan de Desarrollo anunciado por el
Presidente Lagos en su visita a la isla en Febrero de 2005 y el
ingreso al parlamento del proyecto de reforma constitucional que
crea los territorios especiales de Isla de Pascua y
Archipiélago de Juan Fernández (Mensaje, 2005) y
que permitirá la posterior discusión de Estatutos
Especiales de administración para ambos territorios
insulares, para los cuales se reconoce que la organización
del Gobierno Regional y local no ha dado resultados
adecuados.

2.3.2. La argumentación esbozada hasta
aquí, pareciera ser un buen comienzo para una tarea
"especialmente" difícil. El documento arriba mencionado
incluso, transmite en una primera lectura, la sensación
que se está avanzando consistentemente en la
dirección anunciada y hasta que se lo está haciendo
con cierta audacia. Sin embargo, existen algunos indicios de que
pudiera estar transitándose una etapa demasiado temprana
de este proceso, de contenido, todavía, no demasiado
preciso. Veamos algunas razones para nuestra
aprensión.

2.3.3. En primer lugar, en el documento existe
una significativa ambigüedad respecto al uso de su concepto
central, es decir, el de "territorios especiales". En el
transcurso de unas pocas páginas de texto, el
término va alternativamente a indicar "condiciones
geográficas de aislamiento" (F. Vidal, entonces Ministro
del Interior y Presidente del CIDEZE); "territorios aislados y
extremos" o territorios caracterizados "…por su alto grado de
aislamiento, pero también por la riqueza del patrimonio
natural que contienen, con similares problemas y disímiles
situaciones…" (A. Delpiano, entonces a cargo de la SUBDERE).
Por su parte, C. A. Spencer, a la sazón Secretario
Ejecutivo del CIDEZE, nos informa que a partir de esa Cuenta
Pública se quiere "…redefinir las zonas extremas como
territorios especiales, ya que no necesariamente estos lugares
son extremos geográficamente. Estos territorios especiales
se caracterizan por estar geográficamente aislados, tener
bajo nivel de accesibilidad, contar con una población
escasa y altamente dispersa y presentar baja presencia y
cobertura de servicios públicos. Igualmente, se encuentran
en una situación de desigualdad con el resto del
país".

A mayor abundamiento, en la Primera Parte del informe,
se nos indica que "en el año 2005, CIDEZE ha trabajado en
la profundización de la definición de zona extrema
o "territorio especial", considerando tres criterios. Uno
geográfico, como aquellos territorios habitados que por su
geografía particular se sitúan en la periferia, en
relación a sus respectivas cabeceras regionales y
provinciales. A lo anterior se agrega un segundo criterio: el
político, relativo a la existencia de un Estado
históricamente centralizado y concentrado a nivel
nacional, tradición que ha influido para que en la
actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios
aislados y desconectados del desarrollo nacional y sus
beneficios. El tercer criterio es económico, al considerar
que los mecanismos de mercado no alcanzan a estimular la
prosperidad material de estas zonas aisladas, resultando
territorios que se encuentran rezagados respecto al desarrollo
del país y de su región, y con una población
con un deficiente nivel de integración
nacional".

El documento por lo demás, lo cual puede deberse
solamente a que está reflejando una etapa en que se
encuentra el desarrollo de la política, se concentra en
aspectos institucionales y de coordinación
interministerial de políticas actualmente vigentes, pero
lo hace al parecer, de una manera que prácticamente nos
deja en el mismo lugar del cual supuestamente habíamos
encontrado conveniente alejarnos : "La decisión de crear
un solo ente encargado de los planes de desarrollo para los
territorios extremos surge a partir de la constatación que
existen territorios -atendida su ubicación o
condición, como lo son las zonas extremas y aisladas- a
los que les afectan problemas económicos y sociales
similares. Dicha realidad justifica la existencia de una
instancia gubernamental central que asuma el tema en su conjunto,
en un contexto de coordinación y unidad de la
acción de la administración".

2.3.4. Una explicación posible para esta
imprecisa formulación, es que CIDEZE se ha valido de dos
estudios que encomendara al Instituto de Geografía de la
PUC y a la PUC de Valparaíso respectivamente, ambos
mencionados en el documento analizado. En el más antiguo
de ellos, se propone un índice ponderado de aislamiento a
partir de criterios físicos, administrativos,
demográficos, socioculturales y económico –
presupuestarios, que fue aplicado a una muestra de 302 comunas de
nuestro país, quedando excluidas solamente las comunas de
la Provincia de Santiago, la comuna Antártica y las que
para ese momento (1999), eran de reciente creación. Del
total de comunas estudiadas, un 27,1% resultó estar en
territorios con situación de "alta integración", un
40% se ubicó en la categoría de "integración
parcial", un 24,5% resultó estar en "aislamiento relativo"
y un 8,3% se encontraba en situación de "aislamiento
crítico". En esta última categoría se
encontraba Juan Fernández, en la posición novena
dentro del total de 25 comunas que integraban esta
categoría y en realidad, dentro del total de comunas
examinadas (Instituto de Geografía de la PUC / SUBDERE,
1999).

En el segundo de los estudios, sin embargo, que
desarrolla una metodología para la definición de
territorios especiales, estos son conceptualmente definidos como
"aquellos territorios habitados, que se encuentran rezagados
respecto al desarrollo del país, no acogidos por las
políticas públicas y que, mediante una
intervención externa pueden progresar" (Universidad
Católica de Valparaíso / SUBDERE / PNUD, 2002). Por
razones de la metodología utilizada,
paradójicamente en este caso, ni Juan Fernández ni
la Isla de Pascua (para los cuales, como hemos visto, se
está gestionando una Reforma Constitucional para
reconocerle precisamente ese status), calificaron como
territorios especiales, "…por presentar características
ambientales y socioeconómicas de menor inestabilidad y
rezago…" que las 36 comunas que fueron efectivamente
identificadas como tales.

2.4. Definiendo el problema de
investigación

2.4.1. Del breve examen realizado hasta el
momento, pareciera resultar necesario problematizar el
fenómeno y el concepto mismo de "territorio especial" y
desarrollar un marco conceptual que permita abordarlo de una
manera menos difusa y que ayude a dibujar su contorno con trazos
menos imprecisos. Tomando en cuenta el tipo de intervenciones de
política pública que nos van a interesar, en los
términos descritos más arriba (ver Sección
2.2), la modelización de ese marco conceptual debiera
guiarnos en la adopción de instrumentos y modalidades de
intervención apropiados a los fines perseguidos y
ayudarnos en la elaboración de los criterios con los
cuales dichas intervenciones van a ser evaluadas.

En efecto, cuando hablamos de políticas
públicas para territorios especiales, estamos hablando en
cierta medida de políticas públicas "a la
medida", es decir, deliberadamente formuladas para adaptarse
a condiciones muy específicas, raramente
homogéneas, para ser aplicadas en ámbitos sociales
en los que existen valores extremos en las valores de las
variables relevantes, muy por debajo o por encima de la media y
donde probablemente actúen efectos de tipo "umbral"
("threshold effects"), que alteran "localmente" (en un
determinado rango de las variables), el comportamiento de las
mismas y sus efectos.

Simétricamente, debiéramos
restringir nuestro análisis, focalizándolo
en el caso especial del Archipiélago de Juan
Fernández, para poner aprueba lo que pudiéramos
haber avanzado en materia de desarrollar un instrumental
analítico más apto para estudiar el problema, y
determinar el contenido de algunas políticas
específicas que pudieran sugerirse, cuya
orientación debiera provenir de aquel, al igual que los
criterios de evaluación de las mismas.

Debe recordarse que se trata de territorios
"especiales", que por la misma especificidad de sus desventajas y
desafíos podrían tener "…un derecho a la
solidaridad, así como un derecho a la diferencia y la
experimentación" (Comité Económico y
Social Europeo, 2005)

Objetivos de
Investigación

1. Objetivo General

• Conocer las políticas públicas
  implementadas para el desarrollo de territorios especiales
  aislados y sus habitantes, específicamente en la isla
  Juan Fernández y evaluar un plan de
  reactivación económica de acuerdo a las
  variables de oportunidades presentes en ella.

• 2. Objetivos
  Específicos

• Describir el proceso de integración a la vida
  nacional de los habitantes de estos Territorios a
  través de las políticas públicas
  implementadas.

• Conocer el proceso de elaboración de la
  política para territorios especiales
  aislados.

• Aplicar el marco conceptual a desarrollar al caso
  del Archipiélago de Juan Fernández y proponer
  mejoras en la aplicación de dichas
  políticas.

• Identificar la variable de criterio que pudiese
  proponer estrategias para el fortalecimiento de la
  conectividad y el mejoramiento de la planificación
  estratégica y productiva de las empresas para generar
  un desarrollo integral de los habitantes de la
  Isla.

• 3. Hipótesis de
  Investigación

Las políticas públicas aplicadas en
territorios aislados, con diferentes grados de aislamiento,
producto de factores, por ejemplo, de tipo geográfico,
económico o cultural, con las consiguientes carencias en
materias administrativas, de recursos y de oportunidades, son
necesarias. Sin embargo, no son suficientes para un integral
desarrollo en los habitantes de la Isla Juan Fernández, lo
cual requiere estrategias en el mejoramiento de la
planificación estratégica y productiva de las
pequeñas empresas para generar satisfacción en sus
habitantes.

Marco
referencial

1. Política Pública para territorios
aislados y especiales

Es importante tener claro lo que son las
políticas públicas para entender el contexto de
esta tesis, sobre todo, las relacionadas a las aplicadas a los
territorios especiales. Pero, ¿cuál es su objetivo?
El objetivo de su creación es el diseño de una
política pública que permita enfrentar los
problemas que afectan a determinadas zonas del territorio
chileno, a las que hemos denominado territorios
especiales[3]

Hoy en día existe en la normativa chilena un
evidente reconocimiento a la existencia de zonas o territorios
con carácter especial, que son objeto de iniciativas
excepcionales, pero territorialmente dispersas en su
focalización, algunas de ellas superpuestas, muchas veces
al resultado de problemáticas coyunturales o de la
presión episódica de eventuales
liderazgos.

Pero, la sumatoria de estos "tratamientos especiales" no
significa que sean parte de una visión integral del Estado
que recoja la particularidad del estos territorios en
comparación con el resto de estos
países.

En este sentido, el interés por estos territorios
surge de la constatación de que determinadas condiciones
físicas, junto con las formas de asentamiento de nuestro
territorio nacional, han originado, un desarrollo diferenciado de
estos espacios (regiones y/o zonas al interior de estas mismas),
especialmente en las regiones extremas.

Además, a lo anterior se agrega la existencia de
un Estado históricamente centralizado y concentrado a
nivel nacional, tradición que ha influido para que en la
actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios
aislados y desconectadas del desarrollo nacional y de sus
beneficios, que en consecuencia, significa que algunos de la
población están muy poco integrados a la vida del
país.

La condición de aislamiento y, en la
mayoría de los casos, su ubicación fronteriza los
posiciona en una situación desventajosa en relación
no sólo con el resto del país, también, a
nivel de la propia región en la que se encuentran
insertos. Y, es ésta situación la que se constituye
en un obstáculo importante para el desarrollo de los
territorios especiales.

¿Qué entendemos por territorio
especial?

Por lo dicho, sostenemos que en Chile existen
territorios que por sus particulares características
geográficas, demográficas, económicas,
político-administrativas y socioculturales, junto a su
ubicación fronteriza, se encuentran en una especial
condición de aislamiento y rezago en relación con
el resto del país.

Pero, ¿cuáles son esas
características que denotan un territorio especial y
aislado?

• 1. Aislamiento critico

• 2. Baja accesibilidad

• 3. Baja presencia de servicios
  públicos

• 4. Baja densidad y dispersión de la
  población

Efectivamente, como territorio especial podemos definir
al "territorio geográficamente aislado, con bajo nivel de
accesibilidad, con escasa población y alta
dispersión de esta, en el que se observa una baja
presencia y cobertura de servicios públicos, que como
consecuencia de estos factores se encuentra en desventaja y
desigualdad respecto del desarrollo del país".
[4]

Esta definición supone la caracterización
de los territorios especiales a partir de la consideración
de aquellos elementos o factores que condicionan el desarrollo de
estas zonas y las sitúan en una posición de
desventajosa en comparación con otras regiones del
país.

En general, al interior de las políticas
públicas, existe una carencia de instrumentos de
gestión y programas de desarrollo que puedan recoger las
disparidades territoriales, es decir, que se adecuen a las
características físicas, sociales y
económicas de los territorios definidos bajo algún
rasgo común, como por ejemplo los territorios especiales.
Por tales motivos, es muy necesario el incremento de estas
políticas públicas.

1.1 Razones de su
implementación

Actualmente el Estado chileno reconoce y asume la
existencia de territorios especiales y los problemas que derivan
de su especial condición.

Durante los últimos diez años, se han
implementado numerosas iniciativas excepcionales para responder a
las necesidades que las comunidades de estos territorios
especiales han planteado. Sin embargo, éstas iniciativas
aparecen dispersas en su focalización y con una
superposición de medidas para su tratamiento, que no
obedecen a un enfoque concreto que emana de la realidad de los
territorios especiales.

Es decir, no hay un enfrentamiento integral que
considere a los territorios especiales como parte integrante del
territorio nacional y, a la vez, sea capaz de dar relevancia a la
particularidad de éstos. Así, se observa que a la
par de ciudades y regiones desarrolladas, coexisten territorios
asilados con situación de precariedad
socioeconómica e institucional.

1.2 Descentralización

La desigual integración territorial constituye
una deficiencia estructural que debe ser asumida por el gobierno
central. En el marco de la acción estatal necesaria,
existen los procesos de descentralización como factor
estratégico ya que posibilitarían una
administración cada vez más apropiada a las
necesidades locales, que tenga como respuesta la
eliminación de las grandes diferencias
sociales.

Entendido así, la descentralización debe
apuntar al desarrollo integral, facilitando la aparición
de la riqueza de la vida local y regional; reconociendo las
características de sus territorios; valorando las
peculiaridades de sus economías; se respeten las
especificidades de sus comunidades.

Por lo tanto, la formulación e
implementación de una política pública para
territorios especiales debe responder y ser parte del proceso de
descentralización y desconcentración que el Estado
chileno ha venido realizando desde el retorno a la democracia a
comienzos de la década de los años
noventa.

En este sentido, el reconocimiento de los territorios
especiales, la particularidad de sus problemas y el compromiso
del gobierno en proponer una política específica
para éstos, debe ser un paso adelante en la
desconcentración y descentralización del
país.

• Descentralización y territorios
  especiales

La forma en que se distribuye el espacio chileno ha
traído como consecuencia la existencia de una
multiplicidad de problemáticas con características
muy especiales a lo largo del país.

(Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Santiago,
Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

Tal es el caso de los territorios aislados; las zonas
fronterizas y áreas geopolíticamente
estratégicas; el territorio oceánico (Isla de
Pascua, Juan Fernández); el gran territorio insular de
Chile; territorios con marcada homogeneidad étnica y,
eventualmente, zonas productivas deprimidas (secano costero e
interior, cuenca del carbón), entre otras.

Como se ha planteado, a estas situaciones se les
denomina «territorios especiales», que demandan la
aplicación de iniciativas y soluciones focalizadas que,
por su envergadura o carácter excepcional, no han sido
plenamente asumidas por las unidades administrativas, al interior
de cuyos límites se encuentran (gobiernos regionales).
Ello, en parte, se debe a la inexistencia de mecanismos que
permita identificarlos, caracterizarlos y establecer su
importancia relativa y prefigurar las modalidades más
propicias para su intervención.

Tal situación, parte del reconocimiento de que la
existencia de los territorios especiales se transforma en un
obstáculo y freno para las aspiraciones regionales de
impulsar su desarrollo, al tener que destinar recursos y/o
personal para su atención.

La heterogeneidad geográfica del país
configura además una distribución desigual de este
tipo de áreas, lo que hace necesario que el tratamiento de
estos territorios se realice y coordine desde una visión
central, con una fuerte coordinación de los niveles
administrativos involucrados.

La reacción a estos problemas no ha sido la
más acertada. Por un lado, las acciones han sido aisladas,
discontinuas y enmarcadas en una normativa que debe ser aplicada
de manera homogénea en todo el territorio nacional. En
efecto, en Chile, las normas legales rigen de manera uniforme
para todos sus subniveles espaciales, a pesar de contar con
algunas excepciones como, por ejemplo, el tratamiento especial
del régimen de dominio en

Isla de Pascua, los planes y leyes de excepción
para diversas Zonas Extremas. Sin embargo, la historia es
categórica, tales esfuerzos no han generado los resultados
que se buscaban.

• Descentralización y equidad

El fundamento último del proceso de
descentralización es el desarrollo de todos los chilenos y
sus territorios, reconociendo que las características de
éste y los caminos para llegar a él serán
diferentes entre comunidades y regiones. Por lo tanto, la equidad
será un principio que oriente el proceso de
descentralización, permitiendo la reducción de las
brechas existentes entre los chilenos en cuanto a oportunidades
de desarrollo y acceso a bienes y servicios públicos.
Desde un punto de vista territorial, esto significa un desarrollo
armónico y equilibrado entre regiones y al interior de
éstas.

• Equidad social y equidad
  territorial

La búsqueda de una igualdad de los pobladores de
territorios especiales respecto del resto de los ciudadanos
chilenos remite al logro de la equidad social y
territorial.

Equidad social se refiere a facilitar las condiciones
para que la población pueda desarrollar sus
potencialidades. Se trata de ofrecer servicios sociales y
económicos necesarios a toda la población, sin
poner en riesgo la viabilidad del entorno natural y cultural
existente. Esto último, informa sobre la constante
tensión existente entre igualitarismo e
individualización.

Los procesos de individualización se han
intensificado en la sociedad chilena de los últimos
años. Pero este desarrollo de las capacidades individuales
de participación se dificulta cuando las condiciones
socioeconómicas e institucionales no lo acompañan
(Informe PNUD, 2002). Es por ello, que la igualdad de
oportunidades no se vuelve efectiva hasta que no existe la
posibilidad concreta de obtener recursos para el desarrollo
individual y de la comunidad en general.

Esta búsqueda de la equidad en la
distribución de recursos pone énfasis en trabajar
con los territorios y población en situaciones más
desventajosas, pero de una manera particular. Esto es, rescatando
las potencialidades de cada localidad. La equidad no implica
homogeneidad de los modos de desarrollo, sino tan sólo de
igualdad en las posibilidades de desarrollarse de acuerdo a las
necesidades, capacidades y expectativas propias.

Estas son las paradojas de la democracia en nuestra
sociedad contemporánea (Mouffe, 2003). La eficacia de las
políticas de equidad tiene que ver con el reconocimiento
de la particularidad e individualización, por ende con los
procesos de descentralización. Y paralelamente, el fomento
de la igualdad profundiza los procesos de
democratización.

El Estado junto con tener la responsabilidad de asegurar
una mayor equidad social de todos sus habitantes, también
debe trabajar con el propósito de una equidad territorial
mínima necesaria, con el fin de asegurar un desarrollo
más armónico y equitativo en todas las regiones del
país.

Es por ello que el rol subsidiario del Estado y la
intervención realicen en los territorios especiales
-congregando también a los privados-, tiene como
propósito atender su desarrollo endógeno, que tiene
por base los recursos naturales, económicos, culturales,
institucionales y de conocimiento existentes (Sunkel, 1995). No
basta con la existencia de estos recursos, es necesario sentar
las condiciones que promuevan la utilización potencial
más eficiente de su desarrollo.

• Igualdad e Integración
  social