Escenarios de gestión asociada y nuevas fronteras entre el Estado y la sociedad
- El contexto del ajuste
estructural y la reforma del Estado - Modelos decisorios
participativos - Escenarios de
participación y metodología - Estrategias y
viabilidad - Condiciones necesarias
para definir los escenarios de Gestión
Asociada - Notas
El proceso de
Reforma del Estado y la
redefinición de su perfil corre los límites
preexistentes entre el sector
público y la sociedad,
configurando una situación de cambio e
incertidumbre que debe ser resuelta.
El trabajo
presenta las características fundamentales del accionar
del Estado desde un abordaje metodológico para que el
tratamiento de las nuevas fronteras entre estado y sociedad o las
distintas formas de asociación que se plantean para el
futuro, tengan un impacto simultáneo en varios
planos:
a) Al interior del estado en el rediseño de su
perfil como impulsor de desarrollo social
económico de manera que al actuar así se
rediseña a sí mismo.
b) En la calidad y
consistencia de las propias políticas
de descentralización y programas de
desarrollo de
forma que genere un cambio diferencial de las mismas.
c) En la sociedad, a través de la participación ciudadana.
d) En la consolidación del proceso
democrático.
Un conjunto de experiencias, desarrolladas en América
Latina desde el estado en las que se ha ensayado y probado su
aptitud para resolver cuestiones de alta complejidad, sustentan
la viabilidad de dicho proceso metodológico.
El enfoque –de manera sintética–
consiste en la construcción de escenarios adecuados al
cambio que se quiere impulsar o sobre el que se quiere actuar y
la puesta en práctica de una Gestión Asociada entre
estado y sociedad.
El contexto del ajuste
estructural y la reforma del Estado.
Estamos en presencia de un proceso de corrimiento hacia
nuevos posicionamientos por parte de sectores que esperan
reencontrar puntos de articulación que sustituyan los que
han desaparecido como consecuencia de la fragmentación y
dispersión que resulta de los cambios violentos en el
modelo de
reconversión de la Economía y del
Estado.
Nuevos enfoques del desarrollo proponen la idea de un
desarrollo microregional como expresión de una sociedad y
un estado local, donde lo local no es colocado como escala, sino como
un espacio intersectorial de la vida social –como la
molécula a la substancia– la menor partícula
donde la sociedad todavía es sociedad, y conserva sus
notas esenciales. Hay aquí la sugerencia explícita
que más abajo de ese nivel o más adentro de esa
configuración social, las relaciones
esfuerzo–resultado, costo
efectividad, gasto social/beneficio social, en el marco del
contexto de la crisis y la
reconversión de la economía, no serían
positivas.
A la luz de las
principales características de acumulación y
concentración espacial que el modelo de neoliberalismo
irá produciendo, la microregión como
concentración para viabilizar posibilidades en base a
estrategias
diferenciadas, "… se reenfocará hacia el desarrollo de
sistemas
parciales de actividad o grupos
sociales territorialmente definidos, como las comunidades
locales, tendiendo a abandonar la formulación de grandes
políticas regionales y el desarrollo de planes o programas
globales" (1). La microregión, bajo estos enfoques,
tendría mayores posibilidades de constituirse en un
proyecto
político de desarrollo, considerando que las posibilidades
de definición de lo que es una región pasan hoy
más por variables
sociológicas y políticas que
físico–territoriales.
La descentralización del Estado, junto con la
privatización de empresas y
servicios, es
una política
estructural instalada y desarrollada a gran velocidad,
aunque el traslado de recursos y
decisiones al nivel local anda a paso de tortuga y las privatizaciones hacia el sector empresario
concentrado de la economía y el achicamiento del Estado
central anda a velocidad de liebre patagónica. Este es un
proceso bastante generalizado en América
Latina y las expectativas sobre las posibilidades del nivel local
van decayendo en relación directa con el empobrecimiento
de lo que va quedando. En realidad lo local ha sido pensado y
alimentado como una gran fantasía, una panacea donde los
procesos
podrían ser revertidos cuando es imposible pensar lo local
sin verlo atravesado por lo global y condicionado por las
tendencias modeladoras de integración universalizante de la
economía y la política. Aunque dudemos de su
hipotética progresividad en tanto funcional al proceso de
reconversión mundial, no dudamos de su
irreversibilidad.
Aun en el largo plazo no se ve como el Estado (que es la
sociedad política que hoy conocemos) tendería a
recuperar un papel como el que en presente está
abandonando o que nuevo pacto entre Sociedad Civil y
Estado podría venir a establecerse por el cual ciertas
funciones le
fueron agregadas, sean las mismas u otras. Si bien es cierto que
la descentralización ha sido reclamada más que por
los poderes locales que por la sociedad civil preocupada por el
desarrollo social (así como las privatizaciones fueron
más reclamadas por sectores preocupados con el desarrollo
del mercado) la
oportunidad histórica no parece ser la mejor o, por lo
menos, las condiciones para su éxito
no están hoy en posición favorable. El gobierno local,
con todo, o más precisamente el gobierno de lo local, en
una combinación todavía desconocida entre sociedad
civil y estado local, se objetiva como un estadio de
conexión y de entendimiento más adecuado a los
fines de la acción
colectiva y el desarrollo social y económico.
Los procesos de recuperación democrática
de la mayoría de los países de América
Latina y El Caribe se consolidaron en la década pasada y
los regímenes democráticos están
consiguiendo sustentar sus instituciones
y prácticas representativas pero la legitimidad en general
del sistema
está siempre en jaque por el contraste entre las
libertades políticas y las demandas sociales encorcetadas
en el marco de las políticas de ajuste estructural. Las
prácticas democratizantes deberían tender a
ampliarse a los procesos de formulación de las
políticas públicas y a los proyectos de
desarrollo, para multiplicar a nivel social las posibilidades del
ejercicio de derechos políticos
fundamentales de consulta, opinión e información sin desmedro de los mecanismos
representativos. Aumentar la cantidad y la calidad de esas
prácticas democratizantes sería un objetivo a
perseguir a través de un aumento de la
participación social, contribuyendo al sostenimiento del
sistema democrático.
Sin embargo, el propio modelo económico produce
una parálisis en lo colectivo y en lo solidario, que
redunda en una apatía social y una anomia en los
movimientos reivindicativos. Los movimientos sociales que
subsisten no presentan programas para el conjunto de la sociedad
ni modelos
societales con definición sino que levantan sus intereses
de sector y hasta personales en el marco de reivindicaciones
puras y demandas de solución.
Las desfiguradas relaciones entre sociedad civil y
estado se agravan aún más porque el deshacerse de
responsabilidades por parte del Estado y hacerse cargo por la
sociedad civil dista de ser una sinfonía.
Junto con el debilitamiento de la economía formal
hay una pérdida de peso relativo de los sindicatos y
junto a la reforma del Estado enflaquecen las organizaciones
comunitarias subsidiadas por el Estado de Bienestar. El nuevo
fenómeno las ONGs representan formas de organización de parte de la sociedad civil,
de naturaleza
atomizada y alcance limitado y dentro de su dispersión de
origen, persiguen formas de intervención en el desarrollo
social económico pero en base a rasgos de autonomía
conceptual frente al Estado.
En el campo de las políticas sociales se percibe
nítidamente que este proceso de fragmentación
institucional y social es funcional a un proceso de globalización donde las líneas
maestras de ajuste a nivel social están definidas por
niveles orgánico–financieros de escala
mundial.
En lo territorial y económico se verifica una
reconstrucción de relaciones, un tejido que se reconstruye
en general en regiones fronterizas; las fronteras que antes
dividían espacios nacionales son hoy el centro de los
procesos de reconfiguración y de allí emergen las
nuevas regiones políticas económicas.
Por una analogía también podríamos
pensar en nuevas fronteras entre estado y sociedad no solo porque
ellas puedan situarse en niveles diferentes sino fundamentalmente
porque ellas constituirían lugares de encuentro y nuevos
compromisos. Esos puntos de articulación, a los que
aludíamos en el comienzo de este trabajo, se vislumbran en
estas fronteras que deberían convertirse en franjas de
intersección, concertación y construcción
conjunta. Ello necesita de la configuración de
particulares escenarios como espacios formalizados de intercambio
y conjunción de fuerzas en niveles superiores de
complejidad que en los que en general interactúan,
permitiendo una mayor asociación entre vectores del
cambio social.
Modelos decisorios
participativos:
Toda vez que se analizan aspectos de política
pública en los cuales juega un papel importante el
objetivo de la participación en relación con
procesos de planeamiento, y
de elaboración y formulación de planes y proyectos,
estamos frente a situaciones que encajan dentro de una
definición general que se da en llamar planeamiento
participativo, considerando como tal la elaboración de
propuestas gubernamentales que excedan en algún grado el
circuito tradicional de los procesos decisorios, clásicos,
sostenido en el esquema de la relación entre un nivel
técnico especializado y un nivel político
decisorio. Este esquema interno del funcionamiento
burocrático de rutina que se basa en dos escalones, el de
los preparadores de la decisión (decisión makers) y
los tomadores de la decisión (decisión takers), es,
de partida, poco permeable a la ampliación de actores
institucionales y sociales y en exceso rígido cuanto a
participación comunitaria o popular. (2).
Una definición tan laxa (en realidad estamos
aceptando –en forma preliminar– llamar participativo
a toda práctica del planeamiento que supere, por la simple
vía de la ampliación de actores convocados, el
marco no participativo del planeamiento tecnocrático
tradicional) nos coloca sólo en la frontera de un
territorio todavía poco explorado, donde se anda a tientas
y cuando se corre, es atrás de ciertos espejismos que
–para cumplir con su género– se disuelven tan pronto que
parecen próximos.
Para reducir ese desconocimiento y sobrepasar la
incertidumbre hay que aceptar que la participación en
políticas públicas y en particular en planeamiento
es, por necesidad un proceso técnico–político
que contiene reglas de funcionamiento y metodologías
orientadoras. Siendo entonces la participación el
componente que crea un proceso decisorio diferente y produce una
interacción dinámica y conflictiva entre Estado
(gobierno, administración, técnicos) y Comunidad
(organizaciones, vecinos, usuarios) caben tres – y solo
tres – tipos fundamentales de procesos participativos.
(3).
En primer lugar aquellos procesos donde reglas y
metodologías dejan en el sector popular extra gobierno las
decisiones de acción que correspondan. Este tipo se
encuadra dentro de la denominada investigación–acción,
investigación participativa, autodiagnóstico
comunitario y otras variaciones. Aunque en las modalidades
más recientes una propuesta que nacida como mecanismo de
enfrentamiento al Estado ha evolucionado hacia una
coparticipación y –en algunos casos– es
utilizada desde las estructuras
gubernamentales, su filosofía original la perfila como
afluente para la auto–decisión de los grupos
comunitarios y populares.(4).
En segundo lugar aquellos procesos donde reglas y
metodologías dejan en el sector gubernamental la palabra
final de las decisiones. Este tipo de planeamiento participativo
propiamente dicho, se encuadra dentro del denominado planeamiento
democrático, el que –cualquiera sea su nivel y
escala, desde un plan nacional de
gobierno hasta un proyecto específico de desarrollo local
o social– se rige por los mecanismos de
representación y delegación en las autoridades
gubernamentales, las que se reservan su capacidad individual de
decisión. El concepto de no
vinculante con el que se rotula estos procesos es muy
explícito. (5).
En tercer lugar aquellos procesos donde reglas y
metodologías establecen que lo que se produzca consensuado
en el escenario así establecido y que tome la forma de
compromisos de acción entre los distintos actores forma
parte de las decisiones, porque hay una voluntad política
expresada con antecedencia que reconoce ese espacio y sus reglas.
Este tipo se corresponde con un concepto de gestión
asociada y participativa; presupone un cierto grado de
asociación previa entre gobierno y comunidad respecto al
reconocimiento de un modelo decisorio compartido.En este sistema
no se hace depender la asociación de los resultados
(siendo que los resultados dependerán finalmente de la
decisión de uno y de otro), sino que los resultados
serán necesariamente asociados, porque el montaje del
proceso ya es fruto de una asociación. (6).
Así como en el primer y segundo tipo, el
procesamiento es no vinculante, en el tercero es vinculante
porque parte de la manifestación de un vínculo
previo, una asociación participativa de gestión, un
acuerdo sobre un modelo de toma de
decisiones conjunta.
Escenarios de
participación y metodología.
El concepto de "escenario" es familiar a la planificación tradicional pero el uso de
ese término genera alguna confusión cuando referido
a modelos participativos no convencionales: como se analiza a
continuación el término es el mismo pero sus
conceptos muy diferentes.
El concepto de escenario ha venido siendo usado con
regularidad en el sentido de hipótesis de futuro, construcción de
imágenes sobre el devenir (7). Con cierta
frecuencia en el campo de las ciencias
políticas y sociales se apela a esa técnica
(8).
Al jugar simuladamente con variables se presupone
poder
influenciar sobre quienes tienen posibilidades de hacer al
respecto, en base a la coincidencia que se obtenga acerca de
ciertos riesgos
futuros. Esto podría leerse como aceptar no ser
responsable de un futuro no querido, una identidad
ideológica semejante a coincidir con un futuro
querido.
Es por demás comprobable que identidades
ideológicas muy profundas respecto a un mundo de ideales o
utopías no asegura comportamientos sociales o individuales
semejantes.
Algunos modelos de futuro han considerado esa comunicación de variables para proyectar la
posible satisfacción de necesidades básicas de la
población mundial en relación con
los recursos (9). Sin embargo hasta estos propios modelos que
incluyen la variable de la participación no son
participativos en su construcción y realización; no
resultan de una construcción social integrada, ni siquiera
de una elaboración asociada con factores políticos,
de poder, sino una aproximación de naturaleza
científica–técnica, a veces académica
y otras tecnocrática.
No existe aquí la pretensión de juzgar la
eficacia de
esta concepción de escenario en base a sus "aciertos" ni
mucho menos negar la importancia de los ejercicios de prospectiva
(de este tipo de ejercicios de prospectiva) que en si mismos son
de gran importancia porque a) supone un esfuerzo
científico en el terreno de la incertidumbre de la
historia como
futuro, b) constituyen un modelo analítico inclusive para
acompañar los procesos o para compararlos una vez
concluidos y c) configuran objetos del análisis de las ciencias
sociales y políticas para caracterizar las visiones
que sobre una serie de procesos desde ciertos grupos sociales se
hacen de la sociedad.
Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos
estamos refiriendo a un escenario del presente, un lugar donde
los actores jueguen hoy el papel de proyectar el futuro (un
futuro, la parte del futuro que esos actores pueden tocar) o la
parte del futuro que se puede construir en el
presente.
Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un
modelo de sociedad que vendrá, como configuración
presente de un modelo decisorio que se sugiere. Significa una
carga de responsabilidad, no es sólo la
enunciación discursiva de un modelo social mejor desde un
punto de vista teórico, sinó la construcción
anticipada, provisoria, de una situación futura colocada
en el presente, para contribuir a un modelo decisorio
participativo que no es predominante. Exige la elaboración
de estrategias de protección de los cambios producidos
para que puedan seguir la transformación que se asegura.
(10).
Significa funcionar de una forma que no es habitual,
anticipar formas decisorias que tal vez estén en una
sociedad del futuro, experimentar un modelo de gestión de
manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser después,
pero con actores reales, vivos, activos. A
diferencia de un escenario teatral donde los personajes repiten
siempre la misma escena, (esto es, los actores–personajes
son los mismos aunque el actor–persona cambie),
en el escenario participativo de la planificación
gestión las escenas nunca se repiten y tampoco los
actores,porque aunque a veces sean los mismos, son diferentes
cada vez. No solo son cambiantes por su propia naturaleza
sinó porque la interrelación del escenario los
modifica (en el sentido de "influencias mutuas" que
definíamos más arriba.
El concepto de escenario participativo se refiere a
espacios de articulación formalizados como procesos
decisorios con reglas definidas que se construyen por acuerdos.
Por eso toda la preparación del escenario es la propuesta
en práctica de una metodología
particular.
Esta se propone que se configuren estrategias con
compromisos, articuladas y asociadas con los actores en los
proyectos y políticas:
así la preparación del escenario es una
forma asociada y comprometida de ejecutar el proyecto
estratégico de construir un escenario para la toma de
decisiones. Así es altamente probable que reproduzca la
matriz que lo
genera, y que venga a crear acciones
estratégicas y modelos de gestión cogestionarios y
asociados.
Es bastante conocido que la tensión constante y
el conflicto
aflorado de la participación como objetivo, los intereses,
diferencias de clases o grupos sociales y los propios
requerimientos de cambio estructural (naturaleza implícita
en un proceso transformador) demande cierta cualidades de sus
intervinientes:"El reconocimiento de esas tensiones permanentes
implica una gran dosis de tolerancia,
flexibilidad y capacidad de negociación, no sólo entre los
diversos actores sociales, sino que principalmente por parte de
los planificadores y demás representantes del Estado" (11)
pero no se acepta con facilidad, se desconoce o se omite que todo
proceso participativo de negociación entre actores de
diversos poder, intereses y visiones no se resuelve por la mayor
capacidad de los individuos –aunque eso ayuda sino por la
naturaleza particular en que se desarrolle ese intercambio
negociado y participativo.
Las reglas y los procedimientos
para la construcción colectiva de conocimientos, de
acuerdos y de compromisos, esto es la metodología
particular para un modelo decisorio de semejante complejidad pasa
a ser un instrumento esencial. Así como no habrá
participación si no hay voluntad manifiesta de producirla,
tampoco la habrá si no se usa un método
adecuado y consensuado para su tratamiento. Es más, la
voluntad participativa debe incluir –desde el comienzo en
los actores con mayor poder político y progresivamente en
el resto– la manifestación de las reglas de juego de la
negociación y de los métodos
para producir resultados.
De este modo se arriba a la conclusión
teórica que sin escenario participativo no hay
aplicación metodológica, ni metodología
aplicada en la etapa de preparación del
escenario.
Los efectos de este tipo de metodologías, parecen
necesitar de condiciones secuenciales:
a) Voluntad política de realizar la experiencia
de asociarse para estos fines.
b) Etapa de preparación del escenario, que
significa en sí mismo un proceso adaptativo a la
gestión que se va a ensayar (un entrenamiento
para fijar las reglas de juego del proceso).
c) La formalización del escenario participativo y
la formulación de estrategias.
Esta construcción de la viabilidad del uso de la
metodología, reafirma el principio teórico que lo
político es condictio sine qua non para que el modelo de
gestión sugerido pueda ser ensayado.
Ahora bien, no se trata sólo de ensayarlo, sino
también de contribuir a que sea eficaz y exitoso. A la
voluntad política hay que agregarle preparación
técnica del escenario para que en éste estén
aseguradas las condiciones de funcionamiento que tendrán
la responsabilidad de producir los cambios deseados. Así
como la voluntad política viabiliza el escenario, la
preparación viabiliza la elaboración
estratégica. En todo caso, ambos movimientos son, si bien
se mira, la aplicación de la metodología a la
construcción del escenario de su aplicación. Como
en las muñecas rusas, que siempre esconden otra
muñeca igual pero más pequeña dentro suyo,
en los componentes que anteceden a cada momento del proceso
metodológico deben encontrarse los elementos
básicos de la propuesta.
La conjunción de actores involucrados, necesarios
y/o interesados en un escenario construido para lo
específico y el uso de metodologías sistematizadas
y regladas para la articulación de visiones e intereses
debe conducir a la elaboración de una o varias estrategias
de acción capaces de introducir cambios frente a los
problemas que
se quieren resolver o abrir camino para la implementación
en la realidad del cambio que significa el proyecto para el cual
se elaboran las estrategias. De hecho todo proyecto de desarrollo
es en sí mismo parte de una estrategia que lo
incluye, aún en el caso que ella no esté
explicitada, pero todo proyecto deberá desencadenar sus
propias estrategias de acción estructuradas en el
compromiso entre los actores participantes.
La estrategia es un postulado complejo que contiene la
naturaleza del cambio que se sugiere para el modelo
problemático definido en el escenario participativo, el o
los actores que portarán la estrategia (los encargados de
llevarla a cabo) y una prefiguración, las líneas de
un bosquejo de los modos instrumentales y del perfil de las
acciones que deberían implementarse.
Antes aún de programar acciones y actividades en
torno a cualquier
decisión sobre estrategias es posible determinar su
viabilidad. Toda acción estratégica supone operaciones
altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar
obstáculos y eliminar restricciones en el horizonte del
tiempo del
plan o proyecto. Es muy importante saber que posibilidades tiene
ese cambio de llegar a instalarse en la aceptación de los
actores sociales, políticos en la trama de sus relaciones
ya constituidas y en las situaciones de poder
consolidadas.
La viabilidad estratégica se refiere al campo de
fuerzas aliadas, a la acumulación de los poderes
necesarios para hacer posible el cambio.
Ese campo de fuerzas asociadas deberá acomodar
los poderes necesarios para por lo menos neutralizar el campo de
fuerzas que se opondrán al cambio sugerido e impedir que
tal campo de fuerza
opositoras se constituya. Ningún proyecto, en tanto
implica la posibilidad de un fuerte cambio deja de crear conflictos y
resistencias a
su implementación, resistencias que si bien se
habrán de manifestar en distintos planos tenderán
siempre a conformarse en un puente que mantenga el statu quo o
que oriente cambios en otro sentido. La viabilidad
política consiste en tener el poder suficiente y la
voluntad de usarlo pero su dificultad mayor radica en poder
aproximarse con precisión para sopesar lo suficiente ese
poder y percibir de una forma razonable el como sería la
manifestación de esa voluntad política de usarlo a
favor del cambio. A diferencia de lo
económico–financiero y lo tecnológico, que
tienen mayores posibilidades de ser mensurados, la voluntad
social y política se instala en la esfera de lo
ideológico (en tanto modelo de sociedad), de la
acción (en tanto proyecto) y de los intereses individuales
y colectivos (en tanto social).
Una ponderación de actores, frente a alternativas
estratégicas o frente a varios cursos de acción
posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamente un
mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de
oposición que estaríamos disponiendo y del nivel de
conflictividad que deberíamos enfrentar.
La ponderación, que es el resultado final de una
serie de técnicas
aplicadas, constituye un elemento imprescindible para la toma de
decisiones estratégicas y para la conducción
exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo
tanto implementables a través de acciones
concretas.
La conducción de estrategias es un arte, como
dirá C.Matus:"…El arte de unir sumar y avanzar en el
tiempo preciso es, en síntesis,
el arte de conducir como lider una determinada estrategia. Unir
para consolidar el apoyo logrado, sumar agregando nuevas fuerzas
sociales favorables al proceso perseguido, y avanzar hacia nuevas
metas sobre la base del mayor poder obtenido, es la esencia de la
cuestión que plantea el cumplimiento de una estrategia."
(12).
La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de
anticipación donde como en el juego de ajedrez una
acción pensada tiene una reacción, un resultado que
devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de
acumulación y rectificación del conocimiento
que es necesario practicar simuladamente antes de tomar la
decisión pero como"…los elementos críticos en el
análisis de viabilidad están en el movimiento de
cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia de
ayer.." (13), la secuencia de anticipación, acción,
reacción, nueva anticipación, pasa a ser un
ejercicio constante de la implementación de
estrategias.
Gestión Asociada como forma de co-gestión
entre Estado y Sociedad La Gestión Asociada es una
herramienta que permite la construcción de un espacio para
el tratamiento del desarrollo, en base a una visión y un
método integrador.
Es un ámbito en el cual se desarrollan acciones
conjuntas entre la comunidad y el estado, donde los canales de
participación dan lugar a la elaboración de
acuerdos, negociaciones o concertaciones a partir del
reconocimiento de los conflictos, diseñando propuestas y
acciones que integran visiones e intereses contrapuestos
(14).
Se trata de un espacio de naturaleza interdisciplinaria
e intersectorial que utiliza una mecánica abierta y pluralista, de
fácil acceso, operando por acuerdo y consenso.
Tiene como objetivo la movilización y
articulación de actores con peso relativo en los proyectos
y políticas, estableciendo acuerdos y grados de
responsabilidad y compromiso mutuos, formulación de
metodologías y planes de trabajo, gestión de
recursos
humanos y financieros que viabilicen los
emprendimientos.
Resulta de una co-gestión entre organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales, no es exclusivamente
gubernamental (como lo sería el Consejo Asesor) ni
exclusivamente no gubernamental (como sería un Consejo
Comunitario).
Una preocupación esencial en estos ámbitos
de gestión asociada es priorizar el fortalecimiento de los
actores más débiles, cooperando con su desarrollo y
capacitación, para reducir la desigualdad
entre los actores, respecto de la distribución del poder económico,
técnico, político, etc. que los distingue. Su
legitimidad resulta del reconocimiento de su papel por parte de
sus componentes: un acuerdo–consenso entre los comitentes
en el que se incluye el poder estatal.
El análisis del conjunto de experiencias en
América Latina nos permite extraer y sintetizar varios
aspectos relevantes: (15).
El análisis de estos casos es el que nos permite
sintetizar las características y condiciones fundamentales
de una gestión asociada, cuando basadas en una
metodología participativa y en un escenario pertinente.
Pueden verse entre otros, los registros de los
siguientes proyectos:
* Proyecto de Renovación Urbana en Area
Inundable (PRURAI), Concepción del Uruguay
(Entre Rios).
1985/87.
* Proyecto Integrado de Relocalización y
Reconstrucción de Reserva Indígena Pilquiniyeu
del Limay. Provincia de Rio Negro 1987 en adelante.
* Proyecto de Gestión Urbana Integrada Paternal
Agronomía (PEGUIPA), Buenos Aires.
1990/92.
* Perspectivas Regionales del Oeste de la ciudad de
Buenos Aires. ( en cuya gestión asociada participa el
I.N.A.P.). 1992 en adelante.
* Plan de desarrollo de la Provincia
Zudañez-Bolivia.
1992 en adelante.
* La presencia en la gestión de un actor que
surge del mismo proceso participativo, el Grupo Taller
(grupo técnico intersectorial) integrado por aquellos
participantes de los escenarios participativos (Taller de
Planificación y Gestión) que continúan
operando con el proyecto asumiendo de manera permanente la
función de soporte de las actividades de
la Gestión Asociada.
Estos grupos con roles y tareas asignadas se conforman
para tareas específicas y permanecen sólo hasta el
cumplimiento de las mismas, reformulándose las unidades
operativas según las prioridades y etapas por las que
atraviese el proyecto. El único grupo que tiene un
carácter permanente por la naturaleza de su
función es el grupo denominado Gestión de la
Gestión, que opera como motor dentro de
este complejo proceso participativo, monitoreando las estrategias
definidas, organizando la gestión, produciendo la
información, la
comunicación y articulación entre los actores y
con los comunicadores sociales y registrando los debates,
resoluciones y avances en actas.
El plenario revisa la planificación global del
proyecto que comprende:
* la definición de objetivos y
prioridades.
* la definición de estrategias y
actividades.
* la articulación de compromisos y
asignación de recursos.
* la
organización de los grupos de trabajo que llevan
adelante la acción.
* la actualización del ciclo de
planificación–gestión y transferencia
metodológica a través de talleres de ajuste y
reformulación de las estrategias.
Su funcionamiento se organiza en tres momentos
articulados que sucesivamente tratan:
Cuadro de Situación que es un primer momento
donde se repasan todos los asuntos, procesos y tareas vinculados
a la marcha del proyecto que permitan realizar una
síntesis contextual y registrar las tendencias relevantes
que se están manifestando en torno a él,
favoreciendo la dinámica operativa y facilitando la toma
de decisiones.
A partir de esta presentación acotada se abre un
Espacio Conceptual y Propositivo es donde se avanza en la
conceptualización de los temas, se establece un debate abierto
de ideas y se definen criterios. Toda esta tarea impregna el
tercer momento, Grupos de Trabajo y Programación de Tareas, aquí se
tratan los aspectos específicos de cada equipo
técnico, se realiza el seguimiento de las tareas
proyectadas y se conforman nuevos grupos de trabajo.
Estos tres momentos del plenario se incorporan al ACTA
que no es un mero registro de lo
acontecido sino que constituye el documento técnico, de
avance del proyecto, dejando constancia de su historia y evolución. Incluye todos los productos
técnicos elaborados por los grupos de trabajo y sometidos
a plenario, así como las fundamentaciones y encadenamiento
de ideas que van surgiendo y constituyendo el marco conceptual
del plan.
Lo desarrollado en plenario se compagina y trabaja de
modo que el acta refleje los momentos articulados antes
definidos. La lectura
horizontal de las mismas nos permite un seguimiento
de:
*Los logros, avances y retrocesos del proceso, a
través del Cuadro de Situación.
*La secuencialidad de toda la fundamentación
conceptual y gráfica a través del Espacio
Conceptual y Propositivo.
*Los reposicionamientos de las actividades y de los
grupos técnicos operativos frente a las condiciones
existentes en cada momento, a través del momento de
Grupos de Trabajo y Programación de Tareas.
*El grado de pertenencia y apropiación del
proceso por parte de los actores, se evalúa a
través del registro de presencias que se consignan al
comienzo de cada acta.
* Relación simultánea entre el Ejecutivo
y el Legislativo normalmente secuencial.
* Integración vertical
(interjurisdicción) y horizontal (decisores,
técnicos, pobladores).
* Diferenciación en el grado de pertenencia y
compromiso entre los actores que realizaron la práctica
del ciclo metodológico completo en relación a los
que sólo asistieron como panelistas.
* La integración de las personas a las tareas
independientemente de su jerarquía en su propia
institución.
* La gestión asociada, es de naturaleza
peculiar en el sentido de ser una cosa y otra a la vez, lo que
se quiere dejar de ser y lo que se está
proponiendo.
Condiciones necesarias para
definir los escenarios de Gestión
Asociada.
En este punto ya estamos en condiciones de definir los
escenarios participativos de gestión asociada –en
las nuevas fronteras entre estado y sociedad– mientras se
mantengan en la Región las tendencias del ajuste
estructural y la Reforma del Estado: (16).
En primer lugar el escenario tiene que ser montado
dentro de las políticas de descentralización y de
las nuevas relaciones entre estado y sociedad en torno a lo
local/micro regional, en la idea de elaborar e implementar un
plan de desarrollo local/microregional. Desarrollo se entiende
así como el reforzamiento de la economía local, la
configuración de un poder local y la representatividad del
mismo, así como la participación de la
población. Supone interferir en las relaciones entre la
sociedad nacional y la local produciendo transformaciones
allí y también en las relaciones estructurales que
contiene la sociedad local aumentando el peso relativo de la
sociedad civil y la capacidad de negociación de la
población.
Esas condiciones no son cuestiones propias del caso que
el mismo proceso podrá resolver, como que exista o no
organización social, que la microregión esté
aislada o integrada, que haya o no tecnología disponible
u otras similares, sino que pertenecen a la esfera de la conciencia, del
conocimiento y del comportamiento
de los actores que toman la iniciativa. Si esas condiciones no
preexisten es muy difícil que puedan conseguirse
después en el proceso de
planificación/gestión.
La primera de ellas pertenece al plano de los valores
(lo axiológico) y los principios, y es
la existencia de una voluntad política definida a favor
del mecanismo que se practica. Esto se refiere a una
manifestación desde el lugar del poder de los que tienen
capacidad de decisión política (no desde la
intencionalidad técnica o desde la necesidad comunitaria).
Si bien ésto es válido de inicio para el poder
público (los gobiernos) es un requisito también
para cualquier otra forma determinada de poder que pueda
manifestar su voluntad y poner en marcha una iniciativa, sean
ONGs, Sindicatos u otros: ningún poder está excento
(inmunizado) de caer en la manipulación ni los grupos
sociales obligados a soportar experimentaciones no
controladas.
La segunda de esas condiciones pertenece al plano de los
saberes (el
conocimiento) y las tecnologías, y es disponer de un
sistema metodológico reglado, de metodologías
específicas para la producción de consenso en situaciones de
alta complejidad, con simultaneidad interdisciplinaria,
intersectorial y participativa, que posibilite la
elaboración de estrategias de cambio con el sustento
político, técnico, científico y social que
las haga viables. La voluntad política tiene que referirse
también a las metodologías científicas por
la que se procesan las decisiones a través de reglas a las
que presta el debido acuerdo, jerarquizándolas como
instrumentos de la formulación de la política
pública.
La tercera condición está en el plano de
los sentimientos (la comportamental) y la sensibilidad, y es la
capacidad de dar y recibir confianza porque los procesos
participativos se basan en la confianza mutua. Es un estilo
entramado en lo sensible y lo afectivo del individuo y
por eso ni se puede simular ni se suple con destreza
técnica. A primera vista puede parecer la más
difícil de las condiciones por aquello de "lo que natura
no da Salamanca no presta", pero los afectos son de la naturaleza
humana y nada es tan cambiante y sensible como el sentimiento
humano. Basta recordar el vaticinio de Jorge Luis Borges
en "Armonía de las esferas": "todo sucede por primera
vez", o lo que es lo mismo, siempre hay tiempo para ser
otro.
En segundo lugar el escenario tiene que ser un espacio
de intersección entre los más diversos planos en
los que circulan los procesos decisorios del Estado y la Sociedad
Civil, esta vista como el conjunto de organizaciones sociales de
distinto tipo, un lugar de interrelación de los más
variados procesos que modelan la situación a través
de la articulación de los actores que operan esos
procesos.
Estaríamos frente a un nivel propicio para la
integración simultánea de lo horizontal y lo
vertical, pero debe percibirse que el concepto integración
supone algo diferente que el mero relacionamiento, la
colaboración intersectorial y la cooperación entre
sectores estatales y sociales. Integración significa tener
en común el proyecto o plan local, por lo cual, a simple
título ejemplicativo, la gestión del plan no la
hace lo local frente a lo central, sino que habrá partes
del poder central que gestionarán un proyecto que les es
propio, del que son parte comprometida. Los proyectos de
desarrollo local serán parte del nivel central,
invirtiendo los términos habituales donde lo local
está atravesado y condicionado por las políticas
nacionales (17), de donde se deduce la posibilidad de influenciar
lo nacional desde lo local.
En tercer lugar el escenario tiene que ser un lugar de
reconstrucción de las relaciones entre sociedad y estado,
un punto de encuentro donde las distintas fuerzas sociales,
técnicas, académicas y económicas,
gubernamentales y no gubernamentales, se relacionan con la
expectativa de un intercambio mutuo pero con la voluntad
explícita de asociarse, llevar al éxito una empresa
común, ser "parceiros na vitoria" (18). Esa voluntad debe
significar también la intencionalidad de priorizar el
fortalecimiento de los actores más débiles, de
tender a reducir la desigualdad de información y
formación, y de contribuir a la creación y
desarrollo de organizaciones sociales en condiciones de
coparticipar –desde su autonomía– en la
gestión política y la
administración del desarrollo. La apatía y la
anomía social serán superadas si el método
es movilizador y sobre todo si ofrece confiabilidad en la
participación, potenciando la conformación de un
proyecto político social incluyente. Si se prioriza la
organización social y el estado participa de esa
priorización el proyecto de desarrollo debe favorecer las
existentes, ayudar a crear las nuevas y constituirse el proyecto
mismo, a través de una gestión asociada, en un
actor organizado, una forma de organización mixta que
anticipe la complejidad, las dificultades y la riqueza de un
rediseño socio–político para enfrentar los
cambios planteados.
En este punto las superposiciones funcionales, de
competencias o
instituciones bienvenidas sean, porque se podrían
rearticular los escasos recursos disponibles y hacerlos
más eficientes en el marco de una empresa
común, ya que si la esterilidad del debate de
competencias, es de por sí un obstáculo a las
posibilidades de transformación social, ante el
achicamiento del estado resulta antisocial.
En cuarto lugar el escenario tiene que constituir un
episodio en el aumento de la eficiencia social
del estado favoreciendo los proyectos de desarrollo
local/microregional, y las políticas diferenciadas de
descentralización. Erróneamente se tiende a pensar
que lo local es un asunto de los locales y el horizonte de
actores acaban en el límite territorial de la
microregión, cuando lo que corresponde es que la
microregión se "extienda" a través de los actores
comprometidos hasta la región y la nación.
Siempre debe haber un compromiso de recursos informativos,
financieros, técnicos, políticos y de
gestión de parte de los niveles centrales, pero con
más razón en estas épocas de
descentralización el proceso de construcción de los
poderes locales y las políticas y planes de desarrollo
microregionales deben realizarse en base a un entramado
compromiso de los niveles centrales del estado con los niveles
descentralizados. Las políticas de
descentralización son nacionales y sus efectos para
evaluarlas no debieran ser apenas el cumplimiento de la
transferencia o delegación de funciones y recursos, sino
el diseño
final y los resultados de dicha
descentralización.
En quinto lugar el escenario debe configurar una
experiencia democratizante que en mérito a su efectividad
devuelva credibilidad y confiabilidad a la democracia
como sistema de conjugación de intereses y debate sobre el
destino de la sociedad. Dado que el escenario puede ser
democratizante porque se construye dentro de una democracia que
lo hace posibles este debe ser un imperativo categórico
que protege el sistema del desgaste a que lo somete la
persistencia de prácticas autoritarias e implantes
tecnocráticos que impiden o ahuyentan la
participación social. Como experiencia democratizante el
escenario es también un aprendizaje
social para tratar las diferencias, aceptar y trabajar el
conflicto, entrenar el pluralismo y estrenar formas transparentes
de negociación técnico–disciplinarias y de
asociación de intereses. Genera también la
posibilidad de relacionar la práctica de la
representación como intermediaria en cuanto a cargo
electivos y la producción de consenso para la
consolidación de fuerzas sociales, así los
representantes que según las reglas de la democracia
formal deben resolver según la ley de la
mayoría pueden asentarse sobre bases consensuales
más sólidas y anticipadas, y otros ciudadanos
pueden también intervenir en la formulación de
decisiones bajo las reglas del consenso (y del disenso)
explicitado.
En tesis mejora
la representación y se amplía la
participación social, siempre que las metodologías
usadas incluyan también reglas de juego claras respecto a
los procesos de decisión, y no simples caminos para la
producción de conocimiento, sea por el conocer o por el
conocerse.
La construcción de esos escenarios participativos
de Gestión Asociada significa un cambio en la
concepción del desarrollo
económico–social, que contribuyendo en el
rediseño del perfil del Estado, se instala en las nuevas
fronteras y formas de asociación entre estado y
sociedad.
(1) F. Uribe Echeverría, "Desarrollo Regional de
los años 90", en Revolución
tecnológica y reestructuración productiva: impactos
y desafíos territoriales.
(2) Este concepto de planeamiento participativo tiene
íntima relación con los períodos de
transición del autoritarismo a la democracia, como puede
comprobarse en el caso brasilero en H. Poggiese ,"Política
urbana y participación popular en la Región
Metropolitana de Rio de Janeiro (1975–1982)", tesis de
maestría, Escuela Brasilera
de Administración
Pública, Fundación G. Vargas, Rio de Janeiro,
1985. Sobre modelos burocráticos de decisión
segmentada puede verse Yates, Douglas, "Análisis de la
Burocracia",
Editorial Fraterna, Buenos Aires, 1985.
(3) Clasificación presentada anteriormente en H.
Poggiese, "Políticas y programas de mejoramiento
habitacional", en Debate para un proyecto nacional, Año 2,
N°2, Buenos Aires, Noviembre 1989. Este texto retoma
una conferencia
desarrollada en el BHN, Programa Techo,
en 1985.
(4) Véase un clásico Fals Borda, O. "El
problema de como investigar la realidad para trasnformarla", en
Simposium Mundial de Cartagena:Crítica
y política en Ciencias Sociales, Bogotá, Editorial
Punta de Lanza, 1978. Puede consultarse también M.
Gajardo, "Evolución, Situación actual y
perspectivas de las estrategias de Investigación
Participativa en América Latina", FLACSO, S. de Chile,
1984; C. Brandao Carlos , "Repensando a pesquisa participante",
Voces, Rio de Janeiro, 1984; P. Demo, "Investigación
participativa: Mito y
realidad", Kapeluz, Bs. As., 1985; D. Prieto Castillo "El
autodiagnóstico comunitario", CIESPAL/F. Ebert, Quito,
1984.
(5) Ver C. Matos, "Adiós, señor
Presidente", Pomaire, Caracas, 1987.
(6) Puede consultarse FLACSO "Metodología de
Planificación y Gestión Integradas de Programas y
Proyectos", Buenos Aires, 1984; M. Robirosa,
"Planificación y Gestión
Ambiental del Desarrollo", en Los problemas del
conocimiento…(coord. por Enrique Left) Siglo XXI, 1986;
Héctor Poggiese, "Modelos decisorios con
participación popular en el desarrollo local, el Caso C.
del Uruguay", FLACSO 1988, J.B Cluigt ; M .C. Francioni y H.
Poggiese, "Planificación-gestión y autodesarrollo
rural", XXIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural, Neuquén, octubre
1990, H. Poggiese, "Warnes, otra vez en la antesala de la
urbanización", Rev. Cambios Nro. 2, (Buenos Aires: MCBA,
1991).
(7) J. M. Martin, 1977–1987: "Las lecciones de una
prospectiva" en Revista
Interamericana de Planificación, Vol. XXI Nro. 82,
México,
SIAP. ( Julio 1987), pg. 88–89.
(8) F. Calderón y M. R. Do Santos, "Hacia un
nuevo orden estatal en América Latina". Veinte tesis
socio–políticas y un corolario de cierre.
PNUD–UNESCO–FLACSO. Buenos Aires 16 y 17 de abril de
1990.
(9) MIT – Fundación Bariloche, " Los
desafíos de la década del 80", Río de
Janeiro, 1979.
(10) Un primer abordaje sistemático de esta
conceptualización –del cual tomamos las
líneas esenciales– puede encontrarse en H. Poggiese:
"Energización rural y participación social".
Seminario
Latinoamericano sobre Energización rural. SECYT
Argentina/FAO. Buenos Aires, Julio 1992, Cap. 2.
(11) R. Guimaraes. "Participación comunitaria,
Estado y Desarrollo: el difícil arte de conciliar lo
conflictivo", en Revista Interamericana de Planificación.
Vol. XXI Nro. 83/84 Medico: SIAP (Dic. 1987) pags. 13.
(12) C. Matus, Estrategia y plan, Siglo XXI, 1981 pag.
125.
(13) C. Matus, Ibídem.
(14) En diversas experiencias donde se ha aplicado la
metodología FLACSO de Planificación y
Gestión integradas se definieron estrategias de
gestión asociadas (Comité de Gestión, Grupo
de Gestión, Unidad de Gestión Asociada, etc.) para
la viabilización de los proyectos.
(15) La Gestión Asociada prevé en su
diseño orgánico, un funcionamiento agregado en
plenario con una periodicidad mensual y un funcionamiento en
grupos de trabajo, donde se articulan, usando un criterio
coherente con la concepción, varios estamentos sectoriales
y/o varias disciplinas.
(16) Hay, sin embargo, tres precondiciones
mínimas para cualquier proceso participativo que si no se
cumplen convendría no ponerlo en marcha.
(17) Esta figura puede sonar literaria, pero está
claro que en la futura configuración del Estado
habrá cambios que hoy podemos imaginar con ejercicios
prospectivos. Si durante la vigencia de un Estado centralizado
sus orientaciones inundaban la escena local con políticas
en la que ésta raramente participaba, durante la vigencia
de un estado descentralizado que resultaría de un proceso
co–participativo, los sectores subsistentes del nivel
central desarrollarían políticas nacionales
inundadas de lo local/microregional. Esto es, las
políticas nacionales en lo fundamental serían
formuladas desde la microregión, pero a diferencia del
modelo anterior, con una coparticipación de los niveles
centrales demandada en forma sistemática. Habrá si,
políticas nacionales y nivel central responsable, pero el
proceso de formulación de esas políticas
será diferente.
(18) Ver F.Freitas, "Parceiros na victória.
Administracao participativa no mundo". Cultura
Editores: Sao Paulo, 1991.
Toluca, Estado de México, 27 al 30 de julio de
1993.–
FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Buenos Aires, Argentina
Descriptores Tematicos: ajuste estructural; reforma del
estado; escenarios; planeamiento participativo; America Latina
Este texto se encuentra bajo licencia Creative Commons Como citar
este documento: Poggiese, Héctor. Escenarios de
gestión asociada y nuevas fronteras entre el Estado y la
sociedad. . Héctor Poggiese; María del C.
Francioni FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Buenos Aires, Argentina. 1993.
Acceso al texto completo:
http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/EscenariosGestion.pdf
Héctor Poggiese