Politicas públicas para territorios especiales (página 2)

La situación de aislamiento y deterioro de
calidad de vida que caracteriza a los territorios especiales
obliga a plantearse el tema de la igualdad de tales pobladores
respecto al resto de los ciudadanos chilenos. La igualdad ha de
considerarse ya en los puntos de partida, en la posibilidad que
tengan todos los ciudadanos de desarrollar libremente las
oportunidades que se le presenten como las que quieran realizar
(Giddens, 1999). Ello implica reconocer la responsabilidad y el
esfuerzo del ciudadano y del Estado como elementos claves para el
logro de la igualdad.

Por lo tanto, fomentar la igualdad supone promover la
inclusión. La desigualdad por ende significa
exclusión.

Por individualización se entiende que los
referentes y valores tradicionales son tomados como opciones y no
como obligaciones y, paralelamente, que hay que hay un aumento de
la capacidad de los individuos para escoger y diseñar el
propio estilo de vida que desean.

El Estado debe asegurar que todas las personas dispongan
por igual de todos los recursos para hacer un buen uso de estas
oportunidades. El aseguramiento de una cobertura pertinente de
servicios públicos constituye un elemento crucial para el
logro de la inclusión y por tanto la igualdad de todos los
ciudadanos chilenos.( X Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Santiago, Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

A largo plazo, el verdadero éxito de la igualdad
es conseguir ciudadanos emancipados frente a los propios poderes
públicos (Giddens, 1999). Es por ello que las prestaciones
sociales, aunque pretendan actuar de paliativo de las posibles
desigualdades finales, no pueden impedir el correcto desarrollo
de la igualdad de oportunidades ni interferir en el desarrollo de
la inclusión. Para evitar estas situaciones, es propicio
fomentar tales acciones estatales de inclusión con
fundamental participación y apoyo del gobierno y la
comunidad Local (descentralización). Y por otra parte,
considerar que el fomento de la ocupación laboral es una
cuestión estratégica para la inclusión. Los
poderes públicos debe intervenir para que las personas que
están quedando al margen del mercado de trabajo pueden
incorporarse rápidamente a él y aprovechar sus
propias capacidades contribuyendo así al desarrollo de su
comunidad (Sen, 2000).

En esta dirección, la integración social
también alude a la participación, la voluntad y el
compromiso, el involucramiento y el consenso entre la
institucionalidad política del país y la comunidad
local. Mejorar el desarrollo de los territorios especiales
implica rescatar sus recursos naturales, económicos,
culturales e institucionales. Ello es posible sólo con el
aporte y compromiso de la población del lugar en
colaboración con las acciones realizadas desde la
política para los territorios especiales.

1.7 Habitabilidad

La mayoría de los territorios especiales, junto
con presentar una particular condición de aislamiento, se
ubican en los extremos fronterizos de nuestro país. Por lo
tanto, es importante fortalecer las condiciones que favorezcan la
permanencia y asentamiento de la población en estos
territorios. Para ello, es necesario mejorar las condiciones de
habitabilidad del lugar. La habitabilidad hace referencia tanto a
mejorar la calidad de vida de la población, pero
también expresa la aspiración a contar con una
óptima ordenación del territorio y
planificación de la infraestructura. En el caso de los
territorios especiales, entendidos geográficamente como
una situación espacial diferenciada, constituye una
excepcionalidad territorial que se expresa en la
obstaculización al desarrollo de las condiciones
necesarias para la habitabilidad del lugar.

Indicadores que expresan tal
situación:

– Precariedad en las condiciones de vida: bajo
índice de necesidades básicas insatisfechas, bajo
índice de prestación de servicios (salud,
educación), desempleo. (X Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Santiago, Chile, 18 – 21 Oct. 2005)

– Carencias funcionales de vinculación: falta de
vías y medios de transporte (terrestre, marítimo o
aéreo). Falta de medios de comunicación
(teléfono, internet).

Esta situación manifiesta una condición de
exclusión de los pobladores de los territorios definidos
como especiales.

De allí que surgen dos aspectos a tener en
cuenta. Por un lado, el aspecto referido a mejorar la calidad de
vida implica rescatar las potencialidades del lugar, las
capacidades, expectativas y necesidades de la población en
ese espacio y tiempo en concreto. Por otro lado, el tema de la
ordenación del territorio nos remite a la accesibilidad en
relación a las capacidades de la vialidad, los modos de
transporte y los tiempos de desplazamiento para aproximarse al
territorio. Y a la conectividad, entendida como flujos existentes
de comunicación (vía física o virtual) entre
el territorio especial y demás territorios
chilenos.

Accesibilidad y conectividad constituyen factores
estratégicos para el desarrollo de los territorios
especiales, pues facilitan el buen funcionamiento en el tiempo de
las mejoras incorporadas, y por ello, un dinamismo propio en el
largo plazo.

Estas son tareas estratégicas para mejorar las
condiciones de habitabilidad de los territorios especiales, y por
lo tanto, para promover la inclusión de la
población del lugar en calidad de gozar una igualdad de
condiciones respecto al resto de los ciudadanos
chilenos.

• Ventajas

La realidad de los territorios especiales no sólo
debe ser considerada en términos negativos y como
generadora de problemas y desventajas para su desarrollo. Estos
territorios también ofrecen ventajas y oportunidades que
comparativamente con el resto del país los convierte en
únicos, otorgándoles un gran potencial que
aún no ha sido explotado.

Los territorios especiales necesitan un dinamismo propio
para una mejora general en el bienestar económico y social
de los residentes, y en el entorno institucional y físico
en el que éstos viven (desarrollo
endógeno).

El desarrollo del lugar (desarrollo local) es una
acción conjunta de movilización de factores
locales, con el fin de valorizar los recursos humanos y
materiales del territorio especial dado, manteniendo una
negociación o diálogo con los centros de
decisión económicos, sociales y políticos en
donde se integran y de los que dependen.

Es así como el fomento de la inclusión de
los pobladores de territorios especiales contribuye a que
éstos no sólo aprovechen sus propias capacidades
sino además para que con su participación se
constituyan en los protagonistas principales de las mejoras de
los territorios especiales.

• Criterios de caracterización de los
  territorios especiales aislados

Es necesario analizar con mayor profundidad estos
criterios mencionados anteriormente. Destacar que para la
identificación de las comunas aisladas del territorio
chileno se utilizaron como base el estudio del Instituto
Geográfico Militar (IGM) de 1994, acerca de Fronteras
Interiores, y el estudio de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo (SUBDERE) y el Instituto de
Geografía de la Pontificia Universidad Católica de
Chile, denominado "Integración de Territorios Aislados"
del año 1999.

En el primer estudio se consideraron todas aquellas
comunas categorizadas como de "Frontera Interior Crítica"
y en el segundo, aquellas comunas categorizadas como "Territorios
con situación de aislamiento crítico", Arenas, Et
Al (1999), menores a 10.000 habitantes.

Estos territorios responden a características
generales en común, pero no implican necesariamente una
realidad uniforme u homogénea. En resumen se
podrían definir como un territorio geográficamente
aislado, con bajo nivel de accesibilidad, con escasa
población y alta dispersión de ésta, en el
que se observa una baja presencia y cobertura de servicios
básicos y públicos, que a consecuencia de estos
factores se encuentra en una situación de desventaja y
desigualdad social respecto del desarrollo del país.
Delpiano, Adriana (2005).

Estudios realizados para evaluar y determinar la
realidad de estos territorios plantean la existencia de un
conjunto de factores que determinan su situación, tal
cómo se ha planteado anteriormente:

– Baja densidad de población y
dispersión.

– Insuficiente presencia de servicios
públicos.

– Falencias y déficit en infraestructura vial,
portuaria, aeroportuaria, telecomunicaciones que dificultan la
accesibilidad y conectividad de la población.

– Situaciones no definidas en relación con la
propiedad de la tierra y del agua, que en muchos casos se
convierten en una limitante para la inversión y el
asentamiento apropiado de la población.

– Débil transferencia tecnológica a los
procesos productivos.

Considerando el grado de impacto de estas variables es
posible señalar una serie de características que
distinguen la realidad de estos territorios:

– Escaso desarrollo de capacidades, habilidades y
competencias por parte de la población.

– Problemas de conectividad aumentan a consecuencia del
aislamiento geográfico.

– Mientras más extremos son los territorios,
mayor desequilibrio territorial se produce (concentración
de población en determinados zonas; distancia del
núcleo regional y comunal; dependencia funcional y
económica).

– Instrumentos de desarrollo vigentes que no
necesariamente responden de manera integral y amplia a la
realidad ya enunciada.

– Estos territorios no están integrados al
mercado nacional o internacional.

En otro orden de cosas, la presencia de comunidades
originarias y la potencialidad de reserva natural, también
son características comunes que distinguen y confieren la
condición especial a muchos de estos territorios en
comparación con el resto del territorio
nacional.

2.1 Aislamiento geográfico

Un rasgo fundamental que define a estos territorios es
el aislamiento geográfico al que está sometida su
población. Este factor condiciona y limita el desarrollo
de sus habitantes, al aumentar los problemas de conectividad que
afectan directamente el tránsito de las personas y el
transporte de bienes hacia y desde un territorio o al interior de
este, como también, el acceso a los servicios y centros de
salud y educación, servicios públicos
básicos para el bienestar y desarrollo de las personas,
dejándolos en una situación de desventaja en
comparación con el resto de la población
nacional.

Del estudio de Fronteras Interiores del
IGM[5]se consideraron como comunas aisladas las
categorizadas como de Frontera Interior Crítica, las
cuales corresponden a aquellas áreas del territorio
nacional cuyas características antrópicas, de
infraestructura y servicios se encuentran en desmedro y con
rasgos naturales extremos, es decir, con marcadas oscilaciones
térmicas, grandes altitudes, fuertes pendientes,
difícil acceso que dificultan su habitabilidad,
autosostenimiento, desarrollo e integración. Éstas
suman un total de 18 comunas, representando un 26% de las 70
comunas que fueron analizadas.

Del estudio de SUBDERE/PUC se consideraron como comunas
aisladas aquellas categorizadas como "territorios con
situación de aislamiento crítico" las cuales
corresponden a "aquellas comunas que se encuentran o poseen
fuertes desventajas comparativas (territoriales), respecto de las
otras comunas de la región", SUBDERE y PUC (1999: 8).
Éstas suman un total de 25, correspondiente a un 8.3% de
las 302 comunas analizadas.

Es importante mencionar que los dos estudios
señalados consideran en la determinación de comunas
aisladas una serie de criterios similares en su
definición. Por un lado está presente el concepto
de accesibilidad determinado por factores físicos, y por
otro lado se encuentran una serie de criterios:
a).demográficos – socioculturales, tales como
educación y salud; b).administrativo – institucionales,
representado por la presencia de servicios públicos y
entidades financieras; y c). Económicos, dados por el
nivel de pobreza y aislamiento de mercado, por citar
algunos.

2.2 Condiciones adversas para la
habitabilidad

Las condiciones de habitabilidad para la
población de un territorio se pueden entender como las
ventajas y/o desventajas presentes para el desarrollo y calidad
de vida de las personas. Por lo tanto, la habitabilidad hace
referencia tanto a mejorar la calidad de vida de la
población, pero también a la aspiración de
contar con una óptima ordenación del territorio y
planificación de su infraestructura.

En relación con una mejor calidad de vida, se
deben rescatar las potencialidades del lugar, las capacidades,
expectativas y necesidades de la población. La
ordenación del territorio y la planificación de su
infraestructura, nos remite a la accesibilidad en relación
a las capacidades de vialidad, modos de transporte y tiempos de
desplazamiento. La conectividad y vías de
comunicación constituyen factores estratégicos para
el desarrollo de los territorios especiales aislados, pues
facilitan el buen funcionamiento de otro tipo de avances
estableciendo un círculo virtuoso respecto de las mejoras
incorporadas.

Otro tipo de accesibilidad debe ser entendido como el
acceso a las tecnologías de información, las que
pueden ser utilizadas como instrumentos de conexión e
integración de la población de los territorios
especiales con el resto del país, ayudando así a
soslayar la percepción de aislamiento y conexión
con otras personas fuera su lugar de residencia La
telefonía fija y móvil, la conexión a
Internet por vías dedicadas, la televisión
satelital y por cable, deben ser servicios que se incorporen a la
vida cotidiana de estas comunidades para que las personas se
sientan más integradas y menos aisladas.

De esta forma, algunas variables que permitirían
establecer determinadas condiciones de habitabilidad
tendrían relación con una mayor o menor
accesibilidad física, geográfica
psicológica. Factores a considerar como la distancia a
recorrer entre la cabecera comunal y la respectiva cabecera
regional; deben complementarse con nivel de acceso a
tecnologías de información y nivel de prestaciones
en cobertura de salud y educación.

• Menor desarrollo económico

Los habitantes de estos territorios se situarían
en una posición desigual en relación con el resto
de la población del país, en cuanto al nivel de
desarrollo económico. Un análisis preliminar del
ingreso autónomo de los hogares, sugiere que una mayor
incidencia o presencia de factores que condicionan la realidad de
los territorios especiales aislados, determinarían un
menor nivel de ingresos de su población en
comparación a los ingresos generados por habitantes de
aquellos territorios no considerados especiales. Por ejemplo, el
ingreso autónomo promedio de los hogares a nivel
país correspondería a $534.735, en tanto que en los
territorios especiales correspondería a
$369.467[6]

Asimismo, el costo de vida para las personas en
territorios especiales aislados, es también un indicador a
evaluar. El costo promedio de una canasta alimenticia en la
ciudad de Coyhaique es un 36,5% más cara que en la ciudad
de Santiago. Igualmente, el costo de la energía
eléctrica domiciliaria en esta capital de la región
de Aysén, es tres veces más cara que en la
región Metropolitana.

• Ventajas y oportunidades
  únicas

Los territorios especiales no sólo deben ser
considerados en términos negativos o de carencias para su
desarrollo. Estos territorios también ofrecen
características singulares que constituyen ventajas
comparativas con otros territorios, que se podrían
transformar en oportunidades de desarrollo en un futuro cercano.
Algunas ventajas comunes en el sur y norte del país
son:

– La condición fronteriza de algunos de estos,
los convierte en potenciales zonas de intercambio e
integración con los países vecinos.

– En muchos casos sus recursos naturales y culturales,
resultan atractivos para el desarrollo del turismo de intereses
especiales como el etnoturismo, el turismo cultural y el turismo
aventura.

– En otros casos, su condición como Reserva
Mundial de la Biósfera o como sitios del Patrimonio
Mundial, los hace ser territorios propicios para la
investigación científica y el desarrollo del
ecoturismo. Tal es el caso de La Reserva de la Biosfera Lauca,
Juan Fernández, Laguna San Rafael y Cabo de Hornos y los
sitios del Patrimonio Mundial Parque Nacional Rapa Nui y las
Iglesias de Chiloé

Otras virtudes localizadas en la patagonia chilena y el
litoral del centro sur y austral son:

– Sus recursos pesqueros y acuícola.

– Las fuentes generadoras de energía no
tradicionales (eólica, gas natural, solar).

– Extensiones de suelos aptos para el desarrollo de
actividades ganaderas, agrícolas y mineras.

– Recursos hídricos, para la generación de
energía eléctrica.

– Recursos forestales con una importante presencia de
bosques nativos, se constituyen en un atractivo natural de
múltiples posibilidades de explotación en un
contexto de desarrollo sustentable.

La existencia de estos recursos y de otros aún no
descubiertos, representan una oportunidad para fomentar el
"despegue" de estos territorios y también plantean el
desafío y la necesidad de diseñar políticas
de explotación en el marco de un desarrollo
sustentable.

Una vez visto los criterios generales de
clasificación de los territorios especiales aislados, es
conveniente analizar las variables de clasificación que
inciden en el Archipiélago Juan Fernández, entre
ellos los más relevantes y en mayor profundidad. Por ello,
es conveniente observar la Tabla Nª1 que muestra el Listado
de comunas Aisladas según estudios especializados y
realizar un diagnóstico de los criterios de
clasificación que considero más preponderante en el
caso de la Isla Juan Fernández.

Marco
teórico y conceptual

Tabla Nº 1: Listado de Comunas
Aisladas Identificadas según estudio SUBDERE /PUC
(1999)

• Criterio de variables de clasificación del
  Archipiélago Juan Fernández

De acuerdo a la Tabla Nª 1, se destaca el del
Archipiélago Juan Fernández porque los criterios,
sujetos de estudio y preferencia para estas tesis, se pueden
reflejar en los siguientes juicios: el tamaño, la
accesibilidad y el carácter insular. Si hubiera
sólo tres variables de clasificación para escoger,
estas debieran ser seguramente las elegidas, ya que la
importancia relativa de cada una de ellas es susceptible de
discusión y el sólo ordenamiento, en que han sido
enumeradas, expresa el criterio de preferencia para elaborar un
razonamiento de variables de clasificación en la Isla y
reafirma su posición de aislamiento
crítico.

1.1. El tamaño.

Habitualmente, esta variable es medida en base a un
índice compuesto que combina ponderadamente tres
dimensiones: población, producto y superficie (Ver por
ejemplo Downes, 1988).

Según el Censo Nacional del 2002, la
población es de 629 habitantes, que según datos del
Departamento Social de la municipalidad (CIDEZE, 2006), asciende
hasta 752, considerando los jóvenes, que por diversos
motivos, especialmente de estudio, se trasladan al continente.
Incluyendo el turismo y personas en tránsito, puede
bordear los 1000 en el mejor de los casos. La evidencia
empírica recogida en las regiones insulares de la
Unión Europea (EUROSTAT, información
periódica), indica que existe un "umbral" de
población de 4000 a 5000 habitantes, más
allá del cual la tasa de crecimiento demográfico es
generalmente positiva y la población es más joven.
Por debajo del mismo, las islas están expuestas al
éxodo, al envejecimiento y a carencias evidentes de
equipamiento. En el caso de Juan Fernández, el nivel
reducido de su población probablemente sea de
carácter permanente, tanto en términos
demográficos como en términos de sustentabilidad o
"capacidad de carga" territorial[7].Sólo
puede existir alguna variabilidad en el margen, debido al turismo
y al personal de los servicios públicos.

Estamos hablando aquí de tamaño de
población en términos absolutos. El documento
mencionado de CIDEZE (2006) habla de "población escasa y
altamente dispersa". Los documentos de la Unión Europea
hablan de áreas con "baja densidad de población".
Según CIDEZE (2006), el poblado de San Juan Bautista
(núcleo poblacional del archipiélago),
"…está calificado como aldea rural, con asentamiento
humano concentrado". De todos modos, debe tomarse en cuenta que
si este aspecto resultara importante, la actividad productiva
principal del isleño, la pesca de la langosta, se
desarrolla durante varios meses del año a casi 200
kilómetros de este poblado, en otra isla.

También el producto (expresado como PBI),
es reducido. Aunque carecemos de datos precisos; excepto la
langosta, el reducido aunque creciente turismo y algunos
esporádicos emprendimientos vinculados a la pesca
artesanal, la actividad económica está orientada a
la subsistencia y al sector servicios. El reducido tamaño
de su producto podría ser considerado relativamente
estable, aunque susceptible de crecer en magnitudes de alguna
significación, sobre todo en términos per
cápita, debido al potencial de desarrollo de la pesca
artesanal (Ver por ejemplo, Chamorro, 2003; Martínez /
Alvarez, 2000 y Cabral / Arancibia / Carmona, 2004a, 2004b) y la
misma actividad turística. La comparación del
producto con las regiones insulares de la Comunidad Europea es de
pronunciado contraste, pues a pesar de una fuerte heterogeneidad,
las islas europeas tienen en promedio un PBI per cápita
equivalente al 72% de la media de la UE, sin ser necesariamente
el más bajo de ésta (Comisión Europea,
2003).

En cuanto a la superficie, también es
reducida, pues debe considerarse que sólo un 4% (menos de
400 Has), está destinada a uso urbano y rural (CIDEZE,
2006). Esta condición, por lógica, también
debe considerarse como permanente.

1.2 Algunas consecuencias del
tamaño

1.2.1. La importancia de las tres dimensiones
examinadas del variable tamaño, deviene que normalmente
suelen estar asociadas y alumbran significativamente sobre una
serie de aspectos adicionales. Así, el tamaño de la
población impondrá restricciones sobre el mercado
doméstico, el potencial de la demanda, las
características del mercado de trabajo y la probable
escasez de personal calificado. El tamaño de la
producción, también nos estará indicando el
tamaño del mercado, la probabilidad o no de la existencia
de economías de escala, economías de alcance y
economías externas, las posibilidades de
diversificación de la estructura productiva y los
condicionantes existentes para la especialización.
También suelen asociarse al tamaño de la
producción, ciertas peculiaridades sobre la estructura en
que se organizan los mercados, las limitaciones sobre la
competencia en un mercado que no resiste la coexistencia de
muchas firmas e incluso, la presencia de prácticas
anticompetitivas característica de mercados marginales.
Finalmente, el tamaño de la superficie será un
razonable indicador sobre la probabilidad de dotación de
recursos y su localización. Con escasas diferencias y
matices, la literatura suele coincidir en destacar los aspectos
mencionados[8]

1.2.2. Por otro lado, es necesario señalar
algunos aspectos del tamaño que pudieran resultar
interesantes en el contexto de las políticas
públicas, que a diferencia de los examinados más
arriba, podrían resultar elementos facilitadores para el
diseño e implementación de las mismas.

Así por ejemplo, en términos de la antigua
dicotomía existente en la literatura sociológica
entre "comunidad" y "sociedad" en la línea de Ferdinand
Tönnies, Emile Durkheim y Max Weber y toda la teoría
posterior sobre la "modernización" (Tironi, 2005), resulta
claro que la exposición de Juan Fernández a la
modernidad es bastante parcial y fragmentada. Sin embargo,
podría darse el caso de que pudiera disfrutar de algunas
de sus ventajas, sin pagar precios demasiado altos en
términos de una degradación de su vida
"comunitaria". Así, la presencia de fuertes lazos de
cohesión social, la exposición al mismo tipo de
problemas y necesidades en un contexto de expectativas más
acotadas, pudiera resultar en una relación más
amistosa con el sistema político general, si es que este
diseña mecanismos institucionales de mediación y
retroalimentación más adecuados. De ser este el
caso, y los proyectos de reforma constitucional y algunos avances
en la materia así parecen indicarlo (CIDEZE, 2006), es
probable que la mayor homogeneidad de las demandas de una
pequeña comunidad y una consecuente mayor facilidad en la
agregación, articulación e incorporación de
las mismas, pudiera permitir generar un mejor procesamiento y
respuesta para las mismas.[9]

En este sentido, las referencias en la literatura son
más escasas, aunque debe recordarse que en su
mayoría se orienta al análisis de "pequeños"
estados o "pequeños estados insulares" que en esta materia
representan un problema totalmente diferente. Sin embargo en
casos aislados se asocia un menor tamaño con una mejor
relación estado – ciudadanos (Ocampo, 2002), y en otros se
señala que el menor tamaño podría implicar
una mayor cohesión social y una consecuente mayor
adaptación a determinados cambios (Easterly / Kraay, 2000;
Ocampo, 2002).

Un segundo aspecto que podríamos resaltar, sobre
el cual volveremos más adelante (ver Sección 3.6),
es que el pequeño tamaño en conjunto con el
aislamiento característico del territorio bajo estudio,
facilita considerablemente el propósito de
focalización de las políticas
públicas.

1.3. La accesibilidad

La segunda variable crítica es la
accesibilidad, concepto que nos remite no sólo a la
distancia existente entre diversos puntos en que se realizan
actividades, y por lo tanto al problema de la distancia
geográfica y la infraestructura de las redes
conexión y transporte, sino que principalmente a la
presencia / ausencia de rupturas significativas en la
"continuidad" y la fluidez de circulación dentro del
espacio económico – social y la movilidad de los factores
de producción, debidas a distancias importantes y barreras
naturales y / o de otro tipo. La accesibilidad en consecuencia,
puede generar considerables rigideces y restricciones a la
actividad del territorio, exclusión de las rutas
habituales de los servicios de transporte, incertidumbres y
riesgos respecto al abastecimiento y plazos de entrega, necesidad
de mayores inventarios (costos de distribución) y en
general, mayores costos de transporte, tanto en términos
monetarios como de tiempo, que pueden llegar a inhibir seriamente
el desarrollo según el mayor o menor grado de
inaccesibilidad del territorio.

El tema de las comunicaciones, que debe incluirse
dentro del problema de la inaccesibilidad, podría ser de
naturaleza distinta dado que el carácter cada vez
más dinámico de las tecnologías vinculadas,
ofrecería soluciones más fáciles y menos
costosas de implementar, en un horizonte temporal no demasiado
extenso. Incluso, creo que están llamadas a convertirse en
un factor "blando" de la inaccesibilidad, que podría
constituir una nueva oportunidad para este tipo de territorios,
impensada hasta hace pocos años atrás
(conexión permanente, información actualizada,
educación a distancia, telemedicina, etc.).

1.4 La insularidad

Como se podrá observar, hemos optado por separar
el concepto de accesibilidad de la condición de
insularidad, distinción que por razones obvias no hacen,
en la mayoría de los casos, los autores vinculados al tema
de los pequeños estados
insulares[10]Señalar por ejemplo, la manera
en que se interrelacionan tamaño, accesibilidad e
insularidad y entonces se verá mejor el motivo de la
distinción, aunque resulta claro la necesidad de la misma,
desde el momento que se refiere a dos aspectos conceptualmente
diferentes, independientemente de que pueden estar relacionados o
potenciarse mutuamente. Es decir, existen territorios
inaccesibles en términos de nuestra definición, que
obviamente no son islas y recíprocamente, existen islas a
las cuales difícilmente podríamos considerar
inaccesibles, en los términos expuestos.

El concepto de insularidad no requiere de mayores
precisiones, en una primera aproximación. Mientras que el
tamaño y la accesibilidad son al menos cuestiones de grado
y es posible hablar de mayor o menor tamaño y / o
accesibilidad, e incluso llegar a sofisticados modelos de
medición para ambos, el caso de la insularidad es en
principio un problema de clasificación: un territorio es o
no es una isla. Como las variables "dummy" usadas en algunos
análisis de regresión, admiten sólo valores
de 0 y 1.

Decíamos en una primera aproximación,
porque existe la intuitiva sensación de que existen islas
"más" islas que otras, y que clasificar territorios en
islas o no, oculta una gran cantidad de información
valiosa, dada la enorme variedad que puede existir entre las
mismas. Sin embargo, esta sensación debiera disiparse al
entrar a considerar las otras dos variables mencionadas, que
entendemos van a permitir caracterizarlas y diferenciarlas
adecuadamente, cuando esto sea necesario. Si se quisiera acotar
aún mas el concepto, pueden tomarse como ejemplo los
criterios utilizados por la Oficina estadística de las
Comunidades Europeas (EUROSTAT), para definir una isla:
superficie igual o superior a un Km2, distancia mínima
entre el continente y la isla igual o superior a un Km.,
población residente permanente igual o superior a 50
habitantes, inexistencia de un vínculo permanente entre el
continente y la isla, y finalmente, la inexistencia en la isla
considerada de una capital de la UE (que en nuestro caso
podríamos reemplazar por la inexistencia de un centro
urbano con más de una determinada cantidad de
habitantes).

El carácter insular ha dado origen en la
literatura, sobre todo de origen español, a la
noción de "costes de la insularidad" Murillo /
Rodríguez / López (1995); Gobierno de Canarias
(1991); Centro de Estudios Económicos (2000, 2004).Si
bien, como hemos dicho no siempre se hace la distinción
analítica con el tema de la accesibilidad, e incluso del
tamaño, es cierto que la insularidad acarrea ciertos
costos específicos, como por ejemplo, la
restricción de usar medios marítimos o
aéreos de transporte, más onerosos en general que
el transporte terrestre; ciertas indivisiblidades en la
inversión requerida debido a esa restricción, la
probable restricción de cargas fragmentadas y
pequeñas, etc. También le son aplicables, algunas
restricciones al transporte mencionadas cuando hablamos de
inaccesibilidad, como las necesidades de mayores stocks, las
incertidumbres en el abastecimiento, etc.

Adicionalmente, es probable que el carácter
insular, incentive el desarrollo de ciertas
características culturales e idiosincráticas
especiales en sus habitantes[11]que en algunos
casos, cuando coexisten con clivajes socioculturales profundos,
generalmente de tipo étnico

1.5. Algunas relaciones entre tamaño,
accesibilidad e insularidad

Hemos señalado anteriormente que existe una
relación importante entre las tres variables analizadas
hasta ahora. Incluso sostendría que dicha relación
es más bien de tipo multiplicativa, antes que aditiva. Es
decir, se produce tal sinergia entre las mismas, que el efecto
conjunto resulta superior a la suma de los efectos
separados.

Si analizamos por ejemplo, el caso del transporte.
Observamos anteriormente que accesibilidad y costos de transporte
tienen una relación inversa. Cuanta menos accesibilidad
haya, debemos esperar mayores costos para establecer la
conectividad. Si además estamos en presencia de
insularidad, dichos costos serán aún mayores por la
necesidad de utilizar medios marítimos o aéreos y
por las mencionadas indivisibilidades de inversión. Si al
efecto combinado de ambas variables, le agregamos el del
tamaño, los costos unitarios tienden a magnificarse,
puesto que al ser producto de la distribución del costo
total (numerador), entre el total de las personas o productos
transportados (denominador), mayor resultará el costo
unitario por persona o por Kg (cociente), cuanto menor sea el
denominador. El Archipiélago de Juan Fernández por
ejemplo, está a menos de 700 Km. del continente, pero
está el mar de por medio y un territorio demasiado
pequeño, en los términos aquí utilizados,
que hace que los costos unitarios del transporte resulten muy
elevados.

Con esto quiero señalar, que la accesibilidad en
sí misma no explica el problema, puesto que existiendo un
tamaño adecuado, los costos asociados a ella se reducen en
términos unitarios, además de que seguramente va a
existir una oferta variada y abundante para el servicio. Tampoco
lo hace mejor el tamaño aisladamente, puesto que habiendo
accesibilidad, no se pierde la "continuidad" y pierde importancia
en sí mismo. Así por ejemplo, recientes trabajos
sobre el comercio internacional vinculados a la geografía
del comercio y la localización de la actividad productiva,
y que utilizan ambas variables en sus modelos, sostienen que la
reducción de los costes de acceso a todos los mercados de
bienes y factores (mayor accesibilidad), tornan finalmente
irrelevante el problema del tamaño (Krugman / Venables,
1990; Schürmann / Tallat, 2000). La misma condición
de insularidad, tampoco es suficiente en sí misma, puesto
que habiendo accesibilidad y tamaño, aquella pierde
relevancia[12]Es sólo en interacción
con los otros dos factores (baja accesibilidad y reducido
tamaño), que adquiere significación.

En términos más generales,
podríamos decir que la mayoría de los aspectos
importantes que se asociaban al tamaño, si bien tienen en
este último su raíz, adquieren su sentido
dinámico y sus efectos son más fácilmente
interpretables en un contexto de inaccesibilidad
[13]

1.6. Conceptos complejos: perifericidad y
perifericidad insular

La relación existente entre el conjunto de
variables examinadas hasta ahora, sugiere la introducción
de un nuevo concepto que las abarcaría: el de
perifericidad insular.

La idea de "periferia", por oposición a "centro",
tiene una cierta tradición en los estudios
latinoamericanos desde fines de los sesenta, en autores como
Cardoso y Faletto, y por lo tanto se corre el peligro de generar
una asociación no deseada, que explícitamente
queremos descartar. Más bien, el concepto es adaptado de
cierta corriente europea reciente, a la que hicimos referencia un
par de párrafos atrás, que tiende a asociar las
variables de accesibilidad y tamaño, aunque en otra
escala, precisamente en el concepto de periferia, considerando a
aquellas como dimensiones separables de este último.
También suele definirse como la inversa de la
accesibilidad (Spiekermann etal Neubauer (2002).Por lo
demás, los términos periferia y ultraperiferia, se
han tornado de uso corriente en los documentos de política
de la Comunidad Europea y habitualmente se los asocia a medidas
especiales o extraordinarias de política, a diferentes
niveles de intervención.

En lo que resta del trabajo, en consecuencia, vamos a
entender por perifericidad, la coexistencia de ciertos valores
extremos en las variables del tamaño y accesibilidad de un
territorio, tal cual hemos definido estas dos dimensiones con
anterioridad. Mantendremos la separación de la
característica insular, puesto que en términos de
territorios especiales susceptibles de intervenciones especiales
por parte de la política pública, la
separación mantiene su sentido. Así, Juan
Fernández será un territorio periférico
(escaso tamaño y baja accesibilidad) y además,
insular, lo que contribuiría a especificar de mejor
manera, las características de la intervención
requerida. Podrá haber otros territorios, que siendo
periféricos no sean insulares, pero que tendrán
otra(s) característica(s), que los puede tipificar
adecuadamente (pobreza rural, zona de montaña, zonas
áridas, climas extremos, etc.) y que van a orientar en
consecuencia la política publica hacia los
mismos.

También debiéramos señalar, que la
coexistencia en un solo territorio de cierta configuración
de las variables: escaso tamaño, alta inaccesibilidad y
condición insular, además de las desventajas
objetivas que representa para el desarrollo del mismo, presenta
al menos un aspecto positivo en términos de
focalización de la política pública. En la
medida que…"las islas han sido siempre interesantes
laboratorios para el estudio del funcionamiento de los sistemas
ecológicos y sociales…" (Mata Olmo, 2006), ofrecen
también una mayor facilidad para aislar
analíticamente los probables efectos e impacto de las
intervenciones y realizar un control y seguimiento de las mismas.
En tanto que en la lógica de las intervenciones requeridas
por los territorios especiales, siempre habrá un
componente significativo de unidireccionalidad y
asimetría, es decir, de discriminación positiva,
esta posibilidad de mayor focalización, resulta importante
para evitar que se produzcan desviaciones o "derrames" indeseados
de los efectos de la intervención.

1.7. Algunas variables dependientes

La perifericidad insular de Juan Fernández,
representa un serio condicionamiento estructural a su desarrollo,
entendiendo por esto, condiciones de muy difícil
modificación. Por su parte, también genera una
serie adicional de restricciones que también condicionan
su desarrollo, pero sobre las cuales podríamos considerar
una mayor posibilidad de modificación en el mediano plazo,
de las cuales nos interesaría identificar tres:
restricciones a la capacidad de inversión, restricciones a
la formación de capital humano y el comportamiento
estratégico de los agentes.

1.7.1. Las perifericidad insular limita
seriamente la capacidad de inversión local. Tomando en
cuenta las características con que hemos definido aquella,
esto no debiera sorprender. Un mercado doméstico
pequeño, sin posibilidad de generar economías de
escala, con muy altos costos unitarios de accesibilidad, no puede
sino dificultar la acumulación local de ahorros monetarios
o el acceso al mercado de crédito, en la cantidad
necesaria como para enfrentar los altos costos fijos y las
indivisibilidades que requiere la inversión en esas
condiciones [14]todos los insumos deben ser
"importados" del continente, los inventarios deben ser mayores
debido a las incertidumbres y riesgos del abastecimiento, la
capacidad de transporte es limitada y costosa, los proyectos
requieren de cierto tamaño para poder generar una oferta
susceptible de interesar a los mercados externos a la isla,
etc..

Esta situación de insuficiencia del capital local
de inversión, es un lugar común en los estudios
consultados (Comité Económico y Social Europeo,
2005; Sánchez Medina, 2003; Briguglio, 1995; Read, 2001;
Armstrong / Read, 2003).

1.7.2. Un argumento paralelo puede desarrollarse
respecto de la insuficiencia del capital humano. En este caso,
hemos preferido separar ambos aspectos, porque
analíticamente corresponde y porque además van a
requerir seguramente intervenciones distintas en términos
de política pública. También en este caso
las fuentes coinciden con algunos
matices[15].Merece señalarse el trabajo de
López-Rodriguez / Faíña / López
Rodríguez (2005), en el cual los autores ofrecen evidencia
empírica para las regiones europeas que muestra una
correlación entre niveles de logro educacional y
accesibilidad a los mercados; y el estudio de Armstrong / Read
(2003), enfocado desde la teoría del desarrollo y de los
determinantes del crecimiento económico en los estados
pequeños, que resulta particularmente interesante, porque
revisa críticamente las relaciones teóricas y
empíricas entre tamaño y crecimiento, y demuestra
que el crecimiento de los estados pequeños puede ser
explicado por ciertas variables condicionantes críticas,
como la apertura comercial y la acumulación de capital
humano. Adicionalmente, los autores argumentan que el
tamaño y la insularidad desempeñan un papel menos
significativo que el que normalmente se le atribuye en la
literatura[16]

La insuficiencia de capital humano va a tener seguras
implicancias sobre el nivel de modernización de los
emprendimientos, la incorporación de nuevas
tecnologías a las actividades locales tradicionales, la
ausencia de una tradición en cuanto a la creación
de empresas y en general, un clima poco propicio para el
desarrollo de nuevos negocios.

1.7.3. La restricción del capital de
inversión y del capital humano, podría hasta cierto
punto ser reemplazado por la asociación con terceros, que
pudieran aportar estos factores escasos. Sin embargo esto se hace
muy difícil por el comportamiento estratégico de
los agentes. La asimetría de información y
recursos, incentivada por las características culturales
especiales que pueden desarrollarse en un contexto de insularidad
periférica, hacen que la comunidad isleña, como un
todo (recuérdese lo que hablamos de cohesión y
rasgos "comunitarios"), genere manifiestas desconfianzas y
aprensiones frente al agente foráneo, sobre todo si este
viene a "hacer negocios" en la isla. Esta actitud, conviene
reconocerlo, está muchas veces justificada. A menudo, esta
situación alienta la adopción de comportamientos
oportunistas, como los descritos en los textos de
microeconomía, al analizar los motivos que pueden alentar
la integración vertical de una industria. "Un
comportamiento de tipo oportunista es aquella explotación
inesperada, por una de las partes que hace que la otra incurra en
costos más elevados y, posiblemente, que la parte que
realiza el proceso de explotación derive ganancias
mayores" (LeRoy Miller / Meiners, 1988). La posibilidad de que
este comportamiento ocurra, requiere obviamente de que no existan
sustitutos cercanos para un abastecimiento alternativo. La
noción de asimetría en el poder de
negociación de los agentes es utilizada a veces,
descuidadamente, dando por sobrentendido que los agentes locales
están inermes y expuestos ingenuamente a transar oro por
abalorios. Esto no siempre es el caso. El poder de
negociación de los agentes debe ser siempre
estratégicamente considerado, no tanto en términos
de mayor/menor poder, sino más bien en términos de
capacidades estratégicas distintas, pero no necesariamente
menos eficaces.

Por el lado del visitante, por otra parte, la
posibilidad de verse expuesto al comportamiento oportunista
mencionado, más los altos riesgos e incertidumbres
asociados a la insularidad periférica, hace que utilice
tasas de descuento muy altas para evaluar sus proyectos de
eventual inversión, que se traducen para el isleño
en precios percibidos como escasamente retributivos, en
comparación con los que conoce que se pagan en los
mercados de destino.

En consecuencia, un juego característicamente no
cooperativo, donde el resultado es siempre subóptimo y la
mayor parte de las veces lleva a que los proyectos no se
concreten.

2. Una variable dependiente amistosa: las
oportunidades

Este último factor, la existencia o
posibilidad de desarrollo de proyectos, es la variable
independiente adicional que debemos considerar para "cerrar"
nuestro modelo de análisis. Nos estamos refiriendo a la
situación de ciertos territorios especiales, en los cuales
pudiera ser posible identificar oportunidades de desarrollo que
puedan abordarse. Estas oportunidades pueden residir en la
explotación racional de recursos existentes y claramente
percibidos (como la existencia de bancos pesqueros en el caso de
Juan Fernández), en la existencia de condiciones para el
desarrollo de nuevos recursos, en la posibilidad de
radicación de ciertas actividades para las cuales pueda
existir alguna ventaja comparativa, en la agregación de
valor a ciertas actividades rutinariamente realizadas (como la
artesanía), etc.

Normalmente, este tipo de búsqueda, que debemos
suponer es permanente por parte del inversionista privado, se
realiza de una manera convencional. Con esto queremos decir en
primer lugar, que predomina el criterio "ceteris paribus", es
decir, se intenta responder la siguiente pregunta:
¿manteniendo las actuales circunstancias, es posible
encarar un proyecto que satisfaga los estándares normales
de eficiencia y rentabilidad económica?. Dicho de otra
manera, los proyectos son propuestos y evaluados en un contexto
de perifericidad, o de perifericidad insular en este caso, que se
considera como dado, y por lo tanto, inmodificable. Ya
hemos visto los altos costos que el escaso tamaño y la
alta inaccesibilidad suponen, y que por lo tanto configuran un
complejo conjunto de restricciones difíciles de
superar.

En segundo lugar, la búsqueda se realiza "desde
el exterior", es decir, desde un contexto donde los costos de
oportunidad son elevados, dado las posibilidades alternativas de
inversión. Por lo tanto, el inversionista privado debe
computarlos debidamente en su evaluación, y agregar
además las primas por riesgo e incertidumbre
características de la periferia. Difícilmente
podría objetarse cualquiera de los dos
aspectos.

En tercer lugar, debiera esperarse una
desproporción entre el tamaño de los eventuales
proyectos y el tamaño del inversor. Ya hemos asociado el
escaso tamaño al concepto de periferia. Debiéramos
además considerar, en ciertos casos, especiales
restricciones medioambientales, supuestas o reales, en entornos
particularmente frágiles, que condicionan adicionalmente
la envergadura de los proyectos. En resumen, estamos hablando de
proyectos relativamente pequeños, independientemente del
impacto positivo que pueden generar en un territorio especial,
precisamente porque estos últimos se han definido como
espacios económico sociales de escaso tamaño
relativo. Pero siendo esto así, debemos recordar que en
términos generales, la teoría económica
postula que la aversión al riesgo es mayor, cuanto mayor
sea la cantidad de recursos a comprometer en relación al
ingreso o la riqueza de la persona. Por lo tanto, en estos
proyectos de alto riesgo, podrían interesarse sólo
inversores más grandes, para los cuales los mismos
resultan demasiado pequeños o en su defecto, exigen
rentabilidades desproporcionadas para interesarse en estos
negocios marginales para su envergadura. En definitiva, un
círculo que dista de ser virtuoso.

Veamos el problema desde otra perspectiva. Las
"oportunidades" rara vez se encuentran en estado puro,
disponibles para su fácil captura. Recordemos lo que
decía Bardach (2000): perder una oportunidad es un
problema ("missing an opportunity is a problem"), y
recordemos que lo decía en referencia al primer paso, de
los ocho que propone para el análisis de políticas,
el de definición del problema. Es probable que aquí
radique un desafío importante para los formuladores de
políticas para los territorios especiales, que consiste en
cambiar la perspectiva desde la cual se realiza la
búsqueda y el develamiento de las oportunidades. Son
ellos, mejor que nadie, los que pueden aislar temporal y
analíticamente, el carácter de "dado" que tiene el
mundo de las restricciones de la periferia y plantear el
análisis desde la perspectiva local, desde la cual es
posible que los costos de oportunidad, los costos de
transacción y el precio del riesgo y la incertidumbre sean
inferiores, lo cual podría dar lugar a la viabilidad de
proyectos de menor tamaño.

En un libro que acaba de publicarse, Glenn Reynolds
(2006), que lleva el sugerente título de "An army of
Davids", el fundador de Instapundit.com y uno de los
creadores del fenómeno de los bloggs, analiza
cómo las nuevas tecnologías y las que vienen en
camino, están llamadas a trastocar la manera convencional
de ver el mundo de los negocios, de la política, de la
vida familiar, de la actividad científica, etc.. Es un
sólido e innovador argumento en defensa de "lo
pequeño", que muestra como los mercados y la
tecnología empodera a la gente común. Sin duda, ese
tipo de visión va a tener un efecto mayor en la forma que
hoy tenemos de ver el mundo, y ciertamente, no podemos suponer
que no va a tener un impacto considerable en la forma de
considerar las oportunidades.

2.1 La reactivación de las pequeñas
empresas para generar una política de alto impacto en la
Isla Juan Fernández. Aprovechando las
oportunidades.

Este punto es clave para generar una propuesta
estratégica que permita un amplio desarrollo integral de
sus habitantes, recordemos el texto enunciado anteriormente
"Estas oportunidades pueden residir en la explotación
racional de recursos existentes y claramente percibidos, en la
existencia de condiciones para el desarrollo de nuevos
recursos"

Como es de conocimiento público, el 27 de febrero
del año 2010 la Isla Robinson Crusoe, perteneciente al
Archipiélago de Juan Fernández, Provincia de
Valparaíso, fue afectada por un maremoto que
destruyó por completo el borde costero del poblado San
Juan Bautista. Lamentables pérdidas humanas y cuantiosos
daños en la infraestructura vial y comercial de la isla,
es el saldo que deja esta catástrofe natural.

Entre las grandes problemáticas presentes, la
actividad productiva de la isla se ve hoy paralizada y se
transforma en un ámbito de acción importante y
prioritario de abordar, sabida su implicancia en la
generación de empleo e ingreso, en lo particular y -en lo
general – su implicancia en el desarrollo económico y
social del territorio.

La pesca, el turismo y el comercio aparecen como los
sectores económicos de mayor potencial. A su vez, estos
sectores han sido los más afectados en sus capacidades
productivas teniendo pérdidas importantes y en muchos
casos, representando la nula operación de las
empresas.

Dentro de este contexto, los(as) empresarios(as) del
comercio y del turismo se agruparon y formaron la Cámara
de Comercio y Turismo de la Isla Robinson Crusoe y buscaron en el
continente espacios de colaboración. En Valparaíso,
el presidente de la cámara insular encontró el
apoyo de la Cámara Regional del Comercio de
Valparaíso (CRCP), institución que entre otras
acciones decidió articular instancias de
colaboración económico-técnicas para
enfrentar la situación que afecta a la isla en su
ámbito productivo, comercial y social.

La idea de esta tesis, asimismo, es entregar un aporte a
las políticas públicas para los territorios
especiales y aislados, y tratar de generar oportunidades de
políticas de alto impacto para la Isla.

Metodología

1. Diseño
Metodológico

Se utilizará el diseño de
Metodología de Marco Lógico ya que es una
herramienta para facilitar el proceso de
conceptualización, diseño, ejecución y
evaluación de proyectos. Su énfasis está
centrado en la planificación por objetivos, la
orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la
participación y la comunicación entre las partes
interesadas.

Esta metodología permite presentar en forma
resumida y estructurada cualquier iniciativa de inversión.
Por lo tanto, "contribuye en gran medida a la gestión del
ciclo de vida de los proyectos, al comunicar información
básica y esencial, estructurada de forma tal que permite
entender con facilidad la lógica de la
.intervención a realizar[17]

Entre los beneficios alcanzados al utilizar la
metodología del marco lógico se
encuentran:

• Al poner énfasis en los principales
  involucrados del proyecto, permite generar un lenguaje
  común, facilitando la comunicación y evitando
  ambigüedades y malos entendidos.

• El método resume en un solo cuadro la
  información más importante para la gerencia del
  proyecto, permitiendo así focalizar la atención
  y los esfuerzos.

• Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los
  objetivos, metas y riesgos del proyecto con todos los
  involucrados.

• Sienta una base para evaluar la ejecución del
  proyecto y sus resultados e impactos.

El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con
la cual un evaluador puede examinar el desempeño de un
programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma
sistemática y lógica los objetivos de un programa y
sus relaciones de causalidad.

Así mismo, sirve para indicar si se han alcanzado
los objetivos y definir los factores externos al programa que
pueden influir en su consecución.

La Metodología Marco Lógico incorpora
cuatro elementos analíticos importantes que ayudan a guiar
este proceso, los cuales se describirán a
continuación[18]

• Análisis de involucrados

Dentro de este análisis se estudian personas o
grupos, instituciones o empresas susceptibles de tener un
vínculo con un proyecto dado. El análisis de
involucrados permite optimizar los beneficios sociales e
institucionales del proyecto y limitar los impactos negativos. Es
importante analizar sus intereses y expectativas y por medio de
alguna estrategia aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con
intereses coincidentes o complementarios al proyecto,
además de disminuir la oposición de aquellos con
intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los
indiferentes. El análisis de involucrados
implica:

• Identificar todos aquellos que pudieran tener
interés o que se pudieran beneficiar directa e
indirectamente con el proyecto.

• Investigar sus roles, intereses, poder relativo y
capacidad de participación.

• Identificar su posición, de
cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos
y diseñar estrategias con relación a dichos
conflictos.

• Interpretar los resultados del análisis y
definir cómo pueden ser incorporados en el diseño
del proyecto.

• Análisis del problema

Como se mencionó con anterioridad, es necesario
identificar el problema que se desea intervenir, así como
sus causas y sus efectos. El procedimiento contempla los
siguientes pasos:

• Analizar e identificar lo que se considere como
problemas principales de la situación a
abordar.

• A partir de una primera "lluvia de ideas"
establecer el problema central que afecta a la comunidad,
aplicando criterios de prioridad y selectividad.

• Definir los efectos más importantes del
problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica
su importancia.

• Anotar las causas del problema central detectado.
Esto significa buscar qué elementos están o
podrían estar provocando el problema.

• Una vez que tanto el problema central, como las
causas y los efectos están identificados, se construye el
árbol de problemas. El árbol de problemas da una
imagen completa de la situación negativa
existente.

• Revisar la validez e integridad del árbol
dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse
que las causas representen causas y los efectos representen
efectos, que el problema central este correctamente definido y
que las relaciones (causales) esté correctamente
expresado.

• Análisis de objetivos

El análisis de los objetivos permite describir la
situación futura a la que se desea llegar una vez se han
resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados
negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas
en forma de estados positivos. De hecho, todos esos estados
positivos son objetivos y se presentan en un diagrama de
objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios
y de los fines. Este diagrama permite tener una visión
global y clara de la situación positiva que se
desea.

1.4 Identificación de alternativas de
solución al problema

A partir de los medios del nivel inferior, en las
raíces del árbol de problemas, llamado
también medios fundamentales, se proponen las acciones
probables que puedan en términos operativos lograr el
medio. El supuesto es que si se logran los medios del nivel
inferior, que es lo mismo que decir que eliminar las causas
más profundas, se estará contribuyendo a disminuir
el problema.

1.5 Selección de la alternativa
óptima

Finalmente, este análisis consiste en la
selección de una alternativa que se aplicará(n)
para alcanzar los objetivos deseados. Este análisis
requiere:

• La identificación de las distintas
estrategias posibles para alcanzar los objetivos;

• Criterios precisos que permitan elegir las
estrategias;

• La selección de la estrategia aplicable a
la intervención.

• Contexto del Objeto Estudio: Caso
  Archipiélago Juan Fernández

• 1. Servicios Sociales y Organización
  Estructural en la Isla Juan Fernández

Es importante tener presente el contexto
económico que se produce en el Archipiélago para
tener un análisis adecuado del mismo. El poblado San Juan
Bautista pertenece a la comuna Juan Fernández, Provincia
de Valparaíso, Región de Valparaíso. En
cuanto a la distribución parlamentaria, la comuna de Juan
Fernández está representada por la Quinta
Región. Además, se destaca que el
Archipiélago Juan Fernández constituye una zona
fronteriza.

La representación ejecutiva en la comuna es la
Municipalidad de Juan Fernández. Junto a ella,
están presentes otras autoridades y servicios
públicos. Se destaca la presencia de Carabineros de Chile
y la Armada. El Parque Nacional Juan Fernández está
administrado por la Corporación Nacional Forestal (CONAF).
Una posta de salud, el Servicio Nacional de
Pesca[19]

En cuanto al transporte de pasajeros y el abastecimiento
desde el continente a la isla, la comuna de Juan Fernández
cuenta con un aeródromo ubicado en el sector Punta Isla
que permite acoger solamente aeronaves de baja y mediana
capacidad. El aeródromo está ubicado fuera del
poblado, por lo que el traslado de pasajeros y especies hacia
este debe realizarse por vía marítima.

Además de la vía aérea, la isla
está conectada al continente vía marítima.
Dos entidades están a cargo de los viajes: la Empresa
Naviera Sur y la Armada de Chile. La duración del viaje
varía en función de las condiciones
climáticas (30-40 horas)

• 2. Agua, alcantarillado y
  energía

La Municipalidad administra el sistema público de
agua potable que viene de las hoyas hidrográficas ubicadas
en La Pólvora y Lord Anson. Sin embargo, existen
variaciones según las estaciones del año en el
caudal. El Poblado San Juan Bautista no cuenta con un sistema
público de alcantarillado razón por la cual los
inmuebles deben funcionar con fosas sépticas o pozos
negros.

En el tema energético, la producción de
energía eléctrica es local a base de tres
generadores que funcionan con petróleo o diesel,
suministrando la energía para el consumo público y
domiciliario.

El casi 100% de las viviendas tiene acceso a la
energía eléctrica. La dependencia del
petróleo y diesel para generar la energía necesaria
implica el abastecimiento por barcos desde el continente, un
gasto municipal importante, contaminación ambiental,
además de cortes de energía
periódicos.

3. Ordenamiento Territorial y
Regulaciones

Como se mencionaba anteriormente, el Archipiélago
de Juan Fernández está considerado como una zona
fronteriza. Junto a esto, y teniendo en cuenta las
características especiales de la zona, se ha definido a la
Comuna Juan Fernández como un "territorio especial
aislado".

Este concepto surgió para hacer frente a la
heterogeneidad del territorio chileno y a las diferencias en los
niveles de desarrollo conseguido.

Esos territorios son caracterizados por su aislamiento,
un bajo nivel de accesibilidad, un bajo nivel de densidad de
población (que a menudo está dispersa) y una baja
presencia de los servicios públicos. Por tanto, estas
zonas por lo general presentan problemas específicos que
repercuten en los niveles de desarrollo.

En este contexto, Chile constituyó el
Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas
Extremas y Especiales (CIDEZE). Las comunas definidas como
territorio especial aislado están bajo la gestión
de este comité. Bajo la acción del CIDEZE, se
formuló un Plan de Desarrollo Comunal del
Archipiélago que pretende mejorar las condiciones de vida
de la población isleña.

Dicho plan estableció un gran objetivo al cual la
Comuna de Juan Fernández tendría que
acercarse:

"En Juan Fernández el desarrollo sustentable
es el principio orientador de su progreso integral para el
mejoramiento de la calidad de vida de su comunidad, teniendo a la
pesca y el turismo como polos estratégicos, potenciando la
incorporación tecnológica para impulsar su cultura
local y educación, promoviendo equilibradamente la
conservación del Parque Nacional y Reserva Mundial de la
Biosfera."[20]

En términos formales, el Archipiélago de
Juan Fernández actualmente debe regirse bajo tres grandes
"paraguas normativos u orientadores de desarrollo", estos
son:

3.1) Estatuto Especial de
Administración.

Las conversaciones en referencia al Estatuto Especial de
Administración comenzaron con el encuentro por cuatro
días en octubre del 2006 entre funcionarios
públicos, organizaciones sociales, Concejo Municipal y
Sindicato de Pescadores con la misión de escuchar y
recoger aquellos elementos que la ciudadanía
consideró importantes de incluir en el diseño del
Estatuto. En diciembre del 2007 el texto se aprobó por las
autoridades comunales y por las organizaciones
participantes.

En la actualidad se está a la espera de la
discusión particular del proyecto del Estatuto Especial de
Administración, así quedó establecido en la
última sesión específica en el Senado el
día 2 de junio del 2010. Además, el 8 de junio del
2010 por acuerdo de comité, ratificado por la Sala, se
envía este proyecto de reforma constitucional a las
comisiones unidas de Gobierno y Constitución para un nuevo
segundo informe. Así la Ley Número 20.193
-reforma constitucional que establece los territorios
especiales de Isla de Pascua y Archipiélago Juan
Fernández – establece que:

"Artículo único.- Introdúcense las
siguientes modificaciones a la Constitución
Política de la República: 1) Agrégase en el
Capítulo XIV a continuación del artículo
126, el siguiente Párrafo, nuevo:

Disposiciones Especiales

Artículo 126 bis.- Son territorios
especiales los correspondientes a Isla de Pascua y al
Archipiélago Juan Fernández. El Gobierno y
Administración de estos territorios se regirá por
los estatutos especiales que establezcan las leyes
orgánicas constitucionales respectivas.".

2) Agrégase la siguiente disposición
transitoria:

Vigésimo segunda.- Mientras no entren en vigencia
los estatutos especiales a que se refiere el artículo 126
bis, los territorios especiales de Isla de Pascua y
Archipiélago Juan Fernández continuarán
rigiéndose por las normas comunes en materia de
división político-administrativa y de gobierno y
administración interior del Estado".

Es así como Juan Fernández es considerado
un territorio especial que debe ser regulado a través de
un estatuto. Sin embargo, dicho estatuto especial de
administración no existe aun.

3.2) Plan Regulador Comunal.

El territorio cuenta con un Plan Regulador que
está siendo modificado por el MINVU y esperando su
aprobación por estos días, sus modificaciones
apuntan principalmente a:

a. Definir como límite de construcción de
vivienda la cota 20, sin embargo se establece que hasta la cota
11 se puede establecer edificaciones destinadas al comercio y de
la cota 11 a la 20 podría establecerse edificación
destinada a vivienda previa evaluación

b. Compatibilizar instrumentos jurídicos
existentes para flexibilizar zonificaciones.

c. Tipificación de zonas de riesgo, se propone
requerir estudio de riesgo para cualquier proyecto.

d. Se analizó la densificación
permitida.

Se espera que los próximos pasos sean los
correspondientes a validar este plan. Sin embargo, al estar
amparado bajo la ley de sismo (emergencia), se debe socializar el
instrumento con algunos actores relevantes de la comunidad y no
será expuesto por un tiempo determinado a la comunidad
toda. Una vez salvadas las observaciones, si es que las hubiese,
pasará a tramitación para su posterior
aprobación, dentro de los siguientes 90
días.

3.3) Plan de Desarrollo Comunal
(PLADECO)

Como último punto, se debe reiterar la existencia
del PLADECO 2009-2013, que establece un diagnóstico claro
y coherente además de líneas de acción
estratégicas para el desarrollo de la isla desde todos los
ámbitos. Existe actualmente, un "manual de desarrollo" a
seguir, que además responde con la estrategia de
desarrollo regional.

4. Sectores Económicos

Antes del maremoto del pasado 27 de febrero, la
actividad económica de la comuna de Juan Fernández
estaba basada en dos áreas. Las dos se insertan en los
sectores primario y terciario. La primera actividad se basa en la
pesca artesanal, sustentada en gran medida por la
extracción de la langosta y en menor medida se identifica
la pesca de especies como brecha, jurel y anguila. La segunda
actividad económica de la isla se basa en la
producción de servicios comunales sociales y personales,
junto al comercio minorista y servicios turísticos. Es
particularmente importante señalar que la gran dependencia
de actividad económica de la isla en la pesca artesanal,
genera un problema de fuerte desempleo entre los meses de mayo y
agosto, periodo de veda de la langosta.

Respecto a la cantidad de empresas funcionando en la
isla, al igual que en el caso del desarrollo de las
pequeñas empresas en Chile continental, existen
dificultades para dimensionar con precisión el
número de unidades productivas, todo ello, producto del
importante nivel de informalidad que caracteriza a este sector.
En general en Chile existen aproximadamente 1,4 millones de micro
y pequeñas empresas, incluidos los trabajadores por cuenta
propia. De esta cifra, sólo el 50% son formales, lo que
significa aproximadamente 684 mil unidades
productivas.[21]

En el caso de la Isla Robinson Crusoe, según el
PLADECO 2009-2013 (basados en el CENSO 2002), la población
económicamente activa corresponde al 69,6% del total de
habitantes (633), es decir 395 personas. El 62,4% de estas 395
personas económicamente activo, está ocupada. Por
su parte, el desempleo y las personas que buscan trabajo por
primera vez llega al 6,7% y 0,6% respectivamente.

Con estos datos, se puede construir la siguiente
tabla.

Tabla 1: Distribución de la
Población según Personas Económicamente
Activas, Desocupados, Personas que Buscan Trabajo por Primera vez
y Población Económicamente No Activa (como % de la
población total)

Fuente: Elaboración propia en base a
CENSO 2002

Considerando por tanto sólo la población
económica activa, la distribución según rama
de actividad es la siguiente:

Tabla Nº 2: % de Población según
Rama de Actividad (% sobre la población
económicamente activa)

Fuente: Elaboración propia en base a
CENSO 2002

De los datos anteriores, es importante señalar
que las cifras no hablan de porcentajes o números de
empresas, sino más bien de personas que trabajan en esos
sectores. Respecto del número de empresas funcionando en
la isla existe una diversidad de información que hace
complejo estimar de manera confiable dicho número. Por
ejemplo, el PLADECO 2009 informa que en la isla existirían
25 unidades productivas y que se distribuyen de la siguiente
manera.

Tabla Nº 3: Lista de Empresas Productivas Isla
Robinson Crusoe (excluido el sector pesca)

Fuente: Pladeco 2009

Tabla Nº 4: N° de Personas
Según Actividad Económica

Fuente: PLADETUR en base a CENSO
2002

Es necesario destacar que la información obtenida
en las tablas busca dar una mirada general del sector.

Se iniciará el análisis elaborando una
síntesis respecto a la situación de la isla y en
especial del sector microempresarial, se identificaran
problemáticas generales, percepciones de los(as)
empresarios(as) respecto al futuro y un análisis de los
impactos del maremoto en el funcionamiento de sus
empresas.

Toda esta información, complementada
además con los PLADECO y PLADETUR, servirá de base
para utilizar algunos conceptos de la metodología del
Marco Lógico, en especial la elaboración del
Árbol de Problema, se proceda a presentar de manera
detallada y ordenada la situación general que afecta y
determina el desarrollo productivo de la isla.

• 5. Perspectiva crítica de la
  situación de las pequeñas empresas en el
  Archipiélago Juan Fernández

Como análisis general, se entiende una
perspectiva colectiva y agregada respecto de la situación
que enfrentan las empresas en la isla, en este sentido, incorpora
variables de entorno y variables o problemáticas comunes.
Por su parte, la definición de problemáticas que a
continuación se presenta, está basada en la
información cruzada con los antecedentes contenidos con
los PLADETUR (2003, 2009).

En este contexto, un primer concepto a mencionar dice
relación con la constatación que la
situación que enfrentan hoy en día las empresas de
menor tamaño isleñas no se compone exclusivamente
por efectos negativos causados por el maremoto.

El maremoto arrasó la infraestructura,
maquinarias, equipos, insumos, etc, dejando grandes
pérdidas en lo material. Sin embargo, las empresas
presentan problemáticas endógenas anteriores
-que se traducen en un bajo nivel de desarrollo de las
mismas- que podrían obstaculizar el proceso de
reconstrucción.