1) NACIONES
UNIDAS Y SUS MECANISMOS.
Como resultado de la evolución que los derechos
humanos han experimentado durante la segunda mitad del siglo
pasado, nos encontramos con el desarrollo de un extenso cuerpo
normativo para proteger el ejercicio y disfrute de los derechos
humanos en todo el mundo. Paralelamente a la creación de
todas las normas internacionales, se han gestado una serie de
mecanismos internacionales para garantizar la protección
de los derechos humanos, que ni mucho menos se encuentran ya
completamente definidos, pero que intentan salvaguardar de la
manera más efectiva el respeto de los Estados y de la
sociedad a los derechos humanos. Son unos mecanismos en constante
evolución, a pesar de la lentitud con la que se produce
dicha evolución, que persiguen adecuarse a las exigencias
sociales del momento histórico que les toca vivir y sobre
todo intentan responder de la mejor manera a las violaciones que
se producen de los derechos humanos. Desde su inicio el objetivo
de estos mecanismos ha sido proteger a las personas contra los
abusos de los Estados, poniendo a su disposición una serie
de mecanismos para denunciar las violaciones realizadas por los
estados, o para controlar la efectiva implementación de
los diferentes tratados internacionales en cada
Estado.
Lo que resulta indudable es la enorme importancia que la
existencia de estos mecanismos presenta para el ejercicio
práctico de los derechos humanos, ya que, conforme se ha
alcanzado un desarrollo normativo completo en materia de derechos
humanos, la cuestión que ha surgido con fuerza y con
muchas dificultades ha sido la de establecer mecanismos
jurídicos, políticos, e incluso sociales, para
realizar una efectiva implementación del cuerpo normativo
tan extenso que se ha generado alrededor de los derechos humanos.
Desde hace ya unos años, en los que se ha alcanzado un
desarrollo normativo completo de los derechos humanos, o por lo
menos muy avanzado, los esfuerzos deberían centrarse
totalmente en mejorar los mecanismos de implementación de
los derechos humanos para alcanzar poco a poco la tan ansiada
efectividad de los derechos humanos.
Por otro lado, resulta necesario destacar la necesaria
implicación activa de la sociedad civil en la
aplicación de todos estos mecanismos, que a
continuación vamos a desarrollar. Estos mecanismos han
sido creados para mejorar el sistema de protección y de
garantías que los derechos humanos requieren en su
tensión permanente con los poderes establecidos, y por ese
motivo resulta imprescindible poseer un grado mínimo de
conocimiento que pueda permitir a la sociedad civil su
aplicación en los casos o situaciones que así lo
requiera. El rol que las organizaciones y colectivos sociales, e
incluso las personas, juegan en la aplicación de los
siguientes mecanismos resulta determinante para lograr aprovechar
al máximo los recursos existentes ante los abusos
cometidos por los Estados. Y es determinante, porque al ser
instrumentos dirigidos, inicialmente, a controlar las actuaciones
de los diversos gobiernos, resulta evidente comprender que
ningún Estados va a promover su aplicación de
manera voluntaria si las organizaciones sociales nacionales no
solicitan o ejercitan su implementación.
De los mecanismos que existen en la actualidad y que se
encuentran, en mayor o menor medida, en plena vigencia, muchos
han surgido a raíz de la creación de algún
Tratado internacional, el cual incorporaba entre su articulado el
nacimiento de un sistema propio para garantizar el cumplimiento
de los derechos reconocidos en ella. Y algunos otros han sido
creados mediante instrumentos jurídicos distintos a los
Tratados, generalmente por la Comisión de Derechos Humanos
de Naciones Unidas. Esta distinción establece la
clasificación clásica que se conoce de estos
mecanismos: Mecanismos convencionales cuando se trata de
procedimientos instituidos en tratados internacionales de
derechos humanos, y mecanismos extraconvencionales cuando se
trata de procedimientos creados mediante instrumentos
jurídicos distintos de los tratados
internacionales.
Mecanismos convencionales.
Los mecanismos convencionales gozan de un alto estatus,
ya que han sido creados como parte de los Tratados
internacionales de protección de los derechos humanos.
Encontramos tres tipos de mecanismos convencionales: Los
mecanismos contenciosos, los mecanismos no contenciosos y los
mecanismos cuasi-contenciosos, en función del
órgano internacional al que se traslada la queja y del
carácter que su decisión adopta. Si se trata de un
Tribunal internacional que emite una sentencia, estamos ante un
mecanismo contencioso; si por el contrario simplemente se trata
de conocer la opinión de un órgano internacional
distinto de un tribunal, estamos ante un mecanismo no
contencioso; y si finalmente se trata de que un órgano
internacional emita su opinión sobre una situación
proponiendo algún tipo de arreglo, estamos ante un
mecanismo cuasi – contencioso.
A) Mecanismos contenciosos:
Son aquellos en los que se produce una controversia como
consecuencia de violaciones de derechos humanos, y que puede ser
sometida al conocimiento y decisión de un órgano
jurisdiccional, es decir ante un Tribunal
internacional.
La aplicación de este mecanismo supone la
acción de la Corte Internacional de Justicia, y en
principio esta recogido con carácter obligatorio, lo cual
quiere decir que no es necesaria una declaración expresa
del estado parte aceptando la jurisdicción contenciosa de
la Corte. Sin embargo, en casi todos los tratados, los estados
tienen la capacidad de adoptar reservas de exclusión a la
jurisdicción de la Corte, por lo que solo se aplicara su
jurisdicción a aquellos estados que no hayan utilizado la
mencionada reserva de exclusión. Además, la persona
víctima de una violación tiene vedado el acceso a
la
Corte, dado que ante está tan solo están
legitimados los estados.
Se reconoció por primera vez en el
artículo IX de la Convención para la
Prevención y Sanción del delito de genocidio de
1948, aunque hubo que esperar hasta 1993 para que se aplicara por
primera vez, con relación a la demanda que Bosnia
Herzegovina interpuso contra Serbia-Montenegro el 20 de Marzo de
1993 por violación de la convención contra el
genocidio. No obstante la Corte ha conocido de distintos asuntos
con incidencia en los derechos humanos en el ejercicio de su
competencia contenciosa y consultiva1. En su momento la
cláusula de aceptación de la jurisdicción de
la corte Internacional de Justicia supuso un paso importante en
la aceptación de un mecanismo jurisdiccional de
protección de los derechos humanos, que fue seguido
posteriormente en otros 16 tratados internacionales de derechos
humanos2, de entre los que destacan la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación
racial( Art. 22) y la Convención contra la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes(Art.
30.1).
Con el tiempo la necesidad de crear espacios de
jurisdicción internacional ha llevado a la creación
de otros tribunales internacionales. Por un lado unos tribunales
"ad hoc" para los genocidios cometidos en Yugoslavia y en Ruanda,
que concluirán su labor tan pronto juzguen a todos los
sospechosos de haber cometido crímenes contra la humanidad
en las guerras que sucedieron en estos dos países. Y por
otro lado un Tribunal Penal Internacional, recientemente creado,
ya que comenzó su labor oficialmente el 1 de julio de 2002
y que es el primer Tribunal internacional creado con
carácter permanente que persigue violaciones de derechos
humanos, que puede recibir denuncias individuales y que puede
perseguir a los responsables individuales de las violaciones,
además de a los propios estados. Su actuación se
limita, por el momento, a aquellos países que han firmado
y ratificado su estatuto de constitución, lo cual limita
enormemente su vocación de Tribunal universal.
Además, este Tribunal ha nacido rodeado de una enorme
tensión, ya que ha sido motivado, más por la
insistencia de las organizaciones sociales, que lo venían
exigiendo en los últimos años, que por el
convencimiento de los estados para crear un mecanismo eficaz y
permanente. De hecho, el Tribunal internacional cuenta con
numerosos y muy importantes opositores, entre los estados
miembros de Naciones Unidas, como por ejemplo EEUU y China, que
no solo rechazan la labor que pueda realizar el Tribunal, sino
que también, especialmente en el caso de los EEUU,
intentan boicotear todo su trabajo3. Aun así, Parece
evidente la necesidad de desarrollar más órganos
jurisdiccionales internacionales que con independencia de los
vericuetos políticos del momento ayuden a perseguir los
delitos contra la humanidad.
B).-Mecanismos no contenciosos
En estos casos en lugar de existir controversias, lo que
se produce es una duda sobre la aplicación o
integración de alguno de los derechos reconocidos en un
Tratado internacional en el derecho interno de algún
estado. La finalidad de estos mecanismos no contenciosos se
centra en conocer la opinión de un órgano
internacional acerca del grado de aplicación en derecho
interno de los derechos reconocidos en un tratado. Para lograr
tal finalidad, existen dos tipos de mecanismos no contenciosos,
los informes periódicos y las investigaciones4.
Los informes periódicos
El mecanismo de los informes periódicos gira en
torno a la obligación de informar, que fue establecida por
la resolución del Consejo Económico Social 624 B,
XII de 1 de Agosto de 1956. Esta resolución
instituyó un comité especial de informes
periódicos en el seno de la Comisión de Derechos
Humanos, con competencias para recibir informes de los estados y
de los Organismos Especializados de Naciones Unidas, así
como de las Organizaciones No Gubernamentales, a fin de evaluar
las medidas adoptadas por los estados con relación al
respeto de los derechos humanos. La resolución de la
Asamblea General 35/209 de 17 de Diciembre de 1980 pone fin a la
resolución anterior por considerarla ineficaz. Pero la
obligación de informar ha sido prevista posteriormente en
ocho instrumentos convencionales en materia de derechos humanos5.
La peculiaridad de estos tratados es que los informes no se
someten a un órgano de Naciones Unidas de carácter
intergubernamental (Comisión de Derechos Humanos) sino a
órganos instituidos en los convenios en cuestión.
Estos órganos realizan una función de control sobre
los estados al estudiar los informes presentados por los estados
y emitir opiniones, observaciones o recomendaciones sobre las
medidas a adoptar para mejorar la aplicación de las normas
contenidas en las convenciones.
La finalidad del sistema es controlar el grado de
cumplimiento de las obligaciones asumidas por los estados parte
en cada uno de los tratados. Es decir se genera una
obligación a los estados parte de rendir cuentas acerca
del grado de aplicación en su derecho interno de los
derechos reconocidos en los tratados. Esta obligación de
rendir cuentas se concreta en la obligación de presentar
un informe inicial, así como informes periódicos en
los plazos establecidos ante el órgano previsto en cada
uno de los tratados. Se puede hablar de los siguientes rasgos
comunes:
1) Son de carácter obligatorio, en
el sentido de que todos los estados partes tienen que rendir
cuentas ante el órgano de control.
2) Los estados tienen que informar de las
medidas adoptadas y de los progresos logrados en la efectividad
de los derechos reconocidos.
3) Se desarrolla un dialogo entre el
órgano competente para examinar el informe y los
representantes estatales.
4) Se faculta al órgano de control
para realizar los comentarios generales que estime pertinentes y
para que formule las recomendaciones al respecto6.
La investigación
Por otro lado, dentro de los mecanismos no contenciosos,
además de los informes periódicos que acabamos de
describir, existe otro mecanismo que ayuda a facilitar el trabajo
de la institución internacional que debe emitir su
opinión sobre la consulta que se le haya planteado. Este
mecanismo, que debe ser expresamente contemplado en los Tratados
Internacionales que pretendan permitir su aplicación,
consiste en permitir la realización de investigaciones
cuando se reciban informaciones fiables sobre la existencia de
prácticas sistemáticas de violaciones de los
derechos contenidos en el Tratado Internacional que reconozca los
derechos lesionados. De esta manera, por ejemplo, la
Convención contra la tortura prevé en su
artículo 19 a la posibilidad de realizar investigaciones
ex officio. Estas investigaciones se desvirtúan ante la
necesidad en la mayoría de los casos del permiso del
estado que va a ser investigado. Tan solo la Convención
Europea contra la Tortura admite la capacidad de su comité
para efectuar visitas a "todo lugar bajo su jurisdicción
donde haya personas privadas de libertad por una autoridad
pública."(Art. 2).
Las visitas pueden ser "in loco" cuando el comité
necesita el consentimiento del estado que va a investigar para
efectuar la investigación. O "ad hoc" que se producen
cuando el comité tan solo tiene el deber de informar al
estado que va a efectuar la investigación. Este
procedimiento tan solo esta recogido en la Convención
europea contra la Tortura.
El procedimiento de la investigación tan solo se
contempla en la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o
Degradantes de 1984. Es un procedimiento basado en los principios
de cooperación y confidencialidad, cuya finalidad es hacer
que cesen los actos de tortura. Todos los estados partes de la
convención pueden ser investigados salvo en el caso de que
hayan formulado una reserva de exclusión a la competencia
del Comité, en los momentos de su firma,
ratificación o adhesión. Por lo tanto los estado
partes de la convención realizarán una
aceptación tácita o un rechazo expreso del
mecanismo de la investigación-
C).- Mecanismos Cuasi – Contenciosos.
Los mecanismos cuasi – contenciosos se utilizan
para aquellos casos en los que existe una controversia y es
sometida al conocimiento de un órgano internacional no
jurisdiccional, en lugar de ser sometida a un órgano
jurisdiccional como los mecanismos contenciosos. El órgano
no jurisdiccional conocerá el asunto litigioso y
emitirá una opinión, pero no una decisión.
Por lo tanto, este procedimiento origina la puesta en marcha de
un mecanismo de conciliación orientado hacia la
investigación y el arreglo pacífico. La solicitud
de actuación de estos órganos no jurisdiccionales
se produce a través de las quejas, que bien pueden
provenir tanto de estados como de particulares que aleguen ser
víctimas de la violación de alguno de los derechos
contenido en el tratado Internacional que ha establecido la
capacidad de actuación de dicho órgano no
jurisdiccional.
El procedimiento de reclamación o quejas entre
estados, llamado comunicaciones o quejas interestatales se
faculta a todo estado parte que considere que otro estado parte
incumple sus obligaciones convencionales para presentar una
comunicación contra dicho estado. Esta recogido tan solo
en tres tratados de derechos humanos: Convención para la
Eliminación de Todas las formas de Discriminación
Racial ( artículo 11), Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos ( artículo 41) y
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles Inhumanos o Degradantes ( artículo 21).
Mientras que la competencia del Comité en la
convención para la Eliminación de todas las formas
de Discriminación Racial tiene carácter
obligatorio, en el sentido que todos los estados partes aceptan
poder ser denunciados ante el comité y tienen igualmente
el derecho para deducir una comunicación ante este, en las
otras dos convenciones la competencia del Comité es
facultativa, lo cual exige que los dos estados partes en la
controversia deben haber reconocido la competencia del
órgano para conocer tales comunicaciones. En los tres
Tratados el procedimiento es de carácter conciliador y
mantiene el carácter confidencial de las comunicaciones.
Por lo tanto la función principal de los Comités
consiste en ejercer sus buenos oficios con el fin de conseguir
que los estados resuelvan amistosamente sus litigios. Hasta la
fecha nunca ha sido utilizada.
Las quejas o comunicaciones también pueden
provenir de personas, en cuyo caso se llaman comunicaciones o
quejas individuales. En este caso el procedimiento es más
satisfactorio ya que ofrece un cauce a las víctimas
directas o indirectas para presentar una queja. Este
procedimiento se recoge en cuatro convenios de derechos humanos:
Convención para la Eliminación de Todas las formas
de Discriminación Racial (artículo
14), Protocolo facultativo anexo al Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, Convención contra
la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes
(artículo 22), y en la Convención Internacional
sobre la protección de los derechos de todos los
trabajadores migrantes y sus familias, todavía no en
vigor.
Aunque en cada tratado el procedimiento tiene sus
propias características, en todos reúnen los
siguientes rasgos: facultativos, en el sentido que para que un
individuo pueda presentar una queja contra un estado parte, este
ha tenido que reconocer en una declaración unilateral la
competencia del órgano internacional; Subsidiarios, en el
sentido de que los individuos han tenido que agotar previamente
todos los recursos internos disponibles; escritos;
confidenciales; y contradictorios en el sentido que tanto las
víctimas como los estados presentaran cuantas alegaciones
y replicas consideren oportunas a fin de defender sus
posturas.
A pesar de los órganos creados, los mecanismos
convencionales de derechos humanos han sido incapaces de abrir
cauces, que permitan a las particulares víctimas de
violaciones de derechos humanos acceder ante un órgano
internacional para presentar reclamaciones. Las posibilidades que
ofrecen son muy limitadas en comparación con la masa de
quejas y comunicaciones que constantemente llegan a Naciones
Unidas.
Entre las causas que explican el relativo fracaso de
estos mecanismos encontramos:
a) La escasa incidencia de los órganos de control
al no tener capacidad para adoptar medidas sancionadoras, ya que
tan solo pueden adoptar recomendaciones.
b) La escasa aceptación por los estados de la
competencia facultativa de los órganos de control
establecidos para conocer de las quejas de los
particulares.
C) Las rigurosas reglas de admisibilidad por las que
deberán pasar antes de ser tramitadas dichas
quejas.
d) La lentitud de los procedimientos.
e) La escasa disponibilidad del mecanismo de
reclamaciones de particulares que se consideren víctimas
de violaciones de derechos humanos, ya que, únicamente
están previstos en cuatro de los tratados de derechos
humanos adoptados en el seno de Naciones Unidas7.
Mecanismos extraconvencionales
Debido a las insuficiencias de los mecanismos
convencionales de protección, aparecieron en el seno de la
organización de Naciones Unidas unos mecanismos no
convencionales en los que el consentimiento de los estados no
resultase tan decisivo, los requisitos de admisibilidad se
suavizasen, los órganos de control fuesen aplicables a
todos los estados miembros de Naciones Unidas y en los que, por
último, el marco jurídico de referencia en orden a
determinar si han existido o no violaciones de derechos humanos
fuese la declaración universal de 1948 y no un
tratado.
Estos mecanismos surgieron de la Comisión de
Derechos Humanos, en un intento de dar respuesta a la laguna
existente en la organización de Naciones Unidas, ya que
desde los primeros años de funcionamiento de la
organización no dejaban de llegar multitud de denuncias de
violaciones de derechos humanos y la organización no
tenía capacidad para tomar en consideración tales
denuncias porque la Comisión no fue creada como un
órgano de protección, sino de promoción, tal
y como afirmó el Consejo Económico y Social en su
resolución 728 F ( XXVIII), de 30 de julio de
1959.
La Comisión de Derechos Humanos, recogiendo la
petición que en 1966 la Asamblea General realizó al
Consejo Económico y Social y a la misma Comisión8,
decidió declararse competente para conocer de violaciones
de derechos humanos, incluso de política de
discriminación racial, de segregación, y de
apartheid en todos los países, y en particular, en los
países y territorios coloniales y dependientes,
fundamentando su decisión en las obligaciones
contraídas por la Organización y estados miembros
de respetar los derechos humanos en virtud de los
artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas9 . El
Consejo Económico y Social, a través de su
resolución 1235 ( XLII), de 6 de junio de 1967,
aprobó la iniciativa de la Comisión y la
facultó para conocer de violaciones de los derechos
humanos que se produjesen en cualquier parte del
mundo.
Los mecanismos de protección extraconvencionales
han sido adoptados en Naciones Unidas mediante resolución
de un órgano internacional. De ahí que se les
denomine extraconvencionales, ya que su creación no esta
prevista en un tratado, aunque si tengan como fundamento
jurídico sus disposiciones, y en concreto, los
artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones
Unidas.
Entre los mecanismos extraconvencionales cabe
distinguir: El sistema de informes periódicos de 1959, el
procedimiento público 1235 y el procedimiento
confidencial
1503. No obstante, en el sistema de Naciones Unidas
existen otros mecanismos internacionales de protección,
como los procedimientos de conciliación, llamados de
buenos oficios y de contactos directos, y los mecanismos
extraconvencionales instituidos en la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y en la organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura ( UNESCO)10.
A).- El sistema de informes
periódicos.
Como hemos explicado a raíz de los mecanismos no
contenciosos, el sistema de informes periódicos fue
instituido por el Consejo Económico y Social, por medio de
la resolución 624 B ( XII), de 1 de agosto de 1956, con la
finalidad de comprobar las medidas adoptadas por los estados
Miembros relativas a los derechos humanos. Para conocer tales
informes se creo un Comité Especial de Informes
Periódicos, dependiente de la Comisión de Derechos
Humanos, que ejerció su labor hasta 1980. En ese
año la Asamblea General, a través de la
Resolución 35/209, de 17 de diciembre, decidió
disolver dicho Comité, al considerarlo ineficaz, porque
este mecanismo venía establecido en múltiples
Tratados Internacionales que creaban sus propios Comités
de seguimiento para los informes que los estados emitían,
y por lo tanto suponía una duplicidad en la
utilización de los recursos de la estructura de Naciones
Unidas. La creación de este mecanismo puso de manifiesto
la obligación de los estados Miembros de las Naciones
Unidas de rendir cuentas ante la Organización en materia
de derechos humanos, y por ende como esta cuestión ha
dejado de ser de la competencia exclusiva de los
estados11.
B).- Resolución 1235 (XLII) del Consejo
Económico y Social de 6 de Junio de 1967.
Esta resolución introduce un procedimiento por el
que las comunicaciones individuales pasan a ser consideradas en
un procedimiento público en el que la Comisión de
derechos humanos puede decidir establecer un órgano
especial de investigación de la situación, sin
necesidad del consentimiento del estado sujeto a control.
Según la resolución, el Consejo Económico y
Social autorizó a la Comisión de Derechos Humanos a
conocer de violaciones de derechos humanos que se produjesen en
cualquier parte del mundo, y en especial, "a examinar las
violaciones notorias de derechos humanos y las libertades
fundamentales que ilustran la política de África
Sudoccidental bajo la responsabilidad directa de las Naciones
Unidas y ocupado ilegalmente en la actualidad por el gobierno de
Sudáfrica, y la discriminación racial que se
practica especialmente en Rhodesia del Sur". También le
autorizó a realizar "un estudio a fondo de situaciones que
revelasen un cuadro persistente de violaciones de derechos
humanos que ilustran la política de apartheid". En dicha
resolución se estableció el procedimiento
público 1235, aunque de su contenido se vislumbran dos
procedimientos distintos.12
Un procedimiento público general a través
del cual la Comisión de derechos Humanos conocerá
las violaciones de derechos humanos que se producen en cualquier
parte del mundo, realizando únicamente recomendaciones de
carácter general para promover la observancia de los
derechos humanos.
Y un procedimiento público especial por
países, en el que la Comisión puede examinar e
investigar las situaciones denunciadas y formular las
recomendaciones que estime pertinentes respecto del país
en concreto, aunque limitado a los países coloniales y
dependientes, así como a aquellos en los que se
practicaban políticas de discriminación racial o
apartheid13.
Con esta resolución, la Comisión de
Derechos Humanos comenzó a trabajar por la
protección de los derechos humanos, ya que hasta el
momento de la resolución su cometido era puramente
promocional. Este cambio de actitud de Naciones Unidas se
debió a la influencia de los nuevos estados surgidos de la
descolonización, que pretendían establecer un
control internacional sobre las políticas de
discriminación y apartheid en todos los países
coloniales y dependientes, muy especialmente en África del
Sur e Israel14. Y al aumento del número de miembros de la
Comisión, a partir del 1 de enero de 1967, que motivo la
presencia en la comisión de estados recientemente
accedidos a la independencia15
Según el profesor Villán Duran el
procedimiento 1235 se define como "un conjunto de órganos
especiales de investigación de violaciones graves y
masivas de derechos humanos, ya sean de carácter
geográfico o temático, de diferente
denominación, que han sido establecidos por la
Comisión de Derechos Humanos, sobre una base extra-
convencional, para ofrecer a las víctimas de las
violaciones un cauce procesal a través del cual poder
estudiar sus denuncias, con una finalidad originariamente
promocional y global de los derechos humanos ante situaciones de
violaciones masivas de los mismos. Posteriormente tales
órganos especiales de investigación han ido
asumiendo gradualmente facultades de protección, primero
por razones humanitarias y cada vez más en
aplicación de las normas jurídicas internacionales
en materia de derechos humanos, de las víctimas
individualizadas en las denuncias".16 El argumento decisivo
consistió en vincular las violaciones de derechos humanos
con la idea de que constituían citaciones que eran serias
amenazas a la paz y la seguridad internacionales.
Por lo tanto la resolución 1235 autoriza a la
Comisión y a su órgano subsidiario, la
subcomisión de Prevención de Discriminación
y Protección de las Minorías, actualmente la
Subcomisión de Derechos Humanos, a examinar las
informaciones sobre violaciones flagrantes de los derechos
humanos contenidas en las numerosas comunicaciones individuales
recibidas en las naciones Unidas. Precisando que la
comisión podía emprender un estudio a fondo de las
situaciones que revelasen un cuadro persistente de violaciones
manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos,
así como elevar un informe y hacer recomendaciones al
Consejo
Económico y Social.17
C).- Nuevas dimensiones del procedimiento
1235.
Hasta 1975, la estructura de los procedimientos
extraconvencionales estaba bien definida y clara. En los
territorios coloniales y dependientes, así como en
aquellos países en los que se aplicases políticas
de discriminación racial o apartheid podían
aplicarse los procedimientos públicos especiales por
países, y los Estados soberanos en donde se produjesen
violaciones de otros derechos humanos podrían ser
investigados a través del procedimiento público
general 1235 o por el procedimiento confidencial
1503, que a continuación
desarrollaremos.
Pero esta estructura se alteró a partir de 1975 y
de 1980. En 1975 la Comisión de Derechos Humanos
decidió establecer un procedimiento público
especial por país al caso de Chile, ante las constantes
denuncias de violaciones de los derechos humanos que estaban
llegando a la comisión desde el golpe de estado del
general Pinochet18. Este hecho abrió una nueva etapa para
el procedimiento público especial por países, ya
que se extendió, no solo a los territorios coloniales,
dependientes y aquellos en los que se practicase la
discriminación racial o el apartheid, sino a todas las
situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos. A
partir de entonces la Comisión lo ha aplicado a otros
estados soberanos, una veces iniciándolo directamente19 y
otras como sanción ante la falta de cooperación de
un estado que estaba siendo sometido al procedimiento
confidencial 150320.
En 1980 la Comisión de Derechos Humanos
decidió conocer de las violaciones de un derecho humano
concreto respecto de cualquier país o territorio en donde
se produjesen su violación, debido a la
constatación que realizó la Comisión en los
años anteriores sobre las violaciones masivas y
sistemáticas que se estaban produciendo de determinados
derechos en diferentes partes del mundo. De esta forma
surgió el procedimiento público especial por
materias.
La primera situación objeto de
investigación fue la de las desapariciones forzosas e
involuntarias21, para la cual se creo un grupo de trabajo que
tendría por misión tramitar las denuncias
recibidas, visitar los países en los que se produzcan
tales prácticas y presentar informes a la comisión.
Su objetivo final sería el de conocer la suerte corrida
por los desaparecidos. La siguiente situación objeto de
regulación por este procedimiento fue la de ejecuciones
sumarias o arbitrarias, para la cual la Comisión
decidió nombrar un relator especial en 198222. Su cometido
principal consiste en adoptar medidas preventivas para evitar
muertes en circunstancias sospechosas, evitar ejecuciones de
penas de muerte sin las debidas garantías y fomentar la
formación de los funcionarios públicos encargados
de aplicar la ley. En 1985 la Comisión instituyó un
relator especial para las situaciones de tortura, cuya finalidad
es prevenir y sancionar los actos de torturas y de tratos o penas
crueles, inhumanas y degradantes en todo el mundo23.
Además de estos procedimientos, que
continúan en vigencia en la actualidad, la Comisión
de Derechos Humanos por medio del procedimiento publico especial
por materias ha iniciado nuevos procedimientos: Éxodos
masivos en 1981, Intolerancia religiosa en 1986, Mercenarios en
1987, Niños en 1990, Detenciones Arbitrarias en
1991, Desplazados en 1992, Derecho al Desarrollo en
1993, Libertad de expresión en
1993, Justicia en 1994, Mujeres en 1994, Vertidos
tóxicos en 1995 Inmigrantes en 1997 y Ajuste estructural
en 199724.
Por último debe añadirse una nueva nota en
la evolución del procedimiento 1235, ya que en los
últimos años se ha venido desarrollando el
mecanismo de las " acciones urgentes" como fórmula para
proteger a las víctimas que han presentado quejas sobre
violaciones de derechos humanos. Según este mecanismo el
órgano de investigación, cuando en la denuncia o
queja se recojan datos sobre la inminencia de violaciones de los
derechos humanos, puede enviar un mensaje al estado investigado
solicitándole que adopte las medidas necesarias para
frenar las violaciones, y garantizar los derechos fundamentales
de las personas denunciantes o víctimas25. Es un
procedimiento rápido, en el que las comunicaciones se
reciben y tratan con prontitud, sin atender a los estrictos
criterios de admisibilidad ni requerir el consentimiento del
estado, de naturaleza protectora y dirigida principalmente a
acciones humanitarias26
A modo de conclusión podemos citar como
características comunes tanto de los procedimientos
públicos especiales bien por países como por
materias:
1) No se requiere el consentimiento del estado
interesado. A no ser que se realice una investigación "in
loco" no hace falta el consentimiento del estado para iniciar una
investigación.
2) Para la puesta en práctica del procedimiento
se crea un órgano " ad hoc", bien sea unipersonal en la
figura del relator especial, bien sea colegiado en la figura del
grupo de trabajo. Por lo tanto se garantiza cierta independencia
política al desaparecer todo el carácter
político que puede imperar en la comisión, ya que
los órganos "ad hoc" estarán siempre integrados por
expertos independientes actuando a titulo personal.
3) Las denuncias pueden provenir de
cualquier fuente de información que el
órgano
"ad hoc" estime fiables.
4) El órgano "ad hoc" es quien decide sobre la
base de las informaciones recibidas si se inicia una
investigación.
5) Determinados órganos "ad hoc" tienen capacidad
para iniciar acciones urgentes por razones
humanitarias.
6) La finalidad de los procedimientos públicos
especiales es poner fin a las violaciones de derechos humanos
donde quieran que ocurran27.
Por lo tanto se consolidan los avances del procedimiento
1235 en cuanto a la no confidencialidad en el tratamiento del
resultado de la investigación, la no-necesidad del
consentimiento de un estado concreto, y la gran flexibilidad en
cuanto a la admisión de las comunicaciones y quejas
individuales. Aunque a costa de una serie de limitaciones que
debilitan constantemente los procedimientos
extraconvencionales.
El órgano competente, la Comisión de
derechos humanos de naciones Unidas es una instancia de
carácter político, intergubernamental, compuesta
por representantes de gobiernos, a diferencia de los
órganos de control instituidos en convenios de derechos
humanos, que están integrados por expertos independientes
de los gobiernos. Esto significa que los miembros de la
Comisión difícilmente pueden escapar a sus
compromisos políticos como representantes de sus estados.
Esta politización de los mecanismos extraconvencionales ha
motivado acusaciones de doble estándar en el tratamiento
de los casos, lo cual debilita la autoridad y la eficacia de los
procedimientos extraconvencionales
Las comunicaciones individuales no reciben un
tratamiento individualizado sino que son consideradas en masa e
interesan únicamente en la medida en que por su gravedad e
importancia, reflejan situaciones que revelan un cuadro
persistente de violaciones de derechos humanos.
Toda la eficacia de los mecanismos de control
extraconvencional se sustentan sobre la base de la publicidad
internacional de las violaciones de los Derechos Humanos
perpetrados por un estado determinado, ya que no esta previsto
ningún tipo de sanciones especificas. Por lo tanto
podríamos decir que todo queda a expensas de la voluntad
del estado, que es quien decide si modificar su conducta o
no.
A estas limitaciones hay que sumarles otras de
carácter financiero, ya que los recursos con los que se
cuenta para instruir todos los procedimientos son muy escasos, y
otras de carácter técnico y de seguridad, ya que
cada vez son procedimientos más complejos
técnicamente muy difíciles de desarrollar en las
situaciones de crisis humanitaria en las que se suelen enmarcar
estos procedimientos en las últimas décadas.
También hay que añadir que esas crisis humanitarias
suelen desarrollarse en territorios subdesarrollados, realizando
una mezcla de factores, violaciones de derechos humanos y
subdesarrollo que resultan muy difíciles de analizar. Por
ellos los mandatos de los procedimientos suelen ser cada vez
más largos y complejos, pues los factores de
análisis son muchos.
D).- Resolución 1503 (XLVIII) del Consejo
Económico y social del 27 de Mayo de
1970.
Para concluir con los mecanismos extraconvencionales, no
hay que olvidar la resolución
1503 del Consejo Económico y Social. A
través de esta resolución se creó un
procedimiento confidencial para el tratamiento de las
comunicaciones individuales, aunque sometidas a rigurosos
requisitos de admisibilidad. La resolución 1503
preveía su aplicación en cualquier lugar del
planeta, por lo que se intentaba así cubrir la laguna
creada con la aplicación del procedimiento público
solo a países coloniales y territorios
dependientes.
En este procedimiento corresponde a la
Subcomisión de Prevención de Discriminación
y Protección de las Minorías, actual
Subcomisión de Derechos Humanos, conocer las situaciones
que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones
manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales, para informar a la
Comisión de Derechos Humanos, quien decidirá en
cada caso sobre la necesidad de estudiar a fondo la
situación, iniciando o no una investigación. En
caso de decidir afirmativamente, es absolutamente necesario el
consentimiento del estado concernido, lo cual, teniendo en cuenta
que para el procedimiento de la resolución 1235 no hace
falta consentimiento del estado, es un tanto paradójico.
Ello es debido a que el procedimiento 1503 puede aplicarse a
todos los estados, en contra del procedimiento 1235, que fue
pensado principalmente contra países coloniales y
dependientes, así como a aquellos en los que se
practicaban políticas de discriminación racial o
apartheid. Principalmente África del Sur e
Israel.
Mediante la confidencialidad se quiso facilitar la
cooperación de los estados que fuesen a ser investigados
por la Comisión de Derechos Humanos. En la práctica
los estados se sienten protegidos por la confidencialidad y se
muestran reticentes a colaborar con el órgano
internacional de control. Incluso la practica adoptada desde
1978, en la que el presidente de la Comisión de Derechos
Humanos anuncia en sesión pública la lista de
países objeto de estudio de este procedimiento, así
como aquellos a los que se ha puesto fin a la
investigación, no ha mejorado mucho la pasividad de los
estados. Tampoco ha resultado muy disuasorio la posibilidad que
tiene la Comisión de Derechos Humanos de transformar en
procedimiento público cualquier procedimiento confidencial
iniciado.
Esta confidencialidad ha marcado el poco éxito
del procedimiento y la mayor parte de las críticas que se
ha dirigido contra él. La confidencialidad se ha
convertido en un elemento de protección de la impunidad de
los estados que, a través del procedimiento logran impedir
el debate público sobre las violaciones de derechos
humanos que se producen en sus territorios y por consiguiente,
logran frenar las posibles presiones internacionales en contra de
las violaciones de derechos humanos que se producen en sus
territorios. Además la confidencialidad afecta
directamente a la transparencia del proceso, haciendo que sea
más vulnerable a las presiones políticas que
pretendan limitar el alcance de las investigaciones. Y por si
fuere poco también afecta al interés del estado en
cuestión por permitir el desarrollo de las
investigaciones. Ya que sabiendo de la confidencialidad de las
investigaciones, y por lo tanto de las escasas consecuencias que
dichas investigaciones pueden generar para el país, muchos
estados se muestran reticentes a dar su consentimiento, y por lo
tanto a permitir la realización de las
investigaciones.
La pervivencia de este mecanismo tan insuficiente se
debe a motivos puramente políticos, ya que muchos estados
prefieren mantener abierta la posibilidad de cooperar con la
Comisión bajo el manto de la confidencialidad, en lugar de
cerrarse el camino exclusivamente a los procedimientos
públicos28. Obviamente en comparación con las
posibilidades que otorga la aplicación del procedimiento
1235, en sus diferentes variedades, este procedimiento 1503
resulta, de alguna manera, insuficiente desde el punto de vista
de las personas o colectivos que pretender beneficiarse de su
aplicación. El protagonismo que se otorga a los estados en
las diferentes fases de este procedimiento hace de él un
procedimiento poco beneficioso para los intereses de la sociedad
civil, que, tiene en el procedimiento 1235 ventajas más
sustanciales.
2) EL CONSEJO DE
EUROPA Y SUS MECANISMOS.
Fijándonos en un análisis más
regional de los mecanismos internacionales de protección
de los derechos humanos, debemos detenernos a reflexionar acerca
de los Tratados Internacionales adoptados en el seno del Consejo
de Europa, ya que estos constituyen el origen y fundamento de la
protección de los derechos humanos en Europa. Los Tratados
fundamentales a los que hacemos referencia son principalmente la
Convención Europea de Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales, La Carta Social Europea y la Convención
Europea para la Prevención de la Tortura y los Tratos o
Castigos Inhumanos o Degradantes, que son los tres Tratados
más importantes que establecen mecanismos de
protección. Además de estos no hay que olvidar la
futura Constitución Europea, o lo que es más
correcto, el Tratado de la Unión Europea por el que se
establece una Constitución para Europa, el cual
además de incluir la Declaración de Derechos de
Niza, otorga funciones en materia de protección de los
derechos reconocidos en la Constitución al Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas.
Aplicación y Protección de los derechos
contenidos en la Convención Europea sobre los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales.
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