Análisis de la Ley 14-94 (Jurisdicción Contencioso-Administrativa) (República Dominicana)

Introducción

Al analizar estas leyes nos sirve de introducción
al estudio de la Justicia Contencioso-administrativa. En efecto,
para entender la Justicia Administrativa actual, cabe conocer los
orígenes de esta jurisdicción y su evolución
a través de la historia.

Por lo tanto, este trabajo Vamos a estudiar los
distintos artículos de nuestra nueva constitución
comparado con la ley 1494 que instituye la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.

Inicialmente se introducirá el concepto de
Justicia Contencioso-Administrativa en general. Después,
se focalizará sobre la evolución de esta
jurisdicción estudiando las bases legales y las diferentes
reformas.

Analizar el pasado permite entender mejor el sistema
administrativo actual y ver cuáles son los desafíos
de los próximos años en la República
Dominicana.

CAPÍTULO I

La Ley No. 1494:
el marco legal de la Justicia Contencioso-Administrativa. Su
origen

El proyecto de Ley fue elaborado por el jurista J.
Humberto Ducoudray1 bajo el gobierno de Rafael Leonidas Trujillo
Molina. Fue adoptado por el Congreso Nacional el 2 de Agosto del
año 1947 bajo el nombre: Ley No 1494.

En febrero 1948, en su mensaje al Congreso Nacional, con
ocasión de la rendición de cuentas del año
1947, el Presidente de la República Trujillo se
refirió a esta ley No 1494. Explicó que "instituye
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, órgano
jurisdiccional aparte del orden judicial, por medio del cual se
impone a la administración activa el respeto del
derecho".

SUS CARACTERÍSTICAS

La Ley No 1494 instituyó la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. La cual está organizada en
base a un Tribunal Superior Administrativo y una
Procuraduría General Administrativa. La Ley
reconoció también la existencia de
tribunales

1 quien luego fue designado como el primer Procurador
General Administrativo de primera instancia (que funcionaban
eficazmente en Francia). Sin embargo, en la actualidad no existen
tribunales de esa jerarquía.

1) El Tribunal Superior Administrativo

Es el órgano máximo de la
jurisdicción contencioso-administrativa con
carácter nacional. Es compuesto por cinco jueces: un
presidente, un vicepresidente y tres jueces. Son nombrados por
decreto del Poder Ejecutivo. Así que el Tribunal
está ubicado en el ámbito de este Poder del Estado.
Se habla de sistema de justicia retenida cuando la
administración se juzga a sí misma.

De conformidad con esa Ley, el Tribunal Superior
Administrativo tiene varias atribuciones entre otras:

Conoce de los recursos contencioso-administrativos
contra las sentencias de cualquier tribunal
contencioso-administrativo de primera instancia y contra los
actos administrativos, los reglamentos y decretos violatorios de
la ley.

Conoce de las cuestiones relativas al cumplimiento,
caducidad, rescisión, interpretación y efectos de
los contratos administrativos concertados por la
Administración Pública con particulares.

Sin embargo, hay que notar que desde el mismo momento de
su creación, las funciones del Tribunal Superior
Administrativo son ejercidas por la Cámara de Cuentas.
Así que los jueces del Tribunal contencioso-administrativo
son los miembros de la Cámara de Cuentas, los cuales son
elegidos por el Senado de las ternas que le presente el Poder
Ejecutivo. Dicho de otro modo, esta función jurisdiccional
permanece en el ámbito del Poder Ejecutivo.

2) La Procuraduría General
Administrativa

Según el artículo 15 de la Ley No 1494, es
el Procurador General Administrativo quien representa a la
Administración Pública ante el Tribunal Superior
Administrativo. Su dictamen escrito es indispensable en la
decisión de todo asunto contencioso. Debe rendir cuentas
al Presidente de la República.

3) Los Tribunales contencioso-administrativos de
primera instancia

No existen tribunales administrativos de primera
instancia. Sin embargo el legislador considere que se puede
interponer el recurso contencioso-administrativo contra las
decisiones emanadas de organismos que tuvieran ese
carácter. Por ejemplo, las resoluciones de los Secretarios
de Estado, las decisiones de los Consejos Directivos o las
decisiones de los cuerpos colegiados en general cuando conciernen
los asuntos administrativos.

Un nuevo régimen bajo la Ley 13-07 del 5 de
Febrero de 2007

Las competencias del Tribunal Superior Administrativo,
así como las del Tribunal Contencioso-Administrativo de lo
Monetario y Financiero, son ejercidas por el Tribunal Contencioso
Tributario instituido en la Ley 11-92 de 1992. Este Tribunal, a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se
denominará Tribunal Contencioso Tributario y
Administrativo, conocido también como el Tribunal
Contencioso-Tributario.

Es un tribunal de naturaleza propiamente jurisdiccional.
Tiene jurisdicción nacional y su asiento en Santo Domingo.
Sus atribuciones conciernen lo tributario, lo administrativo y lo
financiero.

Esa Ley 13-07, también crea la
jurisdicción Contenciosa Administrativa Municipal.
Está a cargo de los Juzgados de Primera Instancia, en sus
atribuciones civiles, para conocer de los recursos o
impugnaciones de los particulares con relación a los actos
administrativos de los ayuntamientos.

En cierta medida, esta ley plantea las condiciones para
después crear un verdadero Tribunal Superior
Administrativo independiente. La Reforma Constitucional actual se
inscribe en este marco. El proyecto de reforma constitucional
del año 2009

Según el artículo 152 del proyecto,
habrá un Tribunal Superior Administrativo con
jurisdicción nacional y asiento en Santo Domingo.
Conocerá de los asuntos contencioso–administrativos.
Será integrado por lo menos por cinco magistrados
designados por el Consejo Nacional de la Magistratura
(artículos 152 y 130). Las condiciones de inamovilidad y
requisitos para su nombramiento serán los mismos que para
los Jueces de la Suprema Corte de Justicia.

Sus decisiones no serán recurribles en
casación. Eso marca una diferencia capital con respecto a
las bases legales precedentes ya que el nuevo tribunal
estará estrictamente separado de la Suprema Corte de
Justicia. Dicho de otro modo, este

Último órgano quedará excluido
completamente de la jurisdicción contenciosa
administrativa.

Para citar otra novedad, los particulares podrán
apoderar directamente al Tribunal Superior Administrativo, sin
pasar por los tribunales de primera instancia, cuando los actos
administrativos sean ejecutados en contra de la ley, los
reglamentos y los decretos.

El Tribunal Superior Administrativo no será
exactamente una corte de apelación sino más bien
una jurisdicción superior asimilable a la Suprema Corte de
Justicia, en cuanto a decidir si ha habido o no una
violación a la ley.

Además este Tribunal nombrará a los jueces
de los tribunales contencioso-administrativos de primera
instancia y ejercerá la autoridad disciplinaria sobre
ellos, con facultad de imponer hasta la suspensión o
destitución por faltas graves.

En síntesis, la justicia administrativa en la
República Dominicana, como otros instrumentos de Derecho
Público, ha conocido vicisitudes institucionales durante
su historia. Hoy en día, se entiende la necesidad de
construir una sólida jurisdicción
contencioso-administrativa para preservar las garantías
jurídicas a los administrados. Es una condición
sine qua non para fortalecer el Estado de Derecho

CAPÍTULO
II

De la
Administración Pública

Artículos de la
Constitución que choca con esta ley

Artículo 138.- Principios de la
Administración Pública. La
Administración

Pública está sujeta en su actuación
a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad,
igualdad, transparencia, economía, publicidad y
coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento
jurídico del Estado. La ley regulará:

1. El estatuto de los funcionarios públicos, el
acceso a la función pública con arreglo al
mérito y capacidad de los candidatos, la formación
y capacitación especializada, el régimen de
incompatibilidades de los funcionarios que aseguren su
imparcialidad en el ejercicio de las funciones legalmente
conferidas;

2) El procedimiento a través del cual deben
producirse las resoluciones y actos administrativos, garantizando
la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que
establezca la ley.

Artículo 139.- Control de legalidad de la
Administración Pública. Los tribunales
controlarán la legalidad de la actuación de la
Administración Pública. La ciudadanía puede
requerir ese control a través de los procedimientos
establecidos por la ley.

Artículo 140.- Regulación incremento
remuneraciones. Ninguna institución pública o
entidad autónoma que maneje fondos públicos
establecerá normas o disposiciones tendentes a incrementar
la remuneración o beneficios a sus incumbentes o
directivos, sino para un período posterior al que fueron
electos o designados. La inobservancia de esta disposición
será sancionada de conformidad con la ley.

SECCIÓN I: DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Y DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO

Artículo 141.- Organismos autónomos y
descentralizados. La ley creará organismos
autónomos y descentralizados en el Estado, provistos de
personalidad jurídica, con autonomía
administrativa, financiera y técnica. Estos organismos
estarán adscritos al sector de la administración
compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o
ministro titular del sector. La ley y el Poder Ejecutivo
regularán las políticas de desconcentración
de los servicios de la Administración
Pública.

SECCIÓN II: DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA

Artículo 142.- Función
Pública. El Estatuto de la Función
Pública es un régimen de derecho público
basado en el mérito y la profesionalización para
una gestión eficiente y el cumplimiento de las funciones
esenciales del Estado. Dicho estatuto determinará la forma
de ingreso, ascenso, evaluación del desempeño,
permanencia y separación del servidor público de
sus funciones.

Artículo 143.- Régimen estatutario.
La ley determinará el régimen estatutario requerido
para la profesionalización de las diferentes instituciones
de la Administración Pública.

Artículo 144.- Régimen de
compensación. Ningún funcionario o empleado del
Estado puede desempeñar, de forma simultánea,
más de un cargo remunerado, salvo la docencia. La ley
establecerá las modalidades de compensación de las
y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los
criterios de mérito y características de la
prestación del servicio.

Artículo 145.- Protección de la
Función Pública. La separación de
servidores

públicos que pertenezcan a la Carrera
Administrativa en violación al régimen de la
Función

Pública, será considerada como un acto
contrario a la Constitución y a la ley.

Artículo 146.- Proscripción de la
corrupción. Se condena toda forma de corrupción
en los órganos del Estado. En consecuencia:

1) Será sancionada con las penas que la ley
determine, toda persona que sustraiga fondos públicos o
que prevaliéndose de sus posiciones dentro de los
órganos y organismos del Estado, sus dependencias o
instituciones autónomas, obtenga para sí o para
terceros provecho económico;

2) De igual forma será sancionada la persona que
proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados,
amigos o relacionados;

3) Es obligatoria, de acuerdo con lo dispuesto por la
ley, la declaración jurada de bienes de las y los
funcionarios públicos, a quienes corresponde siempre
probar el origen de sus bienes, antes y después de haber
finalizado sus funciones o a requerimiento de autoridad
competente;

4) A las personas condenadas por delitos de
corrupción les será aplicada, sin perjuicio de
otras sanciones previstas por las leyes, la pena de
degradación cívica, y se les exigirá la
restitución de lo apropiado de manera
ilícita;

5) La ley podrá disponer plazos de
prescripción de mayor duración que los ordinarios
para los casos de crímenes de corrupción y un
régimen de beneficios procesales restrictivo.

SECCIÓN III: DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS

Artículo 147.- Finalidad de los servicios
públicos. Los servicios públicos están
destinados a satisfacer las necesidades de interés
colectivo. Serán declarados por ley.

En consecuencia:

1) El Estado garantiza el acceso a servicios
públicos de calidad, directamente o por delegación,
mediante concesión, autorización, asociación
en participación, transferencia de la propiedad accionaria
u otra modalidad contractual, de conformidad con esta
Constitución y la ley;

2) Los servicios públicos prestados por el Estado
o por los particulares, en las modalidades legales o
contractuales, deben responder a los principios de universalidad,
accesibilidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad,
continuidad, calidad, razonabilidad y equidad
tarifaria;

3) La regulación de los servicios públicos
es facultad exclusiva del Estado. La ley podrá establecer
que la regulación de estos servicios y de otras
actividades económicas se encuentre a cargo de organismos
creados para tales fines.

SECCIÓN IV: DE LA
RESPONSABILIDAD CIVIL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS, SUS
FUNCIONARIOS O AGENTES.

Artículo 148.- Responsabilidad civil. Las
personas jurídicas de derecho público y Sus
funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y
solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y
perjuicios ocasionados a las personas físicas o
jurídicas por una Actuación u omisión
administrativa antijurídica.

SECCIÓN I : DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Artículo 164.- Integración. La
Jurisdicción Contencioso Administrativa estará
integrada por tribunales superiores administrativos y tribunales
contenciosos administrativos de primera instancia. Sus
atribuciones, integración, ubicación, competencia
territorial y procedimientos serán determinados por la
ley. Los tribunales superiores podrán dividirse en salas y
sus decisiones son susceptibles de ser recurribles en
casación.

Párrafo I.- Las y los jueces de los
tribunales superiores administrativos deberán reunir los
mismos requisitos exigidos a los jueces de cortes de
apelación.

Párrafo II.- Las y los jueces de los
tribunales contencioso administrativos deberán reunir los
mismos requisitos exigidos a los jueces de primera
instancia.

Artículo 165.- Atribuciones. Son
atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin
perjuicio de las demás dispuestas por la ley, las
siguientes:

1) Conocer de los recursos contra las decisiones en
asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales
de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera
instancia, o que en esencia tenga ese carácter;

2) Conocer de los recursos contenciosos contra los
actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas
contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre
la Administración del Estado y los particulares, si
éstos no son conocidos por los tribunales contenciosos
administrativos de primera instancia;

3) Conocer y resolver en primera instancia o en
apelación, de conformidad con la ley, las acciones
contencioso administrativas que nazcan de los conflictos surgidos
entre la Administración Pública y sus funcionarios
y empleados civiles;

4) Las demás atribuciones conferidas por la
ley.

Artículo 166.- Procurador General
Administrativo. La Administración Pública
estará representada permanentemente ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa por el Procurador
General Administrativo y, si procede, por los abogados que
ésta designe. El Procurador General Administrativo
será designado por el Poder Ejecutivo. La ley
regulará la representación de los demás
órganos y organismos del Estado.

Artículo 167.- Requisitos. El Procurador
General Administrativo deberá reunir las mismas
condiciones requeridas para ser Procurador General de Corte de
Apelación.

En Mi Opinión personal

CONSIDERANDO: Que mediante la Ley 1494, del
año 1947, se instituyó el Tribunal Superior
Administrativo con el propósito de conocer la legalidad de
las actuaciones de los órganos y entidades de la
Administración Pública, ubicándose
institucionalmente dicho órgano jurisdiccional en el
ámbito del Poder Ejecutivo, ya que sus jueces
serían designados por ese Poder del Estado,
configurándose así lo que en el Derecho
Administrativo se conoce como el sistema de justicia retenida,
esto es, que la administración se juzga a si
misma;

: Que uno de los ejes fundamentales del "Programa
de Reforma Institucional y Modernización del Congreso
Nacional y la Cámara de Cuentas de la República
Dominicana", en lo atinente al órgano de control
financiero externo del Estado, lo constituye el relativo a la
separación de la función de control, de la
contenciosa-administrativa, por lo que la Ley 10-04, de fecha 20
de enero de 2004, dispuso en el Artículo 58 que la
"Cámara de Cuentas continuará desempeñando
las funciones de Tribunal Superior Administrativo hasta que sea
aprobada y entre en vigencia una nueva legislación que
asigne estas funciones a otro organismo";

Que una de las carencias fundamentales de que adolece el
sistema de control contencioso administrativo y contencioso
tributario lo constituye la inexistencia de un procedimiento para
la adopción de las medidas cautelares que sirvan de
contrapeso al privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva
con que se encuentra investida la administración
pública;

En nuestra opinión personal este artículo
crea una confusión.

Por inaplicabilidad con respecto a los bienes del Estado
protegidos por el derecho público del Estado y de los
particulares (bien de familia y bienes muebles e inmuebles del
Estado), no así a los de derecho público privado
que están sujeto a la embargabilidad de las instituciones
con fines de lucros, aplicable a los funcionarios o agentes que
por actuaciones administrativas antijurídicas se le
aplicara hasta resarcir el monto de los daños y perjuicio
sobre los bienes muebles e inmuebles personales presente y futuro
hasta alcanzar la totalidad de la indemnizaciones por
ello.

Es bueno precisar que por el contenido de su
redacción, cuando dice conjunta y solidariamente es
a toda luces inaplicable a las instituciones públicas, ya
sean centralizadas o descentralizadas ¿por qué no
es aplicable? No será posible a los redactores de las
leyes adjetivas y adecuar el artículo 148 de la referida
Constitución ya que no armonizará con los efectos
protegidos de la sociedad, Ejemplo el Indrhí sus bienes
muebles e inmuebles están protegidos por la ley 214 en su
artículo 1 y por la ley 1494 del 2 de agosto del
año 1947, que dice que son inembargable. La razón
fundamental que en su redacción hizo el legislador para
que los particulares no se apropien de un bien común, es
por lo siguiente no se pueden apropiar de las presas, canales de
riegos, ni de la parte accesorias (las hidroeléctricas) o
sea, la ley en su redacción es confusa al dejar la
oportunidad al demandante que debe hacerlo, tanto a la
institución como al funcionario o agente, sin distinguir
que existen instituciones de derecho público-privado que
si se pueden practicar embargos, y a los bienes personales del
funcionario o agente.

Es posible su enajenación. Otro impase de dicha
redacción es cuando dice: de conformidad con la ley, esto
nos detiene, y nos deja una lectura que al aplicar el
artículo 148, de la carta magna, solo debemos hacerlo
sobre los bienes de las Instituciones Públicas-Privada que
estando sujeta a leyes especiales no están protegidas por
la inembargabilidad; pero si deja entrever que a los que no
están protegidos por leyes especiales se pueden embargar y
hasta enajenar.

Debemos aclarar que no existen procedimientos sui-generi
(especial), que el tribunal pueda dictar sentencias u ordenanzas,
donde el mismo o los mismos jueces afecten sus propios derechos
en su condición o condiciones de ciudadanos-de esos bienes
protegidos por el interés común.
(Incluyéndolos a ellos mismos).

Las leyes especiales que protegen la inembargabilidad
del derecho público tanto a las instituciones
centralizadas o descentralizadas ya sean autónomas o no,
sean modificadas, para que se produzcan embargabilidad a las
cuentas bancarias de las instituciones del Estado; no así,
a los bienes muebles e inmuebles distintos a la parte
liquida-cheque–bonos o certificados depositados en
bancos.

Las personas jurídicas de derecho público
y Sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta
y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños
y perjuicios ocasionados a las personas físicas o
jurídicas por una Actuación u omisión
administrativa antijurídica.

Ósea que el estado no es responsable de las
acciones antijurídicas de los servidores públicos,
estos tienen que responder por sus actos no
jurídicos.

Conclusión

Al terminar este trabajo podemos decir que nuestros
conocimientos se han nutrido y sobre todo nos sentimos orgullosos
de ser parte de este proceso donde estuvimos analizando las ley
No.1494 así como la ley No.13-07, comparado con los
artículos de la nueva constitución dominicana,
dictada el 26 de enero del año 2010. Creo que nuestro
país da un paso muy más avanzado en el sentido de
que nuestros ciudadanos aprendamos a interpretar nuestras
leyes.

Bibliografía

• Ley no.1494.

• Ley no.1307.

• Constitución de la república
  dominicana, dictada 26 de enero del año
  2010.

• Dr. Raymundo AMARO GUZMAN, Principios
  Jurídicos de la Organización Administrativa del
  Estado, Editorial Tiempo, S.A., Santo Domingo, RD, 1988,
  136pp.

• Lic. Rafael A. SANTANA VIÑAS,
  Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Tribunal
  Superior Administrativo, Edición de la
  Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el Derecho
  público Dominicano, Santo Domingo, RD, 2005

Autor:

Ing.-Lic. Yunior Andrés
Castillo

Santiago de los Caballeros,

República Dominicana

2011.