Asignaturas pendientes para una nueva administración de gobierno: la regulación de los servicios públicos

Enviado por Daniel Azpiazu y Martín Schorr

I. Consideraciones
introductorias
II. Lineamientos de
políticas públicas y formulación de
acciones específicas en el campo de los servicios
públicos privatizados
III. Reflexiones
finales
Notas

Descriptores Tematicos:
administracion de gobierno, servicios
publicos, politica gubernamental, Argentina

* Este trabajo
complementa un estudio previo de los autores: "La
renegociación de los contratos entre
la
Administración Duhalde y las prestatarias de servicios
públicos. ¿Replanteo integral de la
relación Estadoempresas privatizadas o nuevo sometimiento
a los intereses de estas últimas?", en Revista
Realidad Económica, N° 193, enero-febrero
2003.

A la memoria de
nuestro querido y siempre recordado Maestro (en su actitud frente
a la ética y a
la lucha por la equidad
social) y profesor de
varias generaciones: el Ingeniero Adolfo
Dorfman.

I. Consideraciones
introductorias

El próximo 25 de mayo asumirá,
seguramente, una nueva administración gubernamental elegida por el
voto popular. La misma deberá enfrentarse, e intentar dar
respuesta, a una multiplicidad de problemas que
demandan, por un lado, urgentes soluciones y,
por otro, creatividad y
vocación de cumplir con el tradicional (y muchas veces
bastardeado) juramento de "servir a la patria".

Más de la mitad de la población en condiciones de pobreza, niveles
de indigencia desconocidos en el país, tasas de desempleo y
subempleo exorbitantes y de carácter estructural desde hace casi una
década, cesación de pagos de una deuda externa
impagable (que continuó renegociándose bajo
condiciones que no han hecho más que seguir hipotecando el
futuro de varias generaciones de argentinos),
desarticulación y desintegración del tejido
productivo, y crisis de
numerosas economías regionales, emergen, sin duda, como
asignaturas pendientes que, como tales, sólo podrán
ser resueltas a partir de un cambio radical
en la orientación de las políticas
públicas y, fundamentalmente, en las bases de
sustentación y validación social de las
mismas.

Entre esos tantos problemas cruciales a resolver
está el que se relaciona con el tratamiento de los
servicios públicos privatizados durante la gestión
del Dr. Menem;
resolución que trasciende la problemática
regulatoria en tanto necesariamente involucra dos temas no menos
relevantes: el de la propiedad y el
del gerenciamiento, público o privado, de las empresas
responsables de la prestación de tales
servicios.

En ese plano, y haciendo abstracción del
espúreo intento de debate en
torno de las
propuestas que propugnan la simple reestatización de
muchas de las empresas privatizadas (1), la primera e
insoslayable tarea a encarar es la de postergar, por vía
parlamentaria, la vigenc ia de la Ley de Emergencia
Nº 25.561 en todos aquellos artículos que, directa o
indirectamente, se vinculan con la actividad de las firmas
privadas prestadoras de servicios públicos (2). Si bien es
posible que para la fecha de asunción de la nueva
administración gubernamental se haya dado por concluida la
ronda de renegociaciones de buena parte de los contratos de las
61 empresas convocadas originalmente, no es menos cierto que
parte sustantiva de las mismas se encuadran en la ilegalidad e
ilegitimidad de las condiciones acordadas.

Así, mientras que en algunos sectores
(hidrovías, terminales portuarias, etc.) se mantuvo la
dolarización de parte sustantiva de los
ingresos
empresarios, en muchos otros no se encaró una
revisión integral de los contratos, tal como hubiera
correspondido de haberse respetado el "espíritu" y la
"letra" de la Ley Nº 25.561. En realidad, en la generalidad
de los casos, la renegociación terminó
focalizándose casi de manera exclusiva en la
cuestión tarifaria (en rigor, en el aumento de tarifas que
habría que concederle a las firmas, aun cuando ello
suponga contravenir buena parte de la normativa vigente,
diferentes disposiciones del Poder Judicial e,
incluso, la propia Constitución Nacional). Por otra parte, el
gobierno desplegó una estrategia
consistente, en muchos casos, en dilatar todo lo posible el
proceso de
renegociación, dejando, en los hechos, una pesada herencia para la
próxima administración gubernamental. La misma
deberá encarar una ardua tarea (sobre todo, si se
consideran los poderosos intereses involucrados) que, no
obstante, según sea la forma en que se la realice,
permitirá revertir –o no– una de las mayores
inequidades económico-sociales a las que asistió la
Argentina en los últimos años: los desmedidos
privilegios de que gozaron las empresas privatizadas.

Ello se ve agravado por cuanto, en principio, muchas de
esas firmas han hecho reserva de sus derechos y, de no mediar
alguna ley específica, podrían llegar a reclamar el
retorno a la –privilegiada, para sus intereses–
situación vigente antes de la sanción de la Ley de
Emergencia (3). En otros términos, antes de encarar un
replanteo integral de la relación Estadoempresas
privatizadas en el campo normativo y regulatorio, se torna
imprescindible contar con el contexto legal que permita
desarrollar todas aquellas actividades y estudios tendientes a la
formulación de una nueva y distinta política en torno al
papel que se le asigne a las prestatarias privadas de servicios
públicos en el escenario de la
post-Convertibilidad.

En paralelo a todo ello, y contraponiéndose a la
debilidad estatal –sino, considerable subrogación
oficial a los intereses de, entre otras, las
compañías privatizadas, muchos de los gobiernos de
los países de origen de las mismas y los organismos
multilaterales de crédito– puesta de manifiesto durante
las renegociaciones encaradas bajo el gobierno del Dr. Duhalde,
se torna imprescindible la revisión integral de todos los
incumplimientos empresarios registrados en el transcurso de los
años noventa, en particular de aquéllos que
justificarían la posible caducidad o la rescición
de los respectivos contratos (tales los casos de, a título
ilustrativo, Aguas Argentinas S.A., la licenciataria de las
principales estaciones aeroportuarias del país, Correo
Argentino S.A., y las concesionarias de los ramales ferroviarios
de pasajeros) (4). En los casos en que se justifique tal
rescisión o revocación, cabría convocar a un
plebiscito de forma que sea la sociedad en su
conjunto la que defina si tales empresas/servicios se
reprivatizan o si, por el contrario, retornan a la
conducción estatal (claro que bajo condiciones muy
distintas de las de otrora, donde el gerenciamiento calificado y
un estricto control por parte
de los trabajadores y de los usuarios y consumidores subordine
por completo los espúreos intereses políticos y
económicos que, en su momento, aportaron argumentos
sólidos a los promotores de las privatizaciones).

En suma, antes de encarar cualquier propuesta vinculada
con la problemática regulatoria en su sentido más
estricto, se torna indispensable la revisión de todo lo
actuado en términos de la relación Estado-empresas privatizadas. Es más, la
misma debería retrotraerse al inicio de actividad de cada
una de las empresas prestatarias de los servicios de forma de
identificar –y sancionar, cuando así
correspondiere– todos los incumplimientos, ilegalidades (en
general, frente a la omisión o complacencia oficial), y
conductas que presupongan haber contravenido los propios marcos
regulatorios, el abuso de posición dominante, el ejercicio
de prácticas desleales y/o anticompetitivas. Recién
después de haber avanzado en ese terreno, se
contará con suficientes elementos de juicio como para
avanzar en la mencionada redefinición del entramado
normativo y regulatorio relacionado con los servicios
públicos.

En ese marco, y considerando la actual crisis
económico-social (la más profunda y prolongada de
la historia
argentina contemporánea), en lo que sigue se presentan
algunos lineamientos de políticas públicas, medidas
y acciones
específicas tendientes a neutralizar –y a comenzar a
revertir, tras largos años de vigencia de neoliberalismo
extremo– los altos –y, en la generalidad de los
casos, sumamente regresivos– costos
económicos, políticos y sociales derivados de la
concreción del vasto programa
privatizador encarado en el país durante la década
de los noventa.

Las propuestas que se presentan a continuación se
inscriben en esa imprescindible reconfiguración de la
relación empresas privatizadas-Estado-sociedad. Las mismas
se ven naturalmente mediatizadas por la incertidumbre que emana
de, por un lado, los acontecimientos que pudieran registrarse
entre el momento de la redacción del presente y el de la
asunción de la nueva administración gubernamental
y, por otro, no ajeno a aquéllos, de las acciones que
pudiera desplegar el actual gobierno en la materia,
sometido a las crecientes presiones de los organismos
multilaterales de crédito. Al respecto, basta hacer
referencia al Memorándum de Políticas
Económicas del Gobierno Argentino para el Programa de
Transición en el 2003, elevado al Fondo Monetario
Internacional, en el que con respecto a los servicios
públicos privatizados se señala que "Hemos
solicitado la asistencia del FMI/Banco Mundial
para revisar en febrero la situación financiera de las
empresas de servicios públicos privatizadas y para ayudar
a desarrollar un nuevo marco regulatorio que podría
reemplazar los controles de precios y
tarifas actuales y facilitaría la reestructuración
de las deudas por parte de las empresas prestadoras".

Por otro lado, siempre en el marco de la actual
situación de emergencia y de renegociación de los
contratos, y antes de plantear los lineamientos y propuestas de
políticas públicas en lo referido a los servicios
públicos bajo gestión o propiedad privada, cabe
resaltar que los informes
públicos emanados de las distintas Áreas de la
Comisión de Renegociación de los Contratos remiten
a un denominador común en el escenario
postdevaluación: los costos operativos de las empresas
privatizadas permitirían garantizar la prestación
de los servicios, claro que, en la mayoría de los casos,
"sacrificando" la remisión de utilidades al exterior y
asumiendo los costos de decisiones microeconómicas
erróneas (esencialmente, las referidas a la recurrencia al
financiamiento
externo en detrimento del aporte de recursos
propios). Como bien se señala en el Informe elevado
por el Dr. Biagosch (5) al Ministro de Economía
Lic.

Lavagna: "Fueron decisiones empresarias tomadas en el
marco de la legislación entonces vigente y motivadas por
las diferencias de tasas de
interés o –en algunos casos– porque su
propia casa matriz o sus
vinculadas actuaban como entidades prestadoras o les eran
ventajosos otros mercados de
capitales…. Así como los concesionarios no trasladan a
los usuarios los efectos de sus decisiones empresarias correctas,
no pueden solicitar ahora el traslado de los efectos de sus
decisiones empresarias equivocadas" (6).

II. Lineamientos de
políticas públicas y formulación de acciones
específicas en el campo de los servicios públicos
privatizados

La complejidad del desquicio normativo y regulatorio en
el que se ha inscripto el contexto operativo de las actuales
empresas responsables de la prestación de los servicios
públicos obliga a abordar distintas dimensiones
analíticas que, si bien involucran la problemática
regulatoria, van más allá en de la misma en el
entendimiento de que no pueden ser soslayadas si se pretende
transformar y revertir la herencia acumulada desde los
años noventa.

En ese sentido, en las propuestas que se plantean a
continuación se intenta conjugar esas diversas
perspectivas analíticas que, en última instancia,
coadyuvarían a un replanteo integral de las
características que debería asumir, en la Argentina
de principios del
Siglo XXI, la regulación de los servicios
púbicos.

Revisión integral de los contratos de
concesión priorizando, en una primera etapa, todos los
aspectos relacionados con la problemática tarifaria en
su vinculación con la ecuación
económico-financiera resultante.

Esta propuesta se inscribe en la necesidad de formular
nuevos lineamientos de políticas públicas en
materia normativa respecto a los servicios privatizados, y a la
consiguiente formulación de marcos regulatorios que, por
un lado, incorporen como un componente fundamental la "justicia" y la
"razonabilidad" de las tarifas y de los consiguientes beneficios
empresarios y, por otro, contemplen –en toda su
dimensión– los impactos de las privatizaciones sobre
la creciente regresividad distributiva y los socialmente
insostenibles niveles de pobreza e indigencia vigentes en la
Argentina.

En ese contexto, se torna imprescindible la
revisión de los que, en su momento, fueron fijados como
"precios base" de inicio de la prestación privada, de la
apropiación social –vía revisiones
tarifarias– de las ganancias monopólicas y, en
síntesis, de las ecuaciones
económico- financieras sobre las que se estructuraron los
distintos contratos. Más aún cuando, en la
generalidad de los casos, tales "ecuaciones" fueron formuladas en
un escenario hiperinflacionario, con la consiguiente
inclusión de considerables primas de riesgo. La
reconsideración de las ecuaciones
económico-financieras que han ido tornándose como
un parámetro intocable (salvo cuando se trató de
acrecentar las tasas internas de retorno implícitas a
través de opacas y recurrentes renegociaciones
contractuales), remite a la necesaria incorporación de una
figura casi ausente en el "mercado de las
privatizaciones": el riesgo empresario
(7).

Esta necesaria revisión de los contratos de
concesión o de transferencia de las ex empresas
públicas emerge, a la vez, como una primera e ineludible
instancia tendiente a la formulación de nuevos marcos
regulatorios, debatidos y aprobados en el parlamento, que impidan
–o, por lo menos, limiten seriamente– la
discrecionalidad y la opacidad bajo las que se han ido
modificando algunos de los aspectos centrales de tales contratos
tanto durante las gestiones de los Dres. Menem y De la
Rúa, como bajo la Administración Duhalde (muy
particularmente, aquellos vinculados con cuestiones tarifa rias,
con los compromisos de inversión de las empresas y con el
financiamiento de las mismas, con los índices de calidad exigidos
originalmente, etc.).

Revisión de los incumplimientos de las
empresas en su relación con las respectivas
cláusulas de rescisión contractual.

En el ámbito de las privatizaciones argentinas,
la transgresión de las normas vigentes y
los incumplimientos empresarios de las mismas (sea en lo que
respecta a metas físicas y/o de calidad comprometidas,
como en lo atinente a compromisos de inversión, o de
concreción de determinadas obras, o a la protección
del medio
ambiente, o en materia tarifaria, o en lo relativo a
restricciones a la propiedad) emergen como uno de sus principales
rasgos distintivos que, incluso, se han visto posibilitados por
la inacción pública –cuando no, por la
convalidación oficial a partir de decretos y resoluciones
de más que dudosa legalidad y
juridicidad–. Al respecto, podría identificarse una
multiplicidad de transgresiones o de distorsionada
aplicación de las normas vigentes que, como tales,
ameritarían una acción
reguladora correctora, de forma de revertir sus implicancias. En
ese marco, cabe adoptar, por un lado, las sanciones
correspondientes o, en otros términos, la
aplicación efectiva de normas existentes que ante la
omisión de la regulación pública fueron
prácticamente desconocidas, así como la
implementación de políticas correctivas de,
incluso, interpretaciones erróneas y/o falaces de lo
dispuesto por la propia normativa. En tal sentido, los
generalizados incumplimientos en materia de aplicación
efectiva de las cláusulas de "estabilidad impositiva" o
"neutralidad tributaria" emergen como un claro ejemplo. Similares
consideraciones podrían realizarse respecto al tema medio
ambiental –como en el caso de la concesión de aguas
y saneamiento–, de seguridad y
confort –claros ejemplos los ofrecen las concesiones viales
o los ferrocarriles de pasajeros–, de pago de los
cánones acordados al Estado –tal el caso de las
concesionarias del ex correo estatal, de los principales
aeropuertos del país y de los ramales ferroviarios de
carga–, y de sobrefacturación reiterada –como
lo acaecido en el ámbito de la telefonía básica o del servicio
medido de agua potable
(8).

De allí surgiría un tema que, hasta el
presente, casi no ha sido abordado ni analizado con seriedad: la
revisión de las cláusulas de rescisión
contempladas en los respectivos contratos de concesión o
transferencia y la determinación de responsabilidad del prestatario como determinante
de la extinción del respectivo contrato,
plausibles en ambos casos de ser adoptadas unilateralmente por el
Poder
Ejecutivo Nacional. Si bien, en la generalidad de los casos,
los contratos han sido lo suficientemente laxos en la materia, es
muy probable que ante la sistemática omisión
pública en cuanto a sus actividades de control y
regulación, los incumplimientos de alguna/s de tal/es
empresa/s
demanden la adopción
de políticas públicas que, incluso, podrían
llegar a derivar en, por un lado, la rescisión de
determinados contratos y, por otro, en el replanteo –o
no– de la privatización o, aun, en la
reestatización de la
empresa/servicio de que se trate (esto último,
naturalmente, siempre y cuando los privados se hagan cargo de,
por ejemplo, los incumplimientos contractuales registrados, sus
considerables pasivos externos, las recurrentes violaciones de
numerosas leyes nacionales
e, incluso, de la propia Constitución Nacional,
etc.).

Revisión global de los contratos y
formulación –y sanción legislativa–
de una nueva "ley marco" para el conjunto de los servicios
públicos privatizados y de esquemas regulatorios
específicos para todos los servicios públicos que
permanezcan en manos privadas.

Sobre la base de esa necesaria revisión integral
de los actuales contratos y de los distintos marcos regulatorios
en los que se ha inscripto la operatoria de las empresas
privatizadas (aun de aquellos que, como los de la energía
eléctrica y el gas natural,
fueron sancionados por ley), cabría explorar la
posibilidad de formular y someter al debate parlamentario una
nueva ley "marco" que, como fuera en su momento la Ley de Reforma
del Estado (N° 23.696), establezca y/o precise ciertos
componentes nucleares a los que debería ajustarse la
normativa específica que regule el desenvolvimiento de los
distintos servic ios públicos privatizados. La misma
debería contemplar algunos temas que en muchos casos
están referenciados, bajo diversas formas, en variadas
normas (como en la propia Ley N° 23.696, en la N° 17.520
–ley de peajes–, y en las correspondientes a los
marcos regulatorios eléctrico y gasífero),
pero que nunca se les ha prestado la debida atención y/o, en algunos casos, a favor de
los márgenes de imprecisión que conllevan, se ha
omitido su consideración como aspectos centrales en la
regulación de monopolios naturales y/o en mercados donde
la recreación
artificial de la competencia es
prácticamente inviable. Se trata de, entre otras, la
figura de la "justicia y razonabilidad" de las tarifas y de las
rentabilidades empresarias, la debida proporcionalidad entre las
inversiones
realizadas y los beneficios obtenidos, la protección de
los derechos y de la seguridad jurídica de los usuarios y
consumidores, la transferencia periódica a estos
últimos de parte sustantiva de las ganancias de eficiencia
microeconómica de las empresas prestatarias, la
autarquía y la independencia
de las agencias reguladoras, la instauración de audiencias
públicas para el debate de todos aquellos aspectos que
así lo justifiquen –con la debida atención
oficial a los resultados de las mismas–, la promoción activa de la competencia
generando, si fuera necesario, asimetrías a favor de los
potenciales ingresantes de forma de compensar las "ventajas de
precedencia" de los incumbentes, y la incorporación
efectiva de la figura del riesgo empresario. Esta norma de orden
general, alrededor de la que deberían encuadrarse todos
los marcos regulatorios específicos constituirían,
así, una herramienta inmutable que, como tal,
trascendería las especificidades de cada una de las
áreas o servicios privatizados sujetos a regulación
pública.

De todas maneras, más allá de la posible
sanción de una ley marco, la experiencia acumulada en
cuanto a imprecisiones, imprevisiones y debilidades normativas
será el sustento básico sobre el que deberá
estructurarse la sanción le gislativa de marcos
regulatorios específicos para cada uno de los servicios
públicos que permanezcan bajo gestión o
administración privada. Al respecto, el debate
parlamentario (y, concomitantemente, social) servirá de
garantía para alcanzar el necesario consenso respecto al
papel del Estado en la regulación de tales servicios. Por
otro lado, tal sanción legislativa limitará
sobremanera la usual práctica de recurrir
–vía la sanción de decretos y resoluciones de
dudosa juridicidad– a renegociaciones contractuales
destinadas, en lo sustantivo, a subsanar severos incumplimientos
de las obligaciones
pactadas, a tornar nulo el riesgo empresario, a mantener o
acrecentar las rentas de privilegio de las empresas prestatarias,
siempre en detrimento de los derechos de los usuarios y
consumidores de los servicios públicos
privatizados.

Revisión de todas las renegociaciones
contractuales (incluyendo las encaradas durante la
Administración Duhalde) procurando determinar y revertir
todas las ilegalidades acumuladas. En caso que correspondiera,
ello debería involucrar las sanciones a las empresas
involucradas y el consiguiente resarcimiento a los usuarios y
consumidores.

Uno de los principales rasgos distintivos del programa
de privatizaciones desarrollado en el país ha sido el de
las recurrentes renegociaciones contractuales con las
privatizadas. Las mismas han revelado un denominador
común: mantener o acrecentar los privilegios de las
empresas, al margen de toda consideración sobre la
seguridad jurídica de los usuarios e, incluso, en muchos
casos, respecto a la de las firmas que no resultaron
adjudicatarias de licitaciones que, al poco tiempo de
concretada la transferencia de la empresa privatizada, vieron
modificarse radicalmente el o los factores decisivos o
determinantes de la propia adjudicación (como en el caso
del canon ofrecido en las concesiones de las rutas nacionales, de
los ramales ferroviarios de carga, del correo postal y de los
principales aeropuertos del país, la menor tarifa de peaje
en los accesos a la Ciudad de Buenos Aires, el
mayor descuento sobre la tarifa vigente en el caso de la
privatización de Obras Sanitarias de la Nación,
etc.).

Si bien los efectos derivados de muchas de esas
renegociaciones resultan prácticamente irreversibles, el
reconocimiento de los mismos emerge como un primer paso
clarificador de, por un lado, las posibles ilegalidades en las
que se hubiera incurrido y la necesidad de revertir –o
derogar, en algunos casos, cuando se trata de decretos y/o
resoluciones que contravienen disposiciones de superior status
jurídico– los escenarios resultantes y, por otro, de
aplicar sanciones tanto a las empresas beneficiarias como a
aquellos funcionarios públicos que incurrieron en la
figura del "mal desempeño" de sus tareas. Sin duda, esta
necesaria revisión de todo lo actuado en materia de
renegociaciones contractuales aportará importantes
elementos de juicio para la formulación de nuevos marcos
regulatorios que contemplen y tiendan a revertir las
irregularidades acumuladas en los últimos
años.

Exigir en un plazo perentorio el cumplimiento pleno
de todos los compromisos contractuales en materia de
inversiones y/o de metas de expansión de los
servicios.

En tanto la revisión de las recurrentes
renegociaciones contractuales involucraron, en la generalidad de
los casos, la condonación o la prórroga de los
compromisos de inversión y/o de las metas de
expansión y/o de los requerimientos de satisfacción
de índices determinados de calidad en la prestación
de ciertos servicios, esa práctica común a casi
todos los concesionarios demanda, por
un lado, la aplicación de las correspondientes sanciones
por los retrasos acumulados y, por otro, la exigencia de
satisfacer –bajo plazos perentorios– todas aquellas
obligaciones incumplidas en la materia. Basta un simple repaso a
los ejemplos que ofrecen los concesionarios viales de los
corredores nacionales y los de la red de accesos a la Ciudad
de Buenos Aires, el correo postal, la concesión de los
ferrocarriles de pasajeros y de carga, los aeropuertos, y el
servicio de agua y
saneamiento, para constatar un mismo fenómeno: la
generalizada inobservancia de sus compromisos de inversión
que devienen en el consiguiente incumplimiento de los
índices y normas de calidad exigidos, del nivel de
extensión de la cobertura, de los compromisos de
universalización de la expansión de los servicios,
etc..

Las diversas evidencias
disponibles indican que la regulación pública al
respecto ha sido débil y por demás permisiva tanto
en lo atinente a los señalados incumplimientos como,
más aún, en lo relativo al control de
calidad de las inversiones realizadas y a la complaciente
omisión de las exigencias que surgen de la normativa del
"compre argentino" y del "contrate nacional". Si bien la
revisión de las imprevisiones e imprecisiones en la
materia deberán ser superadas en la formulación de
nuevos marcos regulatorios, las sanciones estrictas a tales
incumplimientos, en paralelo a la exigencia de realizar en el muy
corto plazo las inversiones comprometidas, son parte constitutiva
esencial de las acciones que el Estado
debería asumir – en su carácter de poder
concedente– en este ámbito fundamental de la
regulación pública de los servicios
privatizados.

Incorporación de nuevos criterios de
tarifación que, atento a los inusitados niveles de
pobreza e indigencia existentes, devienen en crecientes
–si no impagables– costos de los servicios para los
sectores de menores ingresos y en la imposibilidad de acceso
para los mismos. Replanteo de la adopción de subsidios
cruzados en algunos sectores.

Uno de los principales objetivos de
la ortodoxia neoconservadora frente a la formulación y el
desarrollo del
programa de privatizaciones fue el de neutralizar o impedir
– incluso, normativamente– la presencia de subsidios
cruzados en las tarifas de los distintos servicios. El argumento
esgrimido era –y sigue siendo– que las tarifas de los
servicios públicos prestados debían
–deben– atender a sus respectivos costos de
prestación (que, vale la pena señalarlo, presentan,
desde una perspectiva social, un muy alto grado de
indeterminación; señalamiento naturalmente ausente
en todas las posturas neoliberales).

Incluso, aunque se trate de un tema "lindante" con la
presencia de subsidios cruzados, la eliminación de ciertos
niveles de consumo
mínimo, se inscribe en esa misma perspectiva, donde los
costos de prestación son los que, en última y
definitiva instancia, deben determinar las respectivas tarifas.
Al respecto, en la misma medida en que se argumentó
–y se criticó– la presencia de subsidios
cruzados desde los usuarios residenciales hacia los grandes
consumidores o, como en el caso de las telecomunicaciones, hacia los usuarios comerciales
del servicio, cabe plantearse si en los últimos
años, en el marco de hegemonía del pensamiento
ortodoxo y de consolidación de una pauta distributiva
sumamente desigual y excluyente, no se conformó una
estructura de
subsidios cruzados desde los usuarios residenciales –los
más cautivos y con menor capacidad de negociación– hacia los grandes
consumidores de los servicios (como, por ejemplo, en los casos de
la energía eléctrica, del gas natural distribuido
por redes y de las
telecomunicaciones) (9); independientemente, incluso, de las
disposiciones normativas que taxativamente establecen la
"prohibición" de todo tipo de subsidio cruzado.

Sin duda, la mera réplica –igualmente
distorsionada– de criterios regulatorios de países
en los que la sociedad no presenta márgenes de pobreza que
alcanzan a más de la mitad de su población, ni
niveles de indigencia que se elevan a sus máximos
históricos, demanda una urgente revisión en los
propios criterios tarifarios –y en la normativa que los
sustenta–, tendientes a adecuarlos a una realidad
económico-social, como la argentina actual, que en nada se
asemeja a los modelos
adoptados como rectores en materia de regulación
tarifaria. En tal sentido, atento a la creciente
redistribución regresiva de los ingresos que se
registró en el decenio de los noventa y se
profundizó sobremanera con el shock devaluacionista
instrumentado por la Administración Duhalde,
debería revisarse y reformularse la mayor parte de los
criterios de tarifación vigentes en los servicios
públicos privatizados de forma tal que, en procura de una
mayor equidad social, sean los usuarios y consumidores de mayores
recursos los que, a través de una sólida y rigurosa
configuración de subsidios cruzados – cuanto
más explícitos y/o transparentes, mejor–
coadyuven a, por un lado, revertir los rasgos dominantes durante
la década pasada en la tarifación de los servicios
públicos privatizados y, por otro, viabilizar el acceso a
los mismos a amplias capas de la población que,
precisamente, en función de
aquellos sesgos, han sido las más afectadas por la
implementación de criterios de tarifación que en
nada se condicen –y cada vez menos– con la estructura
económico-social del país y, en particular, con la
regresiva distribución de sus recursos.

Formulación de una ley que, incorporando la
figura de la tarifa de interés
social, tienda a garantizar la universalización de
acceso a los servicios públicos.

Si bien la formulación y la implementación
de un sistema de
subsidios cruzados a favor de los usuarios residenciales de
menores ingresos podría devenir en un importante paliativo
para muchos de los hogares que no pueden hacer frente al pago de
sus facturas y que, de resultas de ello, se ven enfrentados al
corte de los mismos por parte de las empresas prestatarias, es
indudable que difícilmente tal política resulte
suficiente para garantizar la universalidad en el acceso a los
servicios públicos esenciales y/o para evitar la morosidad
en el pago de los mismos que puede terminar derivando en el corte
de la prestación.

En ese marco, la formulación de un proyecto de ley
que intente satisfacer plenamente ese objetivo de
equidad social –siempre prestando la debida atención
a la no constitución de condiciones de contexto que
alienten o terminen induciendo el no pago como forma de acceso a
los beneficios de tal tarifa social por parte de determinados
segmentos de la población– tiene que partir de la
consideración de, al menos, tres grandes actores. En
primer lugar, la delimitación de aquellos grupos
sociales de menores e insuficientes ingresos potencialmente
beneficiarios de la tarifa social (que también
debería contemplar los recursos demandados, en muchos
casos, para la conexión y la consiguiente
prestación del servicio). En segundo lugar, las empresas
prestatarias de los mismos, para las que la morosidad en el pago
y, más aún, la incobrabilidad de las facturas
implican no sólo menores ingresos sino, también,
costos administrativos adicio nales que deberían
inducirlas –dada la emergencia nacional y la
asunción de principios mínimos de equidad
social– a constituirse en parte activa en la
búsqueda de consensos en torno a las
características que debería asumir tal tarifa
social. En tercer luga r, en su papel de responsable
último de la prestación de los servicios
públicos, el Estado tendría que asumir un rol muy
activo que podría devenir de la confluencia de dos
perspectivas. Por un lado, vía la renuncia a la percepción
de ciertos gravámenes nacionales, provinciales o
municipales; alternativa no deseada dada la crítica
situación fiscal por la
que atraviesan todas las jurisdicciones. Por otro, a partir de la
generación de recursos extraordinarios provenientes de los
sectores de más altos ingresos de la población y
destinados a un fondo específico para atender y financiar
una equitativa tarifa social.

En cuanto al primero de los actores mencionados, muy
probablemente deban realizarse (a partir de la profusa información existente sobre las condiciones
de vida de la población) estudios específicos
tendientes a disponer de una adecuada segmentación de los mismos, de forma de
contar con un mapa específico en términos de acceso
a los servicios y de las posibilidades reales de pago por parte
de determinados sectores sociales. Muy probablemente, y ya en
relación con parte de los compromisos empresarios que
deberían requerirse, y atento a la composición de
los hogares, se podrían esbozar lineamientos
básicos –en el caso de los servicios medidos, como
el gas natural (incluyendo el provisto en garrafas) y la electricidad– en cuanto a los niveles de
consumo mínimos como para garantizar una cierta calidad de
vida que, como sucediera con las telecomunicaciones y con la
micromedición en el caso del agua potable, fueran de
carácter libres, o sea, sin retribución alguna.
Idénticas consideraciones podría realizarse
respecto de las formas de fijación de los cargos fijos que
incluyen las facturas de los diversos servicios públicos.
Adicionalmente, muy particularmente en el caso del servicio de
agua potable y saneamiento y de la provisión de gas
natural por redes, ese mapa debería establecer las
actuales condiciones en términos de las posibilidades
reales de acceso a los mismos (10).

Por su parte, las empresas prestatarias deberían
constituirse en uno de los actores centrales en materia de
financiamiento de ese fondo destinado a la tarifa social. La
supresión de los cargos fijos para determinados segmentos
de la población, la liberación de pago de ciertos
consumos mínimos, el aporte de una masa fija de recursos o
de una proporción de las utilidades anuales, y el
compromiso de no cortar la prestación del servicio en
aquellos casos en que se constante fehacientemente la
imposibilidad de pago por parte del usuario, podrían ser,
entre otros, algunos de los mínimos compromisos
empresarios que podrían derivar en recursos
específicos a integrarse en ese fondo de financiamiento de
la tarifa social y en la morigeración de los problemas
irresolubles que se le plantean a los usuarios de meno res
recursos. Es más, dicho fondo también podría
verse engrosado por parte de los ingresos extraordinarios
internalizados ilegalmente por las empresas prestatarias durante
los años noventa (téngase presente, por ejemplo,
que por haber ajustado sus tarifas de acuerdo a la evolución de la inflación de los
Estados
Unidos, las privatizadas internalizaron durante la
década pasada una masa de recursos extraordinarios
–e ilegales, atento a las taxativas disposiciones de la Ley
de Convertibilidad– por aproximadamente 9.000 millones de
dólares).

Por último, el aporte del Estado en esta materia
es fundamental, tanto por su condición de responsable
último en la prestación de los servicios
públicos básicos como, también, por su
gravitación en la conformación de ese fondo
destinado a financiar la tasa de
interés social. En la generalidad de los proyectos de ley
conocidos, así como en la experiencia desarrollada en la
Provincia de Buenos Aires en lo atinente a la prestación
del servicio de electricidad a los sectores de menores recursos,
el principal aporte estatal proviene, en última instancia,
de la exención del pago de determinados tributos que
gravan las facturas de tales servicios. Sin renunciar a esta
posibilidad, las alicaídas arcas fiscales tornan por
demás dificultosa la necesaria ampliación y
extensión de la cobertura de tal "sacrificio fiscal". En
ese marco, debería explorarse la posibilidad de recurrir a
una tasa adicional extraordinaria al impuesto sobre
los bienes
personales de forma tal que, seguramente, una muy acotada
proporción de la acelerada redistribución regresiva
de los ingresos a la que asistió la economía
argentina en los últimos años revierta en un
sesgo de progresividad a través del financiamiento de
buena parte de ese fondo destinado a la implementación de
una tarifa social (11).

Garantizar el pleno cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo N° 42 de la Constitución
Nacional.

Antes de sustentar y argumentar la necesidad de
satisfacer plenamente lo dispuesto en el artículo N°
42 de la Constitución Nacio nal, cabe extractar algunos de
sus párrafos que, transcurridos casi nueve años de
la sanción de la Constitución, no se han visto
cumplimentados en la casi totalidad de los servicios
privatizados. Al respecto, dicho artículo señala:
"Los consumidores y usua rios de bienes
y servicios tienen derecho… a la protección de su
salud, seguridad,
e intereses económicos; a una información adecuada
y veraz; a la libertad de
elección y a condiciones de trato equitativo y digno. Las
autoridades proveerán a la protección de esos
derechos, a la educación para el
consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de
distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los
servicios públicos, y a la constitución de
asociaciones de consumidores y usuarios. La legislación
establecerá procedimientos
eficaces para la prevención y solución de conflictos, y
los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participación
de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las
provincias interesadas, en los organismos de control".

Al margen del ejemplo que ofrece el ETTOS, en cuyo
ámbito quedó constituida una Comisión de
Usuarios (de carácter meramente consultivo), donde
participan las asociaciones de consumidores reconocidas
oficialmente; en los restantes entes o agencias reguladoras, tal
presencia ha sido desconocida, al igual que la de los
representantes provinciales. Es más, muy probablemente,
ante la inobservancia de la propia Constitución Nacional,
debería recurrirse a la sanción de una ley
específica o, en su defecto, a un decreto reglamentario
del artículo Nº 42, de forma de precisar los alcances
y las modalidades reales que debería asumir esa "necesaria
participación" de las asociaciones de usuarios y
consumidores así como la de los representantes
provinciales.

Esa imprescindible preservación y defensa de los
intereses de los consumidores, en particular de los residenciales
(los más cautivos de las empresas prestatarias y con menor
poder relativo de negociación), debería
constituirse, como tal, en un componente esencial en todas las
acciones que deriven de la relación poder
concedente/empresa prestataria en su vinculación con los
derechos de los usuarios. Por otro lado, a la luz de la
experiencia acumulada durante el decenio de los noventa, la
escasa –o casi nula– preocupación oficial y
regulatoria por la protección de los intereses y derechos
de los usuarios y consumidores de los servicios públicos
privatizados se enmarca en la muy desequilibrada relación
entre éstos (12) y las respectivas prestatarias. Ni
siquiera existieron, en sus inicios, reglamentos de los servicios
y/o los mismos fueron elaborados por la propia
compañía concesionaria (como en el caso del
servicio de aguas y saneamiento). Es más, la Ley N°
24.240, de Defensa del Consumidor, asume
el carácter de supletoria en todos aquellos servicios que
cuenten con una regulación específica, lo cual
deriva, por ejemplo, en el absurdo de que una disposición
de una Secretaría de Estado o, incluso, de un ente
regulador tenga mayor juridicidad o, más aún, pueda
contravenir las disposiciones emanadas de la citada norma. En ese
marco, no habría fundamentación alguna relacionada
con la exclusión de la defensa de los derechos del
consumidor (y, por ende, de la respectiva Secretaría de
Estado incumbente en la materia) en el ámbito de los
servicios públicos privatizados. Sin duda, esa
imprescindible protección de tales derechos debería
estar en manos de las agencias reguladoras o de los entes de
control, las Asociaciones de Consumidores y la Secretaría
de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del
Consumidor.

Intervención de los entes reguladores y de los
órganos de control y revisión del grado de
cumplimiento de las misione s y las funciones que
les fueran asignados.

Este lineamiento de política responde a la
conjunción de dos elementos esenciales. Por un lado, como
ha quedado demostrado en innumerables oportunidades, el nivel de
captura de las actuales agencias (de control o regulatorias)
impide o condiciona sobremanera toda posibilidad de revertir
patrones de comportamiento
internalizados por las mismas –en su condición de
organismos que, a través de sus propios funcionarios,
preservan su autoprotección, institucional y/o personal–.
En paralelo a ello, debería realizarse una auditoría integral (incluso, a partir de
buena parte de los dictámenes realizados en los
últimos años por la Auditoría General de la
Nación)
de las acciones –y omisiones– regulatorias y/o de
control bajo la responsabilidad excluyente de los mismos. Por
otro lado, aun en el marco de las misiones y las funciones que
les fueran asignadas –más allá de su
necesaria revisión–, resulta imprescindible
priorizar la protección y la defensa de la seguridad
jurídica y de los derechos de los consumidores y usuarios
de los servicios privatizados y, a la vez, la plena observancia
de la legislación vigente que, en muchos casos, bajo
formas y/o interpretaciones ad-hoc, se ha visto desvirtuada por
disposiciones que no han hecho más que preservar los
intereses de las empresas reguladas (13).

Siempre en el marco de las normas vigentes, cabe
también revisar que la propia constitución de los
directorios de las distintas agencias regulatorias cumplimenten
en su totalidad los propios enunciados jurídicos, tanto en
lo relativo a la periodicidad de los cargos concursados, como
–cuando correspondiere– a la rotación en la
presidencia de los mismos, y a las restricciones impuestas en
cuanto a la pertenencia –pasada o futura– de los
miembros del directorio respecto a las empresas sujetas a
regulación.

Sin duda, sólo a partir de una activa
acción del poder político de muy corto plazo se
podrán ir estructurando las bases de sustentación
de política que tiendan, más allá de la
imprescindible reformulación del diseño
institucional, a la conformación de agencias de
regulación y/o de control (en todos los sectores y/o
áreas privatizadas, según se considere el
carácter que las mismas deban asumir), autárquicas
e independientes del poder político, con una clara
diferenciación de sus misiones, funciones y
responsabilidades tendientes a, por una parte, verificar el
cumplimiento pleno y satisfactorio de las obligaciones a cargo de
las empresas prestadoras de los servicios públicos
privatizados y, por otra, proteger los intereses y los derechos
de los usuarios.

Revisión generalizada de la institucionalidad
regulatoria existente y de las misiones y las funciones de las
agencias de regulación.

En la Argentina, en la generalidad de los casos, los
entes reguladores –en muchos casos simples órganos
de control– fueron constituidos prácticamente por
empresa o área privatizada y, casi sin excepción,
con posterioridad a la propia transferencia de los activos. A la
vez, con escasas salvedades, las misiones y las funcio nes que se
les asignaron denotan imprecisiones, falta de
jerarquización en las problemáticas a abordar y,
fundamentalmente, marcadas diferencias en cuanto al papel que los
mismos deberían desempeñar frente al nuevo papel
social que le corresponde asumir a la regulación
pública. A ello se le adiciona su escasa o nula
autarquía real que, incluso, ha devenido en muchos casos
en su configuración efectiva como meras estructuras
administrativo-burocráticas, quedando subsumidos bajo la
órbita de distintas Secretarías de Estado. Si a
ello se le adiciona que, no ajena a tal inserción
institucional, la tradicional "captura del regulador" por parte
de la/s empresa/s regulada/s se ha visto potenciada ante la
propia cooptación por parte del poder político,
puede afirmarse que se asistió a una suerte de "captura
bifronte" de las agencias en perjuicio, obviamente, de los
intereses de los usuarios (14).

En tal sentido, y en forma contemporánea con la
reformulación de los marcos regulatorios
específicos de cada sector/área privatizada,
debería rediseñarse por completo la propia
institucionalidad regulatoria a partir de, por un lado, la
constitución de agencias reguladoras y de control
específicas, que cuenten con una total independencia y
autarquía plena respecto del poder concedente. Por
supuesto, ello supone la reformulación integral de sus
misiones y funciones de forma tal que resulten acordes y
compatibles con la nueva normativa, y que su ámbito de
incumbencia se circunscriba al área/sector privatizado (y
a su correspondiente marco regulatorio). Incluso, como parte de
ese rediseño institucional, debería incorporarse
una figura que aún no se ha instrumentado en el
país: la contabilidad
regulatoria.

Se trataría de una contabilidad que, en paralelo
a las disposiciones que emanan de la Ley de Sociedades
Anónimas y de las normas contables vigentes, se adecue
a las peculiaridades propias de la regulación,
incorporando y/o precisando información contable esencial
para el desarrollo de las actividades de control y
regulación.

En relación con lo anterior, la independencia
jurídica, y financiera de las agencias reguladoras
debería resguardar su autonomía respecto del poder
político. Ello remite, a la vez, a un problema de no
fácil resolución como es el que se vincula con el
financiamiento de las mismas. En el país coexisten
diversos sistemas: el de
los entes cuyos ingresos están directamente asociados a la
facturación de la empresa regulada (como en el caso del
ETOSS: 2,67% de la facturación de Aguas Argentinas S.A.);
los casos del ENRE y el ENARGAS, cuyos ingresos provienen de
tasas que deben tributar los principales agentes de los
respectivos sistemas –a las que se le adicionan las multas
y sanciones que se le apliquen a las empresas reguladas–;
al tiempo que otros órganos de control dependen
exclusivamente del presupuesto
nacional.

En principio, el financiamiento a partir de una tasa
porcentual sobre los ingresos de las empresas reguladas permite,
en teoría,
que los entes no se vean afectados por las restricciones
crecientes del presupuesto
público y, a la vez, resguardaría
–también, en teoría– su
autonomía respecto del poder político. Sin embargo,
crea un problema de incentivos, ya
que las subas tarifarias y el correspondiente incremento de la
facturación empresaria, devienen en aumentos de los
recursos de la apropia agencia. Difícilmente los
organismos avanzarían en medidas que tengan como efecto
"no deseado" la reducción de su presupuesto. La
búsqueda de soluciones alternativas es, al respecto, un
tema no trivial si se pretende contar con agencias reguladoras
independientes, autónomas, y autárquicas.
Más aún si, como en la actualidad, resulta
prioritario reforzar los grados de libertad con que cuentan los
entes para construir la autonomía requerida, implementando
a su vez las mutaciones institucionales propuestas. Ello
debería concretarse a partir de la articulación de
la sanción de marcos jurídicos promulgados por el
Congreso que superen las limitaciones e insuficiencias vigentes;
que garanticen de manera efectiva de los entes cuenten con un
grado de autonomía sostenido y persistente (status
jurídico autárquico, presupuestos
realmente independientes, despliegue de políticas activas,
fuerte identidad
organizacional, etc.); que jerarquicen la defensa y la
promoción de los derechos de los usuarios y de la defensa
de la competencia toda vez que resultare posible; y que aseguren
el monitoreo legislativo y la realización de auditorías externas permanentes.

Asegurar el pleno cumplimiento de las leyes de
"compre argentino" y de "contrate nacional".

Como fuera mencionado, los moderados impactos sobre la
formación de capital
derivados de los generalizados incumplimientos de los planes de
inversión comprometidos, se han visto agravados frente al
desconocimiento real, por parte de las compañías
privatizadas, de las disposiciones emanadas de la
legislación del compre nacional. En ese sentido, el
tradicional efecto multiplicador local de esa –aunque
inferior y limitada respecto a lo comprometido–
inversión ha sido ínfimo, cuando no
prácticamente nulo. Al respecto, ante la inacción
oficial, la casi totalidad de las prestadoras de servicios
públicos ha recurrido sistemáticamente a la
adquisición de insumos y equipos en el exterior
(contraviniendo la normativa que se desprende de las leyes de
"compre argentino" y de "contrate nacional" –Nº 5.340
y 18.875, respectivamente–), con un muy elevado componente
de compras
intracorporativas y sin control –ni, mucho menos,
sanción– oficial alguno sobre los –más
que presuntos– precios de transferencia implícitos
en tales operaciones.
Incluso, a pesar de lo dispuesto en varios fallos judiciales
contra diversos concesionarios (como Metrovías S.A.,
Autopistas del Sol S.A., Autopistas del Oeste S.A., y Tren de la
Costa S.A.), así como de numerosas denuncias judiciales
contra Aguas Argentinas S.A. y otras empresas prestatarias, el
incumplimiento de la legislación del compre nacional
–y la inacción oficial al respecto– emergen
como prácticas comunes en el ámbito de los
servicios públicos privatizados.

Ello obliga a adoptar accione s correctivas inmediatas
que impidan la adquisición e importación directa de insumos y equipos
por parte de las empresas, sin dar cumplimiento previo a lo
dispuesto por dichas normas, en cuanto al llamado a
licitación pública nacional y a la obligatoriedad
de comparar las ofertas de firmas locales en competencia con sus
similares del exterior. Esto último debería
articularse necesariamente con un estricto control sobre aquellas
prácticas empresarias relacionadas con la fijación
de precios de transferencia en las compras intracorportivas
(más aún cuando, en un contexto de
agudísimos desequilibrios fiscales, estas conductas
conllevan importantes efectos negativos sobre las cuentas del
sector
público –una de las principales formas con que
las privatizadas eludieron el pago del impuesto a las ganancias
en el país se relaciona con la forma en que "inflaron"
artificialmente sus costos a partir de, por caso, la
sobrefacturación de importaciones–).

Promover la implementación, por parte de las
empresas, de programas de
desarrollo de proveedores
locales y, en ese marco, integrar en la problemática
regulatoria una visión dinámica de la incorporación del
desarrollo científico y tecnológico.

Si bien la normativa vigente en la totalidad de los
sectores privatizados no contempla disposición o norma
alguna al respecto, debería encararse un proceso de
negociación con las compañías prestatarias
tendiente a consensuar con las mismas la implementación de
programas de desarrollo de proveedores locales de todos aquellos
insumos e, incluso, equipos que puedan fabricarse en el
país (más aún, si se considera el actual
nivel del tipo de
cambio, y el "margen de protección" que se desprende
del mismo). Ello contribuiría a promover el crecimiento de
un segmento de la economía (las PyMEs) que en los
años noventa resultó particularmente afectado por
la orientación de la política
económica. También, permitiría acotar
los márgenes de que han dispuesto las privatizadas para
recurrir a prácticas de sobrefacturación en muchas
de las importaciones provenientes de firmas asociadas o
vinculadas societariamente de, incluso, difícil control
ante la inexistencia –en muchos casos– de precios
internacionales de referencia.

Así, el aprovechamiento pleno del poder de compra
de las empresas privatizadas podría coadyuvar a la
consolidación de programas de desarrollo de proveedores
locales que, como otra "externalidad" positiva, contarían
con la posibilidad cierta de articularse y potenciarse frente a
demandas similares provenientes de empresas prestatarias de
servicios públicos que operan en los países del
MERCOSUR, cuyos
requerimientos no difieran sustancialmente de los vigentes a
nivel doméstico.

Lo anterior se vincula con otra cuestión no menos
relevante. Es indudable que, por su propia naturaleza, ni
el contenido ni los alcances de la regulación
pública pueden ser estáticos, sin acompañar
–o, incluso, adelantarse a– dimensiones
analíticas de carácter tecnológico que, como
tales, justifiquen la propia mutabilidad de la normativa. En ese
marco, muchas de las decisiones que, por su trascendencia,
involucran y/o comprometen la adopción de determinados
senderos tecnológicos no pueden quedar en manos de las
"fuerzas de mercado" o, más precisamente, de los
monopolios u oligopolios prestadores de los servicios
públicos privatizados. Al respecto, cabe señalar
que durante la década pasada se incorporaron nuevas
tecnologías (muy particularmente en el campo de las
telecomunicaciones); sin embargo, los agentes prestatarios de los
servicios se transformaron, en la generalidad de los casos, en
importadores de paquetes tecnológicos sobre los cuales
casi no tuvieron participación alguna en su
elaboración y posterior gestión. Es más, a
partir de los noventa muchas empresas tendieron a externalizar
sus áreas de ingeniería local, reemplazándolas
por la incorporación de tecnología importada
y prácticamente sin desarrollo local alguno. Sin duda,
avanzar desde el Estado en la promoción de
políticas de Investigación y Desarrollo en el
ámbito de los sectores privatizados generaría
múltip les "externalidades" positivas y, en determinados
campos, permitiría prever –e, incluso,
inducir– ciertos cambios tecnológicos de
trascendencia que, por ende, podrían demandar
transformaciones sustantivas en la propia estructura normativa y
regulatoria.

Establecer coeficientes (o intervalos acotados) de
aportes de capital propio –y de endeudamiento– de
las empresas adjudicatarias, así como en lo referido a
la relación endeudamiento/patrimonio
neto.

Un rasgo distintivo de la mayor parte de las
privatizaciones ha sido el relativamente escaso aporte de
capitales propios por parte de las empresas privatizadas (de
allí que los plazos de recuperación de la
inversión original resultaran ser, en el ejemplo
argentino, más que exiguos) (15). Si bien, por lo menos en
el plano normativo, no se plantearon exigencias concretas al
respecto, han sido prácticas comunes a la casi totalidad
de las firmas prestatarias las de, por un lado, acudir al
financiamiento externo (en muchos casos, también vinculado
a sus relaciones intracorporativas) a favor de su
condición de deudor privilegiado (no sólo por los
patrimonios que pasaron a detentar prácticamente sin
pasivos sino, fundamentalmente, por las condiciones de privilegio
–garantizadas normativamente– que contextualizaron su
desempeño) y, por otro, apelar a incrementos tarifarios
que les permitieran satisfacer –siquiera
parcialmente– sus obligaciones contractuales.

Si bien las decisiones microeconómicas en materia
de endeudamiento son, como tales, privativas de las firmas y, por
ello, no deberían estar sujetas a regulación
alguna, el carácter de servicios públicos que
ofrecen las mismas firmas (donde el responsable de su
prestación es, en última instancia, el propio
Estado argentino) hace necesaria la imposición de ciertas
restricciones a la capacidad de endeudamiento empresario, ante el
riesgo cierto que podría derivar de la potencial
incapacidad empresaria de hacer frente a tal endeudamiento. La
preservación del patrimonio público (en especial
cuando se encuentre bajo concesión en manos privadas)
obliga al Estado a establecer algunos –siquiera
mínimos– controles sobre, por un lado, la capacidad
real de endeudamiento de las firmas prestatarias de los servicios
y, por otro, su necesaria relación con la formación
de capital que, como tal, concluida la concesión,
debería retornar a los activos públicos
(16).

Desarrollar un activo seguimiento de las fusiones y
adquisiciones que involucren a las empresas privatizadas, y del
despliegue de prácticas anticompetitivas por parte de
las mismas. Adicionalmente, incorporar nuevas regulaciones
referidas a la propiedad del capital de las firmas
prestatarias.

Sólo en los marcos regulatorios correspondientes
a la energía eléctrica y al gas natural se
contempla una serie de restricciones a la propiedad de las
empresas correspondiéndole, en ambos casos, a los
respectivos entes reguladores, el control de tales disposiciones.
Por su parte, la Ley de Defensa de la Competencia (N° 25.156)
contiene, en su articulado, dos referencias que revelan cierta
imprecisión: en uno de sus artículos, el N° 16,
se señala que en aquellos casos vinculados con firmas que
se vean reguladas por algún ente específico,
deberá pedírsele opinión al mismo ante
cualquier solicitud de fusión o
adquisición; al tiempo que en otro artículo, el
N° 59, se deroga toda incumbencia en la materia. En
función a este último, quedarían modificadas
las propias misiones y funciones de, por ejemplo, el ENRE y el
ENARGAS, en tanto sería el Tribunal de Defensa de la
Competencia (aún no constituido) el responsable
único en el tratamiento de fusiones y adquisiciones en
dichos sectores. De allí que deberían precisarse
los correspondientes ámbitos de incumbencia a partir de,
fundamentalmente, la reglamentación de los
artículos N° 16 y 59 de la Ley de Defensa de la
Competencia, así como también del artículo
N° 56 de la ley que establece el marco regulatorio
eléctrico (N° 24.065) y del N° 52 de la ley
gasífera N° 24.076 (en estos dos últimos se
fijan las misiones y las funciones de los respectivos entes
reguladores). Más allá de la necesidad de precisar
en el campo de la energía eléctrica y del gas
natural, la injerencia institucional en materia de defensa de la
competencia, resulta insoslayable una regulación
pública mucho más activa que la que se ha venido
manifestando hasta el presente. A pesar de que el proceso de
fusiones y adquisiciones en el ámbito de los servicios
públicos privatizados reveló un particular
dinamismo, la inacción en la materia ha sido el rasgo
predominante.

En relación con lo anterior, es necesario
considerar, por un lado, la extensión –con su
consiguiente revisión– de las restricciones vigentes
en el ámbito eléctrico y gasífero al mercado
energético en su conjunto, estableciendo disposiciones
tendientes a introducir competencia efectiva –y a regular
el comportamiento empresario– en el mercado ampliado de la
energía (en otras palabras, no parcializar tales
limitaciones a la propiedad en cada uno de los segmentos que lo
conforman, al margen de la configuración accionaria de
aquellos actores que operan en los restantes).

Por otro lado, también deberían
establecerse normas específicas de protección de la
competencia (una vez más, no restringido al mercado
específico de que se trate) en aquellas
áreas/sectores privatizados desde donde los consorcios
adjudicatarios podrían ver reforzado – vía la
incursión en actividades potencialmente competitivas y/o
complementarias– su poder de mercado y/u obtener distintos
tipos de "externalidades" asociadas al carácter
monopólico u oligopólico de los sectores en los que
se desenvuelven.

La proclamada –aunque escasamente puesta en
práctica durante los años noventa– necesidad
de introducir competencia, en todo lo que resulte
técnicamente posible, en los servicios públicos
privatizados constituye una de las principales asignaturas
pendientes a resolver.

Finalmente, sería imprescindible que los entes
reguladores de los distintos sectores se articulen
institucionalmente con, fundamentalmente, la Secretaría de
la Competencia, la Desregulación y la Defensa del
Consumidor, de forma tal de reforzar el control sobre el
comportamiento de las empresas prestatarias y, por esa
vía, reducir al máximo posible la posibilidad de
que dichos actores instrumenten distintos tipos de conductas
abusivas (al respecto, cabe destacar que, a pesar de sus
numerosas deficiencias, la ley de defensa de la competencia
vigente reconoce diferentes mecanismos para evitar la instrumentación de prácticas
oligopólicas de naturaleza restrictiva).

Formulación de una ley específica que
incorpore a la regulación pública al mercado del
petróleo y sus derivados El ejercicio
pleno –y el abuso prácticamente
sistemático– de posición dominante en el
mercado petrolero, así como en la extracción de
gas natural y en la producción de combustibles
líquidos, por un muy acotado número de empresas
(el oligopolio
petrolero, con una nítida hegemonía de
Repsol-YPF), conspira seriamente contra el desempeño del
conjunto de la economía nacional, sobre todo en el
ámbito productivo. Ante la recurrente violación
de las normas vigentes por parte de las firmas petroleras,
sumada a los amplios márgenes de libertad con que
cuentan para el ejercicio pleno de prácticas
anticompetitivas asociadas a su decisivo poder de mercado, no
basta con la mera aplicación de la legislación de
defensa de la competencia por parte de la Secretaría
correspondiente que, si bien sancionó algunas de esas
prácticas por parte de YPF, ha resultado por
demás laxa –también en lo que se vincula
con el cobro efectivo de las sanciones aplicadas– en
torno a temas centrales como la fijación de precios
discriminatorios (como, por ejemplo, entre el mercado interno y
el de exportación de gas natural).

Por otro lado, la regulación de las fases de
transporte y
distribución de gas natural y energía
eléctrica se torna casi superflua cuando sus insumos
básicos (gas natural y combustibles líquidos
–esencialmente, fuel oil–) son provistos, a precios
"desregulados", por el oligopolio petrolero y, como tales, y
hasta la sanción de la Ley de Emergencia, fueron
trasladados automáticamente a las tarifas finales en ambos
segmentos de la cadena energética (en tanto en los marcos
regulatorios gasífero y eléctrico existen
cláusulas de tipo pass through). Ello se vio agravado, en
el caso argentino, por el hecho de que algunos de los principales
age ntes que conforman el fuertemente concentrado mercado de los
hidrocarburos
participan, también, en otras fases de la cadena "aguas
abajo" –transporte y/o distribución de
energía eléctrica y gas natural–.

A la vez, tratándose de recursos
naturales no renovables, y considerando el proceso de
maxidevaluación de la moneda doméstica que se ha
venido registrando desde principios de 2002, tal
regulación pública debería involucrar, y
resultar muy estricta, en cuanto al uso racional –desde una
perspectiva intergeneracional– de los mismos, a los
impactos medioambientales –tanto en la fase exploratoria
como, en especial, en la de explotación–, así
como en lo relativo a los márgenes de apropiación
privada de la renta hidrocarburífera, a la
regulación de las exportacione s (en particular, en los
últimos años, de gas natural) en su relación
con las reservas comprobadas y, por tanto, a las inversiones
realizadas en exploración, etc..

En ese contexto, surge la indispensable necesidad de
formular un marco regulatorio específico para el mercado
de hidrocarburos y el de los combustibles líquidos que, en
su condición de insumos intermedios de uso difundido,
afectan al conjunto de la economía en tanto los precios
finales de la casi totalidad de los bienes y de buena parte de
los servicios se ven sujetos –en mayor o menor
medida– a los resultantes del recurrente ejercicio de
prácticas desleales o abusivas que devienen, en
última instancia, de la posición dominante que
ejerce un reducido número de empresas de grandes
dimensiones.

Al respecto, y al margen de impulsar la
conformación de un marco regulatorio y de un ente de
control para el conjunto del mercado energético nacional,
cabe analizar profundamente la posibilidad de derogar la actual
Ley de
Hidrocarburos y los decretos desreguladores de la actividad
petrolera y reemplazarlos por una ley que, entre otras cuestiones
relevantes, apunte a: ü regular la actividad y, por esa
vía, recuperar para el Estado nacional la capacidad de
definir la política petrolera; ü impulsar la
creación de una empresa
petrolera estatal que actúe como reguladora de la
actividad y promueva su integración con las otras empresas
estatales de América
Latina; ü garantizar el abastecimiento interno antes que
la exportación; ü establecer restricciones a las
exportaciones de
petróleo
crudo, sus derivados y gas natural relacionadas con la
evolución de las reservas comprobadas y, por ende, con las
inversiones realizadas en exploración; ü asegurar el
normal abastecimiento del mercado interno con la
producción nacional por un lapso razonable de tiempo;
ü regular el segmento productor; ü fijar los precios
del petróleo, de sus derivados y del gas natural en
función de los costos internos y no de los precios de
frontera;
ü internalizar la renta hidrocarburífera o, en otras
palabras, que los usuarios y consumidores nacionales se apropien
de la renta diferencial entre el costo y el
precio
internacional y no las empresas (tal como ocurriera durante toda
la década de los noventa y en el escenario post-
Convertibilidad); ü garantizar que los impuestos
internos a los combustibles se determinen como un porcentaje del
precio final de venta y no como
un valor
monetario fijo del precio final (tal como sucediera durante los
años noventa y en la actualidad, de modo que todos los
aumentos en los precios han sido absorbidos integralmente por las
empresas); ü evitar (y sancionar severamente) daños
ambientales asociados a la exploración y
explotación hidrocarburífera; e ü impulsar el
uso racional de los hidrocarburos y su sustitución por
recursos energéticos de tipo renovable (GNC,
generación hidro y núcleo eléctrica en lugar
de la termoeléctrica en base a gas natural y derivados del
petróleo, etc.).

III. Reflexiones
finales

Los poderosos intereses privados (locales y extranjeros)
involucrados en las privatizaciones (preocupados por mantener el
statuo quo de los años noventa), así como la
creciente presión de
los gobiernos de los países de origen de buena parte de
las empresas privatizadas (o de algunos de los integrantes de los
respectivos consorcios), potenciada por la que ejercen los
organismos multilaterales de crédito, condicionan
seriamente la posibilidad de revertir el contexto de privilegio
bajo el que operaron durante largos años tales firmas.
Más aún cuando a ello se le adiciona una
multiplicidad de acciones –y omisiones– de distintas
administraciones gubernamentales que han convalidado
–cuando no, acentuado– las condiciones de privilegio
emergentes de las propias normas y esquemas regulatorios bajo las
que se efectivizaron las privatizaciones.

Se trata, en principio, de condiciones poco propicias
para encarar un replanteo integral de la relación empresas
privatizadas-Estado-sociedad civil
bajo un escenario institucional que, por lo menos, tienda a
asemejarse al que rige –con todas sus
contradicciones– en algunos de los países en los que
la privatización de algunas empresas públicas no ha
devenido en privilegios desmedidos e, incluso, en la
afectación de los propios equilibrios macro
económicos y sociales.

No obstante, paradójicamente, la asunción
de una nueva administración gubernamental asentada en el
voto popular, sumada a la toma de conciencia
–y a la consiguiente movilización– de amplias
capas de la población respecto del "saqueo" a las que
fueron sometidas durante los años noventa por parte de las
empresas privatizadas, pueden constituirse en el necesario
–e imprescindible– contrapeso de aquellas presiones.
Es en ese marco donde cabe formular, seriamente y con el
máximo rigor técnico y legal, esa insoslayable
tarea de reformulación de los marcos normativos y
regulatorios bajo los que deberían desarrollar su
actividad las empresas privadas prestadoras de los servicios
públicos en la Argentina.

Las propuestas presentadas precedentemente intentan
aportar algunos elementos de juicio que, como tales, se inscriben
en el indispensable debate social que debería
acompañar a la que se espera sea asumida como una de las
principales asignaturas pendientes por parte de la
administración gubernamental que asuma el próximo
25 de mayo.

Area de Economía y Tecnología Abril
2003

Notas

(*) Como citar este documento: Schorr,
Martín. Asignaturas pendientes para una nueva
administración de gobierno: la regulación de los
servicios públicos. En publicacion: Realidad
Económica Nro. 195, abril-mayo. Daniel Azpiazu y
Martín Schorr FLACSO, Facultad de Ciencias
Sociales, Buenos Aires, Argentina. 2003. Acceso al texto
completo:

1. Alentado, en muchos casos, por varios de los actuales
agentes privados propietarios, licenciatarios o concesionarios de
las ex empresas públicas que, ante el nuevo escenario que
se configuró en el país a partir del abandono de la
Convertibilidad, proponen terminar de cerrar el privilegiado
proceso de acumulación y reproducción del capital que registraron
durante los años noventa, mediante una peculiar
reestatización de los servicios privatizados (se trata de
una propuesta por la cual los privados no se harían cargo
de los -por cierto, numerosos y de muy diversa índole-
incumplimientos contractuales verificados, al tiempo que el
Estado nacional -es decir, el conjunto de la sociedad argentina-
tendría que asumir como propios los fenomenales niveles de
endeudamiento externo de las compañías).

2. Se trata del artículo Nº 4 (en el que se
reafirma que la prohibición de indexar precios y tarifas
rige desde el 1º de abril de 1991); del Nº 8 (que
establece la desdolarización y la desindexación de
las tarifas); del Nº 9 (por el que queda planteada la
renegociación de los contratos con el conjunto de las
privatizadas y, en ese marco, los criterios rectores que
deberían guiar tal proceso -"el impacto de las tarifas en
la competitividad
de la economía y en la distribución de los
ingresos; la calidad de los servicios y los planes de
inversión, cuando ellos estuviesen previstos
contractualmente; el interés de los usuarios y la
accesibilidad de los servicios; la seguridad de los sistemas
comprendidos; y la rentabilidad
de las empresas"-); del Nº 10 (que determina que mientras
dure la negociación las firmas no podrán suspender
o alterar el cumplimiento de sus obligaciones); y del Nº 13
(que faculta al Poder Ejecutivo Nacional a regular determinados
mercados).

3. A ello se le adiciona que, también, muchas de
ellas han realizado presentaciones ante el CIADI (Centro
Internacional de Solución de Diferendos), tribunal
arbitral establecido por el Banco Mundial.
Uno de los ejemplos emblemáticos es el de Aguas Argentinas
S.A. que tiene en la Corporación Financiera Internacional
– brazo financiero del Banco Mundial- a uno de sus principales
acreedores externos que, a la vez, detenta el 5% de las tenencias
accionarias de dicho consorcio. Ello plantea serios interrogantes
respecto a la equidad de un arbitraje en el
que, en última instancia, el Banco Mundial termina por
constituirse en "juez" y "parte" del diferendo.

4. Al respecto, a título ilustrativo, consultar
el "Informe sobre el servicio de agua potable y cloacas"
elaborado a principios de 2003 por el Defensor del Pueblo de la
Nación (en http://www.defensor.gov.ar); y los Informes de
Auditoría realizados por la Auditoría General de la
Nación Nº 90/02 y 99/02 vinculados, respectivamente,
con la concesión de los servicios postales y con
los servicios aeroportuarios (en
http://www.agn.gov.ar).

5. Originalmente se anunció públicamente
que el Dr. Biagosch pasaría a ser el Coordinador General
de la Comisión de Renegociación de los contratos.
Finalmente su actividad se circunscribió a preparar y
elevar un informe de evaluación
del proceso de renegociación de los contratos y del
desempeño de dicha Comisión.

6. Ver, Informe final de evaluación del proceso
de renegociación de los contratos y del desempeño
de la Comisión, elevado por el Dr. Alberto Biagosch, al
Ministro de Economía, Lic. Lavagna, el 29 de mayo de
2002.

7. Como lo ha demostrado la experiencia de los
años noventa, los márgenes de rentabilidad
empresaria han guardado una relación inversa con los
consiguientes riesgos
empresarios: han sido precisamente los consorcios responsables de
las firmas privatizadas los que, en un marco de nulo riesgo, han
obtenido tasas de beneficio que han superado holgadamente a las
del resto de las más grandes compañías del
país e, incluso, a las vigentes a nivel internacional para
los mismos sectores e, incluso, actores económicos. Ver,
al respecto, Azpiazu, D. y Schorr, M.: "Las privatizaciones
argentinas. Reconfiguración de la estructura de precios y
de rentabilidades relativas en detrimento de la competitividad y
la distribución del ingreso", en Azpiazu, D. (editor):
"Privatizaciones y poder económico. La
consolidación de una sociedad excluyente", FLACSO/Universidad
Nacional de Quilmes/IDEP, 2002.

8. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, ver
Azpiazu, D.: "Las privatizaciones en la Argentina. Diagnóstico y propuestas para una mayor
equidad social", CIEPP/OSDE, 2003.

9. Arza, C.: "El impacto social de las privatizaciones.
El caso de los servicios públicos domiciliarios";
Documento de Trabajo Nº 3 del Proyecto "Privatización
y Regulación en la Economía Argentina", FLACSO-Sede
Argentina, marzo 2002.

10. Azpiazu, D. y Forcinito, K.: "Privatisation of the
water and sanitation systems in the Buenos Aires Metropolitan
Area: regulatory discontinuity, corporate non-performance,
extraordinary profits and distributive inequality", paper
presented at the First PRINWASS Project Workshop, University of
Oxford, 22-23 April 2002.

11. Esta propuesta difiere radicalmente de la "tarifa
social" impulsada por la Administración Duhalde para los
usuarios de gas y energía eléctrica que, en
realidad, en poco se asemeja a tal concepto en tanto
su implementación supone el establecimiento de
discriminaciones sobre los distintos usuarios en función
de los respectivos niveles de consumo de los servicios. Al
respecto, consultar Azpiazu, D. y Schorr, M.: "La
renegociación de los contratos entre la
Administración Duhalde y las prestatarias de servicios
públicos. ¿Replanteo integral de la relación
Estado-empresas privatizadas o nuevo sometimiento a los intereses
de estas últimas?", en Revista Realidad Económica,
N° 193, enero -febrero 2003.

12. En realidad, correspondería referirse al
concepto de "ciudadanía" o al de "sociedad civil", donde
no sólo se integran los usuarios y consumidores de los
servicios públicos privatizados sino, también,
quienes no tienen la posibilidad de acceder a la condición
de tales.

13. Véase, al respecto, Azpiazu, D.:
"Privatizaciones y regulación pública en la
Argentina. Captura institucional y preservación de
beneficios extraordinarios", en Azpiazu, D. (editor):
"Privatizaciones y poder económico. La
consolidación de una sociedad excluyente".
FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2002.

14. Ver Azpiazu, D. y Vispo, A.: "Enseñanzas del
programa de privatizaciones desarrollados en la Argentina.
1990-93", en Revista de la Cepal, Nº 54, diciembre
1994.

15. Al respecto, y a simple título ilustrativo,
cabe destacar que los consorcios adjudicatarios de
Telefónica de Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A.
recuperaron el monto de la inversión inicial en poco menos
de cuatro años. Por otro lado, mientras que las dos
transportadoras de gas pudieron recuperar el monto que
habían abonado al Estado Nacional al momento de la
transferencia de Gas del Estado al sector privado entre 1995 y
1996, es decir, a menos de cuatro años de haberse
efectivizado la transferencia de la empresa estatal, las
distribuidoras lo hicieron en el año 2000. Ver, Basualdo,
E. y otros: "El proceso de privatización en la Argentina.
La renegociación con las empresas privatizadas.
Revisión contractual y supresión de privilegios y
de rentas extraordinarias", Página 12/Universidad Nacional
de Quilmes/IDEP, 2002.

16. La ausencia -o, en algunos sectores, la no
aplicación efectiva- de una medida como la mencionada
durante el decenio de los noventa, derivó en que casi
todas las prestatarias privadas de servicios públicos se
endeudara fuertemente en el mercado internacional (por ejemplo,
los pasivos externos de Aguas Argentinas S.A. son de alrededor de
700 millones de dólares; los de Telecom Argentina S.A. y
Telefónica de Argentina S.A. superan, en conjunto, los
5.500 millones de dólares; el endeudamiento externo global
de las empresas que actúan en los sectores gasífero
y eléctrico se ubica, en cada caso, en el orden de los
3.000 millones de dólares; al tiempo que el de los
concesionarios viales de la red de accesos a Buenos Aires se
ubica en torno de los 1.000 millones de dólares). De
allí que no sea casual que, desde el mismo momento en que
se abandonó la Convertibilidad, estas firmas han venido
desplegando una ostensible presión para que se les conceda
un seguro de
cambio para sus deudas con el exterior y/o para que el Estado
argentino incorpore en la negociación con sus acreedores
(y a la propia renegociación con los organismos
multilaterales de crédito) los pasivos de las grandes
firmas con el exterior con la finalidad de acceder a quitas
sustantivas sobre el capital y al posible reordenamiento de los
plazos de pago, con la posibilidad de obtener a un cierto
período de gracia y/o una reducción significativa
de la tasa de interés.

Este texto se encuentra bajo licencia Creative
Commons

Daniel Azpiazu y Martín Schorr

** Investigadores del Área de Economía y
Tecnología de la FLACSO-Sede Argentina. El presente
documento fue elaborado en el marco del Proyecto
"Privatización y Regulación en la Economía
Argentina" que, bajo la dirección del primero, cuenta con el
patrocinio de la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica y del CONICET.