Impacto de los cambios de la cultura política en el aprendizaje para las transformaciones institucional y organizacional
- Transformación
institucional - Cambio y
transformación organizacional - Arreglos
institucionales - Conclusión
- Referencias
ABSTRACT
Este trabajo se
propone analizar los cambios en la cultura política en el
escenario de la globalización económica que impactan
y promueven transformaciones en las instituciones
y organizaciones.
Estos cambios y transformaciones inciden en el diseño de
nuevos arreglos institucionales mediante un aprendizaje
institucional para ajustarse a las nuevas demandas del entorno. A
partir del supuesto de que las teorías
del cambio de
cultura política tratan de explicar el cambio
institucional, se avanza como conclusión que el
aprendizaje cultural institucional es una solución
racional de la dificultad para predecir los efectos futuros de
los arreglos institucionales de la reforma institucional. Por lo
tanto, el estudio entre el cambio cultural y la congruencia con
las transformaciones institucional y organizacional implica el
análisis que sugiere que la cultura
institucional puede crearse y transformarse para adaptarse a
las nuevas condiciones de los proceso de
globalización económica.
Palabras clave:
· administración pública
· américa
latina
· cambios
científico-tecnológicos
· organizaciones
· participación
social/ciudadana
El aprendizaje cultural institucional es una
solución racional de la dificultad para predecir los
efectos futuros de la reforma institucional. La propuesta de
aprendizaje institucional sostiene que los actores
políticos que quieren cambiar aspectos de sus sistema son
influidos por un grado considerable ya sea por el sistema
político al cual están cultural o
geográficamente más próximos, o cuando hay
un acuerdo para un cambio fundamental por modelos que
son considerados ser historias de éxito
excepcional. Mientras que el conservadurismo institucional y las
propuestas dependentistas institucionales nos conducen a esperar
que la evolución de los sistemas
políticos democráticos exhiben diferentes patrones,
la propuesta de aprendizaje cultural institucional apunta a la
convergencia.
El estudio entre el cambio cultural y la congruencia con
el cambio institucional implica el análisis que sugiere
que la cultura puede crearse y transformarse. Las
transformaciones económicas y políticas
también implican transformaciones de los valores
sociales, culturales y sobretodo de valores
morales. El cambio puede realizarse mediante la ocurrencia de
eventos que
anulan mecanismos viejos en forma incremental o bien en forma
revolucionaria. Por lo tanto, la cultura está cambiando
más aceleradamente que las instituciones en un mundo cada
vez más interdependiente. Las representaciones colectivas
de la realidad de los individuos inciden en los anhelos de
cambio. El sentido de acción
colectiva que construyen los actores sociales en función de
atributos sociointerculturales delimitan las identidades
individuales y comunitarias.
El estudio entre el cambio cultural y la congruencia con
la transformación institucional implica el análisis
que sugiere que la cultura puede crearse y transformarse. Las
teorías del cambio de cultura política tratan de
explicar la transformación institucional. Las fuentes de
transformación y cambio institucional que presionan a las
normas o
prácticas institucionalizadas son las funcionales, las
políticas y las sociales. Las funcionales surgen de
problemas
percibidos en niveles de desempeño o utilidad
asociadas con las prácticas institucionales, ligadas a
cambios del medio
ambiente, tales como la competencia
intensiva por recursos
escasos.
North (1990) define las instituciones como las reglas de
juego que
moldean la interacción humana en una sociedad.
Voigt y Engerer (2002), distinguen dos componentes de las
instituciones, la regla y la imposición o sanción,
para definir a las instituciones como las reglas conocidas
comúnmente para estructurar situaciones de
interacción repetitivas seguidas de un mecanismo de
aplicación y sanción que asegura que la falta de
cumplimiento del componente de la regla se sancione. La
función de las instituciones es reducir la incertidumbre a
través de importantes elementos como asegurar la propiedad y
los contratos de
derechos. Las
instituciones proveen las estructuras
para definir y limitar el conjunto de elecciones de los
individuos, reduciendo la incertidumbre mediante la
regulación de un medio ambiente legal
de los derechos de propiedad, el establecimiento de convenciones
sociales y normas, la preocupación por un desarrollo
económico centrado en el desarrollo
institucional, etc.
En cualquier interacción humana se presenta la
incertidumbre estratégica la cual puede ser
constreñida a la conducta. La
filosofía política supone un continuo entre el
orden y el conflicto, no
es univalente sino ambivalente porque sus contenidos implican
tensiones no radicables entre orden y conflicto, estructura y
sujeto, institución y acción, que son expresiones
de movimientos de dimensiones constitutivas de la
política.
Las transformaciones organizacionales y los procesos
institucionales son precursores críticos del cambio
institucional. Los arreglos institucionales delimitan en forma
contingente el juego político generando oportunidades,
restricciones y riesgos al
desarrollo. Las reglas institucionales inventan la racionalidad.
El énfasis original de Weber es en
analizar la transformación institucional, analizando las
dimensiones de la racionalidad, lo que requiere un cambio de
énfasis de la acción racional a las formas de
racionalidad.
La transformación institucional es visto como una
condición de la transición económica bajo el
supuesto de que es posible establecer las reglas básicas
de la economía de mercados. La
economía de mercado inspirada
en el liberalismo
económico tiene como contrapunto a las economías
centralmente planificadas que caracterizaban a los países
socialistas, de los cuales todavía sobreviven muy pocos.
En este contexto, surgen las propuestas de políticas
neoliberales que retoma los principios y
tesis
clásicas del liberalismo económico promoventes de
una libertad
económica como ideología hegemónica del mercado que
transforman la economía
mundial en diferentes grados conforme a la región y al
país. La economía de mercado requiere de
instituciones que facilitan los intercambios.
Las sociedades
más desarrolladas han generado sus propias condiciones
para la transformación institucional que implica,
según Prats (2002)
"las reglas estructurantes de la acción
colectiva, los modelos mentales, los valores, las
actitudes y
capacidades y los equilibrios de poder. Esto
sólo puede resultar del proceso de aprendizaje social el
cual por lo general sólo puede darse incrementalmente.
Las correlaciones de que depende la transformación
institucional son excesivamente complejas como para permitir su
planeamiento
válido. Es esa complejidad lo que no sólo hace
muy difícil la programación temporal de los cambios sino
que producirá también casi inevitablemente
transformaciones no intencionados y efectos imprevistos. La
transformación institucional no puede ser sólo
fruto de la voluntad humana como sigue pretendiendo el racionalismo
instrumental constructivista., aunque como veremos ésta
–y con ella los sentimientos y valoraciones
éticas- juegan un rol importante-"
Para implementar este proyecto se
requiere la transformación institucional con una nueva
cultura política en la que se involucren los principales
actores. Como variable de la política, la cultura
política es entendida por algunos analistas como esencial,
mientras que para otros es residual en el análisis de los
patrones culturales de la conducta política. La tesis de
la congruencia cultural apoya la evidencia de la relación
que existe entre las creencias de los ciudadanos y la emergencia
de la democracia La
profundidad y amplitud de las normas culturales compatibles con
la democracia explican los procesos de transición que se
dan en muchos países. El estudio de la cultura
política se fundamenta en encuestas de
opinión
pública. Inglehart (1990) encontró evidencia
entre de congruencia entre actitudes políticas y
estabilidad democrática. Esta congruencia entre la cultura
política y el sistema político adquiere importancia
en la nueva ola democratizadora, la cual es una oportunidad para
analizar y evaluar aspectos como la formación de la
identidad, la
formación de culturas políticas y su
conexión con las normas y conductas
políticas.
La integración de las teorías
neoinstitucional y dependencia de recursos contribuye a predecir
la transformación institucional. El neoinstitucionalismo
económico relaciona en forma inextricable la
economía y la política. El enfoque neoinstitucional
en instituciones cognitivas, el énfasis en
transformación institucional se centra más en
determinar como se reemplazan o transforman prácticas
legitimas cognoscitivamente y como se terminan los supuestos que
se consideran existen.
El neoinstitucionalismo se fundamenta más en el
razonamiento deductivo y se expresa en dos grandes enfoques: en
la elección de las estructuras de governance de los
actores privados en un determinado medio ambiente que se
convierte en el objeto de análisis económico y en
la transformación institucional en función de los
efectos que los diferentes medios
ambientes institucionales tienen en el desempeño
económico y en el desarrollo de las instituciones con el
apoyo de modelos mentales compartidos e ideologías. La
economía neoinstitucional demuestra las deficiencias e
incapacidades del Estado como
mecanismo de gobernabilidad y coordinación que garanticen los acuerdos y
compromisos sobre la propiedad. El Estado, el
mercado y la comunidad son
mecanismos de coordinación y gobernabilidad imperfectos,
que presentan cada uno diferentes ventajas y desventajas, pero
que se complementan.
Las instituciones políticas deben promover la
transformación institucional hacia formas más
democráticas, sistemas de representación y
participación de tal forma que maximice los intercambios
entre los actores. Los regímenes políticos son
arreglos institucionales que facilitan las diferentes
interrelaciones entre los actores. Al respecto North (1991)
argumenta que
"La teoría macroeconómica nunca
resolverá los problemas que confronta a menos que
reconozca que las decisiones adoptadas en el proceso
político afectan críticamente el funcionamiento
de la economía. Esto sólo puede hacerse mediante
una modelización del proceso
económico-político que incorpore las
instituciones específicas afectadas y la consiguiente
estructura del intercambio político y
económico".
Los vínculos que explican las diferentes
relaciones económicas, sociales, políticas, etc.,
existentes entre las localidades, regiones, países y
globalidad se han analizado desde dos enfoques teóricos,
el dependencista y el desarrollista Los mecanismos de
dominación explican las relaciones de dependencia de unos
países menos desarrollados a otros más
desarrollados Los teóricos de la dependencia de recursos
ven a la
organización como un sistema abierto dependiente de
organizaciones externas y de contingencias ambientales. La
función de la provisión de recursos de acuerdo a la
teoría de la dependencia de recursos se refiere a la
habilidad del consejo para obtener recursos para la organización, que pueden ser cualquier cosa
en términos de fortaleza o debilidad
organizacional.
La aplicación de las mejores experiencias en las
técnicas, métodos y
sistemas de la administración de empresas para mejorar el
desempeño de la administración
pública, es una tendencia que lleva implícita
la descentralización de las funciones y el
manejo de la transformación institucional. La Nueva
Administración Pública es una
respuesta de la economía neoliberal a la crisis
financiera del Estado-nación.
El Estado como articulador de la gobernabilidad en las esferas
económicas, sociales y políticas está en
constantes transformaciones discontinuas conforme a un nuevo
diseño neoliberal.
Cambio y
transformación organizacional
El cambio y la transformación institucional
modifican el carácter y la integridad de las
organizaciones. Las instituciones son el conjunto de reglas del
juego político que se relacionan con las formas de
interacción de los actores y de las organizaciones que
integran un sistema político, por lo que la
transformación organizacional está relacionado con
el cambio de dichas reglas de juego que condicionan las formas de
acceso al poder y las relaciones de los ciudadanos con los
gobernantes.
Para establecer la diferencia entre un orden
institucional y un orden organizacional, Dove (2001) argumenta
que
"tanto las instituciones como las organizaciones
están hechas por la humanidad. Pero tienen naturaleza
totalmente distintas, y requieren procesos mentales diferentes
para estudiar, comprender y cambiarlas. Las organizaciones son
componentes del orden social, mientras que las instituciones
son ese orden. Las instituciones son entidades abstractas, y su
fin es de facilitar los intercambios entre organizaciones o
individuos, permitiéndoles realizar objetivos
específicos. Es decir, las instituciones son como las
reglas del juego que las organizaciones están
jugando."
El cambio y la transformación organizacional son
más lentos para implementarse que el cambio institucional
y político. Por lo mismo, la transformación
institucional que implica conflictos de
intereses entre los agentes económicos y actores
políticos, es más complicado que el cambio y la
transformación organizacional. En cualquier
interacción humana se presenta la incertidumbre
estratégica la cual puede ser constreñida a la
conducta para determinar la eficiencia e
innovación, el control de
operación global y local, la visión centralizada y
la autonomía descentralizada, etc. Su diversidad se deriva
de fuentes exógenas, percepciones e interpretaciones que
da significado a las instituciones bajo una lógica
institucional.
La flexibilidad de una combinación dinámica de recursos tiene lugar dentro de
las fronteras formales de las organizaciones y entre estas
fronteras. Los campos se definen como aquellas organizaciones que
en lo agregado, constituyen un área reconocida de la vida
institucional cuyas prácticas se reproducen mediante
procesos regulatorios e interactivos. Más que los puntos
de vista de las organizaciones como estructuras estables
diseñadas para absorber la incertidumbre, las nuevas
organizaciones se construyen en la flexibilidad y la capacidad
para manejar cambio constante, por lo que es importante lograr la
alineación de los componentes organizacionales para
preservar la flexibilidad y construir sistemas que se enfrenten
con esta paradoja. La
administración del cambio y la transformación
organizacional implican una mayor descentralización de las
decisiones, el uso de sistemas de administración flexible,
mayor autonomía de los subsistemas organizacionales,
estructuras planas con una mayor circulación de la
información, etc.
La administración del Estado puede ser de alguna
de las formas siguientes, patrimonial, burocrática y la
nueva gerencia
pública o nueva gestión
pública. La Nueva Gerencia Pública es un modelo que
tiene su sustento en el empleo de
técnicas, métodos y sistemas de la
administración privada y pública orientados a
mejorar los procesos, a innovar y al cambio y
transformación organizacional mediante las denominadas 5
Rs: Reestructuración, reingeniería, reinvención,
realineación y reconceptualización con sus
respectivas herramientas
que se emplean para la gestión gubernamental de cometidos
de la función pública orientados a lograr la
calidad y
efectividad. La reingeniería
de procesos es un cambio radical en las estrategias
organizacionales mediante modificaciones profundas a las reglas
del juego institucional promovidas por líderes más
que por administradores. La democratización del Estado y
Nueva Gestión Pública son procesos que se
correlacionan y se adecuan dependiendo de las situaciones
diversas de los Estados nacionales
En los procesos de preinstitucionalización, las
organizaciones innovan independientemente buscando soluciones
técnicas viables a los problemas locales. El cambio y la
transformación organizacional debe orientarse a lograr la
eficiencia adaptativa entendida como la capacidad de una sociedad
para aprender a innovar mediante la resolución de
problemas que se presentan en el continuo y necesario proceso de
adaptación a los cambios ambientales y se determina por
las reglas que diseña la sociedad para regular el juego
social que incentivan los comportamientos innovadores a
través de las organizaciones. Por ejemplo, nuevas formas
de organización, como el "hipertexto", facilitan los
procesos de creación de conocimientos (Nonaka and
Takeuchi, 1995), es una forma organizacional híbrida para
asegurar la "ambidexterity " que combina la capacidad de
innovación con la habilidad para operar eficientemente,
para explorar nuevas posibilidades y explotar el
conocimiento ya existente. Por lo tanto, La eficiencia
adaptativa se estimula mediante el establecimiento de reglas del
juego social que fortalecen los procesos de aprendizaje e
innovación.
En los procesos de cambio, transformación y
adaptación organizacional, se presenta una tensión
dinámica entre la integridad institucional y la responsabilidad con el papel del liderazgo. La
adopción
de una nueva forma organizacional induce cambios y
transformaciones institucionales, en las normas, creencias y
prácticas hasta que la forma emergente es aceptada por
todos. Los ecologistas de la población sugieren que el medio ambiente
selecciona a las organizaciones cuyos elementos estructurales
proveen los más altos valores de ajuste, enfatizan el
proceso competitivo como impulsor del cambio y la
transformación institucional y sugieren además que
las organizaciones fundadas con una forma específica
combinadas con diferencias en las tasas de sobrevivencia entre
organizaciones con diferentes formas producen cambio y
transformación institucional. La creciente densidad de las
organizaciones con una forma conlleva una mayor legitimidad la
cual se aprecia en una estadística vital. (Hannan and Freeman,
1989).
De acuerdo con Ayala (2001), el arreglo institucional es
el conjunto de reglas que permite, a través de la negociación política, que los
actores realicen sus intercambios económicos y
políticos. Los arreglos institucionales acotan el
oportunismo pero incentivan a los políticos para actuar
con responsabilidad porque se obligan a hacer revelaciones de las
restricciones y de los costos de las
ofertas electorales que reciben. Los arreglos institucionales y
las negociaciones de los diferentes agentes económicos
establecen las instituciones para asegurar sus beneficios,
mediante la formación de diferentes configuraciones que
facilitan las relaciones de complementariedad y de
coordinación entre las instituciones, así como
también la emergencia de nuevas formas de
auto-coordinación.
La participación de los diferentes actores
políticos, sociales y los agentes económicos
mediante procesos de distribución de poder para solucionar los
conflictos de intereses, incide en la formación de los
arreglos institucionales. De acuerdo con Bardham
(2001),
"los arreglos institucionales de una sociedad son a
menudo el resultado de conflictos distributivos
estratégicos entre diferentes grupos
sociales, y la desigualdad en la distribución del
poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento
de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo
de todos".
Los arreglos institucionales que limitan el desarrollo
de la sociedad son el resultado de los conflictos distributivos
del poder para tener acceso a los beneficios de los bienes en
propiedad privada o colectiva. Los espacios vacíos que
dejan los arreglos institucionales son fuente recurrente de
conflictos que desestructuran los sistemas
sociopolíticos.
En arreglos institucionales de Estado de Bienestar
universal que cubre a la población total, los grupos de la
población compiten por beneficios y dan lugar a conflictos
de interés. La naturaleza secuencial de los
procesos políticos dificulta la coordinación de las
demandas de los grupos de interés debido a sus presiones.
El incremento gradual de la demanda por la
protección del ingreso y la provisión de servicios
sociales mediante arreglos Institucionales del Estado de
Bienestar, es resultado de la incertidumbre y de las limitaciones
en los procesos de toma de
decisiones políticas que deben ser
secuenciales.
La expansión del gasto bajo el Estado de
Bienestar es resultado de un efecto combinado del interés
creciente de la población por nuevos arreglos
institucionales para la protección del ingreso y la
provisión de servicios sociales, los cambios de las
fuerzas políticas y una movilización gradual de
nuevos votantes. El existente sistema de arreglos institucionales
del Estado de Bienestar influye en la conducta de los votantes.
El incremento del gasto del Estado de Bienestar es influido por
las normas constitucionales y por arreglos institucionales que
resultan más en sistemas donde hay tendencias de
votación mayoritaria que tiende a proteger a ciertos
grupos más que en sistemas donde hay más
proporcionalidad en las votaciones.
Los diferentes arreglos institucionales que dan soporte
a los diferentes sistemas de patronazgo o confianza
política y el de méritos están orientados
por la acción colectiva para la resolución de
problemas. Pero ambos sistemas que fundamentan la confianza
política y el mérito deben combinarse en un arreglo
institucional que responda a las interrelaciones entre los
requerimientos de los aparatos
político-burocrático-administrativos.
La apertura creciente y la integración
internacional de los mercados tienen un impacto en las
instituciones nacionales. Por lo tanto, la distribución de
los beneficios derivados de un modelo económico basado en
procesos de globalización llevados al extremo de generar
exclusión de pueblos que no pueden insertarse en el mundo
globalizado, requiere de nuevas formas y arreglos institucionales
que realicen las transformaciones que hagan viable la
ampliación de oportunidades. La discriminación y la exclusión
social son dos fenómenos que demeritan los sistemas
democráticos e impiden los procesos de
institucionalización democrática. Los excluidos son
víctimas del modelo económico político por
lo que deriva en un problema ético que solamente puede ser
solventado con su propio derecho para combatir las inequidades
con sus propias formas de movilización y
organización hasta alcanzar su propia
liberalización entendida como el conjunto de acciones que
liberan las libertades cautivas para desarrollar la vida humana a
través de un nuevo marco institucional. Para ello es
necesario reconocer los límites de
pobreza y
exclusión que los pueblos son capaces de soportar, los
impedimentos para expansión de libertades, oportunidades y
capacidades de los individuos.
Por su parte, el fundamentalismo del mercado asume que
la búsqueda colectiva del interés privado resulta
en equilibrio y
estabilidad económica. Entre las teorías del
interés privado sobresale la denominada "Escuela de
Chicago" que interpreta los procesos de la reforma
institucional como un intercambio de políticas y rentas.
A diferencia del trabajo, el capital
transnacional no se encuentra regulado, pero actúa sobre
aquél mediante arreglos institucionales que lo sujetan
al control directo de los Estados nacionales. El capital
transnacional se beneficia de la colaboración de las
elites dirigentes locales, las que a su vez se distancian de
sus bases locales, dando lugar a un vacío de poder que
genera conflictos.
De acuerdo a Burgos Silva (2002), el análisis
económico neoinstitucionalista define la institucionalidad
jurídica y el desarrollo económico, cuestiona el
derecho como instrumento del desarrollo económico y
reconoce a las instituciones informales y promueve mecanismos
institucionales considerados como óptimos. El nuevo
institucionalismo atiende a los campos organizacionales como
unidades de análisis. El enfoque de la economía
institucional sobre el desarrollo se hace desde dos perspectivas
teóricas, la teoría de la información
imperfecta y el análisis comparativo de los procesos de
desarrollo, las cuales fundamentan los arreglos institucionales.
La economía institucional estudia la economía de
los costos de transacción, la economía de los
derechos de propiedad, la teoría del principal agente, los
enfoques de economía constitucional y elección
pública.
El análisis de los costos de transacción
proporcionan el contexto de la seguridad
jurídica en una economía de libre de mercado. Los
"costos de transacción" resultan de una interpretación subjetiva de
información, monitoreo y sanción de los acuerdos
establecidos. La medición de los costos de
transacción, y aún más, los costos de
transacción política con su fuerte
inclinación a las ineficiencias, tiene muchas dificultades
teórico-metodológicas, y su
operacionalización representa las fuerzas y debilidades de
las instituciones que componen el sistema
político.
A partir de los fundamentos
teórico-metodológicos de las relaciones entre el
desarrollo económico y las instituciones jurídicas
que establece la Nueva Economía Institucional, se superan
las limitaciones del análisis del "movimiento del
derecho y el desarrollo", y se establecen las bases para la
construcción del Estado de Derecho
promovente del desarrollo económico. El derecho es un
instrumento del Estado que constituye un sistema de incentivos y
obstáculos que encausan los comportamientos en
determinados cursos de acción de conformidad con los
objetivos que un sistema económico y social se plantea
para su proceso de desarrollo. Por lo tanto, el derecho establece
los límites propios al poder estatal en el ámbito
económico y su capacidad de intervención,
posibilitan el diseño de los arreglos institucionales que
facilitan la predictibilidad en las interacciones sociales e
incentivan los comportamientos que concurren al modelo de
desarrollo deseado..
La información estratégica que tienen los
diferentes actores explica su comportamiento
estratégico en la racionalidad del diseño de los
arreglos institucionales. El estudio de la racionalidad facilita
el análisis de la estabilidad de los arreglos
organizacionales, su inercia, cambio y conflicto. Los mecanismos
del mercado implican costos de transacción como descubrir
la relevancia de los precios, la
negociación, exigir su cumplimiento, etc., y en general
todos los posibles modos de organización económica
implican costos relativos de organizar transacciones bajo
arreglos institucionales. El diseño de las instituciones
pragmáticas se hace en función de contratos
deliberados que tienen como base la teoría de la
información imperfecta y los costos de
transacción.
Las instituciones orgánicas son el resultado
impredecible de la evolución gradual de la
persecución de intereses individuales. Existe una
relación estrecha entre la institucionalización de
las normas y el comportamiento individual, es decir, las
instituciones se legitiman cuando incentivan a los individuos.
Los nuevos arreglos institucionales que dan origen a nuevas
formas de gobernabilidad proporcionan beneficios que compensan
ampliamente las inversiones
que resuelven las relaciones contractuales, de acuerdo a la
teoría de la agencia, entre el principal y el agente,
mediante un conjunto de normas organizacionales e institucionales
de tal forma que determinan derechos y obligaciones
de los empleados y reducen los comportamientos oportunistas a su
mínima expresión. Los cambios institucionales
impulsados por la nueva gestión pública crearon
nuevas formas y arreglos institucionales tales como las agencias
ejecutivas, las agencias reguladoras y las organizaciones
sociales.
El análisis económico institucional
endogeniza los procesos de tomas de decisiones en arreglos
institucionales formales e informales. Los sistemas
institucionales pueden limitar los alcances del crecimiento
económico y el desarrollo
social. El bajo desempeño económico está
relacionado con el marco institucional formal e informal que
regula el funcionamiento del mercado base del proceso de
desarrollo. El sistema social gobernable, de acuerdo a Prats
(2001), está
"estructurado socio-políticamente de modo tal
que todos los actores estratégicos se interrelacionan
para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos
conforme a un sistema de reglas y de procedimientos
formales o informales –que pueden registrar diversos
niveles de institucionalización- dentro del cual
formulan sus expectativas y estrategias."
La convergencia de normas, arreglos institucionales y
programas
inciden en la coherencia y sustentabilidad del desarrollo. La
identificación de los actores, demandas, procesos y
convergencias permiten diseñar estrategias de
cooperación. Los procesos institucionales pueden dar
cierta estabilidad a los campos organizacionales, aunque estos
siempre están evolucionando y no son estáticos,
resolviendo mediante consenso negociado socialmente las
diferencias de interpretación. Las instituciones,
políticas y arreglos sociales como modos de
regulación son interactivos entre sí, de tal forma
que se refuerzan mutuamente, a tal punto que están en
estrecha relación como componentes de la gobernabilidad.
Los gobiernos pueden tomar la determinación de establecer
arreglos institucionales que sean propensos a inducir el
crecimiento y el desarrollo. Los actores políticos y
sociales deben compartir esfuerzos administrativos para alcanzar
el desarrollo compartido. La capacidad para facilitar las
interacciones es una cualidad de las instituciones la cual se
manifiesta en los costos de transacción en que incurren
para asegurar ciertas transacciones. Por lo tanto, la calidad de
un conjunto de instituciones es una variable del crecimiento
económico.
En un sistema democrático, los intercambios entre
los agentes económicos son costosos e inciertos, sobre
todo si no se cuentan con buenos arreglos institucionales. Prats
(2001) la governance como metapolítica que concierne "a la
estructura institucional de la acción política
tanto del gobierno como de
los actores de la sociedad civil",
tienen una dimensión estructural y otra dimensión
dinámica o de proceso. Prats, (2001) delimita las
dimensiones de governance en la estructura que hace referencia a
"los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada" y
en la dimensión dinámica o de proceso que se
refiere a "las acciones de los actores" que afectan la
estructura.
Desde la perspectiva analítica, governance
tipifica los arreglos institucionales de la sociedad y la
gestión de actores comprometidos en un liderazgo moral
(perspectiva normativa). La amplia gama de relaciones
contractuales en los fenómenos organizacionales se
comprenden mejor desde la perspectiva de la estructura de
governance. La governance de las instituciones trata de los
arreglos que gobiernan las relaciones de los individuos en las
instituciones. El concepto de
governance y el de gobernabilidad son interdependientes y
operacionalizables en las estructuras institucionales de los
diferentes sistemas económicos, sociales y
políticos, aunque se refieren a distintos fenómenos
sociopolíticos. Los nuevos mecanismos de governance que
superan los sistemas de regulaciones existentes son el resultado
del desarrollo de nuevas teorías económicas y de su
instrumentación mediante el poder
político de regímenes conservadores. Las nuevas
formas institucionales surgen y se combinan con los arreglos
institucionales para crear nuevas estructuras y
procesos.
Además, se requiere del conjunto de arreglos
institucionales formales e informales que definan las facultades,
relaciones y mecanismos de control del comportamiento entre los
diferentes niveles de gobierno. La democracia legitima al
conjunto de programas y políticas públicas que se
generan en el seno de las instituciones de gobierno y que
constituyen su actividad fundamental. La política
pública legítima se basa en la legitimidad de las
instituciones.
Las presiones políticas resultan de cambios en
los intereses y en la distribución del poder que apoya y
legitima los arreglos institucionales existentes, como resultado
de crisis de desempeño, cambios del medio ambiente y otros
factores organizacionales que cuestionan la legitimidad de las
instituciones. El debilitamiento de los partidos
políticos está condicionado por los arreglos
institucionales que delimitan los mecanismos, procedimientos y
actores involucrados en los procesos de decisiones
políticas. Así, los arreglos institucionales
inciden directamente en la naturaleza y funcionamiento de los
sistemas políticos, pero también condicionan las
capacidades de los gobiernos. La acción política
tiene como contexto a las instituciones en cuyas estructuras se
forman los arreglos institucionales específicos que
facilitan las interacciones entre los actores diversos con
diferentes intereses y caracterizan el sistema
político.
Como ejemplo, las instituciones de los sistemas
políticos establecidos en Latinoamérica no tuvieron las capacidades
para el establecimiento de una autoridad
efectiva capaz de separar los beneficios privados que
proporcionaban de los beneficios de carácter social, con
lo cual se reforzaba las conductas patrimonialistas. De acuerdo a
los análisis de Prats (2002), en América
Latina existe una "brecha institucional" en relación a
otras regiones del mundo que obstaculiza el crecimiento
económico y su desarrollo social y político. El
desarrollo social requiere de un Estado con instituciones
más democráticas para alcanzar los fines con un
mejor desempeño. La participación en los procesos
políticos de las organizaciones sociales mediante arreglos
institucionales que promuevan su democratización y
garanticen al Estado su capacidad de regulación,
permitirá a dichas organizaciones su participación
en la formulación e implantación de
políticas públicas.
El foco central de las organizaciones no gubernamentales
y de la sociedad civil es restablecer el control
democrático de las instituciones en las políticas
públicas económicas, sociales y de bienestar, pero
se pierde control social y rendición de cuentas cuando
estos procesos están muy centralizados. Además, es
preciso establecer límites formales e informales a los
compromisos económicos de quienes ejercen el poder, tales
como mecanismos de descentralización económica y
política, establecimiento de organismos independientes de
regulación y la creación de los arreglos
institucionales para la accountability vertical y horizontal de
los poderes públicos.
La participación de las instituciones y los
actores en las situaciones políticas locales crean las
condiciones necesarias para el diseño de los arreglos
institucionales que faciliten la gobernabilidad. La debilidad de
las instituciones económicas va aparejada con
instituciones políticas débiles. Las instituciones
funcionales maximizan las oportunidades de las organizaciones y
las instituciones disfuncionales bloquean el desarrollo de los
pueblos. A escala local, las
disfuncionalidades institucionales pueden ser mayores por la
falta de coordinación con la burocracia del
Estado y la carencia de sensibilidad para detectar las
necesidades comunitarias para administrar programas de
desarrollo. La gestión comunitaria de recursos debe crear
las condiciones suficientes para la transferencia de funciones
del nivel nacional al local, con el soporte estructural de
arreglos institucionales que faciliten la participación política en un sistema
democrático, de tal forma que reduzca las brechas del
crecimiento económico y desarrollo social
desigual.
El aprendizaje institucional es una solución
racional de la dificultad de predecir los efectos futuros de la
reforma institucional. La reforma institucional solamente debe
ser llevada si los costos políticos de mantener los
arreglos institucionales actuales son más altos que los
esperados costos de transacción del cambio (Kaiser, 1997).
De hecho, las instituciones tienen razón de ser cuando son
resultado de arreglos institucionales y de negociaciones de largo
plazo entre los diferentes agentes económicos y actores
políticos, adaptando los modelos globales a las
condiciones de desarrollo local.
Una nueva realidad político-social después
del colapso del bloque socialista soviético y el
surgimiento de los movimientos separatistas en todo el mundo,
puede ser el resultado de una hola creciente por la democracia.
En las autocracias, los ciudadanos perciben que pueden proveerse
los bienes públicos por sí mismos que como lo hacen
los grandes Estados en donde los grupos demandan mejores arreglos
institucionales para hacer un uso más efectivo de los
recursos. De existir un florecimiento de la democracia, los
Estados pueden beneficiarse de arreglos institucionales
supranacionales bajo el principio de la subsidiariedad que
limiten los abusos internacionales. El diseño de las
políticas debe ser guiado por circunstancias nacionales y
locales y ser la posesión de las personas que deben
implementar y experimentar sus efectos, bajo el principio de
subsidariedad que sostiene que las decisiones deben de ser
tomadas por organismos en arreglos institucionales cercanos a las
personas involucradas.
Las nuevas formas y arreglos institucionales requieren
de características y capacidades que absorban las
incertidumbres de las acciones corrosivas de los mercados. Las
crisis financieras revelan la importancia de crear y mejorar los
arreglos institucionales, en términos de organizaciones,
reglas y códigos de comportamiento para garantizar las
transiciones a los procesos de globalización
económica. El aprovechamiento de las economías de
escala a partir de innovaciones tecnológicas y
especialización requiere del diseño de complejas
estructuras de arreglos institucionales que faciliten las
interrelaciones y negociaciones de los diferentes actores y
absorban los niveles de incertidumbre.
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José Guadalupe Vargas
Hernández
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