Recursos públicos del estado

Recursos

1 .1 CONCEPTO

El estudio de los recursos en este orden, después
de los gastos, no significa que en el proceso de la actividad
financiera la determinación de los gastos sea previa a la
de los recursos ni que ésta dependa de aquélla. Por
el contrario, las dos son interdependientes: el proceso de
determinación de ambos es muy complejo y se desarrolla a
través de cotejos múltiples de utilidades y
sacrificios; o sea, utilidades y desutilidades según el
método de comparaciones marginales de acuerdo con las
escalas de prioridades de gastos y recursos. Las utilidades
positivas y negativas de los gastos y de los recursos,
respectivamente, son apreciadas no en cantidades expresadas en
sumas de dinero sino a través de avances y postergaciones,
según los números ordinales, o a veces mediante el
empleo de cuantificación relativa con los conceptos de
mayor, igual o menor.

La creación del distingo entre recursos
racionales e irracionales, según la conocida
clasificación de Griziotti (1), depende
—esencialmente— de una premisa no demostrada que
condiciona el principio de que la capacidad contributiva es el
fundamento del impuesto, con el agregado: siempre que se la tenga
como índice de la "participación del contribuyente
en los beneficios generales y especiales que el Estado brinda a
los habitantes del país con su
actuación.

Caso contrario, no estaríamos en presencia de un
impuesto sino de otro recurso racional o irracional, que
podría llegar a ser una exacción según el
autor citado.

Por otra parte, los recursos pueden distinguirse por
connotaciones de diferente naturaleza: económicas,
políticas, jurídicas y técnicas, lo cual
contribuye á la complejidad del problema de la
clasificación de los recursos.

Ello se debe a que no hay, siempre, coincidencia entre
las connotaciones de diferente naturaleza, sino que éstas
pueden presentarse desfasadas.

Nuestra posición intolerante de las excesivas
clasificaciones, especialmente de las que se han indicado pocos
párrafos atrás oque se fundan en criterios formales
y de las qué no son utilizadas para sacar de ellas alguna
consecuencia ponderable (que veremos luego en su
aplicación a varios criterios clasificatorios de los
impuestos), no significa rechazar cualquier agrupación de
fenómenos de acuerdo con indudables caracteres comunes, a
fin de una mejor comprensión de los fenómenos
reales, pero sin distingos escolásticos ni juicios
valorativos preexistentes, o sea prejuicios en el
sentido etimológico.

Clasificación de los
recursos

2.1 Recursos ordinarios y
extraordinarios

Si hizo la mención de esta clasificación
en oportunidad de examinar la clasificación de los gastos
en ordinarios y extraordinarios y dijimos la respecto que se
trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de
la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad entre
gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos
extraordinarios.

En efecto, gastos destinados al pago de sueldos y
salarios del personal administrativo del Estado pueden
financiarse con endeudamiento, cuando así lo exija la
coyuntura económica y, por el contrario, gastos
excepcionales como los de movilización total de la
Nación para la defensa en caso de guerra, pueden
financiarse con impuestos en alta proporción, a fin de
evitar la explosión inflacionaria.

2.2 Recursos Originarios y Derivados

Esta clasificación distingue los recursos
obtenidos por el Estado de su propio patrimonio o del ejercicio
de actividades comerciales, industriales, mineras,
agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que por
proceder de los bienes o de las empresas propias del Estado- se
consideran originarios de aquellos que son extraídos
del patrimonio ajeno por el poder de imperio del Estado y que
sé denominan derivados.

En esta categoría debe incluirse no sólo a
los recursos tributarios, sino también a los procedentes
del crédito, porque el endeudamiento del Estado implica
la creación de recursos tributarios para cubrir los
servicios por intereses y amortizaciones. Es dudosa, en
cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de
recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de
moneda-papel o de otras operaciones monetarias; porque —por
un lado— el régimen monetario es función
típica del Estado que la cumple a través de la
Banco Central o Bancos de Emisión, por lo que los recursos
obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro
lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general de
los precios y las consecuencias de la reducción del poder
de compra de importantes sectores de la población,
permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados
y, más precisamente, entre los tributarios. La
característica de la coerción está presente
en la moderna economía por la asunción de la
emisión como monopolio legal del Estado y por el curso
forzoso de los billetes emitidos.

En resumen, la clasificación de los recursos
en originarios y derivados se identifica parcialmente con la
clasificación de los recursos en patrimoniales y
tributarios. La coincidencia no es tota], por las
observaciones que acabamos de formular respecto de los recursos
del crédito y de la emisión u otras operaciones
monetarias y las que exponemos a continuación.

2.3 Recursos regidos por el derecho privado y por el
derecho público

Desde un punto de vista jurídico pueden
distinguirse los recursos en: los regidos por el derecho privado
y los regidos por el derecho público.

Esta clasificación sólo en ciertos casos
coincide con los recursos originarios y derivados.

En algunos recursos originarios pueden estar sujetos al
derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los
producen son frutos de empresas privadas o estatales o
autárquicas sometidas – a voluntad- al derecho civil
y comercial.

Esto no se verifica siempre, ya que el régimen
legal de muchas entidades estatales que producen recursos es
netamente de derecho público. Por otra parte, no es
impensable que algunas operaciones de crédito estén
regidas por el derecho privado.

Además, no es superfluo recordar que el distingo
entre derecho privado y público es muy controvertido y que
en algunos casos de empresas del Estado o de entidades
autárquicas, si bien las operaciones pueden regirse por
normas del derecho privado, el estatuto de la empresa o entidad,
el control, el nombramiento de los administradores y su
responsabilidad y otros aspectos de su organización y
funcionamiento, son regidos por normas de derecho
público.

Diferentes
géneros de recursos

Los recursos del Estado son agrupables, según su
naturaleza, en las siguientes categorías:

a) Recursos patrimoniales.

b) Recursos tributarios.

c) Recursos del crédito.

d) Emisión monetaria.

e) Varios.

Antes de entrar en el estudio analítico de cada
una de estas categorías creemos oportuno observar, en
general, que la delimitación de cada una de ellas, como
también de los recursos reunidos en las distintas
categorías entre sí o con los de otras
categorías, no es absoluta, sino que existen diferencias
de matices y un gradual camino de uno a otro recurso y un
sinnúmero de casos en que los recursos, aun clasificados
en diferentes grupos, se mezclan o combinan entre
sí.

Recursos
originarios o patrimoniales

Concepto

Son estos recursos obtenidos por el
Estado del aprovechamiento económico de su
patrimonio.

Pueden citarse en estos recursos:

• el producto de tierras de propiedad del Estado a
  través de su explotación directa o por
  arrendamiento o aparcería,

• el resultado de la venta de tierras públicas
  tanto rurales como urbanas o suburbanas;

• el producto de bosques o florestas tanto naturales
  como artificiales, por explotación directa o por
  concesión a particulares;

• el producto de empresas del Estado o de sus
  entidades autárquicas, en la minería, la
  industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte
  marítimo, terrestre o aéreo, de carga y de
  pasajeros,

• de entidades bancarias o financieras;

• de las empresas de seguros y reaseguros,

• de capitalización y ahorro;

• las explotaciones de juegos de azar (casinos,
  loterías, quinielas, apuestas en hipódromos y
  similares);

• el producto de la explotación del patrimonio
  artístico y turístico (entradas en museos,
  templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas,
  visitas de castillos, palacios y jardines; entradas para el
  acceso a lugares de particular belleza natural, como parques
  nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.

• Constituyen también recursos originarios o
  patrimoniales los frutos de la participación estatal
  en empresas mixtas de capital privado y estatal y en
  sociedades de capital con mayoría privada.

Económicamente, todos los recursos originarios o
patrimoniales cuyas fuentes hemos ejemplificado, son
precios. En muchos casos se advierte también la
connotación jurídica de pertenecer su
régimen al ámbito del derecho privado. Pero esto no
ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay reparticiones
estatales o entidades descentralizadas que prestan determinados
servicios al público, por lo que perciben precios, aunque
estén sometidas a un régimen netamente de derecho
público.

Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos
diferentes montos en concepto de intereses y comisiones, pero su
naturaleza legal es, sin lugar a dudas y sin excepción,
juspublicista. Ello puede extenderse, aunque con mayor
incertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el
Banco de la Nación, el Banco Hipotecario Nacional, el
Banco Nacional de Desarrollo y todos los Bancos de
Provincia, con estatutos legales de derecho público pero
cuyos recursos provienen de los precios de sus
servicios.

4.1 Evolución histórica

Históricamente, los recursos originarios o
patrimoniales tuvieron importancia primordial en el Estado
absoluto anterior a la revolución francesa y como
prosecución de las finanzas de la época
feudal.

Hubo épocas en las que el señor feudal era
titular de un dominio eminente sobre todas las tierras y los
bienes de su jurisdicción y con derecho a los frutos de
las actividades de sus súbditos. Era generosidad del
señor, la parte que de esos frutos podían disponer
para sí los particulares, aunque la arbitrariedad estaba
atemperada por la necesidad de asegurar a los subditos —por
lo menos- un nivel de subsistencia y por cierto temor religioso
o, simplemente, por temor a la reacción de
éstos.

Las monarquías absolutas heredaron el
régimen feudal, transformando las finanzas públicas
en un enjambre de derechos sobre cada actividad, que conservaban
la contraprestación simbólica de concesiones del
soberano al subdito pero, en realidad, eran el preludio de los
tributos que caracterizaban el régimen de recursos de la
época posterior a la revolución
francesa.

La época de los estados constitucionales surgidos
bajo la influencia del pensamiento político del siglo
XVIII marca el eclipse de los recursos originarios o
patrimoniales y el ascenso de los tributarios.

Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor
en nuestros días, a partir de la primera guerra mundial y,
especialmente, después de la gran depresión de los
años treinta. Por distintas razones, en dicha época
se multiplicaron las empresas estatales, en parte por la
absorción de empresas industriales y bancarias en estado
de falencia, en parte por la creación de organismos de
regulación económica y de empresas estatales para
explotación de industrias, comercios y
servicios

En el mundo occidental se observa un proceso
análogo con mayor o menor intensidad en los diferentes
países, pero con las mismas
características.

La nueva concepción de la función del
Estado

La filosofía común de esta
evolución histórica consiste en la
transfor­mación de la función del Estado en el
mundo capitalista, donde no se llega a la propiedad colectiva de
todos los medios de producción, pero tampoco se mantiene
la limitación del Estado a sus funciones clásicas
de la época liberal.

En la realidad de la vida económica de los
países de Occidente, el Estado tiene reservada para el
sector público una amplia gama de empresas algunas
monopólicas, otras no, que pueden proporcionar ganancias
destinadas a constituir recursos de las finanzas
estatales.

El nuevo papel de los recursos patrimoniales

Lo dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva
significación en las finanzas, aunque no se llega a
quitar el predominio de los recursos tributarios. Dicha
significación debe considerarse tanto cualitativa como
cuantitativamente.

La significación cualitativa frente a los
recursos tributarios consiste en no considerar los recursos
coercitivos (principalmente tributos) como los
característicos de la economía del sector
público y rescatar la importancia de los recursos
patrimoniales que no son coercitivos y permiten al Estado
desarrollar una actividad económica propia, sin depender
de la recaudación de los tributos a cargo del sector
privado, que representa una invasión en la esfera del
mismo y, por otra parte, alcanzar directamente ciertos fines de
bien público.

La importancia cuantitativa de los recursos originarios
o patrimoniales en el presupuesto estatal ha crecido, con
respecto a la de la época liberal de las finanzas, pero,
como ya dijimos, está lejos aún de destruir el
papel principal de los recursos tributarios.

Debe observarse, por otra parte, que no siempre la
coerción está ausente de los recursos
patrimoniales. En efecto, en el caso de los monopolios fiscales
hay coerción en cuanto el Estado asume el papel de
monopolista garantizando este carácter con leyes
prohibitivas de la competencia y represivas —a veces
duramente— de toda infracción a las prohibiciones
mencionadas.

También puede reconocerse el poder coercitivo del
Estado aun allí donde su actividad económica se
desarrolla en un régimen de libre concurrencia con las
actividades del sector privado, puesto que su poder
político y su vida perenne le permiten, por ejemplo,
proseguir durante muchos años actividades
económicas deficitarias, cubriendo las pérdidas con
erogaciones a cargo de los contribuyentes o con otros
recursos.

Esta posición de fuerza en el ejercicio de
actividades empresariales tiene su posible consecuencia en el
mercado, aun cuando no se trate de monopolios fiscales
institucionales, si el Estado hace uso de su capacidad de
absorber pérdidas durante un largo plazo para desbaratar
la competencia de empresas privadas y lograr así una
situación de monopolio de facto o por el solo
hecho de sus dimensiones posibles, que pueden significar una
posición de liderazgo en un régimen de competencia
monopólica o de competencia imperfecta.

La doctrina financiera ha escudriñado en la
esencia de las actividades estatales que producen recursos
patrimoniales y, en términos generales, ha puesto de
relieve las diferencias existentes entre los precios que se
forman libremente en el mercado y los que constituyen los
recursos patrimoniales del Estado.

4.2 Distinción Recursos patrimoniales y los
tributarios

Debemos principalmente a Seligman ya
Einaudi la teoría gradual de los recursos
patrimoniales y la desembocadura, al final de la escala, en los
recursos tributarios y en los impuestos. Los recursos
patrimoniales constituyen precios que el Estado percibe por la
prestación de servicios en el mercado.

Pero aunque sea un operador en la economía de
mercado, el Estado no pretende —necesariamente—
obtener precios que logren las máximas ganancias, sino que
ejerce sus contrataciones con los demás sujetos que
actúan en el mercado, teniendo presentes el interés
público y los fines políticos en los que se inspira
su acción. Por ello, no es infrecuente el caso en que, aun
actuando en régimen de competencia monopólica o de
monopolio, el Estado fije precios menores de los que le
brindarían la máxima ganancia; o que se conforme
con una ganancia mínima o bien con la simple cobertura del
costo o hasta puede ocurrir que se limite a una cobertura parcial
de éste. En todos los casos hay una escala ascendente de
prevalecencia de los fines políticos sobre las
connotaciones meramente económicas de las negociaciones
mercantiles.

Según el "slogan" aplicable a estos recursos
originarios-pero que se repite con respecto a las tasas—,
la parte del costo no cubierta por los usuarios de los servicios
la cubren los contribuyentes. Es ésta una expresión
sumamente simplista que indica, defectuosamente, que el costo del
servicio en cuanto no esté a cargo de los usuarios
deberá ser financiado con otros recursos, principalmente
por impuestos.

El criterio clasificatorio de los autores mencionados
consiste en considerar como precios totalmente privados aquellos
que el Estado obtiene por los bienes y servicios que ofrece en el
mercado comportándose como un sujeto cualquiera; precios
quasi privados, cuando el precio se determina según las
reglas del mercado, pero asoma incidentalmente o secundariamente
un fin público; precios públicos aquellos precios
originados por la venta de productos o servicios en el mercado,
pero con fines eminentemente públicos que explican las
razones de la asunción de la actividad por empresas
públicas.

En la exposición de Einaudi son ejemplos
típicos de precios quasi privados los obtenidos por la
explotación de bosques, y de precios públicos los
de las empresas de ferrocarriles o de correos y
telégrafos. La explotación de estas actividades por
el Estado se debe al fin público de suministrar los
servicios, aun cuando ellos arrojen pérdidas, en zonas o
lugares donde ninguna empresa particular los llevaría a
cabo por no ser rentables.

Einaudi en su obra "Principios de hacienda
pública" como ya lo hiciera en sus cursos anteriores en la
Universidad de Turín, ha ampliado la escala de los
recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de precios
políticos a las tasas, que otros autores consideran como
una especie del género tributario. Es éste uno de
los aspectos más controvertidos de la clasificación
de los recursos y especialmente del deslinde entre recursos
patrimoniales y recursos tributarios, al cual nos referiremos
más adelante

4.3 Recursos patrimoniales y tributarios .
Límites de separación

Los recursos originarios son precios en los que la
finalidad del Estado de producir ciertos servicios es cada vez
más importante que la necesidad individual que los
servicios mismos satisfacen

Dicha finalidad pública hace que el Estado provea
en cantidad creciente o financie el servicio con recursos
diferentes del precio, de modo que, a medida que crece
la importancia relativa de la finalidad pública decrece el
precio cargado al sujeto usuario del servicio.

Visto el problema desde este ángulo, podemos
concluir que en los recursos originarios hay precios de
importancia decreciente, acompañados por impuestos (u
otros recursos) en proporción creciente, para la
financiación de un mismo servicio que el Estado considera
conveniente o justo dividir entre los usuarios en medida cada vez
menor, al crecer la importancia de la necesidad pública
que el mismo Estado desea satisfacer con la prestación de
un servicio, sin repartir el costo del mismo entre los
usuarios.

4.4 Monopolio fiscal

Se ha invocado, a menudo, como fundamento de ciertos
monopolios fiscales por ejemplo: el de las loterías, de
los casinos, de las carreras de caballos o de las apuestas sobre
los resultados de partidos de fútbol, la circunstancia de
que, siendo el juego de azar un vicio arraigado en amplios
sectores de la población, se justifica su monopolio
estatal como un instrumento para volcar los recursos fiscales que
se obtengan por su explotación, en beneficio de la
sociedad.

4.5 Empresas mixtas

Son también recursos patrimoniales del Estado los
que obtenga de su participación en empresas mixtas o de
participaciones accionarias en sociedades con mayoría
privada en el capital.

Tales recursos son aleatorios, por cuanto las empresas
mixtas y las sociedades con participación estatal pueden
no arrojar ganancias sino pérdidas. Sin embargo,
prescindiendo de esa eventualidad, el objetivo de la
preservación del interés público desde
adentro de la empresa, conjuntamente con la posibilidad de
obtener recursos, no parece fácilmente asequible en
teoría, puesto que puede resultar contradictorio el logro
de ambos fines y es posible que se verifique una inconciliable
divergencia de intereses entre el capital y el empresario privado
y el capital y la representación estatal (8). En la
práctica, tampoco hay pruebas de éxito de las
experiencias en diferentes países, incluyendo la
Argentina,.donde, después de un corto período de
florecimiento en distintos campos, las empresas mixtas se
transformaron en empresas estatales, lo que ocurrió con
bancos, compañías de transporte aéreo,
marítimo o fluvial, empresas de teléfonos y
otras.

Recursos
tributarios

Los recursos tributarios son aquellos que el Estado
obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio o sea por
las leyes que crean obligaciones a cargo de los obligados
tributarios – personas físicas capaces del derecho e
incapaces según los alcances de la norma tributaria y las
entidades jurídicas del derecho y todo otro sujeto que
posea condiciones de imposición, en la forma que lo
establezcan las leyes fiscales de fondo.

Característica común de los recursos
tributarios en su obligatoriedad por imperio de la ley, siendo
ésta fuente de las obligaciones tributarias dentro del
marco de las facultades y de los límites que establezcan
las constituciones modernas.

Es un hecho aparentemente paradójico, pero de
profunda importancia filosófica que, mientras en las
estructuras políticas de las monarquías absolutas
que se remontan al sistema feudal, predominan las finanzas
patrimoniales y al lado de ellas toda suerte de recursos por
actos de liberalidad en favor de la corana, en el Estado moderno
constitucional y, especialmente, en la economía liberal
fundada en los principios de la propiedad privada y de la
iniciativa individual, prevalecen los recursos tributarios,
frutos del poder de imperio del Estado. Se puede sintetizar este
contraste con el esquema:

a) Estado absoluto —recursos patrimoniales y
ofrendas al poder público.

b) Estado constitucional —recursos
coercitivos.

El segundo esquema indicado se explica por el principio
político-institucional, según el cual el poder
coercitivo que se reconoce ahora al Estado, sólo puede
ejercerse con los límites y las garantías de la
Constitución. La ley, que es producto de la voluntad
general, es la única fuente de las obligaciones
tributarias y en su creación concurren los representantes
de los ciudadanos, quienes consienten las invasiones del fisco en
la economía privada, sujetas a los principios de la
Constitución.

Este breve excursus nos permite llegar a la
conclusión que los recursos tributarios nacen del poder
del Estado, pero les acompañan desde el propio nacimiento
las limitaciones que la Constitución crea al ejercicio de
dicho poder y las garantías que ella establece para todos
los habitantes del país.

Concepto jurídico, económico y
político de los recursos tributarios

No existe diferencia alguna, en nuestra opinión,
entre el concepto jurídico de tributo y su concepto
económico o político. En efecto, el concepto del
fenómeno tributario, necesario para la
investigación científica no puede ser sino el que
corresponde a las instituciones del mundo real y éstas son
creación del ordenamiento jurídico. Existen, sin
embargo, divergencias en los criterios para ubicar algunos
fenómenos financieros en una u otra clase de
recursos.

En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al
producto de los monopolios fiscales, de que algunos ordenamientos
positivos reconocen la existencia de un impuesto al consumo
—el excedente del costo más una utilidad normal
mientras que desde un punto de vista económico o de
política económica es sólo un precio de
monopolio en todas sus partes, aunque sus efectos parcialmente
equiparse a los impuesto.

5.1 Diferentes especies de tributos

Se reconoce como tributo:

a) la tasa;

b) la contribución especial;

c) el impuesto;

d) los recursos llamados parafiscales;

e) las regalías del sector
público;

f) los empréstitos forzosos.

En todos ellos puede encontrarse el carácter
coercitivo unilateral y la finalidad del fin público al
que se destinan sus productos. Puede agregarse la exclusividad de
la ley como fuente de la obligación tributaria (con
importantes excepciones en la actualidad).

Las
tasas

Generalidades

La tasa es un tributo caracterizado por
la prestación de un servicio público
individualizado hacia el sujeto pasivo.

Se entiende que, como tributo, es un recurso obligatorio
cuya fuente es la ley y tiene carácter coercitivo no tiene
el carácter de precio.

Es un fenómeno financiero cuya importancia
presupuestaria es escasa y totalmente desproporcionada con las
controversias doctrinales a que ha dado origen.

Hay controversias porque algunos autores sostienen y
niegan el carácter coercitivo, razonando que el particular
que pide la prestación del servicio público expresa
su demanda voluntariamente, aceptando por ello el pago de la
tasa.

En contra de esa teoría se contesta que,
tratándose de servicios que el Estado presta con
carácter excluyente de toda competencia, la voluntad del
sujeto pasivo que expresa su demanda no es libre, siendo casi
siempre, la prestación del servicio es obligatoria para su
destinatario.

La tasa es la contraprestación obligatoria del
uso de servicios inherentes al Estado como poder público,
estableciendo así un criterio para diferenciar este
tributo de los precios de los servicios que el Estado presta
mediante la explotación de su patrimonio o el ejercicio de
actividades empresariales.

Por otra parte, se agrega, también las
actividades que políticos y sociólogos consideran
como ineludiblemente propias del Estado no fueron siempre tales
en la historia (prestación de servicios de justicia y de
educación), ni lo son ahora con carácter
exclusivo.

Finalmente, se objeta la teoría que limita las
tasas a las retribuciones de actividades inherentes al Estado,
con el argumento de que no se ve cómo la naturaleza de la
actividad del Estado influye sobre el carácter de la tasa
y sirve para fundar su diferencia del precio

Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un
servicio beneficioso para el destinatario a quien se impone el
pago del tributo.

Se contesta por otros que la prestación del
servicio puede no ser beneficiosa para el sujeto obligado al pago
del tributo, como ocurre en la justicia penal; es suficiente que
se individualice con respecto al sujeto obligado.

Las tasas no pueden exceder el costo del servicio y por
su vinculación con la prestación de un servicio
estatal, implican la afectación de lo recaudado a la
financiación del servicio mismo.

Contribuciones
especiales

Concepto

Son tributos que la ley establece sobre los
dueños de inmuebles que experimentan un incremento de su
valor como consecuencia de una obra pública construida por
el Estado u otras entidades públicas
territoriales.

Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos
de habitantes que gozan de beneficios especiales no ya por una
obra sino por la prestación de un servicio público
que no se individualiza hacia determinadas personas, pero
beneficia en forma indirecta y especial a dichos
grupos.

Es éste el caso de los servicios municipales de
alumbrado público y de barrido. Ambos se prestan en forma
general y en beneficio del tránsito, de la seguridad
pública, de la higiene y de la conservación de las
condiciones de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes
de los inmuebles sitos a cierta distancia de los focos del
alumbrado público, o frentistas de las calles en que la
Municipalidad presta el servicio del barrido, reciben un
beneficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados
también en forma diferencial para la financiación
del servicio.

Estos tributos son clasificables en la categoría
de las contribuciones especiales y no en la de las tasas,
por cuanto éstas corresponden a la prestación de un
servicio individualizado hacia el usuario, connotación
ésta que no se encuentra en los casos que estamos
examinando.

La contribución de mejoras tiene como
característica esencial el beneficio diferencial que la
obra pública depara a las propiedades privadas de la zona
de influencia de esa obra. Ello equivale a decir que la
colectividad toda recibe un beneficio general y será una
decisión de orden político determinar cuál
parte del costo total se quiere financiar con impuesto y
cuál mediante la contribución de
mejoras.

Los
empréstitos forzosos

Caracteres

Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de
su inclusión también entre los recursos del
crédito y, en especial, entre los empréstitos, los
empréstitos forzosos.

Se trata de empréstitos que por fuerza de ley
deben suscribir los habitantes de un determinado país
cuando se encuentren en las situaciones de hecho que la propia
ley define.

Esta dispone con carácter obligatorio el tipo de
interés que se pagará a los tenedores de
títulos y la forma de amortización y reembolso del
capital. El interés periódico puede faltar
completamente o ser inferior al tipo vigente en la plaza al
tiempo de la emisión. Es muy probable que esto acontezca,
pues el Estado recurre al empréstito forzoso precisamente
en la prevención que una emisión de un
empréstito voluntario en las condiciones del mercado no
tendría éxito.

También influye en la decisión del
gobierno de acudir a este empréstito en lugar de otra
alternativa, por ejemplo, de establecer un impuesto
extraordinario al patrimonio, la suposición que la medida
puede más fácilmente lograr el consentimiento de la
población y de sus representantes
parlamentarios.

El carácter tributario surge precisamente de la
coerción de la suscripción, a través de la
ley que lo establece. Como en el impuesto, hay un presupuesto de
hecho definido en el texto legal que, al verificarse en la
realidad de los hechos del caso concreto, da nacimiento a la
obligación de suscribir el empréstito en la
cantidad, precio y demás condiciones que la ley fije o
autorice al poder público a fijar.

La diferencia entre el empréstito forzoso y el
impuesto consiste en que "el gobierno asume las obligaciones
referentes a intereses, amortización y extinción de
la deuda a su vencimiento para el empréstito" y para el
impuesto el estado pasa hacer el acreedor y no el
deudor.

Regalías
mineras y similares

Concepto

Existen en muchos países obligaciones, a cargo de
las empresas de extracción de minerales, incluyendo el
petróleo, a favor del Estado (Estados miembros o Estado
Federal) medidas en función de la cantidad o ad valorem
del mineral extraído (regalías mineras o
similares).

Puede plantearse el interrogante siguiente: ¿se
trata de un tributo y, en particular, de un impuesto, o bien se
trata de un recurso originario fundado en un derecho que el
Estado se ha atribuido, de propiedad sobre los minerales
existentes en el subsuelo de su territorio?

El problema no puede ser resuelto con una
solución general prescindiendo de las disposiciones del
ordenamiento jurídico del país en que el
fenómeno se verifica.

El derecho a las regalías mineras, que nace de la
ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor
jerarquía (Estado miembro, provincias, departamentos,
etcétera) un derecho eminente sobre las minas de su
territorio, puede considerarse como un recurso originario,
a pesar de la incertidumbre causada por la coerción y la
estructura que a veces las leyes pertinentes adoptan en forma
análoga a la de las leyes fiscales.

Observamos, finalmente, que también con respecto
a las regalías mineras puede observarse la gradualidad con
que en los recursos públicos se pasa de los recursos
patrimoniales a los tributarios y, como ocurre en este caso,
resulta imposible trazar con exactitud la línea divisoria
de validez absoluta entre las dos categorías de
recursos.

Recursos
parafiscales

Las doctrinas italiana y francesa y, por contagio, las
de otros países, han creado una categoría especial
de gravámenes que, siendo análogos a los tributos,
se diferencian de éstos, por algunas connotaciones, como
ser:

a) La administración y recaudación por
medio de reparticiones públicas diferentes de la
administración fiscal. Debemos acotar que esta
diferenciación no es sustancial y no influye sobre la
naturaleza y efectos de los recursos en
cuestión;

b) La afectación del recurso a un fin
establecido, sustrayéndolo de la masa general de los
recursos del Presupuesto del Estado. Tampoco esta
característica es típica de estos recursos ya que a
pesar de las críticas que merece dicha afectación,
a la cual nos referimos al tratar los principios generales del
Presupuesto proliferan en muchos países los casos de
impuestos destinados a fines especiales, de ahí el nombre
a estos impuestos en Alemania "Zwecksteuer", ya sea para cubrir
los gastos de un determinado servicio público, ya sea para
constituir fondos especiales para determinados
objetivos.

Puede darse como ejemplo del primer caso el destino de
la recaudación del impuesto sucesorio para organizar y
mantener la educación primaria en la Argentina, tanto en
la legislación nacional como en las provincias. Como
ejemplos del segundo caso se puede mencionar el fondo de
amortización de la deuda pública y varios fondos
para promover diferentes actividades artísticas o
culturales o para diferentes inversiones (fondos de vialidad, de
autopistas, de estímulo a las artes o la ciencia,
etcétera);

c) El parafiscalismo agrupa a tributos a favor del
Estado o de entes públicos descentralizados con fines
sociales o de regulación económica. En nuestra
opinión, tampoco esto constituye una connotación
especial, porque dichas finalidades se encuentran también
en los impuestos en general. Las finalidades extrafiscales
están descubiertas en los tributos y, especialmente, en
los impuestos, siglos antes del descubrimiento del
parafiscalismo.

La consecuencia de la creación de esta
categoría de recursos, fuera de los recursos tributarios,
es principalmentela de justificar la transgresión de
algún principio fundamental de las finanzas, tanto en el
aspecto político-económico, como en el aspecto
jurídico. Por ejemplo, se pretende que los
gravámenes de la parafiscalidad no estén sujetos al
principio de legalidad con el mismo rigor que los impuestos o los
tributos en general. Esto nos fortalece en la convicción
ya manifestada en esta obra, que a menudo las clasificaciones
sirven para justificar juicios a prior/ o prejuicios. Así
se observa la realidad de algunas desviaciones o violaciones del
principio de legalidad y se formula el juicio general de que por
no tratarse de tributos financieros sino de gravámenes
parafiscales, no rige o —por lo menos— no es tan
absoluto el principio de legalidad que sólo atañe a
los tributos de las finanzas públicas.

Consideramos más fructífera para la
ciencia, la búsqueda de los carac­teres comunes o
concurrentes de las instituciones que las fragmenta­ciones y
dispersiones a que lleva el afán
clasificatorio.

Autor:

Daniel Alejandro Soria

Licenciado en Gestión Tributaria (Universidad de
la Matanza). Posgrado en Tributación (Universidad del
Salvador). Maestría en Finanzas Públicas y
Tributación (USAL), Posgrado en Procedimiento Fiscal y
Derecho Penal Tributaria y Previsional – Tesina en espera
de defensa – (Instituto de Estudios de las Finanzas Publicas
Argentinas-IEFPA-Dpto. de Posgrado de la Universidad de la
Matanza). Investigador para el Instituto de Estudio Tributario,
Aduaneros y de los Recursos de la Seguridad Social – Autor
del Libro "Método alternativo declarativo destinado para
contribuyentes omisos" –