Recursos
regionales
El proceso de descentralización no sólo
supone el traspaso de importantes atribuciones del Gobierno y del
Estado Central a los Gobiernos y Estados Regionales. Supone
también dotar a las regiones de recursos suficientes para
su normal desenvolvimiento, pero, sobre todo, para que se
impulsen hacia el desarrollo.
En general, debe hablarse de hasta tres tipos de
recursos:
a) activos y recursos de capital de que hoy dispone y
maneja el Estado Central, pero que se encuentran en las regiones;
b) recursos presupuestales que siendo de carácter y
destino regional, se vienen manejando desde Lima, y; c)
transferencias crecientes que en el futuro vaya haciéndose
desde el Estado Federal a las Regionales Federales.
Activos
regionales
Constituyen activos de cada Región Federal los
siguientes:
• Los bienes muebles e inmuebles que actualmente
están bajo el control del Concejo Transitorio
de Administración Regional –CTAR–.
• Los demás que, estando actualmente bajo
control del Gobierno Central, a solicitud de las
autoridades regionales sean transferidos a
éstas.
• Las tierras eriazas no denunciadas ni en curso de
explotación.
• Los bosques, minas, canteras, depósitos de
recursos naturales y otros de este género que aún
no han sido denunciados ni puestos en
explotación.
• Las aguas de los ríos, lagos y
nevados.
• La riqueza ictiológica marítima que
no sea de altura, hasta el límite que por tal
consideración fijen las autoridades correspondientes del
Gobierno Federal.
• Las empresas estatales de ámbito
estrictamente regional (en el caso de las hidroeléctricas,
por ejemplo, sólo la fase de generación). Las
regiones, a iniciativa de sus autoridades, decidirán su
futuro. En el caso de ser privatizadas o cedidas en
concesión, los ingresos que se obtenga pasarán a
constituir activo de la región.
• Los legados y donaciones que se hagan a su
favor.
Recursos
presupuestales regionales
Constituyen recursos presupuestales de las
regiones:
• Los ingresos que se obtenga por tributos y tasas
impositivas existentes, y los que sean creados en y
para la región.
• La porción de los tributos que capte el
Gobierno Federal y que corresponda a las
regiones.
• Las transferencias directas que haga el Gobierno
Federal durante el proceso de descentralización, y
correspondientes a cada una de las actividades que paulatinamente
vayan asumiendo las regiones.
• Otras transferencias específicas que pueda
hacer en lo sucesivo el Gobierno Federal.
• Las transferencias correspondientes a la
región en el Fondo de Compensación
Regional.
• Las rentas que produzcan sus bienes no
privatizados.
• Los derechos periódicos que se pacte con
los nuevos propietarios o concesionarios de las
empresas regionales privatizadas.
• Una parte del canon de explotación y
transformación que pagan las empresas sujetas
a ese régimen.
• Los recursos provenientes de operaciones de
crédito interno.
• Los legados y donaciones que se hagan a su
favor.
Recursos
municipales
El Estado Federal y los Estados Regionales
deberán reestructurar sus activos y recursos
presupuestales de modo que queden completamente descentralizados,
con la mayor cesión de recursos posibles a los municipios
del país.
Activos
municipales
Constituyen activos de cada municipalidad los
siguientes:
• Los bienes muebles e inmuebles que actualmente
están bajo el control de las
mismas.
• Todos aquellos que, a solicitud de los Concejos
Municipales, sean transferidos a las municipalidades
por el Gobierno Federal y el Gobierno Regional.
• Todos aquellos que, como parte del proceso de
descentralización, vayan siendo transferidos
por el Gobierno Federal y los Gobiernos Regionales.
• Las empresas estatales de ámbito
estrictamente municipal (agua potable, generación y
distribución eléctrica de ámbito provincial
o distrital, etc.: y la empresa del Tren Eléctrico en
Lima, por ejemplo, que necesariamente debe pasar a competencia
del Distrito Federal).
• Las tierras eriazas, minas, canteras, bosques,
etc., que estén bajo la jurisdicción de los
distritos y provincias dentro del radio que, a partir de cada
centro urbano, fije en cada caso el Congreso Regional
(véase el gráfico aclaratorio que al respecto se
presenta más adelante en el acápite "Recursos
comunes").
• Los legados y donaciones que se
hagan a su favor.
• En el caso de la costa en particular, y en lo que
corresponda en las demás zonas geográficas del
Perú, los ríos y los territorios agrícolas
de sus cuencas son activos provinciales y, en consecuencia,
están bajo jurisdicción de las autoridades de
éstas. De constituirse Juntas de Regantes, éstas
necesariamente deben contar con representantes de toda la cuenca,
sin excepción; y en la forma y proporción en que,
en cada región, lo determinen coordinadamente las
autoridades provinciales y las regionales competentes.
Recursos
presupuestales municipales
Constituyen recursos presupuestales de las
municipalidades:
• Los ingresos que se obtenga por
tributos, contribuciones, arbitrios, licencias,
tasas impositivas existentes, y los que sean creados en y
para la municipalidad.
• La porción de los tributos
que capte el Gobierno Regional y que corresponda a
las municipalidades.
• Las transferencias directas que haga el Gobierno
Federal durante el proceso de descentralización, y
aquellas correspondientes a cada una de las actividades que
paulatinamente vayan asumiendo las municipalidades.
• Otras transferencias
específicas que puedan hacer en lo sucesivo el
Gobierno Federal y el Gobierno Regional.
• Las transferencias correspondientes
a las provincias y distritos en el Fondo de
Compensación Provincial.
• Las rentas que produzcan sus bienes
no privatizados.
• Los derechos periódicos que
se pacte con los nuevos propietarios o
concesionarios de las empresas municipales
privatizadas.
• El canon o la parte del canon de
explotación y transformación que pagan las
empresas sujetas a ese régimen, y las que se
establezcan en el futuro.
• Los recursos provenientes de
operaciones de crédito interno.
• Los legados y donaciones que se
hagan a su favor.
Recursos
comunes
Actualmente, los distritos y provincias eminentemente
rurales son geográficamente inmensos. Es lógico
esperar que paulatinamente se vayan creando en ellos nuevos
distritos. Entre tanto, la inmensa mayoría de los espacios
rurales deben ser considerados como activos comunes, de
allí la necesidad de establecer no sólo las
competencias sino la modalidad como se distribuirán los
beneficios a obtener con las nuevas inversiones.
La autoridad competente será la que obtenga los
ingresos por autorizaciones, licencias, etc., salvo las
autorizaciones y licencias de tipo urbano involucradas en cada
proyecto que en tal virtud corresponden a los
distritos.
La decisión del sistema para definir las
competencias es una tarea que, en función de las
características geográficas del territorio de cada
región, deberán asumir los Congresos
Regionales.
Definición
de competencias sobre activos comunes
En términos generales, para definir la
competencia sobre activos comunes puede pensarse en por lo menos
dos sistemas complementarios y concurrentes. Ellos
son:
• Criterio geográfico.
• Criterio económico.
En primera instancia se aplicaría el criterio
geográfico. Y en segunda instancia, y sólo si
modifica al criterio geográfico, el criterio
económico.
Criterio
geográfico
Puede aplicarse un criterio geográfico como el ya
sugerido, mediante el cual, dentro de un determinado radio,
medido a partir de la plaza principal (o un punto equivalente) de
cada centro poblado, la competencia corresponde a la
municipalidad distrital; del límite de éste a otro,
a la autoridad provincial; y, de este último al
límite geográfico del distrito, a la
región.
Pueden presentarse por lo menos cinco casos
distintos:
Caso I: Autorización corresponde a las
autoridades distritales. El proyecto queda circunscrito dentro
del círculo de competencia del distrito.
Caso II: Autorización corresponde a las
autoridades provinciales. El proyecto queda circunscrito dentro
del círculo de competencia de la provincia.
Caso III: Autorización corresponde a las
autoridades regionales. El proyecto queda circunscrito dentro del
ámbito de competencia de la región.
Caso IV: Autorización corresponde a las
autoridades provinciales. El proyecto involucra ámbitos de
competencia distrital y provincial.
Caso V: Autorización corresponde a las
autoridades regionales. El proyecto involucra ámbitos de
competencia provincial y regional.
En la práctica, sin embargo, también se
darán otros casos como los siguientes: Caso VI:
Autorización corresponde a las autoridades provinciales.
El proyecto involucra jurisdicciones de dos o
más distritos.
Caso VII: Autorización corresponde a las
autoridades regionales. El proyecto involucra jurisdicciones de
dos o más provincias.
Caso VIII: Autorización corresponde a las
autoridades federales. El proyecto involucra jurisdicciones de
dos o más regiones.
Criterio
económico
Concurrente y alternativamente, y siempre que modifique
la competencia surgida de la aplicación del criterio
geográfico, se aplicaría el criterio
económico. Éste estaría definido por el
monto de la inversión a realizar en el proyecto.
Así, a título de ejemplo:
Competencia Inversiones
Distrital: Menores a 500 mil dólares
Provincial: De 500 mil a menos de 5 millones de
dólares. Regional: Entre 5 y menos de 1 000 millones de
dólares. Federal: Mayores a 1 000 millones de
dólares.
Sólo de la producción y de los excedentes
(canon, impuestos, etc.) que genere la nueva inversión
productiva es de donde el país puede obtener recursos para
financiar la inversión social. A este respecto, la
identidad que todos debemos internalizar es:
• Inversión productiva
––> inversión social
De allí que se sostiene que el desarrollo (que en
gran parte significa empleo e inversión social), se
sustenta en inversión productiva, dado que es la
única que, al propio tiempo, garantiza plazas de trabajo
estables e indefinidamente autosostenidas; y excedentes con los
cuales solventar la inversión social.
Nadie tendrá más entusiasmo, más
interés, ni lo hará mejor, en cada lugar, que
quienes residen en él. Hay que crear las condiciones para
que ello ocurra.
Pero, simultáneamente, porque ya no hay tiempo
que perder, debe potenciarse la capacidad de manejo de cada vez
mayores recursos, y la capacidad de desarrollar proyectos y
adoptar decisiones de inversión.
De la misma manera que antes hablábamos de que el
ejercicio democrático se aprende con la práctica,
aquí debemos enfatizar en que también el manejo de
los recursos y las decisiones de inversión se aprenden con
el ejercicio, y sólo con él.
El efecto de esa descentralización
potenciará a las regiones, provincias y distritos, en la
medida que múltiples tipos de especialistas serán
necesarios para asumir esas responsabilidades: ingenieros,
arquitectos, calculistas, especialistas en presupuestos,
ingenieros sanitarios, electricistas, etc. Los efectos directos
serán económicos –en tanto crecerán
los mercados regionales y locales–. Pero el asentamiento de
todos esos tipos de especialistas habrá de contribuir,
además, a elevar la calificación profesional
promedio en todos los rincones del país.
Sin duda habrá de argumentarse que la
multiplicación de unidades de proyectos de
ingeniería en todo el país –para sólo
hablar de eso aquí–, incrementará
sensiblemente los costos que hoy, centralizadamente, se tiene por
ese concepto. Por supuesto que los incrementará. Pero
ése es uno de los costos que tendremos que pagar por
descentralizar el país. ¿O alguien ha imaginado que
tan anhelado objetivo nos habría de resultar
gratuito?
Tendremos entonces que planteárnoslo de otra
manera: ése habrá de ser uno de los tantos costos
que tendrá que pagar el país por haber incurrido en
el gravísimo error del centralismo. No obstante, y como se
ha adelantado, sería absurdo considerar que la
descentralización sólo habrá de significar
costos, cuando inmensos serán los beneficios que,
concurrentemente, habrá de proporcionar al
país.
Identidad "inversión
––> beneficios"
Hay que crear las condiciones para que todas y cada una
de las poblaciones del país aprendan a proyectar e
invertir sus propios recursos y las transferencias que se les
asigne; y se esmeren en atraer y concretar inversiones privadas:
miles de pequeñas, en los distritos; cientos de grandes,
en las provincias; y muchas muy grandes, en las
regiones.
Sin embargo, esto último sólo será
posible si en cada espacio –en cada distrito, en cada
provincia, en cada región–, la población
identifica e internaliza todas las formas de expresar la
identidad que hemos mencionado antes:
• inversión productiva ––>
inversión social
• inversión productiva ––>
beneficios
• empleo, impuestos ––> beneficios =
inversión social
En síntesis, se les ha retaceado hasta el extremo
el sagrado principio de que cada pueblo tiene derecho a labrar su
propio beneficio.
¿Cómo romper con ese estado de cosas?
¿Cómo quebrar ese nefasta y castrante inercia?
¿Cómo, en fin, establecer, afianzar y consolidar en
todo el territorio peruano la identidad "inversión >
beneficios"?
Según ya puede verse, los pueblos "sólo"
tienen que arrancarle al Estado centralista el derecho a aplicar
autónomamente tres políticas, y las tres
necesariamente concurrentes:
• El derecho a promover inversiones en sus
territorios;
• El derecho a captar directamente los excedentes
sociales que generen la nuevas inversiones,
reteniendo directamente lo que les corresponde, y;
• El derecho a proyectar y aplicar la
inversión social de los ingresos captados.
Agresiva
política de concesiones
La casi nula capacidad de inversión social
existente en el país, y la previsiblemente escasa que
habrá en el futuro inmediato e incluso mediato, obligan a
pensar en la necesidad de promover agresivamente inversiones
sociales, y específicamente viales, bajo la forma de
concesiones.
Todos debemos entender la importancia estratégica
extraordinaria que para el desarrollo tienen las comunicaciones
físicas. Debemos internalizar la idea de que las
comunicaciones viales tienen la primera y más absoluta
prioridad entre las inversiones sociales. Incluso antes que
educación y salud. Mas debemos explicarnos, porque el
asunto es verdaderamente importante y espinoso, y lo
último que quisiéramos es dar lugar a malas
interpretaciones.
Como bien se sabe, y directamente relacionado con esa
cifra, un elevadísimo número de centros educativos
en el país, muchísimos en ubicación aislada
y remota, tienen deplorable condición física, sin
los más mínimos equipamientos educativos ni
sanitarios, para no mencionar deportivos. Y, por inaudito que
parezca, con profesores que atienden al propio tiempo a alumnos
de diversos grados que, en múltiples casos extremos,
están en la misma aula, bajo el mismo techo. Y todo ello
como resultado, básicamente, de la ausencia de vías
de comunicación.
En presencia de éstas, como en otros
países del mundo, los alumnos de distintos centros
poblados cercanos asistirían a un mismo colegio,
más grande, mejor equipado, con mejores maestros, personal
de apoyo, etc. Y otro tanto puede decirse de los centros de
salud.
La integración vial es fundamental. Habrá
de dar paso, necesariamente, al diseño y
concretización de infraestructuras educativa y de salud
más racionales, mejor implementadas y, necesariamente
también, de mejor calidad. De allí, entre otras
diversas razones, la indiscutible importancia estratégica
del desarrollo vial.
Y por eso también, entonces, la necesidad
imperiosa de otorgarle privilegiada atención. Mas
ésta, vista la estrechez de capacidad de inversión
pública, no podrá ser sino a través de un
masivo sistema de concesiones privadas. Sí, todas las
regiones, y todas las municipalidades provinciales y distritales,
deberán licitar concesiones tanto para la
construcción como para el mejoramiento de la red vial. Y,
supletoriamente, deberán asumir directamente la
responsabilidad en las vías que se considere de mayor
importancia en cada espacio.
Crear mercados y
proyectos rentables
Aun cuando el desarrollo se sustenta en
inversión, y en inversión descentralizada en
particular, nunca será suficiente recalcar que no basta
con concretar inversiones. ¡Tienen que ser inversiones
rentables!
Es decir, económica y societariamente rentables,
o, si se prefiere, privada y socialmente rentables. Esto es, que
satisfagan tanto los legítimos intereses de los
inversionistas, y que generen adicionalmente excedentes de los
que, también legítimamente, pueda usufructuar la
comunidad: canon, impuestos, etc.
Al inversionista, con una tradición y experiencia
social centenaria tras de sí, no hará falta pedirle
que concrete proyectos rentables. Simplemente y llanamente, si
los proyectos no son rentables –en el papel y antes de
comenzar–, no los llevará a cabo. Y cada vez que se
concrete un "no", estará dejándose de crear empleo
y dejándose de crear impuestos.
La existencia de proyectos rentables supone siempre la
existencia previa de mercados capaces de absorber la nueva
producción o los nuevos servicios generados. Sin embargo,
la deplorable pobreza del Perú representa, entre muchas
otras cosas, precisa y lamentablemente, la carencia de mercados,
más aún en las provincias, y más
todavía en las más remotas.
Crear mercados –mercados internos–, es una
obligación fundamental de cualquier política
económica coherente e integral (mas no es en eso en lo que
piensan nuestros gobernantes, ni la mayor parte de los
economistas). Los nuevos proyectos que se pongan en
ejecución en el país no pueden estar pensados en
satisfacer sólo la demanda externa, que invariablemente se
reduce siempre a productos primarios, sin transformación.
Por esa vía –como lo han demostrado Roca y
Simabuko–, nos mantendremos siempre pobres y, lo que es
más, con recursos naturales cada vez más
depredados.
Bien se sabe que no es posible crear grandes mercados de
la noche a la mañana. Pero sí es posible, en
cambio, desarrollar más rápidamente muchos
pequeños mercados distritales, potenciar algunos medianos
mercados provinciales, y dinamizar y hacer crecer a otros
más grandes mercados regionales.
Pero a su turno, y para ello, resulta imprescindible
transferir demanda – consumidores– hacia donde
queremos desarrollar, potenciar o dinamizar mercados. De
allí, por ejemplo, la importancia de:
• transferir a miles de funcionarios
públicos de Lima a provincias;
• incrementar diferencialmente sueldos y salarios
(públicos y privados), para que sean más altos
fuera de Lima; no sólo para incrementar directamente el
consumo en esos mercados, sino para alentar el reflujo
migratorio, que una vez más acrecentaría el volumen
de los mercados provincianos.
• alentar la inversión descentralizada,
porque los nuevos trabajadores estables y los
funcionarios de las nuevas empresas incrementan la
demanda;
• facilitar que des centralizadamente se capte el
canon y los impuestos, porque ello invariablemente
dinamizaría las economías regionales y
provinciales, y, entre otros;
• dejar que en cada espacio se decidan y proyecten
las inversiones sociales locales, porque ello demandará
afluencia de técnicos y profesionales fuera de
Lima.
Recaudación
autónoma
Resultará fundamental que, en el contexto del
proceso de descentralización, los pueblos puedan recaudar
autónomamente los excedentes sociales, tanto el canon como
los impuestos, generados por las nuevas inversiones; y tanto los
propios como los de otras instancias del nuevo aparato estatal
descentralizado del país.
La recaudación autónoma y descentralizada,
como está dicho, coadyuvará necesariamente a la
dinamización de las economías locales. Mas tiene
otro beneficio cuya importancia tampoco puede
soslayarse.
En efecto, obligará a desarrollar pequeñas
administraciones tributarias en cientos y miles de espacios del
territorio. Y ello, en sí mismo, es también
altamente beneficioso hasta en dos sentidos. Porque, en primer
lugar, alentará el reflujo a provincias de técnicos
en la materia, contribuyendo a elevar la calificación
profesional promedio en provincias. Pero, además, en
segundo lugar, y de hecho, contribuirá a incrementar la
magnitud de cada pequeño mercado local.
¿Significará ello un incremento de los
costos de recaudación? Por supuesto. Sin la más
mínima duda. Pero téngase cuidado, se
elevarán los costos absolutos. E incluso los costos
relativos. Pero muy probablemente se incrementaría la
recaudación neta –que es realmente lo que debe
buscarse–. Veámoslo.
Los costos absolutos se incrementarán en tanto
habrá más funcionarios y dependencias de
recaudación. No obstante, y sin mayor estímulo
especial de por medio, es absolutamente comprensible que la
recaudación bruta y neta habrá de incrementarse
más que el incremento de los costos correspondientes. La
recaudación descentralizada será más
eficiente y más barata.
¿Por qué habrá de incrementarse la
recaudación? Pues previsible y comprensiblemente por
varias razones: a) porque habrá más funcionarios
recaudadores, más y mejor distribuidos en el territorio
del país; b) porque habrá más autoridades
interesadas en el incremento de la recaudación, y; c)
porque la población estará directamente interesada
en concretar el mismo objetivo. Unos y otros tendrán
conciencia de que de ello depende que se haga mayor o menor
inversión social.
Solidaridad y
redistribución
El titánico reto del desarrollo del Perú
no podrá ser solamente una resultante de múltiples
esfuerzos aislados. Necesariamente tiene que ser el resultado de
esfuerzos concurrentes y complementarios, que
recíprocamente potencien el esfuerzo que habrá de
desplegarse en cada uno y todos los rincones del
territorio.
Será imprescindible diseñar un esquema en
el que se plasmen tanto la mutua solidaridad como un permanente
proceso de redistribución. Tanto porque un sistema
solidario afianzará el sentimiento de unidad en todo el
país. Cuanto porque un sistema redistributivo
permitirá que los excedentes obtenidos mañana en un
espacio, potencien luego el desarrollo de otras áreas
cuyos excedentes, más tarde, repotenciarán a su vez
a las áreas de donde vino el apoyo inicial.
Una manera en que se plasmen ambos principios
sería, por ejemplo, que de todo cuanto recaude un espacio
determinado, una parte sea para disposición propia y otra
de aporte el Fondo de Compensación correspondiente.
Así, en el caso de los distritos, una parte de cuanto
recaudarían sería para el Fondo de
Compensación Distrital de la provincia a que pertenecen.
Igual criterio se daría en el caso de las provincias, que
en tal caso aportarían al Fondo de Compensación
Provincial de la Región a la que pertenecen. Y, a su
turno, las regiones contribuirían con el Fondo de
Compensación Regional, al que lógicamente
también aportaría el presupuesto del Gobierno
Federal.
Hoy el único mecanismo de compensación
existente es el que se concreta a través de las
transferencias del Gobierno Central a 1 819 distritos del
país. Mas no se conoce cómo ha sido
diseñado. Lo cierto es que, a través de él,
los distritos del departamento de Lima reciben más
transferencias que todos los de otros diez departamentos del
país juntos.
Todo indica que, si se han combinado y sopesado varios
criterios, aquel al que más peso específico se le
ha dado es al de "población". Así las cosas, de
hecho, se sigue alentando el crecimiento poblacional de la
capital, por cierto en detrimento del resto del país. Y
ello, por decir lo menos, es absurdo. Ese absurdo sólo es
consistente con el ancestral criterio de clientelismo
político que viene prevaleciendo en el Perú, y que
es impostergable erradicar.
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