Pase al retiro por renovación de cuadros en la PNP

Ante las diferentes opiniones vertidas sobre el pase
a la situación de retiro de más de treinta
Generales de la Policía Nacional del Perú;
producimos el presente informe sosteniendo que la práctica
de la renovación excepcional como cese definitivo de
servicios, en el supuesto de nombramiento de un Oficial General
de menor jerarquía como Director General, se encuentra
perfectamente amparada en el artículo 50° de la Ley de
Régimen de Personal, no siendo necesario que ésta
se encuentra fundamentada al amparo de los criterios previstos en
el precedente vinculante STC 090-2004-AA/TC

La situación policial es la condición del
personal de la Policía Nacional del Perú dentro del
servicio, o fuera de él, constituyendo únicamente
tres: la situación de actividad; la situación de
disponibilidad; y la situación de retiro. La primera de
ellas es aquella en la que el personal se encuentra en servicio
activo y dentro del cuadro orgánico de la
institución policial. La segunda es aquella
situación transitoria en la que el personal se encuentra
apartado de la situación de actividad por determinados
motivos, pudiendo retornar a ella en las formas previstas en la
ley. Y finalmente, la de retiro, que es la situación del
personal que no se encuentra dentro de la situación de
actividad ni disponibilidad por haber sido apartado del
servicio.

Dentro de las causas por las que un oficial puede pasar
de la situación de actividad a la situación de
retiro se encuentra la denominada
"renovación", que procura la
sustitución constante de los cuadros con la finalidad de
cumplir con los fines para los que la institución ha sido
concebida. La "renovación" persigue la idoneidad
de los efectivos policiales para el cumplimiento de sus
funciones.

Renovación es la acción y efecto de
"renovar", que significa trocar una cosa vieja, o que ya
ha servido, por una nueva. Así, se puede llegar a la
conclusión inmediata de que se pretendió normar el
retiro del servicio efectivo de aquellos oficiales que no
contaban con mayores expectativas dentro de la
estructuración policial, por encontrarse constantemente
inaptos para los procesos de ascensos, por haber alcanzado el
límite de edad en el rango según el
escalafón interno, por exceso en el lapso de tiempo en la
situación de disponibilidad, por falta de
perfeccionamiento y méritos profesionales, y a su propio
derecho.

La renovación de cuadros, como bien lo hemos
referido, constituye el cese del personal que se encuentra en
situación de actividad, a la de retiro. Éste se
procedimiento encuentra regulado en el artículo 48° de
la LEY N° 28857, Ley de Régimen de Personal
de la PNP. Asimismo, por el DECRETO SUPREMO N°
012-2006, Reglamento de la Ley de Régimen de
Personal de la PNP, estableciendo en su artículo
30° los requisitos y procedimientos previstos para el proceso
de renovación.

Como se advierte del contenido de la ley, en un proceso
regular de renovación, el tiempo de servicios o
años en el grado, no constituye una causal objetiva de
retiro. Sin embargo, existe un procedimiento excepcional y
extraordinario en la que, el tiempo de servicios en el grado
constituye la única causa objetiva por la cual un oficial
es pasado a la situación de retiro por causal de
renovación.

Este procedimiento es conocido como el PASE AL RETIRO
EXCEPCIONAL POR CAUSAL DE RENOVACIÓN y se encuentra
regulado en el artículo 50° de la Ley de
Régimen de Personal de la Policía Nacional del
Perú, Ley Nro. 28857. Al respecto, dicho apartado
sostiene:

Artículo 50°.-
Designación como Director General a un Oficial de menor
Antigüedad

Para el caso de los Oficiales Generales Policías,
cuando se designe como Director General de la Policía
Nacional del Perú a un Oficial de menor Antigüedad,
el pase a la Situación de Retiro por Renovación se
produce de forma extraordinaria e inmediata.

Adviértase que del análisis de la norma
desprenden dos particularidades:

• (i) Este pase al retiro es extraordinario.

• (ii) Este pase al retiro es inmediato.

¿Por
qué el pase a la situación de retiro cuando se
nombra a un Director General menos antiguo es
extraordinario?

El pase a la situación de retiro por causal de
renovación de cuadros, al amparo del artículo
50° de la Ley Nro. 28857, Ley de Régimen de Personal
de la PNP, es considerado un procedimiento extraordinario porque
no se aplican las causales que la Ley previene para el proceso de
renovación, así como los criterios previstos en el
precedente vinculante STC Nro. 090-2004-AA/TC, de observancia
obligatoria para el proceso regular.

Es decir, que cuando el Jefe Supremo de las Fuerza
Armadas y la Policía Nacional del Perú – que
no es otro que el señor Presidente de la República
– decide el nombramiento de un Director General de la PNP,
los oficiales Generales menos antiguos en el escalafón de
antigüedad, pasan automáticamente a la
situación de retiro, sin seguir el procedimiento que la
ley previene para tal fin, no requiriéndose mayor
justificación que el nombramiento de la máxima
autoridad policial.

Esta circunstancia ha sido concebida con la finalidad de
mantener – en una institución militarizada –
la línea de comando y disciplina, entendida ésta
como subordinación a quien ostenta mayor antigüedad y
jerarquía. Bajo ese contexto, estos pases al retiro no
merecen mayor sustentación que la configuración de
la causal extraordinaria prevista en el artículo 50°
de la Ley de Régimen de Personal PNP; que es el
nombramiento de un Director General menos antiguo.

Pero ¿Cuáles serían entonces las
causales a las que se somete un oficial dentro de un proceso
regular y a la que los Oficiales Generales que son pasados al
retiro al amparo del artículo 50° no se encuentran
sujetos?

Las causales previstas tanto en ley como en su
reglamento que deben ser apreciadas en un proceso regular de pase
al retiro por causal de renovación de cuadros – y
que no son de aplicación en el proceso de
renovación extraordinario – son las que a
continuación se exponen:

Asimismo, la aplicación de estas causales –
propuestas para el proceso regular de pase al retiro por causal
de renovación – requiere que se aplique un debido
procedimiento que respete sus garantías
mínimas.

Esta justificación obedece a la reiterada
jurisprudencia expedida por el Tribunal Constitucional en los
casos de la indebida aplicación de la causal de
renovación que han motivado a que éste tribunal
expida un PRECEDENTE VINCULANTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA
que regula todo éste proceso, tanto en las fuerzas armadas
como en la Policía Nacional del Perú.

Este precedente vinculante, conocido como el Caso
Callegari – STC Nro. 090-2004-AA/TC – previene
que, para que un oficial pueda ser pasado a la situación
de retiro, debe seguirse a un procedimiento administrativo
regular que preste, como mínimo, las siguientes
garantías:

• (i) Que la resolución de pase al
  retiro no se encuentra debidamente
  fundamentada.

La STC N° 090-2004-IN/PNP CONSTITUYE UN
PRECEDENTE VINCULANTE establecido por el Tribunal
Constitucional, en la que se plasman los criterios que la
autoridad administrativa debe acoger para pasar al retiro a un
oficial por la causal de renovación de cuadros. Por ello,
su inaplicación u inobservancia conlleva a que cualquier
resolución de invitación deba ser declarada nula
por el Poder Judicial.

Así, el Tribunal Constitucional refirió en
su sétimo considerando que:

• (ii) Que la resolución de pase al
  retiro se encuentre debidamente motivada.

El inciso 1.2) del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley N.º 27444, del Procedimiento
Administrativo General, establece que forma parte del debido
procedimiento administrativo el derecho del administrado a
obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Dicha
motivación debe efectuarse en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico, en
concordancia con lo establecido por en numeral 4) del
artículo 3.º de la citada ley.

Al respecto, LA DEFENSORÍA DEL POLICÍA, EN EL
CITADO INFORME N.° 002-2003-IN/DOR-ODPDH-04, precisa que
con la motivación los afectados por un acto administrativo
pueden saber con que sustento se emitió éste,
información indispensable y a la que el administrado tiene
derecho en virtud al apartado 6.1 del artículo 6.º de
la Ley N.º 27444, que indica que: "La motivación
deberá ser expresa, mediante una relación concreta
y directa de los hechos probados relevantes del caso
específico, y la exposición de las razones
jurídicas y normativas que con referencia directa a los
anteriores justifican el acto adoptado".

La motivación es, pues, uno de los requisitos
esenciales del acto administrativo. Su omisión es
sancionada con la invalidez del acto, según lo prescribe
el inciso 4) del artículo 3.º de la mencionada Ley
N.º 27444.

Es por ello que el Tribunal Constitucional ha reiterado que un
acto administrativo dictado al amparo de una potestad
discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando
sólo expresa la apreciación individual de quien
ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano
administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o
expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal
decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una
decisión no sólo significa expresar
únicamente al amparo de qué norma legal se expide
el acto administrativo, sino, fundamentalmente exponer las
razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la
decisión tomada.

• (iii) El acto estatal debe acreditar la necesaria
  disposición o correspondencia entre la causa que lo
  origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad
  de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que
  origina el acto estatal y la consecuencia derivada de
  aquél.

La doctrina plantea la verificación
lógico-axiológica de una proposición
jurídica bicondicional; esto es, que se justifique la
asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones,
si y sólo sí guardan armonía y
sindéresis con los hechos, sucesos o circunstancias
predeterminantes.

La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una
conexión directa, indirecta y relacional entre causa y
efecto; vale decir, que la consecuencia jurídica
establecida sea unívocamente previsible y justificable a
partir del hecho ocasionante del acto estatal. En consecuencia,
la proporcionalidad lo será cuando la razón del
efecto sea deducible de la causa, o previsible a partir de
ella.

Es por ello que el Tribunal Constitucional ha concluido en
reiterada jurisprudencia que el control de constitucionalidad de
los actos dictados al amparo de una facultad discrecional no
debe ni puede limitarse a constatar que el acto administrativo
tenga una motivación más o menos explícita,
pues constituye, además, una exigencia constitucional
evaluar si la decisión finalmente adoptada observa los
principios de razonabilidad y proporcionalidad con
relación a la motivación de hechos, ya que una
incoherencia sustancial entre lo considerado relevante para que
se adopte la medida y la decisión tomada, convierte a esta
última también en una manifestación de
arbitrariedad.

Por lo tanto, es exigible, en el caso del pase a la
situación de retiro de oficiales de la Policía
Nacional regular, que las diferenciaciones para efectos del pase
a retiro por renovación, estén efectivamente
justificadas con las condiciones profesionales de los oficiales y
los intereses y necesidades del instituto armado correspondiente.
(citando la resolución STC N° 090-2004-AA/TC).

• (iv) Que la resolución de pase al
  retiro expongan las razones de interés público
  que obligan a la institución policial a la
  adopción de esta medida y, por que en razón de
  esos interés, debe pasarse al retiro a un oficial
  versus otro que cuente con sus mismas
  condiciones.

La doctrina acepta la existencia de conceptos con contenido y
extensión variable; esto es, reconoce la presencia
jurídica de conceptos determinables por medio del
razonamiento jurídico que, empero, varían de
contenido y extensión según el contexto en que se
encuentren o vayan a ser utilizados.

Es evidente que los conceptos jurídicos pretenden la
representación intelectual de la realidad; es decir, son
entidades mentales que se refieren a aspectos o situaciones
valiosas y que imprimen calidad jurídica a ciertos
contenidos de la vida social.

Los conceptos jurídicos poseen un contenido, en tanto
éste implica el conjunto de notas o señas
esenciales y particulares que dicha representación
intelectual encierra, y una extensión, que determina la
cantidad de objetos o situaciones adheridas al concepto.

En ese orden de ideas, el derecho concede un margen de
apreciación a una autoridad para determinar el contenido y
extensión del concepto aplicable a una situación
particular y concreta, siempre que dicha decisión no sea
manifiestamente irrazonable o desproporcionada con las
circunstancias en donde será utilizada.

Conviene puntualizar que uno de los conceptos jurídicos
caracterizados por su indeterminación es el interés
público.

El interés público tiene que ver con aquello que
beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al
interés general de la comunidad. Su satisfacción
constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia
de la organización administrativa.

Finalmente, como hemos sostenido, estos criterios que
significan una garantía para el personal sometido a un
proceso de renovación regular no son de aplicación
para aquellos que deban ser pasados al retiro a mérito de
la ley, como es el caso de los Generales que mantengan su
antigüedad versus al nombramiento de un oficial menos
antiguo como Director General. Esto, como repetimos, para
efectivizar el respeto a los bienes jurídicos tales como
la disciplina, la jerarquía, y la línea de
comando.

¿Por
qué el pase al retiro en el caso de nombramiento de un
Director General menos es antiguo es inmediato?

El nombramiento de un Director General de la PNP puede
efectivizarse en cualquier momento, y bajo cualquier
circunstancia. Por ello, el tema de la inmediatez está
referido a la temporalidad de la aplicación de este pase
al retiro extraordinario por causal de renovación.

De conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen de
Personal de la PNP, el pase a la situación de retiro por
causal de renovación se ejecuta una sola vez al
año. Es decir, expidiéndose las resoluciones de
pase al retiro, estas se hacen efectivas a partir del 01 de enero
de cada año. Sin embargo, el nombramiento de un General
PNP como Director General genera que se lleve a cabo un
procedimiento extraordinario e inmediato de pases al retiro que,
al margen de la temporalidad, lo que busca es el respeto de la
disciplina y la línea de comando.

Esto genera – como ya lo hemos sostenido – que
pasen al retiro oficiales Generales PNP sin que les sean de
aplicación los criterios objetivos previstos en la ley y
en el precedente vinculante del Tribunal Constitucional, tal y
como lo expone la propia ley. Así, el sólo
mérito de ser más antiguo que el nombrado como
nuevo jefe del comando policial obliga a que, por imperio de la
ley, la renovación se aplique sin importar si ésta
– mediante proceso regular – ya se llevó a
cabo.

Al amparo de la sustentación expuesta, el pase a la
situación de retiro aplicada a más de treinta
oficiales Generales PNP se encuentra conforme a ley; y cumple con
los criterios previstos por el Tribunal Constitucional, ya que
éstos han sido concebidos para un proceso regular, y no
extraordinario como sucede cuando se aplica el artículo
50° de la Ley Nro. 28857.

Autor:

Juan Jose Santivañez
Antunez[1]

[1] Abogado, Master en Acción
Política y Participación Ciudadana graduado en la
Universidad Francisco de Vitoria, Rey Juan Carlos y Miguel
Hernández (España), con estudios de
Maestría en Derecho Constitucional, y Doctorado en
Derecho. Autor del libro “La Causal de Renovación
de Cuadros en la PNP. Análisis Jurídico de la
Situación del Personal Policial”.